9 Eiendomsrett
9.1 Innledning
Etter mandatet skal utvalget vurdere «eiendomsretten til kirker og kirkegårder, andre aktuelle eiendommer, Opplysningsvesenets fond m.v. ved et eventuelt opphør av statskirkeordningen». I dette kapitlet redegjør utvalget for hvordan eiendomsrettslige spørsmål i dag er regulert under statskirkeordningen, hvordan de alternativt kan løses ved en eventuelt endret relasjon mellom staten og Den norske kirke og hvilke vurderinger og standpunkt utvalgets medlemmer har til disse spørsmålene.
Eierforholdene må sees atskilt fra spørsmålet om kirkens løpende finansiering som er vurdert i kapittel 6. I den grad eiendommene genererer inntekt er det en viss sammenheng, men i praksis gjelder dette bare avkastningen fra Opplysningsvesenets fond (OVF), som er særskilt regulert og kun utgjør en beskjeden del av kirkens inntekter.
Ved siden av eiendommene som tilhører Den norske kirke lokalt og sentralt, kommer eiendommene til foreninger, stiftelser, organisasjoner, selskaper m.m. som er tilknyttet Den norske kirke. Dette har ikke direkte med statskirkeordningen å gjøre, og vil derfor neppe bli påvirket av en eventuell endring av kirkeordningen og er dermed ikke behandlet her.
Kapittel 9.2 gir en historisk oversikt over eierforholdene under statskirkeordningen, mens dagens situasjon er beskrevet i 9.3. En vurdering av eierforholdene ved en endret kirkeordning utdypes i kapittel 9.4. Utvalgets standpunkt presenteres i 9.5.
9.2 Historikk
Før statskirkeordningen ble etablert, var kirken i Norge en stor eiendomsbesitter. Ved utgangen av middelalderen er det beregnet at kirken hadde råderett over omtrent halvparten av all fast eiendom i landet. Mye av dette lå etter gammel tradisjon under den enkelte menighet, men store eiendommer lå også under kirken regionalt og sentralt. Dette ble ansett som kirkens egen eiendom, atskilt fra statens (Kongens).
Under statskirkeordningen som gradvis ble utviklet etter reformasjonen i 1536-37 ble dette endret. Kirken ble en del av staten, og kirkens eiendommer ble underlagt Kongen. I noen grad ble kirkens eiendomsmasse fortsatt behandlet som en separat del av statens eiendom som kom kirken og presteskapet til gode, men i hovedsak anvendte staten eiendommene og avkastningen også til ikke-kirkelige formål. Et eksempel er at kongemakten på 1720-tallet solgte en stor del av kirkene til private for å finansiere krigføringen mot Sverige.
Grunnloven av 1814 innebar heller ikke på dette punktet noen endring av statskirkeordningen. Kirken fortsatte å være en integrert del av statsforvaltningen, uten status som eget rettssubjekt og uten at eiendommer ble tilbakeført fra staten til kirken. Samtidig har det alltid vært antatt at en rekke eiendommer etter sin karakter naturlig tilhører kirken, og etter 1814 ble det slutt på den tidligere mer vilkårlige bruken av disse til verdslige formål.
Dette har gjennom årene ført til uklarhet og uenighet om hvordan eierforholdene rettslig sett skal forstås. Fra kirkelig hold har det vært viktig å markere at de kirkelige eiendommer hører under kirken både i moralsk og i rettslig forstand, slik at staten ikke er berettiget til å anvende dem til andre formål. Fra et mer rendyrket rettslig perspektiv har dette vært vanskeligere å hevde. Formelt sett er det juridisk vanskelig å si at kirken kan eie eiendommer så lenge den ikke er anerkjent som et eget rettssubjekt. Det er heller ikke noe rettslig bærende argument at kongemakten «tilranet» seg eiendommene på 1500-tallet, siden ny eiendomsrett for lengst vil være stiftet etter den tid. Dessuten har statsmyndighetene i stor grad både før og etter 1814 i praksis utøvd eierrådigheten, ved å forvalte de kirkelige eiendommene og i betydelig omfang også anvendt dem til ikke-kirkelige formål. De lokale kirkelige eiendommene har imidlertid alltid stått i en særstilling.
9.3 Dagens eierforhold
9.3.1 Eierforholdene under statskirkeordningen
Et viktig spørsmål under statskirkeordningen er hvordan eiendomsforholdene er løst, og i hvilken grad Den norske kirke sentralt og lokalt har en egen eiendomsmasse, atskilt fra statens eiendom. Mange av de eiendomsrettslige spørsmålene er i dag avklart, men noen gjenstår. Her må det skilles mellom lokale og sentrale kirkelige eiendomsforhold. De lokale eiendommene har som nevnt alltid stått i en særstilling, og er i dag løst ved at soknene etter kirkeloven har fått avklart sin status som egne rettssubjekter, med full eiendomsrett over kirker, kirkefond, kirkegårder m.m.
De fleste sentrale kirkelige eiendommene er samlet i Opplysningsvesenets fond (OVF). Her er de fleste viktige forhold rettslig avklart gjennom Grunnloven, lov og fast praksis som regulerer forvaltningen av fondet og bruken av dets avkastning. Det gjenstår imidlertid fortsatt et rettslig omstridt spørsmål om eiendomsretten til selve fondet. Ved siden av Opplysningsvesenets fond er det også noen andre sentrale kirkelige eiendommer, kirker m.m., som ikke er eid av soknene og som tradisjonelt har vært ansett som statens eiendom.
