3 Den globale klimautfordringen og konsekvenser for Norge: Hvorfor bør Norge redusere sine klimagassutslipp med to tredjedeler innen 2050?

3.1 Hva er den menneskeskapte drivhuseffekten?

Jordens klima har alltid vært i endring gjennom de 4,6 milliarder år kloden har eksistert. Likevel er dagens klimaendringer dramatiske, fordi de er store, de er globale, de skjer hurtig og de er i stor grad menneskeskapte (IPCC, 2001).

I store trekk har jorden gjennom sin historie opplevd fire-fem såkalte istidsperioder, perioder der jorden har gått inn og ut av istider. I mellom disse istidsperiodene har det vært varmt, langt varmere enn i dag, og snø og is har så godt som vært fraværende fra klodens overflate. I dag er jorden i en istidsperiode som startet for rundt 2,5 mill. år siden, og har siden den gang vært igjennom flere titalls istider. Figur 3.1 viser temperaturvariasjonene gjennom de fire siste istidene over de siste 400 000 år i Antarktis (ved forskningsstasjonen Vostok). Den siste istiden sluttet for ca. 12 000 år siden, og den neste antas å komme om ca. 40 000 år. Det er i perioden etter siste istid at menneskene har utviklet sin sivilisasjon, med byer, skriftspråk osv. Den menneskelige sivilisasjon har med andre ord aldri opplevd de virkelig store klimaendringene som følger fra overgang fra en istid til en mellomistid, ei heller de store og hurtige variasjonene vi finner spor av under siste istid.

Kilde: Petit et al. (1999), Barnola et al. (1999).

Konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren har gjennom hele denne perioden fulgt temperaturvariasjonene tett, se figur 3.1. I dag er situasjonen eksepsjonell i den forstand at konsentrasjonen av CO₂, som nå er på ca. 380 ppmv, er høyere enn den har vært den siste million år. Man kan ikke med sikkerhet si det samme om temperaturen, men den stiger raskt.

Årsakene til disse klimaendringene er mange, men kan grovt deles inn i to typer: Endringer i ytre drivkrefter og indre tilbakekoplingsmekanismer. Med ytre drivkrefter forstår vi forhold som solens utstråling, jordens bane rundt solen, kontinentenes plassering på jordoverflaten og lignende. Altså forhold som påvirker klimasystemet, men som selv ikke påvirkes av dette. De indre tilbakekoplingsmekanismene derimot er tettere koplet til klimasystemet.

Jordens refleksjonsevne er for eksempel med på å bestemme hvor mye av solenergien som absorberes ved overflaten og påvirker således klimaet. Samtidig er klimaet med på å bestemme hvor mye snø og is det er på jorden til enhver tid. Dette påvirker refleksjonsevnen og er et eksempel på en positiv tilbakekoplingsmekanisme; en mekanisme som forsterker signalet utenfra. Blir det varmere reduseres mengden snø og is, og mer varme absorberes. Dermed stiger temperaturen ytterligere.

Vegetasjon kan være et eksempel på en negativ tilbakekoplingsmekanisme. I et varmere klima vil, om det er nok nedbør, normalt vegetasjonen vokse fortere. Dette binder CO₂ fra atmosfæren, en viktig drivhusgass, og bidrar dermed til å bremse oppvarmingen.

Kilde: Marland et al. 2006.

Det er mangfoldige slike tilbakekoplingsmekanismer som opererer på ulike tidsskalaer, og som gjør det krevende å forstå klimasystemet og forutsi framtidige klimaendringer.

Kilde: Etheridge et al. 2002.

På toppen av de naturlige klimavariasjonene har klimaet nå fått en ny drivkraft, nemlig menneskeskapte utslipp av drivhusgasser. Etter den industrielle revolusjon for om lag 200 år siden har man i stadig økende tempo tatt opp karbonholdig kull, olje og gass fra undergrunnen og gjennom forbrenning sluppet ut karbondioksid (CO₂) til atmosfæren. CO₂ er en drivhusgass som slipper igjennom kortbølget stråling fra solen, men hindrer langbølget varmestråling fra jorden i å unnslippe. Dermed stiger temperaturen.

Den menneskeskapte drivhuseffekten skyldes altså stadig økende utslipp av klimagasser som CO₂ samt nedbygging av økosystemenes evne til å ta opp CO₂ (sistnevnte omtales som sluk for karbon) først og fremst gjennom avskogning. Den viktigste drivhusgassen i atmosfæren er likevel vanndamp (H₂O), men dette er en komponent som i liten grad slippes ut direkte. Mengden av vanndamp i atmosfæren er hovedsakelig styrt av temperaturen og den fordampningen av vann denne medfører. Som tillegg kommer forekomst av gasser som karbondioksid (CO₂), metan (CH₄), lystgass (N₂O) og en lang rekke andre gasser som mer direkte styres av menneskeskapte utslipp. Den klart viktigste drivhusgassen blant disse er CO₂ som hovedsakelig kommer fra forbrenning av fossile brensler som kull, olje og gass. Økte utslipp av disse gassene siden den industrielle revolusjonen har ført til økt konsentrasjon av klimagasser i atmosfæren, se figur 3.3. På ca. 200 år har konsentrasjonen av CO₂ i atmosfæren steget med 30 prosent over det naturlige maksimumsnivået vi har hatt minst de siste 670 000 år. Dette har medvirket til at den globale gjennomsnittstemperaturen har økt med ca. 0,6 grader siden den industrielle revolusjonen. Temperaturen er nå høyere enn den har vært på svært lenge (sett i historisk målestokk), og den vokser raskt, se figur 3.4, figur 3,5 og figur 3.6.

Kilde: IPCC (2001a).

