12 Konsekvensvurderinger
12.1 Innledning
I henhold til utredningsinstruksen for arbeid med offentlige utredninger, blir administrative, økonomiske og andre vesentlige konsekvenser av utvalgets forslag kort beskrevet i dette kapitlet.
Utvalget har ikke foretatt en fullstendig analyse av konsekvensene av sine forslag, da disse i hovedsak er av prinsipiell karakter. Det er dessuten mange forhold som må utredes ytterligere før de økonomiske og administrative konsekvensene kan fastslås.
Utvalget viser for øvrig til at kapittel 5 om fremtidig kirkeordning og kapittel 6 om finansiering gir en vurdering av administrative og økonomiske konsekvenser ved ulike fremtidige kirkeordninger og finansieringsordninger.
Utvalget er bedt om å vurdere hvilke konsekvenser foreslåtte endringer i kirkeordningen antas å ha for blant annet oppslutningen om Den norske kirke, det åndelige liv, kirkelig undervisning og diakoni, vår kultur og for verdigrunnlaget i vårt folk. Disse spørsmålene er ikke tatt opp her, men er drøftet i forbindelse med utvalgets konklusjoner i kapittel 10.
12.2 Økonomiske og administrative konsekvenser
12.2.1 Endret kirkeordning
Flertallets forslag
Utvalgets anbefalinger er basert på en prinsipiell drøfting. Utvalget har derfor ikke foretatt detaljerte beregninger av mulige administrative og økonomiske konsekvenser. Det er imidlertid klart at den endringen av kirkeordningen som utvalgets flertall foreslår, vil medføre til dels betydelige administrative og økonomiske konsekvenser både for offentlig forvaltning og for Den norske kirke.
Flertallets anbefaling om en ny kirkeordning innebærer at kirkens særskilt valgte organer, i første rekke Kirkemøtet og Kirkerådet, overtar mye av ansvaret som i dag ligger til det statlige kirkestyret. Kirkens styringsorganer vil utnevne og ansette sine egne folk, ha full styring med egen økonomiforvaltning osv. Kirkens ansatte vil ikke lenger være offentlige embets- eller tjenestemenn. Den norske kirke vil få et utvidet arbeidsgiveransvar, da kirkens styringsorganer blir arbeidsgiver for alle arbeidstakere, også embetslinjen. På sikt vil dette bety en reduksjon av oppgaver og mindre ressursbruk for departement og øvrig offentlig forvaltning. For Den norske kirke vil dette medføre økt ressursbruk.
På den annen side vil det også være muligheter for ressursbesparelser for Den norske kirke. I og med at kirkelig tilsatte ikke lenger er statstjenestemenn og underlagt de bestemmelsene som dette krever, blir det lettere å imøtekomme ønsket om, og behovet for, en bedre samordning av arbeidsgiverspørsmålene i kirken uten at lokalmenighetene blir svekket. Det gjør det også mulig for kirkelige organer å få full råderett som arbeidsgiver i forhold til prester, proster og biskoper. Dette må antas å være ressursbesparende.
Hvilke oppgaver som må ivaretas av staten i forhold til Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn når det etableres en lovforankret folkekirke, vil avhenge av utviklingen generelt, av statens rolle i forbindelse med finansiering av tros- og livssynssamfunnene, hva som skal være innholdet og konsekvensen av en støttende religionspolitikk, hva som kreves av lov- og regelverk til enhver tid, behovet for kontroll- og tilsynsordninger osv.
I en overgangsfase er det behov for ytterligere utredning, lovarbeid, forhandlinger og kompetanseutvikling. Endringsprosessen vil være betydelig og medfører midlertidig økt ressursbehov i departementet og Den norske kirke, først og fremst i Kirkeråd og Kirkemøte. På lokalt nivå i kirken vil endringene medføre minimale merbelastninger. Utvalget anbefaler at Den norske kirke i en overgangsperiode tildeles særskilte ressurser til omstilling. Utvalget har ikke tallfestet hvor store ressurser det vil være behov for.
Mindretallenes forslag
Utvalgets ene mindretall anbefaler at Den norske kirke etableres som et selvstendig trossamfunn på lik linje med andre tros- og livssynssamfunn. Virksomheten reguleres gjennom en felles lovgivning for alle tros- og livssynssamfunn. De administrative og økonomiske konsekvensene av dette forslaget antas i stor grad å bli de samme som ved flertallets forslag til ny kirkeordning.
Utvalgets andre mindretall på 2 medlemmer anbefaler en videreføring av dagens statskirkeordning slik at dagens grunnlovsbestemmelser opprettholdes. Dette forslaget medfører dermed ikke administrative eller økonomiske konsekvenser i forhold til dagens situasjon.
Uavhengig av fremtidig kirkeordning anbefaler et mindretall i utvalget at det innføres en kombinasjon av indirekte og direkte valg til fellesråd, bispedømmeråd og Kirkemøtet. Dette vil medføre økte kostnader og må utredes.