Det følgende må leses med forbehold om at begrepet «eiendomsrett» rettslig sett er mer sammensatt enn det gjerne oppfattes i dagligtale. Eiendomsrett, særlig til fast eiendom, vil ofte omfatte et kompleks av eierrådigheter. Selv om eiendomsretten går over fra et rettssubjekt til et annet, vil enkeltrettigheter fortsatt kunne ligge igjen hos tidligere eier eller hos tredjemenn. Praktiske eksempler på dette er festeavtaler eller bruksrettigheter av forskjellige slag. Lovfestete eller avtalte særlige regler for forvaltning og bruk av eiendommen vil bestå selv om eiendomsretten skifter. Dette er det viktig å være klar over når man diskuterer eiendomsretten til kirker, kirkegårder, OVF eller annet.
9.3.2 Soknenes eiendomsrett
Spørsmålet om eiendomsretten til kirker og kirkegårder ble grundig utredet av kirkelovutvalget (NOU 1989:7), og deretter behandlet av departementet og Stortinget i forbindelse med vedtaket av ny kirkelov og gravferdslov i 1996.
Bakgrunnen var at lokale kirker og kirkegårder allerede fra gammelt av var knyttet til soknene. Av kirkeloven fra 1897 fremgikk det at kirkene var å anse som menighetenes eiendom og ikke kunne avhendes. Det gjensto riktignok en rekke rettslige spørsmål, men disse ble avklart gjennom kirkelovutvalgets utredning og vedtaket av den nye kirkeloven. Kirkelovutvalget understreket den fundamentale betydning av soknets eiendomsrett. En rekke forslag som gjorde rettsforholdene enklere og mer oversiktlige, ble vedtatt.
Etter kirkeloven § 17 tredje ledd heter det nå at «Kirkene er soknets eiendom, med mindre annet følger av særskilt rettsgrunnlag. Soknene i en kommune kan i fellesskap eie kirker». Forvaltningen av kirkene (under kirkelig fellesråd) er regulert i § 18, og forvaltningen av kapitalen som er knyttet til en kirke i egne lokale kirkefond er regulert i § 19. Av § 18 fremgår det at kirkene ikke kan avhendes, pantsettes eller påheftes bruksrettigheter. Departementet kan likevel samtykke i salg når særlige grunner tilsier det. Formuesrettigheter knyttet til en kirke kan ikke skilles fra denne, men bispedømmerådet kan samtykke til avhending av fast eiendom som ikke er nødvendig for kirken.
Av gravferdsloven § 1 annet ledd, fremgår det at kirkegårdene er soknets eiendom, med mindre annet følger av særskilt rettsgrunnlag. Soknene i en kommune kan i fellesskap eie kirkegårder. Soknets eiendomsrett til kirkene, kirkegårder og de lokale kirkefond er et grunnprinsipp ved dagens organisering av Den norske kirke.
9.3.3 Kirker som ikke er eid av soknene
Selv om hovedregelen er at kirkene i Norge er eid av soknene, kan andre løsninger etter kirkeloven § 17 følge «av særskilt rettsgrunnlag». Kirker kan være eid av stiftelser, foreninger eller andre selvstendige rettssubjekter, uavhengig av statskirkeordningen. Enkelte av dem er imidlertid i dag ansett som eid av staten. Her vil det fremtidige eierforholdet måtte avklares dersom kirkeordningen endres.
En viktig kategori er de gamle kirkene som eies av Fortidsminneforeningen. De fleste er stavkirker, men det finnes også enkelte gamle steinkirker, blant dem Moster gamle kirke på Bømlo. Fortidsminneforeningen ble stiftet i 1844, som en privat medlemsorganisasjon. Foreningens kirker ble ervervet på 1800-tallet, i hovedsak ved kjøp eller gave fra private, og den har ikke overtatt noe kirkebygg siden 1902. Kirkene drives som museer, men kan fortsatt brukes til kirkelige handlinger ved særskilte anledninger. Dette skjer i varierende grad og da normalt i samarbeid med den lokale sokneprest.
En rekke soknekirker eies av stiftelser, foreninger, virksomheter eller andre former for sammenslutninger. Eksempler på slike er Gamlebyen kirke i Oslo (Oslo hospital eller Den rifbjergske stiftelse), Lovisenberg kirke (Diakonissehuset), Utstein Kloster med kirke (egen stiftelse) og Løkken kapell i Meldal (Orkla).
I tillegg er det flere mindre kirker og kapeller som ikke har status som soknekirke, og som eies av private stiftelser eller institusjoner. De fleste sportskapellene faller i denne kategorien. Noen eies også av privatpersoner, som for eksempel Rostbølls kapell i Røn i Valdres.
Kirker som i dag anses som eid eller forvaltet av staten er Akershus Slottskirke og Horten garnisonskirke på Karljohansvern, Hove steinkirke i Vik og Svalbard kirke. Staten eier også en del annen kirkelig eiendom, blant annet Oslo Bispegård og Erkebispegården i Trondheim.