Kilde: ftp://ftp.ncdc.noaa.gov/pub/data/anomalies/global_meanT_C.all

Disse menneskeskapte klimaendringer blir ofte framhevet som en av de største miljø- og samfunnstruslene man står overfor i dag. FNs klimapanel (Intergovernmental Panel on Climate Change - IPCC) har i stadig klarere ordelag påpekt at det er overveiende sannsynlig at man i dag observerer menneskeskapte klimaendringer, og at om det ikke gjøres noe med klimagassutslippene, vil det kunne oppstå betydelige skader som følge av kl­imaendringer de kommende tiår. Dette bildet er om mulig enda klarere i nordområdene. Der har en observert og forventer fortsatt en utvikling med temperaturendringer som er omtrent det dobbelte av hva en observerer og forventer globalt (ACIA, 2004, 2005).

Kilde: www.rimfrost.no/met.no

De fleste av klimagassene har svært lang levetid eller omløpstid i atmosfæren, slik at det spiller liten rolle hvor gassene slippes ut for effekten på klimaet 1 . Omvendt så blir det da slik at det i hovedsak heller ikke spiller noen rolle hvor utslippsreduksjoner finner sted om man vil motvirke den menneskeskapte drivhuseffekten. Fordelingen av utslippsreduksjoner mellom land og sektorer blir derfor til syvende og sist et økonomisk, etisk og politisk spørsmål.

3.2 Hva er kjernen av klimaproblemet?

Klimaproblemet har så mange dimensjoner at det kan være vanskelig å peke presist på hva «kjernen» av klimaproblemet er. Faktisk er det flere forhold som hver for seg er alvorlige nok, men som sammen gjør at klimaproblemet med rette blir oppfattet som en svært alvorlig trussel:

• Under siste istid (som varte fra ca. 90 000 til 12 000 år før vår tid) opplevde jorden et svært ustabilt klima med voldsomme svingninger over kort tid. Etter siste istid har imidlertid klimaet «roet seg ned». Det er i denne perioden med «pent vær» at menneskene har klart å etablere hva man i dag forstår med sivilisasjon: Stedfast jordbruk, byer, skriftspråk, osv. Det er en fare for at sterke pådriv på klimaet, for eksempel i form av raske og store utslipp av klimagasser, kan provosere klimaet til å bli mer ustabilt, med de vanskeligheter dette vil medføre blant annet for bosetting og jordbruk.

• De industrialiserte landene har til nå stått for de største utslippene av klimagasser og klimaendringer i de kommende tiårene er derfor hovedsakelig forårsaket av de rike landene. Samtidig er det hevet over tvil at det er de fattige landene som rammes hardest av klimaendringer. Vår «vestlige livsstil» er derfor med på å begrense mulighetene for sosial og økonomisk utvikling i den fattige delen av verden. Sånn sett er klimaproblemet et viktig element i konflikten mellom «nord» og «sør» .

• De ekstremt raske klimaendringene menneskelig aktivitet nå påtvinger naturen truer økosystemenes tilpasningsevne. Enten man liker det eller ikke er vår sivilisasjon avhengig av en lang rekke velfungerende økosystemer. Raske klimaendringer truer derfor på en grunnleggende måte grunnlaget for vår sivilisasjon.

• Mer ekstrem fordeling av nedbør som følge av økt oppvarming medfører økt fare for flom, ras og lignende på den ene siden, og økt fare for tørke og generell vannmangel på den andre siden. Begge deler skaper flyktninger som i sin tur kan skape sosial uro i tillegg til den nøden som genererer flyktninger i første omgang.

• Økt oppvarming øker sannsynligheten for ekstreme hetebølger. Dette dreper de svakeste i samfunnet, men medfører også produktivitetssvikt av stort omfang, slik man fikk oppleve det i Europa sommeren 2003.

• En viktig side ved klimaproblemet er at det ikke spiller noen stor rolle hvor utslippene finner sted. Det kreves derfor en global og koordinert innsats for å «løse» problemet. Dette gjør det svært utfordrende å få til bindende avtaler om utslippsreduksjoner.

3.3 Hva gjøres internasjonalt for å bekjempe klimaproblemet?

På 1980-tallet, etter knapt tretti år med kontinuerlige målinger av CO₂-innholdet i atmosfæren, målinger som viste en ubrutt voksende trend, se figur 3.7, bredte det seg en uro i visse forskerkretser knyttet til at hvis denne trenden ikke blir brutt, så vil man etter hvert uvegerlig oppleve menneskeskapte klimaendringer. Verdens meteorologiorganisasjon (WMO) og FNs miljøorganisasjon (UNEP) gikk derfor i 1988 sammen om å etablere FNs klimapanel (IPCC = Intergovernmental Panel on Climate Change). Dette panelet settes sammen av forskere nominert og oppnevnt av verdens regjeringer, og har som mandat å sammenfatte den vitenskapelige kunnskapen nedfelt i litteraturen om alle sider ved klimaproblemet; fra utslipp, via endringer i klimasystemet, og til effekter på mennesker, dyr og samfunn. Den første rapporten (First assessment report) kom i 1990 og ga viktig informasjon til toppmøtet i Rio de Janeiro om miljø og utvikling som fant sted i 1992. Under dette møtet ble nesten samtlige av verdens land enige om den såkalte klimakonvensjonen (United Nations Framework Convention on Climate Change - UNFCCC, 1992) som har som mål å bekjempe «skadelige klimaendringer». Det ble videre slått fast at det i første omgang er de industrialiserte landenes ansvar å få redusert sine utslipp. U-landene skal gis muligheter til økonomisk og sosial utvikling før de pålegges utslippsforpliktelser.

Kilde: Keeling, C.D. and T.P. Whorf. 2005.

