7 Gravferdsforvaltningen

7.1 Innledning

Gravferdsforvaltningen omfatter praktiske og juridiske forhold knyttet til forvaltning og drift av kirkegård/gravplass og krematorium. Forvaltning av den enkelte grav, utforming av gravminner, behandling av askeurner og krav til kister faller også inn under gravferdsforvaltningen.

Selve gravferdsseremonien er ikke en del av gravferdsforvaltningen og faller derfor utenfor utvalgets mandat. Utvalget vil likevel påpeke behovet for at det offentlige sørger for livssynsnøytrale eller fleksible seremonirom for de som ikke vil eller kan benytte seg av Den norske kirkes lokaler.

I tillegg til det juridiske og administrative, berører gravferdsforvaltningen viktige kulturelle, religiøse og livssynsmessige forhold. Disse forholdene må også tas i betraktning når gravferdsforvaltningen skal beskrives og vurderes.

Kapittel 7.2 gir en historisk oversikt over gravferdsforvaltningen og beskriver prosessen frem til dagens gravferdslov, mens dagens ordning er beskrevet i kapittel 7.3. Kirkegården er et viktig kulturminne, regelverk og andre relevante forhold er beskrevet i kapittel 7.4.

I kapittel 7.5 peker utvalget på noen av utfordringene i gravferdsforvaltningen. Utvalget har også innhentet noen synspunkter og vurderinger av dagens ordning, samt referert hva Kirkerådets utredning fra 2002 mente om dette. Forholdene i de andre nordiske landene er kort beskrevet i kapittel 7.6.

Utvalgets vurderinger er samlet i kapittel 7.7, mens utvalgets standpunkt fremgår av kapittel 7.8.

7.2 Historikk 1

Både likbrenning og gravlegging foregikk i førkristen tid. Fra kristningen av Norge, rundt år 1000, ble gravlegging uten brenning normen. Det ble også slutt på å gravlegge ulike gjenstander sammen med de døde. De kristne kongene ga kirken eiendommer i tilknytning til kirkene. Gravstedene ble samlet omkring kirkene og kalt kirkegård, og det ble ansett som stor ulykke å ikke få hvile i «innvidd jord».

Den lokale befolkningen måtte ta ansvar for bygging og vedlikehold av kirkebygg og tilhørende kirkegård. Fra 1200-tallet ble det vanlig å velge egne kirkeverger/kirkeombud som fikk ansvar for kirkens bygninger og eiendom. Vervet gikk på omgang blant bygdas velstående menn. Bygdefolket for øvrig utførte nødvendig praktisk arbeid og bidro med materialer, utstyr m.m.

Grunnloven av 1814 videreførte i hovedsak kirkeordningene fra dansketida. Lokalbefolkningen som tilhørte soknet hadde omfattende ansvar for kirkegården. Det var bl.a. anledning til å skrive ut pliktarbeid og innkreve materialer til anlegg, utvidelser og drift av kirkegårdene. I løpet av 1800-tallet ble det mer vanlig å tilsette kirketjenere. De ble lønnet av inntekter både fra kirkene og kommunen og hadde ansvar for kirkebygg og kirkegård. Etter hvert ble det også vanlig å tilsette egne gravere. Fra 1837 ble kirkevergen et kommunalt verv. En av kirkevergens oppgaver var å føre tilsyn med kirkegården.

Lov om Kirker og Kirkegårder av 1897 ble retningsgivende for kirkegårdsvirksomheten frem til 1997. Formålet med loven var dels å samle alle sentrale bestemmelser om kirker og kirkegårder, dels å avklare kirkenes eiendomsforhold og andre økonomiske forhold. Hvert sokn skulle ha en kirkegård, fortrinnsvis ved en kirke. I byene kunne det være felles kirkegård for flere sokn, avsidesliggende områder kunne ha hjelpekirkegård uten kirke. Utgifter til kirkegården skulle dekkes av kommunen, og kirkegårdsansatte ble lønnet av kommunen. Det skulle være ansatt graver ved hver kirkegård. Kommunestyret skulle sørge for kirkeverge, enten denne ble oppnevnt i ulønnet verv eller tilsatt i lønnet stilling.