Nidarosdomen står i en særstilling i kirkelig og rettslig henseende og i nasjonal og kulturell forstand. I kirkelig henseende har den vært soknekirke siden 1585. I nasjonal og kulturell forstand har den siden 1869 vært en egen post på statsbudsjettet og opp gjennom årene blitt tilført betydelige midler. Formodentlig kan den betraktes som en egen offentlig stiftelse (Taranger 1910, s. 181, note 1), men den omfattende og meget langvarige restaureringen som gjennom årene blitt bekostet over statsbudsjettet kan tale for å anse den som statlig eiendom.
9.3.4 Opplysningsvesenets fond (OVF)
Organisering og forvaltning
Opplysningsvesenets fond (OVF) er hjemlet i grunnloven § 106 som omhandler det såkalte benefiserte gods, dvs. eiendommer som før reformasjonen tilhørte det enkelte presteembete og fungerte som underhold for presten. I § 106 heter det at «Saavel Kjøbesummer som Indtægter af det Geistligheden beneficerede Gods skal blot anvendes til Geistlighedens Bedste og Oplysningens Fremme».
OVF er et selvstendig rettssubjekt som eier eiendommene og finanskapitalen som fondet består av. Fondet ble dannet ved lov i 1821 og er i dag regulert i lov av 7. juni 1996 om Opplysningsvesenets fond. Etter loven skal Kongen ha forvalteransvaret, men dette er delegert til departementet, som også tidligere forvaltet fondet. I 2001 ble det opprettet et nytt organ med eget styre for fondsforvaltningen, organisert som en egen virksomhet under departementet.
I tillegg til fondets finanskapital, er det en av landets største grunneiere med bl.a. prestegårder, presteboliger, jordbrukseiendommer, store skogarealer og ca. 11 000 festetomter. Bygningsmassen består av 440 presteboliger og ca. 1 050 bygninger som utgjør gårdsbebyggelsen på prestegårdene. Ca. 350 av bygningene er fredet, av disse er det 115 presteboliger. I St.meld. nr. 41 (2004-2005) Om økonomien i Den norske kirke er markedsverdien av eiendommene beregnet til om lag 3 mrd. kroner. I tillegg til beregnet salgsverdi, kommer verdien av kapitalfondet som er plassert i norske og utenlandske verdipapirer, i hovedsak aksjer og obligasjoner, og utlånt til kirkelige formål. Markedsverdien av fondets finanskapital var på ca. 1,4 mrd. kroner ved årsskiftet 2004/2005.
Det er kun anvendelsen av OVF som er direkte regulert i Grl. § 106. Eiendomsretten til fondet er ikke direkte regulert. Av § 106 fremgår det at avkastningen ikke bare skal kunne brukes til kirkelige formål, «Geistlighedens Bedste», men også til «Oplysningens Fremme», som i tillegg til kristen opplysning omfatter verdslige opplysningsformål. Tidligere ble det også praktisert slik. Gjennom hele 1800-tallet og langt inn på 1900-tallet ble betydelige midler fra fondet utdelt til Universitetet i Oslo og til skoleverket. Bestemmelsen kan likevel ikke forstås som en plikt til å gi midler til verdslige opplysningsformål. I nyere tid har fondsmidlene i all hovedsak gått til kirkelige formål, og i loven av 1996 heter det nå i § 2 at «Lova skal sikre at fondet kjem Den norske kyrkja til gode». Det samme følger av § 6. På denne måten er Grunnlovens rammer for tildeling av fondsmidler nå innsnevret ved lov, slik at de kun kommer kirkelige formål til gode.
Reglene for hvilke kirkelige formål som kan nyte godt av fondet er gradvis blitt snevret inn, blant annet som følge av at avkastningen har blitt mindre. I 1985 besluttet Stortinget at avkastningen ikke lenger skulle gå til den vanlige driften av Den norske kirke, men kun til særskilte formål. I dag brukes avkastningen først og fremst til drift og vedlikehold av presteboliger, særlige tiltak i menighetene og felleskirkelige tiltak.
I fondsloven § 4 heter det at «Fondet blir forvalta av Kongen», og i § 6 at det er Kongen som avgjør hvordan midlene skal fordeles. Fordelingen er delegert til Kirkemøtet som i 2000 vedtok gjeldende retningslinjer. Forvaltningen ligger under et eget styre og administrasjon, som er regulert gjennom vedtekter og instruks gitt av departementet. Utvalget finner ikke grunn til å gå nærmere inn på dagens praksis for forvaltning og tildeling av midler fra OVF, som anses avklart gjennom lov og retningslinjer. Ved en eventuell endring av kirkeordningen må dette tas opp til ny vurdering.
Eiendomsretten
OVF som eget rettssubjekt og eier av både eiendommer og kapital, løser ikke spørsmålet om det er staten eller kirken som eier fondet. Dette er heller ikke regulert i Grl. § 106. Under dagens statskirkeordning er spørsmålet mest av teoretisk interesse, siden bruken av avkastningen uansett er regulert, og fondet er et eget rettssubjekt.
Eiendomsretten til OVF har likevel i en årrekke vært et omstridt og kontroversielt tema. Grunnen er i første rekke at dette har vært sett som et prinsippspørsmål av betydning for Den norske kirkes forhold til staten. Dessuten kunne nok svaret i tidligere tider ha en viss betydning for hvor stor frihet de statlige myndigheter hadde til å bruke avkastningen til verdslige opplysningsformål. Svaret kan også ha en viss praktisk betydning i andre sammenhenger, for eksempel om fondets eiendommer skal anses som statsgrunn med de konsekvenser det får for allmennhetens rettigheter til jakt og fiske.