Dette ble senere konkretisert i den såkalte Kyoto-protokollen, der hvert av de industrialiserte landene fikk fastsatt et øvre tak på sine utslipp av klimagasser i perioden 2008-2012, se avsnitt 3.3.1. Taket ble satt som en andel av utslippene i et basisår, som regel 1990. Samlet skulle dette redusere utslippene fra de industrialiserte land med om lag 5 prosent fra 1990-nivå, se figur 3.8. USA og Australia trakk seg imidlertid fra avtalen, så pr. i dag gir ikke avtalen utslippsreduksjoner av betydning. Årsaken til at USA trakk seg var at de fant det urimelig at de skulle redusere sine utslipp mye uten at viktige konkurrenter i verdensmarkedet som Kina og India behøvde å redusere sine utslipp. Dette illustrerer at fordelingsspørsmål knyttet til utslippsreduksjoner er et vanskelig tema.

Kilde: Lavutslippsutvalget.

3.3.1 Utdyping: Kyoto-protokollen

I FNs klimakonvensjon, som er godkjent av nær alle verdens land, er det nedfelt en forpliktelse om å bekjempe skadelige klimaendringer (artikkel 2). Etter at denne konvensjonen ble framforhandlet under toppmøtet i Rio de Janeiro i 1992, startet man allerede året etter med forhandlinger for å konkretisere denne forpliktelsen. Resultatet ble Kyoto-protokollen, som ble undertegnet i 1997 etterfulgt av videre forhandlinger om det mer detaljerte regelverket. I dag har alle industriland utenom USA og Australia ratifisert Kyoto-protokollen. Protokollen fastsetter handlingsregler og begrensninger på utslipp av i alt seks (grupper av) klimagasser fra de industrialiserte landene. Gassene er karbondioksid (CO₂), metan (CH₄), lystgass (N₂O), perfluorkarbon (PFK), hydrofluorkarbon (HFK) og svovelheksafluorid (SF₆).

Kyoto-protokollen regulerer industrilandenes utslipp fra eget territorium i perioden 2008-2012, se tabell 3.1, men innfører også tre såkalte fleksible mekanismer som gjør at utslippsforpliktelsene kan oppfylles på andre måter enn ved å redusere egne utslipp. Et land med utslippsforpliktelse kan således investere i utslippsreduserende tiltak i et annet industrialisert land, og få godskrevet de utslippsreduksjoner som dermed oppnås. Denne type tiltak kalles «felles gjennomføring» (joint implementation - JI). Alternativt kan et land kjøpe kvoter av et annet land med utslippsforpliktelser (kvotehandel). Endelig åpner den såkalte grønne utviklingsmekanismen (Clean Development Mechanism - CDM) for at et industrialisert land med utslippsforpliktelser under visse betingelser kan investere i utslippsreduserende tiltak i et u-land uten slik forpliktelse og få godskrevet utslippsreduksjonene.

I tillegg til fordelingen vist i tabell 3.1, har de «gamle» EU-landene, dvs. de landene som var medlemmer av EU før utvidelsen 1.5.2004 (EU-15), foretatt en intern byrdefordeling av det overordnede målet der særlig enkelte søreuropeiske land har fått nasjonale kvoter som ligger langt over 1990-utslippene. Tyskland har derimot fått redusert sin kvote til 79 prosent av 1990-utslippene.

Siden 1990 har utviklingen vært preget av fallende utslipp i land med overgangsøkonomier, lav utslippsvekst i Vest-Europa og høy utslippsvekst i USA. Situasjonen er derfor at de tidligere kommandoøkonomiene, hovedsakelig Russland og Ukraina, har kvoter som mer enn dekker hva som ventes å bli deres utslipp i første forpliktelsesperiode (2008-2012), EU har samlet sett en kvote som er noe mindre enn forventede utslipp i denne perioden, mens USA fikk en kvote som ligger betydelig lavere enn forventede utslippene, se figur 3.8. Dette var en av årsakene til at USA sammen med Australia valgte å trekke seg fra Kyoto-protokollen.

3.4 Hva er dagens globale utslipp?

Det er ikke lett å finne helt ut sammenliknbare tall for klimagassutslipp fra alle verdens land (det er lettere om man bare ser på utslipp av CO₂), men ved å bruke tall innrapportert til FNs klimapanel for noen ulike år rundt år 2000 (fra 1994 til 2003) finner man et samlet utslipp på nesten 30 milliarder tonn CO₂-ekvivalenter pr. år. Dette svarer til et gjennomsnittlig utslipp på 4,8 tonn CO₂-ekvivalenter pr. person og år. Da er ikke den stadige binding av karbon i skog trukket fra. På den annen side er ikke samtlige utslipp av de langlivede fluorholdige industrielle gassene tatt med (de såkalte F-gassene PFK, HFK og SF₆). Fordelingen av utslippene blant landene er illustrert i figur 3.9 der dessverre (eller snarere heldigvis!) ikke alle land er synlige. Vi ser at de fem største utslippslandene står for ca. 50 prosent av de samlede utslipp, med USA ansvarlig for nesten 25 prosent.

Kilde: Data er hovedsakelig fra år rundt 1999 og er hentet fra: http://ghg.unfccc.int/tables/queries.html (30.03.2006). Der data har manglet er det tatt CO₂ data fra CDIAC: http://cdiac.ornl.gov/trends/emis/em_cont.htm (mars 2006).

Figur 3.10 viser klimagassutslipp pr. innbygger i noen utvalgte industrialiserte land. Norges utslipp var i 2005 55 MtCO₂-ekv. hvorav 44 mill. tonn er CO₂. Fordelt på ca. 4,6 mill. innbyggere, gir det nesten 12 tCO₂-ekv. pr. innbygger når alle klimagasser telles med, og nesten 10tCO₂ om bare CO₂ regnes med.

Kilde: UNFCCC http:/ghg.unfccc.int (mars 2006).