12.2.2 Finansiering
Finansieringsordninger
Ved en lovforankret folkekirke, anbefaler flertallet at offentlige bevilgninger fortsatt står for hovedfinansieringen, men kombinert med et medlemsbidrag. Det anbefales at staten dekker lønninger og tilknyttede personalkostnader, mens kommunale tilskudd dekker bygging, forvaltning, vedlikehold og drift av kirkebygg. Dette vil medføre en merutgift for staten på ca. 2 mrd. kroner i forhold til dagens nivå. I tillegg kommer personalrelaterte utgifter på anslagsvis 3 – 5 mill. kroner. Tilsvarende bevilgning kommer til fradrag for kommunenes forpliktelser overfor den lokale kirke. Medlemsbidraget skal dekke strategiske satsinger lokalt. Dette er beregnet til ca. 300 kroner per skattebetalende medlem, noe som anslagsvis vil gi 900 mill. kroner i inntekter til kirkens lokale virksomhet som i dag ikke er finansiert over offentlige budsjetter. Det må etableres et medlemsregister og en innkrevningsordning. Dette medfører økt ressursbehov for Den norske kirke, alternativt for statlige myndigheter dersom de skal stå for innkrevingen.
Et mindretall anbefaler en statlig grunnfinansiering som kan finansiere et nærmere definert minimumstilbud for medlemmene i tros- og livssynssamfunn. Ut over dette er det opp til organisasjonene selv å fastsette ordninger for å sikre egne inntekter. Et annet mindretall anbefaler en gradvis overgang til finansiering gjennom medlemskontingent. Begge mindretallenes forslag vil medføre en betydelig utgiftslettelse for kommune og stat.
Ressursnivå
Utvalgets flertall mener det er behov for økt ressurstilgang til Den norske kirke og viser til ressursutredningen og Kirkemøtets behandling av denne, og til at Den norske kirke har en langt dårligere økonomisk situasjon enn sine nordiske søsterkirker. Dersom bevilgningene skal øke til det behovet som er foreslått i nevnte ressursutredning, medfører dette at statens og kommunens årlige bevilgninger til Den norske kirke vil måtte øke dersom dagens finansieringsordning videreføres.
12.2.3 Gravferdsforvaltningen
Flertallet foreslår at kommunen overtar ansvaret for gravferdsforvaltningen. Det innebærer at det kan bli behov for omdisponering av enkelte stillinger innen sektoren.
Utvalgets anbefaling om et faglig forum som kan være en rådgivende instans, medfører både administrative og økonomiske konsekvenser som må utredes.
12.2.4 Fredede og verneverdige kirker
For fredede og verneverdige kirker anbefaler utvalget flere ordninger i tillegg til en videreføring av de som allerede eksisterer. De nye tiltakene som utvalget foreslår, medfører økt statlig innsats med tilhørende økt ressursbruk. De to tyngste tiltakene i så måte er forslagene om at det bør vurderes å etablere en kirkeantikvarisk tilskuddsordning tilsvarende den svenske ordningen og et kulturminnefaglig kompetansesenter innenfor Den norske kirke. Utvalget har ikke beregnet omfanget av den økte ressursbruken som følge av nye ordninger på dette området, men viser til de beregninger som bl.a. er gjort av Riksantikvaren og Eiendomsforvaltningsutvalget (jf. kapittel 8).
For øvrig vil utvalget påpeke at en bedre ivaretakelse av fredede og verneverdige kirker på sikt vil være god samfunnsøkonomi, slik særlig Eiendomsforvaltningsutvalget (NOU 2004:22) og Kulturmeldingen (St. meld. Nr 16 2004-2005) har argumentert for.
12.2.5 Eiendomsrett
Kirker og kirkefond
Ved en endret kirkeordning overtar Den norske kirke sentralt de rettslige posisjonene som departementet har i dag i forhold til soknenes eiendomsrett.
Selv om flertallet anbefaler at eierskapet for kirker og fond i hovedsak overføres til Den norske kirke ved en endret kirkeordning, antar utvalget at dette ikke i seg selv medfører administrative og økonomiske konsekvenser av særlig omfang. De fleste kirker er også i dag eid av kirken ved soknene.
Opplysningsvesenets fond
Utvalgets flertall anbefaler at Opplysningsvesenets fond overføres til Den norske kirke. Utvalget antar at det vil være aktuelt å organisere fondet som en særskilt stiftelse, og at forvaltningen dekkes av fondets avkastning. Administrativt vil Den norske kirke ved Kirkerådet overta de oppgavene som i dag tilligger departementet.
Utvalgets mindretall foreslår at bare de eiendommene som er i kirkelig bruk overføres til Den norske kirke og at fondsmidlene for øvrig benyttes dels til dialog- og samarbeidsprosjekter, dels fordeles til andre tros- og livssynssamfunn. Dette medfører reduksjon i Den norske kirkes inntekter, særlig til vedlikehold og drift av presteboligene.