Ettersom spørsmålet om eiendomsretten til OVF har hatt beskjeden interesse for de fleste praktiske formål, har det ikke vært tatt endelig stilling til dette i de mange offentlige utredninger om kirkelig lovgivning og statskirkeordningen. Utvalget som i 1975 avga innstillingen om Stat og kirke (NOU 1975:30) tok ikke stilling til spørsmålet. Det ble heller ikke gjort i St.meld. nr 40 (1980-81) Om stat og kirke , i St.meld. nr 64 (1984-85) Om forvaltning av Opplysningsvesenets fonds eiendommer , av kirkelovutvalget i NOU 1989:7, i forarbeidene til fondsloven av 1996, eller i St.meld. nr. 14 (2000-2001) Børs og katedral .
I rettslig og kirkelig litteratur er det derimot mange som har hatt oppfatninger om spørsmålet, og her er det to hovedstandpunkt. Det ene hovedstandpunktet er at OVF må anses som kirkens eiendom, fordi verdiene i fondet før reformasjonen tilhørte kirken. Den statlige overtakelsen betraktes da som en annektering eller konfiskasjon av kirkens rettmessige eiendom og må tilbakeføres. Dette grunnsynet bygger på at kirken riktignok har hatt en uklar rettslig status, men at den likevel hele tiden har bestått som et selvstendig trossamfunn som prinsipielt er atskilt fra de statlige myndigheter, og med samfunnet av kirkens døpte medlemmer som en annen enhet enn statens borgere. Dette trossamfunnet må fortsatt kunne ha eiendomsrett til sine eiendommer, selv om det er rettslig integrert i staten.
Det andre hovedstandpunktet er at OVF etter gjeldende rett er statens eiendom, selv om det er skilt ut som et eget rettssubjekt, med særskilte regler for forvaltning og anvendelse. Dette er i dag den rådende tolkningen i juridiske kretser, og er bekreftet i en omfattende utredning som Justisdepartementets lovavdeling avga i november 2000. Bakgrunnen var et konkret spørsmål om hvorvidt allmennhetens adgang til å fiske på statsgrunn etter laksefiskelovens § 22, også gjelder på eiendommer som tilhører OVF. For å kunne besvare dette, fant lovavdelingen det nødvendig å ta stilling til om staten er eier av fondet.
I sin gjennomgang la lovavdelingen for det første vekt på at Den norske kirke ikke er et eget rettssubjekt, og derfor vanskelig kan sies å ha noen eiendomsrett. For det andre fant man det klart at de kirkelige eiendommer under eneveldet, rettslig og faktisk, var å betrakte som Kongens eiendom og at dette ikke ble endret ved Grunnloven av 1814. Tvert imot støtter Grl. § 106 opp under synet på at eiendommene ikke tilhører kirken, siden avkastningen også kan brukes til verdslige formål. For det tredje la man vekt på at forvaltningen av fondet hele tiden har vært styrt av myndighetene. På denne bakgrunn kom lovavdelingen til at det etter «en gjennomgåelse av de aktuelle rettskilder og den historiske bakgrunnen [...] må anses som sikkert at staten er eier av fondet».
Festetomter
Opplysningsvesenets fond har i dag ca. 11 000 festekontrakter, vesentlig til bolig- og fritidsformål. Samlede festeinntekter i 2004 var ca. 36 mill. kroner. Dersom fondet skal tilby festere innløsning og forlengelse, gjelder tomtefestelovens regler. Dette gjelder selv om tomtefestelovens regler har til formål å fremme andre hensyn enn de som fondet skal tilgodese. Grunnloven § 106 innebærer ikke at fondet er hevet over den alminnelige lovgivning, men setter bare begrensninger med hensyn til hvordan fondet kan forvaltes og disponeres innenfor rammen av gjeldende lov.
Fondsloven av 1996 fastslår at fondets eiendommer som utgangspunkt skal selges til markedspris eller høyeste lovlige pris, og at unntak fra dette bare kan gjøres når det er begrunnet i hensynet til fondet selv, dvs. de formål som fondet skal fremme i henhold til § 2. Det vil dermed være i strid med loven å selge fondets eiendommer til underpris for å fremme andre formål enn hensynet til Den norske kirke. Det er derfor diskutabelt om fondet kan tilby tomtefestere innløsning eller forlengelse på gunstigere vilkår enn det som følger av gjeldende tomtefestelov. Tilsvarende gjelder øvrige disposisjoner som vil kunne svekke fondets økonomi til skade for de interesser det etter loven skal tilgodese.
9.4 Vurdering av eierforholdene ved en endret kirkeordning
9.4.1 Den norske kirke som eiendoms- besitter
Dersom kirkeordningen endres slik at Den norske kirke blir et eget rettssubjekt, vil den kunne utøve eierrådighet i vanlig juridisk forstand. Dette reiser særlig to spørsmål. Det første er hvilke eiendommer og fond Den norske kirke kan eller bør få overført fra staten. Dette gjelder i første rekke Opplysningsvesenets fond (OVF), men også andre eiendommer.