Om vi ser på dagens klimagassutslipp pr. innbygger i enkelte større regioner blir bildet som i figur 3.11. Nord-Amerika, Midt-Østen, Japan og Europa ligger alle over det globale gjennomsnittet. Norge, med sitt utslipp på 12 tCO₂-ekv. pr. innbygger og år ligger blant de land som har høyest utslipp pr. innbygger, bare «slått» av Oseania, Nord-Amerika og Russland.

Kilde: Data er hovedsakelig fra år rundt 1999 og er hentet fra: http://ghg.unfccc.int/tables/queries.html (30.3.2006).

Enkelte u-land, med Brasil i spissen, er opptatt av de akkumulerte historiske utslipp som en indikator på hvem som «har skyld» for klimaendringene. Det er klart at om man bare ser på CO₂ fra fossil forbrenning, så har de industrialiserte landene stått for det helt overveiende største andelen av disse utslippene gjennom historien. Om man tar med andre klimagasser og andre kilder til utslipp endres imidlertid bildet noe. Figur 3.12 bygger på regionale utslipp av klimagasser, inklusive utslipp som skyldes avskogning, over perioden 1890-2000 (Fuglestvedt og Romstad, 2006). Ved hjelp av en enkel klimamodell er så disse utslippene omsatt til temperaturendringer. Figuren viser fordelingen av «skylden» for temperaturøkningen fordelt på enkelte store regioner. Ved denne måten å regne på framstår u-landene med en relativt større andel av historisk «skyld» enn om man ser på utslipp av CO₂ fra fossil forbrenning alene. Mens OECD-landene typisk er ansvarlig for 70 prosent av temperaturøkningen når bare utslipp fra fossile brensler tas med, får u-landene et langt større ansvar når utslipp som følge av avskogning o.l. inkluderes.

Kilde: Fuglestvedt og Romstad (2006).

3.5 Hva bør en global utslippsmålsetting være?

FNs klimakonvensjon har som erklært målsetting å bekjempe «skadelige klimaendringer». Dessverre er det svært usikkert hvor store utslipp klimasystemet tåler uten at vi får «skadelige klimaendringer». Til dette kommer usikkerheten knyttet til hva det faktisk vil koste å begrense og redusere utslippene. Riktig utslippsnivå lar seg derfor vanskelig fastslå presist. Det er likevel mulig å tentativt tallfeste noen mulige utslippsmål. EU har i flere sammenhenger, mye basert på tyske studier (WBGU, 2003a), erklært som målsetting at den gjennomsnittlige globale middeltemperatur ikke bør stige med mer enn 2°C utover før-industrielt nivå 2 (økningen til nå er på om lag 0,6 °C). Tyskland legger i tillegg til at temperaturøkningen ikke må skje for raskt, presisert til at temperaturøkningen ikke må overstige 0,2 °C pr. tiår. Det er imidlertid viktig å være klar over at grensen på 2 °C temperaturøkning på ingen måte garanterer mot skadelige klimaendringer. Snarere er det slik at det blir ansett å være et realistisk kompromiss mellom klimaskader og kostnader ved utslippsreduksjoner.

Kilde: Basert på formelen T = S*log(CO₂/280)/log(2) der T er temperaturøkningen og S følsomheten uttrykt som likevektsøkning i temperatur ved en dobling av CO₂-konsentrasjonen fra før-industrielt nivå. (Meinshausen, 2004).

På grunn av klimasystemets kompleksitet og de mange tilbakevirkningsmekanismene som finnes i systemet, er det ingen enkel og fullt ut kjent sammenheng mellom konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren på den ene side, og økningen i global middeltemperatur på den andre siden. De fleste modellstudier antyder likevel at man har relativt stor sannsynlighet for å holde målsettingen om maksimum 2 °C økning i global middeltemperatur om konsentrasjonen av klimagasser ikke overstiger ca. 400-450 ppmv CO₂ -ekvivalenter, se figur 3.13. Tar man hensyn til den forventede utvikling i ikke-CO₂-gassene, tilsvarer dette et tak på CO₂ -konsentrasjonen alene i atmosfæren på ca. 350-400 ppmv (Eickhout et al., 2003, WBGU, 2003b, Azar, 2005). I dag er konsentrasjonen i overkant av 380 ppmv, opp fra et nivå på rundt 280 ppmv i før-industriell tid. Man er med andre ord allerede over det nivået man må stabilisere klimagasskonsentrasjonen på om man skal ha rimelig grad av sannsynlighet for å holde oss under 2 °C økning i global middeltemperatur framover. Skal man nå målsettinger om å stabilisere konsentrasjonen av klimagasser på rimelige nivå, må de globale utslippene rundt regnet halveres fram mot 2050, og med fortsatt store reduksjoner deretter, se figur 3.14. Det er trist å fastslå at målet om å halvere de globale utslippene innen 2050 synes urealistisk, blant annet på grunn av nødvendig økonomisk og sosial utvikling i den fattige delen av verden.

Kilde: Meinshausen (2004).

Et mer realistisk mål er å søke å stabilisere klimagasskonsentrasjonen på om lag det dobbelte av hva konsentrasjonen var i før-industriell tid, det vil si på et nivå av størrelsesorden 550 ppmv. Da må CO₂-konsentrasjonen alene stabiliseres på om lag 450 ppmv. En typisk bane som leder til ca. 450 ppmv CO₂-konsentrasjon, og dermed rundt 550 ppmv CO₂ -ekvivalent konsentrasjon i det lange løp, er belyst av Criqui et al. (2003). Her tillates de globale utslippene å øke med opp til 35 prosent fra 1990 til 2020, for så å reduseres til et nivå på 15 prosent under 1990-nivå i 2050, med ytterligere reduksjon til et nivå 30 prosent under 1990-nivå i 2100. Denne banen er også benyttet i en nyere studie fra European Environment Agency (EEA) om krav til klimapolitikken i EU (EEA, 2005). Dette tilsier at verdens pr. capita utslipp av CO₂ i dag må omtrent halveres til om lag 2,2 tonn CO₂ rundt 2050. Norske utslipp av CO₂ alene i dag (2004) tilsvarer rundt regnet 10 tonn CO₂ pr. capita. Disse må altså reduseres med om lag 70-80 prosent om utslippene skal bli likt fordelt pr. innbygger i 2050 og målsettingen om å stabilisere CO₂-konsentrasjonen på om lag 450 ppmv i det lange løp skal være innen rekkevidde.