Lov om menighetsråd av 1920 ga de lokalt valgte menighetsrådene en del tilsynsoppgaver for kirkegården. De fikk også tilsettingsansvar for kirketjenere og eventuelle kirkegårdsarbeidere. Kirketjenerstillingen var ofte en kombinasjonsstilling med ansvar for både kirkebygget og kirkegården. I større kommuner ble det etter hvert mer vanlig å skille disse ansvarsområdene fra hverandre.

Lov om Den norske kirkes ordning av 1953 medførte at kirkeverge som utførte arbeidet på frivillig og ulønnet basis ble oppnevnt av menighetsrådet. Når kirkevergen var en lønnet stilling, ble vedkommende ansatt av kommunestyret. Driften av kirkegårder var en del av det kommunale ansvaret frem til 1997. Kirketjenere og kirkegårdsarbeidere var kommunalt tilsatt, men i enkeltsaker var det ofte menighetsrådet som fungerte som arbeidsgiver. Den daglige ledelsen kunne ivaretas av prest, kommunegartner, parksjef, menighetsrådsleder, kirkeverge m.fl. Ordningen medførte uklare arbeidsgiverforhold.

Kirketjenere og kirkegårdsarbeidere som manglet fast tilsatt leder, fikk et forholdsvis selvstendig ansvar for arbeidet. I flere store kommuner ble det imidlertid opprettet egen kirkegårdsforvaltning som omfattet alle kirkegårder og kirkegårdsarbeidere i kommunen. Noen steder ble driften av kirkegården kommunal, for eksempel organisert som en del av kommunens parkvesen.

Etter Stortingets behandling av St. meld. nr. 40 (1980-81) Om stat og kirke , oppnevnte regjeringen i 1982 et offentlig utvalg til å utrede bl.a. spørsmål om endringer i kirkeloven. Det såkalte Kirkelovutvalget avga sin innstilling i 1989. Utvalget ble først ledet av fylkesmann Bue Fjermeros, som senere ble avløst av biskop Georg Hille. Kirkelovutvalgets innstilling er gjengitt i NOU 1989:7 Den lokale kirkes ordning . Forslagene ble i 1989-90 sendt på høring til samtlige av landets menighetsråd og kommuner. I tillegg ble bl.a. biskopene, fylkesmennene, bispedømmerådene, Kirkens Arbeidsgiverorganisasjon, Kommunenes Sentralforbund, flere departementer og tjenestemannsorganisasjoner bedt om å uttale seg.

Høringen viste bred enighet om de fleste enkeltspørsmålene i forslaget til gravferdslov, mens det var stor uenighet om forvaltningsansvaret for kirkegårdene som var et av hovedspørsmålene. Kirkelovutvalgets forslag var at ansvaret ble kommunalt. Et flertall på 60 % av menighetsrådene som uttalte seg, gikk inn for at ansvaret ble lagt til et kirkelig organ. I kommunene gikk et flertall på 60 % inn for at ansvaret ble kommunalt. Det var først og fremst de store kommunene som gikk inn for en kommunal løsning. Det samme gjorde Human-Etisk Forbund og Norges Frikirkeråd. Totalt sett ønsket et flertall på 55 % at forvaltningen ble lagt til Den norske kirke, mens 45 % ville at kommunen tok ansvaret.

Kirkelovutvalgets innstilling og høringsresultatet dannet grunnlaget for lovforslagene som ble lagt frem for Stortinget i Ot. prp. nr. 64 (1994-95). Stortinget fulgte departementets anbefaling og vedtok å legge ansvaret for gravferdsforvaltningen til kirkelig fellesråd. Begrunnelsen var den århundrelange tradisjonen med nære bånd mellom forvaltning av kirkegården og kirken for øvrig. Mindretallet ville ha kommunalt ansvar og foreslo dessuten at begrepet «gravlund» ble benyttet i lovteksten i stedet for «kirkegård». Det ble understreket at hensynet til personer som ikke var medlemmer av Den norske kirke måtte ivaretas på en tilfredsstillende måte.

7.3 Dagens ordning

Nåværende gravferdslov trådte i kraft 1. januar 1997. Den nye gravferdsloven er en systematisering og modernisering av tidligere lovverk som omfattet en rekke ulike lover av til dels svært gammel opprinnelse.