Det andre spørsmålet er hvilke eierforhold som skal etableres internt i Den norske kirke, mellom kirkens ulike sentrale, regionale og lokale nivåer. I dag er det soknene som eier kirkene og de lokale kirkefondene. Disse forvaltes i hovedsak av de kirkelige fellesrådene, men enkelte særskilte disposisjoner krever samtykke enten fra bispedømmerådet eller fra departementet. Dersom Den norske kirke etableres som eget rettssubjekt, vil det bli selvstendige rettssubjekter på to nivåer i kirken. Da må styrings- og eierforholdene gjennomtenkes på nytt.
9.4.2 Eiendomsretten til soknenes kirker og fond
Grunnprinsippet om soknenes (menighetenes) eiendomsrett til lokale kirkebygg m.m. er meget gammelt. Utvalget anser det som lite aktuelt å vurdere noe radikalt brudd med dette. Det betyr at de enkelte sokn fortsatt vil ha samme eiendomsrett som i dag, også dersom Den norske kirke etableres som eget rettssubjekt. Hovedmassen av Den norske kirkes eiendom vil fortsatt være eid lokalt og ikke av kirken sentralt.
Imidlertid kan det være naturlig å diskutere om det skal gjøres justeringer og tilpasninger på dette området. Etter dagens kirkelov er ikke soknenes eiendomsrett ubeskåret – visse disposisjoner krever samtykke. Salg av kirker må godkjennes av departementet, salg av annen fast eiendom eller særskilt bruk av avkastning fra kirkefondene må aksepteres av bispedømmerådet, og biskopene har myndighet til å avgjøre kjøp og salg av inventar og utstyr.
Ved en endret kirkeordning er det antakelig mest nærliggende at Den norske kirke sentralt (ved Kirkemøtet) overtar den myndigheten som departementet i dag har etter kirkeloven § 18 til å avgjøre salg av kirker. Utover dette vil det være diskusjon om hvorvidt kirken sentralt bør gis større muligheter til å styre og kontrollere soknenes eierforhold enn det departementet har i dag. Dette kan forsvares ved at slik sentral kirkelig styring er mindre problematisk enn statlig styring, og at dette derfor kan være hensiktsmessig. På den annen side vil det innebære en sentralisering av myndighet på bekostning av det lokale kirkelige selvstyre. Utvalget antar at dette spørsmålet må inngå i en bredere diskusjon innad i Den norske kirke om forholdet mellom sentrale, regionale og lokale organer.
I en lovforankret folkekirke kan dagens kirkelov som vist i kapittel 5.4 enten tenkes videreført omtrent som i dag eller i en langt kortere form, mer som en rammelov. Dersom dagens omfang opprettholdes, vil bestemmelsene om soknenes eiendomsrett kun behøve mindre justeringer. Dersom det i stedet vedtas en kort rammelov, kan man fortsatt ha en kort bestemmelse som fastslår grunnprinsippet om lokalt eierskap. I så fall kan det meste av det som i dag er nedfelt i §§ 17 til 21 i stedet vedtas som interne regler i Den norske kirke, i en kirkeordning vedtatt av Kirkemøtet
I en selvstendig folkekirke vil det ikke være noen egen kirkelov, og alle dagens bestemmelser om soknenes eiendomsforhold oppheves. Det betyr selvsagt ikke at soknene dermed mister sine eiendommer. Kirkeloven av 1996 innebar en anerkjennelse av soknenes eiendomsrett til kirkene m.m., men eiendomsretten eksisterer uavhengig av dette og vil ikke bortfalle dersom loven oppheves. Det vil være opp til Den norske kirke å avgjøre hvordan eierforholdene skal reguleres.
9.4.3 Eiendomsretten til andre kirkebygg
Utvalget legger til grunn at en endret kirkeordning ikke vil endre eierforholdene til kirkebygg og andre kirkelige eiendommer som i dag eies av ulike foreninger, stiftelser, organisasjoner m.m. Det er uansett uaktuelt å ekspropriere eller på annen måte frata eiendommer fra private rettssubjekter for å overføre disse til Den norske kirke. Dersom Den norske kirke blir et eget rettssubjekt, kan det tenkes at enkelte stiftelser og foreninger vil ønske å overføre bygninger til kirken, men det må i så fall skje på frivillig grunnlag.
Det kan tenkes ulike løsninger for det fåtallet kirkebygninger som i dag anses eid eller forvaltet av staten, herunder Akershus Slottskirke, Horten garnisonskirke, Hove steinkirke i Vik, Svalbard kirke og Nidarosdomen. En mulighet er at staten overtar eiendomsretten. En annen mulighet er å overføre eiendomsretten for noen av bygningene til Den norske kirke, sentralt eller lokalt. En tredje mulighet er å opprette egne selveiende stiftelser for det enkelte kirkebygg. Utvalget legger til grunn at Stortinget ved en eventuell endret kirkeordning står rettslig fritt til å velge hvordan dette skal gjøres, og at det bør skje etter en konkret vurdering av hva som er mest naturlig i det enkelte tilfellet. Siden dette i hovedsak gjelder gamle bygninger, vil det viktigste spørsmålet i praksis ikke være eiendomsretten, men hvem som skal ha det økonomiske ansvaret for løpende drift og vedlikehold.
Utvalget mener at kirken på Svalbard bør overføres til Den norske kirke, da dette er et kirkebygg som brukes til gudstjenester og andre kirkelige handlinger. Virksomheten bør organiseres som en del av Den norske kirke, på samme måte som andre menigheter. Alternativet vil være at dette blir en selvstendig menighet utenfor Den norske kirke, noe som anses uaktuelt og neppe ønskelig.