Selv en relativt svak målsetting om å stabilisere klimagasskonsentrasjonen i atmosfæren på ca. 550 ppmv, med ventet temperaturøkning på mellom 3 og 4 grader C, tilsier altså at Norge, sammen med andre industrialiserte land, bør redusere sine utslipp med om lag to tredjedeler innen midten av dette århundre.

3.6 Hva kan de lokale effektene av klimaendringer bli?

Nesten uansett hva man i dag gjør med de globale utslippene vil jorden, på grunn av tregheter i klimasystemet – først og fremst knyttet til havet – oppleve fortsatt temperaturøkning og klimaendringer i tiårene framover. I store trekk vil oppvarmingen bli størst i områder og på tider som i dag er relativt kjølige. Det er også ventet at nedbørsøkningen vil bli mer ekstremt fordelt med mer nedbør i allerede fuktige områder og mindre i tørre områder. I Norge vil klimaendringene i noen grad fordele seg på samme måte (RegClim, 2006). Det er lite tvil om at denne utviklingen vil være til skade for de fleste mennesker i de fleste områdene på jorda, og at skadene vil øke betydelig med økende temperatur. Det er først fra midten av dette århundret og utover at man har muligheter for å endre denne utviklingen. Dette bildet er vel dokumentert i de siste rapportene fra FNs klimapanel (IPCC, 2001a, b, c).

En innfallsvinkel for å diskutere fornuftige utslippsmål for Norge er å se på hvilke muligheter Norge har for å delta i en verdensomspennende avtale som sikter mot å redusere klimaendringer i framtiden. Hvor mye utslippene bør reduseres er til syvende og sist et spørsmål om hvilke ulemper utslippsreduksjonene fører med seg sammenliknet med de ulempene en tilpasning til klimaendringer innebærer.

Det knytter seg imidlertid meget stor usikkerhet til hvilke ulemper, og eventuelle fordeler, kl­imaendringer vil medføre for Norge.

Temperaturøkninger gir forlenget vekstsesong for næringer som jord- og skogbruk. I utgangspunktet er dette en fordel for disse næringene, selv om mer nedbør kan føre til jorderosjon og følgelig merkostnader i jordbruket. Nye skadedyr vil ventelig få innpass, mens andre kan få redusert utbredelse. Det har imidlertid vært pekt på at økonomien i jordbruket i Norge først og fremst er et politisk spørsmål, og avhenger i liten grad av vekstforhold. For skogbruket, som er sterkt eksponert for internasjonal handel, er situasjonen en annen. Endringer på verdensmarkedet, for eksempel som en følge av virkninger av klimaendringer på skog i andre land, er viktigere enn hva som skjer med produktiviteten av norsk skog. Mest sannsynlig er det at tilbudet av trevirke kan øke i flere regioner og føre til lavere priser på verdensmarkedet. Lavere priser gir en velferdsgevinst for forbrukerne, men skogeierne vil miste inntekter.

Mer nedbør kan gi merinntekter for norsk elektrisitetsforsyning. Det knytter seg imidlertid kostnader til å utnytte potensialet for å øke kraftproduksjonen. Anslag over endring i nedbør tyder på at den største økningen kommer på høsten, særlig i de store kraftfylkene på Vestlandet. Dette er den tiden på året magasinene allerede er fulle. Derfor vil det kreves større magasinkapasitet, og det er grunn til å tro at det vil bli dyrt å utvide denne. På den annen side må en anta at prisen på elektrisitet også vil øke, blant annet som følge av klimapolitikk i Europa. Mer skog og endringer i vindforhold kan også få virkninger på mulighetene til å produsere ny fornybar energi i form av biomasse og vindkraft.

Klimaendringer virker inn på havtemperatur og havstrømmer, og gjennom det på havbruk og fiskerier. Det er imidlertid svært vanskelig å si hvordan, fordi man strengt tatt ikke vet hvordan forholdene i havet endrer seg med klimaet. Økt vanntemperatur gir generelt bedre vekstvilkår for fisk. Dersom temperaturen i Norskehavet øker vil blant annet torskebestanden kunne øke, men det er også sannsynlig at den vil flytte nordover og inn i Barents­havet. Nye arter kan komme inn i Norskehavet eller eksisterende arter, som makrell, vil flytte nordover. For oppdrettsnæringen antas det at laks og ørret vil vokse fortere dersom vanntemperaturen øker. Dette fører til at fisken kan slaktes tidligere enn nå, og således redusere kostnadene i næringen. På den annen side kan det bli oppblomstring av giftige alger og større risiko for parasitter og sykdommer.

Det er ikke bare de ressursbaserte næringene som blir påvirket av klimaendringer. Ekstreme værsituasjoner med påfølgende flom, skred eller direkte ødeleggelser krever reparasjoner, som i og for seg er en fordel for bygge- og anleggsektoren, men som i en nasjonal sammenheng innebærer et formuestap. Høyere temperatur vil redusere oppvarmingsbehovet i boliger og næringsbygg, men øke behov for avkjøling.

Lengre sommersesong gjør at flere vil gå eller sykle i stedet for å bruke motorisert transport, men på landsbasis motvirkes dette av at det blir mer nedbør, som trekker motsatt vei. I enkelte byer kan endringene i transportmønsteret bli merkbare. For langdistansetransport utgjør oftere stengte veier en mulig konsekvens, men en vet foreløpig lite om hvordan dette vil slå ut.