Som vist i kapittel 8 legger utvalget til grunn at statens særskilte tilskudd til Nidarosdomen bør videreføres. Endringer i relasjonene mellom stat og kirke medfører ikke nødvendigvis at eierforholdet må endres, men kan innebære at man ønsker å fastslå eierskapet nærmere. En mulighet er at enten staten eller Den norske kirke sentralt eller lokalt står som eier, eller at Nidarosdomen og eventuelt Erkebispegården skilles ut som et eget rettssubjekt og organiseres som en særskilt stiftelse. Dersom andre eierforhold skal vurderes for Nidarosdomen, sett i sammenheng med for eksempel enkelte andre domkirker, anbefaler utvalget at dette gjøres til gjenstand for særskilt utredning.
9.4.4 Eiendomsretten til kirkegårder/gravplasser
Gravferdsloven § 1 tredje ledd, fastslår at «kirkegårdene er soknets eiendom, med mindre annet følger av særskilt rettsgrunnlag». Kirkegårdenes eiendomsforhold er av minimal betydning så lenge de er i drift som kirkegårder/gravplasser, fordi bruken av disse arealene er så gjennomregulert at de ikke har noen markedsverdi. Området kan bare brukes som gravplass i samsvar med lov- og regelverk. En kirkegård/gravplass kan nedlegges ved at den som har forvaltningsansvaret tar initiativ til det. Etter et vedtak om nedleggelse må det gå 40 år etter siste gravlegging før området kan brukes til andre formål fordi arealet er fredet, jf. gravferdsloven § 8 tredje ledd.
Stortinget vil formodentlig fortsatt regulere bruken av kirkegård/gravplass ved lov. Det er derfor ingenting til hinder for at forvaltningsansvaret ved lov legges til kommunen, selv om soknet fortsatt eier arealet. Dersom kommunen blir gravplassforvalter, vil den ha full rådighet til å nedlegge kirkegårder/gravplasser. Nyanlagte gravplasser vil i fremtiden da normalt måtte bli kommunal eiendom.
Eiendomsretten til krematoriebygg og tilhørende allmenne gravkapeller er ikke lovregulert. Eiendomsretten er fastlagt som for alle andre arealer og bygninger (skjøte etc.). De aller fleste krematorier er i dag eid av kommunene, også de som ligger på kirkegårdsareal eid av soknet.
9.4.5 Eiendomsretten til Opplysningsvesenets fond (OVF)
Utvalget har merket seg lovavdelingens argumentasjon om at fondet er å betrakte som statens eiendom. Fra et rettslig perspektiv er dette den rådende tolkningen. Samtidig er dette et standpunkt som kan støte an mot rettsfølelsen i kirkelige miljøer. Dagens eierforhold behøver likevel ikke være avgjørende for hvordan dette løses ved en ny organisering av forholdet mellom stat og kirke. Dersom man legger til grunn at Den norske kirke i dag «eier» fondet, kan den ved et skille hevdes å ha et rettskrav på det. Hvis man skulle komme til at fondet i dag formelt sett er statens eiendom, kan det likevel anses som eiendom som kirken brakte med seg inn da statskirkeordningen ble etablert. Hvis denne ordningen oppheves, må det skje et oppgjør (et skifte). Uansett hvordan eierforholdene til Opplysningsvesenets fond (OVF) vurderes, vil Stortinget stå rettslig fritt til å fatte en beslutning. Det vil være et politisk spørsmål som Stortinget fritt kan ta stilling til.
Dersom Stortinget skulle vedta å overføre OVF til Den norske kirke, vil et sentralt spørsmål være om OVF dermed skal overføres i sin helhet, eller om staten skal beholde visse eiendommer eller overskjøte dem til andre rettssubjekter enn Den norske kirke sentralt. Her kan det tenkes ulike varianter i ulikt omfang. Et annet spørsmål kan være om det ved en eventuell overføring skal gis noen form for kompensasjon til andre tros- og livssynssamfunn. Dette kan henge sammen med Stortingets begrunnelse for å overføre verdiene til Den norske kirke.
Hvis eiendomsretten helt eller delvis overføres til Den norske kirke, kan det skje på flere måter. Et grunnleggende spørsmål er hvor stor frihet Den norske kirke i så fall skal ha til å forvalte og anvende fondet. Et spørsmål er om Grl. § 106 fortsatt skal gjelde. Et annet spørsmål er om fondsloven av 1996 skal videreføres, og om den i så fall skal endres. Alternativet er å oppheve både § 106, fondsloven og den stiftelsesform som fondet i dag er bundet til, og overføre kapitalen og eiendommene til Den norske kirke på nye vilkår som mer eller mindre bundet egenkapital.
Grl. § 106 første ledd, om at bruk av inntekter fra «det Geistligheden beneficerede Gods skal blot anvendes til Geistlighedens Bedste og Oplysningens Fremme», kan historisk sies å ha en viss sammenheng med statskirkeordningen. Noen nødvendig sammenheng er det ikke, og bestemmelsen kan i og for seg bli stående selv om de andre grunnlovsparagrafene om statskirkeordningen oppheves.
Et argument for å oppheve Grl. § 106 første ledd, er at det vil være unaturlig å beholde en henvisning til «Geistligheden» i Grunnloven når alle de andre bestemmelsene om statskirkeordningen fjernes. I dag har heller ikke § 106 noen rettslig eller praktisk funksjon, og ordlyden er dessuten misvisende, siden midler ikke lenger gis til verdslige opplysningsformål. Dersom man ønsker å liberalisere regelverket for OVF, kan det også være naturlig å begynne med å oppheve grunnlovsparagrafen. På den annen side kan det hevdes at § 106 heller ikke gjør noen skade, og at Grunnloven er full av paragrafer som ikke lenger har noe reelt innhold, uten at de er fjernet av den grunn.
Et viktigere spørsmål er om reglene for forvaltning og tildeling som er nedfelt i fondsloven av 1996, skal videreføres eller ikke. Her er det to ytterpunkter, men det kan også tenkes mellomløsninger. En mulighet er å videreføre fondet tilnærmet som i dag, med noen endringer, herunder at Den norske kirke trer inn i de funksjoner som etter lov og forskrift i dag tilligger departementet. En annen mulighet er at loven og forskriftene oppheves, og fondets kapital og eiendeler overføres til Den norske kirke på mer eller mindre frie vilkår.
De mest nærliggende rettslige modellene er:
Dagens lov beholdes. OVF er da et rettssubjekt stiftet ved særlov.
OVF beholdes mer eller mindre som i dag, men gjøres til egen stiftelse. Den norske kirke får kontroll over styreutnevnelser o.l.
OVF gis en annen status, og hele eller deler av fondet overføres til Den norske kirke som kirkens egen eiendom, på mer eller mindre frie vilkår.
Dersom det i forbindelse med en endret kirkeordning skal gjøres mer omfattende endringer i dagens ordning for forvaltning av OVF og tildeling av midler, antar utvalget at dette bør utredes særskilt.
9.4.6 Eiendomsretten til andre fond
I tillegg til et ukjent antall lokale fond av ulikt omfang, finnes det tre sentralkirkelige fond. Her er det neppe tvil om eiendomsretten. De omtales likevel kort her fordi det ved en eventuell endret relasjon mellom staten og Den norske kirke kan være aktuelt å endre forvaltningsreglene for noen av dem.
Den norske kirkes landsfond ble i sin tid vedtatt opprettet av Stortinget som også vedtok retningslinjene for fondet. Et eget styre forvalter fondet. Departementet, Bispemøtet og Kirkemøtet oppnevner en styrerepresentant hver. Det har vært vurdert å avvikle dette fondet og overføre kapitalen til OVF.
Tilleggsgavefondet er bygd opp av midler fra gaver til kirkelig gjenreisning i Finnmark og Nord-Troms. Kapitalen er nå reservert «åndelig gjenreisning i Den norske kirke» generelt, uten henvisning til spesifikke geografiske områder.
Fondet for samisk kirkelig utdanning er bygd opp av midler bevilget fra Samisk kirkeråd og offer fra menighetene. Formålet er å støtte samisk ungdom som utdanner seg til tjeneste i Den norske kirke. Fondet er organisert som en stiftelse med Samisk kirkeråd som stiftelsens styre.
9.5 Utvalgets standpunkt
9.5.1 Kirker og kirkefond
Utvalget legger til grunn at Den norske kirke ved en endret kirkeordning blir et eget rettssubjekt, slik at kirken sentralt kan tilføres faste eiendommer og kapital.
Utvalgets flertall på 18 av 20, medlemmene Andersen, Gjønnes, Gullaksen, Johnsen, Kjølaas, Kolstad, H. Larsen, L. Larsen, Limi, Lønning, Nordstokke, Nygård, Samset, Sarre, Sejersted, Skaaheim, Steinsland og Tingelstad, anbefaler at eierforholdene mellom Den norske kirke sentralt og lokalt, fortsatt bør bygge på en videreføring av grunnprinsippet om soknenes eiendomsrett til soknekirker og lokale kirkefond. Utvalgets mindretall, medlemmene Løwe og Sandvig, mener eierforholdene mellom sentralt og lokalt nivå i Den norske kirke er et spørsmål som kirkens egne organer får avgjøre.
Utvalgets flertall på 17 av 20, medlemmene Andersen, Gjønnes, Gullaksen, Johnsen, Kjølaas, Kolstad, H. Larsen, L. Larsen, Lønning, Nordstokke, Nygård, Samset, Sarre, Sejersted, Skaaheim, Steinsland og Tingelstad, anbefaler at eiendommer og kirkefond som ikke er eid av private eller av soknene i sin helhet overføres til Den norske kirke.
Utvalgets mindretall, medlemmene Limi, Løwe og Sandvig, anbefaler at det ved endring av kirkeordningen foretas et samlet bo-oppgjør. Kirkebygg, kirkelig infrastruktur og eiendomsmasse er bygd opp av fellesskapet gjennom århundrer, bl.a. gjennom beskatning. Ved en fremtidig bodeling må det tas hensyn til dette.
Utvalget antar at det er naturlig at Den norske kirke sentralt, ved Kirkemøtet, trer inn i de rettslige posisjoner som departementet i dag har etter kirkeloven i forhold til soknenes eiendomsrett.
Utvalget anbefaler at eiendomsretten til Svalbard kirke overføres til Den norske kirke. Eiendomsretten til øvrige kirkebygg m.m. som i dag anses som statlige bør vurderes særskilt i hvert enkelt tilfelle.