Det er sannsynlig at klimaendringer også vil få virkninger for turistnæringen i Norge. Det synes som om vintersportssteder som må basere seg på en betydelig kortere sesong er mest utsatt. Eventuelle virkninger for sommerturisme er mer usikre. Det er forholdsvis lite kunnskap om hvor avhengig sommerturisme er av vær og vind, selv om mye tyder på at nordmenns ønsker om å feriere i Norge er mer følsomt for klima – i betydning av siste par års vær – enn utlendingers.

Det gir god mening å uttrykke eventuelle næringsøkonomiske konsekvenser av klimaendringer, som de som er nevnt ovenfor, i form av samlede økonomiske konsekvenser for Norge. I mange sammenhenger gir imidlertid et aggregert tall for et helt land utilstrekkelig informasjon om virkningene av klimaendringer. Et eksempel er virkninger av ekstreme hendelser som orkan, flom eller skred. Disse rammer normalt bare en liten del av befolkningen. Det er derfor grunn til å tro at et anslag over kostnad, beregnet som reduksjon i økonomisk aktivitet («endring i BNP»), vil bli relativt små. I noen tilfeller kan effekten på BNP til og med bli positiv fordi gjenoppbygging gjerne medfører økt økonomisk aktivitet gjennom mobilisering av ellers uutnyttede ressurser. Til sammenlikning vil en liten endring i tilpasningen hos alle i befolkningen, som for eksempel mindre fyringsutgifter, kunne få merkbare økonomiske konsekvenser.

Videre betyr ikke nødvendigvis en liten reduksjon i næringsinntektene at de sosiale kostnadene blir små. Det vil blant annet avhenge av hvor lett det er å gjennomføre de nødvendige omstillingene blant dem som blir rammet. Igjen er det snakk om lokale forhold som gjør konsekvensene større enn det som går fram av et aggregert tall for hele landet. Man skal derfor tolke anslag over virkningene av klimaendringer for et helt land med forsiktighet. Dette bidrar til å vanskeliggjøre en avveining mellom kostnadene ved utslippsreduksjoner og ulempene ved tilpasning.

Utfordringen består i å finne uttrykk for de samlede nasjonale konsekvenser som i rimelig grad kan sammenliknes med konsekvensene av å redusere utslipp. Det kan pekes på to faktorer som bør inkluderes i nasjonale anslag over ulemper og kostnader ved å tilpasse seg klimaendringer.

Den ene er lokale omstillingskostnader. Dersom inntektsgrunnlaget forsvinner, for eksempel på grunn av at fiskebestanden flytter seg, vil de samlede konsekvensene avhenge av om de fiskerne som blir berørt bor i et lite lokalsamfunn eller i en større by. I lokalsamfunnet er det vanligvis få eller ingen alternative sysselsettingsmuligheter. Det kan føre til fraflytning, noe som igjen rammer andre næringer i lokalsamfunnet. I et større bysamfunn vil den rammede fiskeren lettere kunne finne alternativt arbeid. Det gjør at andre næringer blir berørt i mindre grad og samfunnet blir derfor mer robust for slike endringer.

Den andre faktoren er kostnader som skyldes formuestap knyttet til klimaendringer. Klimaendringer kan føre til at verdien av bygninger og anlegg endres. I eksempelet ovenfor vil fiskeren som bor i et lokalsamfunn sannsynligvis bli påført et formuestap fordi det blir vanskeligere å omsette boligen, og således skaffe seg penger til å kjøpe ny bolig på et nytt sted. Tapet er derfor reelt. Verdien av boligen til fiskeren i bysamfunnet vil ikke påvirkes, i alle fall ikke i samme grad. Verdi av bygninger og anlegg kan også bli direkte berørt av klimaendringer dersom sannsynligheten for ødeleggelser ved ekstreme hendelser, som flom eller skred, øker som følge av klimaendring.

Oppsummeringsvis kan man slå fast at Norge som nasjon er relativt robust for klimaendringer så lenge ikke Atlanterhavsstrømmen svekkes for mye 3. Enkelte lokalsamfunn vil imidlertid kunne bli hardere rammet. På nasjonalt nivå og i det korte løp vil likevel de største ulempene ved klimaendringene trolig komme gjennom sosial uro i det internasjonale samfunnet.

3.7 Er det fornuftig av Norge å redusere sine utslipp med to tredjedeler?

Norge står i dag for omtrent 2 promille av verdens klimagassutslipp. Det kan derfor stilles spørsmål ved om Norge bør ha som målsetning å begrense egne utslipp vesentlig. Dette er en problemstilling Norge langt fra er alene om å stå overfor. Langt de fleste av verdens vel 200 nasjoner er i mer eller mindre grad i samme situasjon; deres egne klimagassutslipp teller lite i et globalt perspektiv, se figur 3.9. Nettopp dette er et kjennetegn og en spesiell utfordring i klimasammenheng. Hvordan skal man få til avtaler som hindrer at enkeltland blir gratispassasjerer på andre lands forsøk på ansvarlighet i klimaproblematikken?

Ett er i hvert fall sikkert: Skal man ha noen som helst mulighet til å få enighet om en global avtale om reduksjoner i klimagassutslipp, må særlig et velstående land som Norge være villig til å delta. Klimakonvensjonen har nettopp nedfelt at de rike og industrialiserte landene må gå foran i bestrebelsene på å redusere utslippene, delvis fordi de har stått for størstedelen av de historiske menneskeskapte utslippene (jf. figur 3.11), og delvis fordi de har ressurser til å bære kostnadene ved å gå først.