Utvalget legger til grunn at eiendomsretten til Nidarosdomen i dag reelt sett ligger hos staten.
Utvalget har merket seg debatten om nedlegging av kirker. Uavhengig av fremtidig kirkeordningen, anbefaler utvalget at Den norske kirke vurderer om sentrale organer i en tidsavgrenset periode bør få myndighet til å styre en endringsprosess i den forbindelse. Det bør i så fall skje i tett samarbeid med lokalnivået og etter kriterier fastsatt av Kirkemøtet.
9.5.2 Opplysningsvesenets fond (OVF)
Flertallet om eierskapet
Ved en endret kirkeordning anbefaler flertallet på 18 av 20, medlemmene Andersen, Gjønnes, Gullaksen, Johnsen, Kjølaas, Kolstad, H. Larsen, L. Larsen, Limi, Lønning, Nordstokke, Nygård, Samset, Sarre, Sejersted, Skaaheim, Steinsland og Tingelstad, at OVF overføres til Den norske kirke. Flertallet legger til grunn at en overføring av OVF til Den norske kirke ikke gir andre tros- og livssynssamfunn noe juridisk krav på tilsvarende økonomisk kompensasjon fordi den eiendom og kapital som i dag ligger under OVF fra gammelt av er kirkelig eiendom som har vært gitt eller er ervervet av kirken, og ikke staten eller samfunnet som helhet. Ved en endret kirkeordning er det derfor naturlig at fondet tilbakeføres til kirken. I den grad OVFs eiendommer historisk kunne sies å være generert av samfunnet som helhet, er dette etter flertallets oppfatning kompensert ved at midler og avkastning fra fondet opp gjennom historien i betydelig grad har vært overført til verdslige formål. I forhold til fondets opprinnelige størrelse er de verdier som fortsatt gjenstår relativt beskjedne og bør anses som kirkelig eiendom.
Et flertall på 14 av disse 18, medlemmene Gjønnes, Gullaksen, Kjølaas, Kolstad, H. Larsen, L. Larsen, Limi, Lønning, Nordstokke, Samset, Sarre, Sejersted, Steinsland og Tingelstad, anbefaler at Grl. § 106 og fondsloven av 1996 i hovedsak fortsatt skal gjelde hvis OVF overføres til Den norske kirke, med noen nødvendige endringer slik at Den norske kirke oppnevner medlemmene av stiftelsens styre etc., men at forvaltning og bruk av avkastning fortsatt er strengt lovbundet. Mindretallet av disse 18, medlemmene Andersen, Johnsen, Nygård og Skaaheim, anbefaler at Grl. § 106 (første ledd) og fondsloven oppheves, og at fondet overføres til Den norske kirke sentralt.
OVF eier blant annet grunn som benyttes til kirkegårder/gravplasser og tomter for menighetshus m.v., der menigheten betaler festeavgift. Utvalgets flertall på 18 medlemmer anbefaler at slike eiendommer skjøtes over til vedkommende kirkelige organ. Dette kan skje uavhengig av arbeidet med en eventuell endring av kirkeordningen.
Av flertallet på 18 anbefaler et mindretall på 5, medlemmene L. Larsen, Limi, Kolstad, Nygård og Tingelstad, at eiendom som i dag benyttes til offentlige eller allmenne formål (skoletomter, avgrensede friluftsområder o.l.) vederlagsfritt bør skjøtes over til vedkommende virksomhet i forbindelse med overgangen til en ny kirkeordning. Av disse 5, anbefaler medlemmene Kolstad og Limi at de som fester tomter på OVFs eiendommer bør få alminnelig innløsningsrett.
Mindretallet om eierskapet
Mindretallet, medlemmene Løwe og Sandvig, anser OVF som statens eiendom og fellesskapets verdier. Dette mindretallet anbefaler at bygg og eiendommer i kirkelig bruk ved endring i kirkeordningen overføres til Den norske kirke, mens eiendommer som skoletomter, lakseelver og områder til rekreasjonsformål beholdes av staten eller avhendes. De 11 000 festetomtene OVF besitter, gjennomgås med tanke på innløsning der det er aktuelt. Verdier ved salg av tomter, jord/skogeiendommer, samt prestegårder/-boliger som kirken ikke ønsker å overta, tas inn i bo-oppgjøret og fordeles som beskrevet av mindretallet i 9.5.1. De deler av fondet som overføres til Den norske kirke, får kirken full råderett over. Mindretallet mener at man gjennom oppgjøret må ta hensyn til at kirken gjennom tidene vederlagsfritt har fått tomter til sin virksomhet av kommunene. Gjennom et makeskifte kan disse arealene gjøres om til kirkelig eiendom ved at det offentlige tilsvarende vederlagsfritt overtar arealer OVF eier og som i dag er i bruk til allmenne formål, som skoletomter eller arealer til rekreasjonsformål.
Allmennhetens adgang til jakt og fiske
Utvalget har merket seg at de faste eiendommer som tilhører OVF i dag anses som statsgrunn i forhold til regler om allmennhetens adgang til jakt og fiske. Utvalget anser det som uheldig dersom en endret kirkeordning fører til at allmennhetens interesser blir skadelidende, og anbefaler at det ved en eventuell overføring av OVF til Den norske kirke, lages ordninger som sikrer at dette ikke skjer.