Er så en to tredjedeler reduksjon av klimagassutslippene over noen tiår et riktig nivå på et utslippsmål for Norge? Svaret på dette henger sammen med hvordan man synes at byrdene ved utslippsreduksjoner skal fordeles mellom verdens land og folk. Det finnes etter hvert en meget stor litteratur som går igjennom ulike rettferdighetsprinsipper basert blant annet på velstandsnivå (evne til å betale), historiske utslipp (gjøre opp for tidligere synder), befolkningsnivå (behov for å kunne slippe ut), mm., samt varianter der de ulike elementene veies sammen (se f.eks. Ringius et al., 2002). Det foregår også en diskusjon om hvordan og hvor fort slike utslippsmålsettinger bør innfases.

Det har likevel etter hvert blitt mange som forfekter det syn at på lang sikt bør mulighetene til å slippe ut klimagasser fordeles mellom jordens folk med en lik mengde pr. innbygger og år. Dette er en enkel fordelingsregel som også har en intuitiv rettferdighetstolkning (selv om noen vil hevde at folk i svært varme eller svært kalde strøk bør få tildelt større kvoter en folk i mer tempererte områder). Fordelingen av utslipp pr. innbygger i dag svært ujevnt fordelt, se figur 3.11. Man må derfor akseptere en overgangsperiode der utslippsnivåene pr. innbygger konvergerer før man når den endelige fordelingsnøkkelen. Denne ideen om «kontraksjon og konvergens» («contraction and convergence») har lenge blitt forfektet av Meyer (2000) ved Global Commons Institute, se boks 3.4. Denne måten å begrense utslippene på innebærer at Norge bør redusere sine utslipp med om lag to tredjedeler i løpet av en femti års periode. Sett i lys av dette, kan det synes fornuftig å utrede hvordan Norge kan nå et slikt ambisiøst utslippsmål.

Til dette kommer det faktum at enkelte andre industrialiserte land som Storbritannia, Sverige og Frankrike og enkelte stater på østkysten av USA og California har allerede vedtatt eller utredet målsettinger som er av samme karakter, se boks 3.5.

Utvalget mener Norge bør tilhøre den gruppen av land som søker å ta ansvar for sin andel av klima­gassutslippene.

Boks 3.4 Kontraksjon & konvergens

Ideen om «kontraksjon og konvergens» («contraction & convergence») gir en tilnærming til spørsmålene om hvor mye det er nødvendig å redusere klimagassutslippene, og hvordan dette kan oppnås. Grunnleggende foreslås det at hver innbygger etter en overgangsperiode skal ha lik rett til å slippe ut klimagasser, slik at forskjellene mellom utslipp pr. innbygger i ulike land utjevnes. Det vil selvsagt være svært vanskelig å foreta drastiske kutt i klimagassutslippene over et kort tidsrom for både å nærme seg det som totalt er nødvendig av utslippsreduksjoner, og nå en lik fordeling av utslippene mellom alle jordens innbyggere. Man må derfor akseptere en overgangsperiode der utslippsnivåene pr. innbygger konvergerer før man når den endelige fordelingsnøkkelen og begrenser totalutslippet til et nivå hvor skadelige klimaendringer unngås.

Figur 3.15 illustrerer hvordan utslippene i ulike regioner vil utvikle seg om man over en femti års periode skal nærme seg en bane som stabiliserer CO₂-konsentrasjonen på rundt 450 ppmv og man samtidig skal nå fram til like utslipp pr. innbygger.

Kilde: http://www.gci.org.uk/

3.8 Bør Norge redusere sine utslipp mye selv om andre land gjør lite?

I mandatet til utvalget er vi bedt om å utrede mulighetene for at Norge kan redusere sine klimagassutslipp med 50-80 prosent over en tidshorisont på 40-50 år. Dette tilsier at målet for Norges utslippsreduksjon er gitt uansett om den globale utviklingen for eksempel går i retning av at svært få andre land gjør noe med sine utslipp. En målsetting som har denne karakteren tilsier at Norges rolle ikke lenger utelukkende er å bidra til en kostnadseffektiv klimapolitikk på global basis, men også å være en pådriver internasjonalt for en pro-aktiv klimapolitikk. Dette vil gjøre det mulig for Norge å opptre som rollemodell på den internasjonale arena. Det kan tenkes at om Norge for eksempel velger å utvikle og selv bære kostnadene ved å implementere og bruke teknologier for CO₂-fangst og -lagring i et stort omfang, så kan dette danne grunnlag for at enkelte andre land vil gjøre det samme når det gjennom norske erfaringer er framskaffet mer sikker informasjon om effekter, kostnader osv. av å implementere slik teknologi. Også andre pilotteknologier kan tenkes utprøvd i Norge som brenselceller i båter, klimavennlig produksjon av aluminium, silisium og sement, o.l.

Hvis Norge kan utvikle slike teknologier, vil dette kunne ha betydningen for hvordan andre land vil utvikle sine regelverk for klimagassutslipp. Den samme effekten kan også oppnås ved at Norge spiller en aktiv og konstruktiv rolle i de internasjonale klimaforhandlingene.

Et ytterligere argument for sterke nasjonale klimamål bygger på en tro om at verden vil måtte redusere sine utslipp av klimagasser før eller siden, og at det i den forbindelse vil bli et marked for klimavennlige teknologier. Det kan derfor ligge næringsmessige interesser i å gå tidlig inn for utvikling av slike løsninger. Investering i klimavennlig teknologi i næringer som har store utslipp kan også bidra til at denne type næringer kan opprettholdes i Norge også under et regime der utslippene må reduseres betraktelig.

Endelig kan det framheves at Norge, uansett klimaframtid, vil trenge og ha nytte av høy teknologisk kompetanse. Slik kompetanse kan like godt bygges opp ved storstilt satsing på utvikling av klimavennlige teknologier som ved annen type satsing.

3.8.1 Utdyping: Virkemiddelbruk i norsk klimapolitikk

Norge var tidlig ute med å sette et mål for å redusere utslippet av klimagasser. I 1989 bestemte Stortinget å sette et mål om å stabilisere Norges CO₂-utslipp på 1989-nivå innen år 2000. Denne målsettingen ble fulgt opp med innføringen av CO₂-avgiften i 1991. Denne omfatter per i dag ca. 70 prosent av CO₂-utslippene, og ca. 50 prosent av de samlede utslippene av klimagasser. Utover på 1990-tallet ble det imidlertid klart at det kunne bli vanskelig å nå målet om å stabilisere det innenlandske utslippet på 1989-nivå innen år 2000. Internasjonalt var Norge derfor blant de land som tok initiativ til å opprette fleksible mekanismer (kvotehandel, den grønne utviklingsmekanismen og felles gjennomføring) for å få en mer kostnadseffektiv reduksjon av utslippene. Under Kyoto-prosessen var Norge del av Paraplygruppen som sto sterkt på for å få inkludert de fleksible mekanismene i Kyoto-protokollen. Under Kyoto-protokollen påtok Norge seg en forpliktelse om å ikke øke sitt årlige utslipp med mer enn 1 prosent i forhold til 1990 nivå i Kyoto-protokollens måleperiode (2008-2012). Målet kan imidlertid nås ved bruk av fleksible mekanismer.

I april 1998 la Bondevik I-regjeringen fram en stortingsmelding (St.meld. nr. 29, 1997-1998) om Norges oppfølging av Kyoto-protokollen og en stortingsproposisjon (St. prp. nr. 54, 1997-1998) om Grønne skatter. I disse to dokumentene ble det foreslått nye virkemidler som et første skritt for å oppfylle Kyoto-forpliktelsen. Regjeringen foreslo bl.a. å innføre en avgift på 100 kroner pr. tonn CO₂ for virksomheter som ikke betalte avgift, eller som hadde lavere avgift enn dette. Stortingsflertallet ønsket imidlertid at et nasjonalt kvotesystem skulle utredes og det ble nedsatt et kvoteutvalg som konkluderte med at nesten 90 prosent av klimagassutslippene i 1997 kunne inkluderes i et norsk kvotesystem (NOU 2000:1). Året etter kom en stortingsmelding (St. meld. 54, 2000-2001; K­limameldingen) som fulgte opp dette arbeidet. Den daværende regjeringen (Stoltenberg I) sluttet seg til prinsippene om et bredest mulig kvotesystem, men fant likevel ut at enkelte utslippskilder, som for eksempel avfallsdeponier, var vanskelig å inkludere fra starten av. Det foreslåtte omfanget av kvotesystemet ble derfor noe redusert.

Året etter kom Bondevik II-regjeringen med en tilleggsmelding (St.meld. nr. 15, 2001-2002) til K­limameldingen, der det ble foreslått at bedrifter som betaler CO₂-avgift på hoveddelen av sine utslipp unntas fra kvotehandelssystemet. Dette ble vedtatt, og omfanget av (det tidlige) kvotesystemet (2005-07) ble dermed redusert til ca. 27 prosent av norske utslipp.

Siden den gang har EU innført et eget regionalt kvotehandelssystem der kun utslipp av CO₂ (altså ingen andre klimagasser) fra større forbrenningsanlegg, raffinerier, treforedlingsindustri og prosessutslipp fra jern-, stål- og sementproduksjon inngår (Direktiv 2003/87/EC). Regjeringen foreslo i 2004 at det norske kvotehandelssystemet i store trekk skulle følge EUs system. Det norske kvotehandelssystemet dekker nå rundt 10 prosent av de norske utslippene.

I dag reguleres dermed de norske utslippene av klimagasser på en rekke ulike måter. En del sektorer er pålagt CO₂-avgift med variable satser avhengig av type brensel og sektor utslippene finner sted i. Videre har Norge fra 2005 innført et nasjonalt kvotehandelssystem etter modell av EUs system. Det finnes også frivillige overenskomster med deler av industrien om å redusere klimagassutslippene. Elektrobransjen inngikk 2002 en frivillig avtale med Miljøverndepartementet om å redusere utslippet av SF₆ med 13 prosent innen 2005 og 30 prosent innen 2010 relativt til utslippet i 2000. Miljøverndepartementet inngikk videre i 2004 en avtale med Prosessindu­strien om å redusere klimagassutslippene med 20 prosent fra 1990-nivå innen 2007. Avtalen gjelder for den delen av industrien som ikke er omfattet av CO₂-avgiften. Figur 3.16 gir en oversikt over hvordan de ulike utslippene er regulert for de ulike utslippskildene.

Kilde: Lavutslippsutvalget.

3.9 Sammenfatning

Vi har ovenfor beskrevet den trolige virkningen av klimaendringer i Norge og presentert noen argumenter for at Norge bør arbeide for å redusere sine klimagassutslipp med i størrelsesorden to tredjedeler innen midten av dette århundret. En slik avgjørelse i dag betyr imidlertid ikke at man er «bundet til masten» de neste 45 år. Som alltid vil en fornuftig strategi være å stake ut en kurs, etablere noen langsiktige intensjoner og mål og legge til rette for at disse kan oppnås. Mye vil imidlertid skje både i Norge og i vår omverden som gjør at det vil være fornuftig å foreta en ny vurdering av målsettingen om 10-15 år. Foruten at vi da har et nytt grunnlag for å vurdere om målsettingen om sterke reduksjoner i klimagassutslippene fortsatt er fornuftig, vil vi helt sikkert også ha ny kunnskap som tilsier at planene om hvordan utslippene bør reduseres bør bli revurdert.

Utvalget mener at Norge bør etablere en formell målsetting om å redusere klimagassutslippene fra norsk territorium med to tredjedeler innen 2050 sett i forhold til Norges Kyoto-forpliktelse, og revurdere denne målsettingen på nytt i 2020.