De viktigste prinsippene som ligger til grunn for nåværende lov er:

• Alle statsborgere har rett til fri grav på kirkegård i kommunen.

• Soknet eier kirkegårdene. Disse skal vanligvis legges i nærheten av en kirke.

• Kirkelig fellesråd har ansvar for bygging, drift og vedlikehold av kirkegårder og kirkebygg.

• Kommunene har det økonomiske ansvaret og skal stille tilstrekkelige arealer til rådighet.

• Kirkelig fellesråd har arbeidsgiveransvar for de tilsatte.

• Andre trossamfunn kan gis egne områder innenfor offentlig kirkegård.

• Private urnegraver kan tillates, mens private kistegraver ikke er tillatt.

• Begrepet kirkegård er beholdt, men forhindrer ikke at andre betegnelser som gravlund kan brukes.

Gravferdslovens hovedregel er at kirkelig fellesråd har ansvaret for bygging, drift og vedlikehold av kirkegårder og kirkebygg. Kirkelig fellesråd gjør dette på vegne av det offentlige. Hvis kommunen bare har et sokn, er det menighetsrådet som har ansvaret. Bispedømmerådet godkjenner større endringer av kirkegårder, som for eksempel nedleggelse. Menighetsmøtet har uttalerett i slike saker.

Kirkelig fellesråd og kommunen kan inngå avtale om at ansvaret overføres til kommunen. En slik ordning er etablert i noen få kommuner. Når kommunen overtar kirkelig fellesråds ansvar og myndighet, overtar Fylkesmannen bispedømme­rådets myndighet. En annen mulig løsning er at kirkelig fellesråd avtaler at kommunalt tilsatte utfører enkeltoppgaver, men at kirkelig fellesråd fortsatt beholder drifts- og vedlikeholdsansvaret. Arbeidsoppgaver knyttet til kirkegård, gravkapell og krematorium kan utføres av tjenestemenn som ikke er medlemmer i Den norske kirke, men bruk av kombinasjonsstillinger kan i noen tilfeller medføre medlemsplikt.

I Norge er det ca. 40 krematorier og 2 000 kirkegårder på til sammen 15 000 dekar. Rundt 45 000 mennesker dør og gravlegges hvert år. Omtrent 30 % blir kremert. Gravkapeller og krematorier er åpne for alle. Det samme gjelder offentlige gravlunder og kirkegårder. Den norske kirke og andre registrerte trossamfunn som er virksomme på stedet, kan vigsle kirkegården eller deler av den. Registrerte trossamfunn har i henhold til Lov om trudomssamfunn og ymist anna anledning til å eie og drive egne gravplasser i stedet for å få avsatt deler av en offentlig gravlund eller kirkegård. En slik løsning forutsetter at eieren bekoster anlegg og drift.

Brutto utgifter til kirkegårdsdriften var om lag 520 mill. kroner i år 2003 (St. meld nr. 41 2004-2005). Utgifter til investeringer i bygg og anlegg er ikke inkludert i dette beløpet.

7.4 Kirkegården som kulturminne

Kirkegården er det eldste offentlige utearealet de fleste steder i Norge. Alle ble gravlagt her. Kirkegården representerer ofte stedets kultur og historie og er derfor et sentralt kulturminne. Den gjenspeiler forestillinger om tro, liv og død.

Fredningstid for en grav er vanligvis 20 år. Når en kirkegård nedlegges er den fredet i minst 40 år etter siste gravlegging. Etter initiativ fra kirkelig fellesråd kan kommunen, etter plan- og bygningsloven, regulere kirkegården til spesialområde med vern som formål. Kulturminneloven gir myndigheter, fylkeskommunen og Riksantikvaren mulighet til å frede hele eller deler av kirkegården. Alle graver fra middelalderen og samiske kirkegårder eller enkeltgraver eldre enn 100 år er fredet. Kirkelig fellesråd kan vedta at områder av kirkegården eller enkeltgraver med gravminner og annet utstyr skal bevares.

I Norge har vi også særskilte gravplasser. Krigskirkegårder er underlagt Genevekonvensjonen av 12. august 1949 og administreres av Krigsgravtjenesten i Kultur- og kirkedepartementet. De fleste kolerakirkegårder er borte, men det finnes noen få i Sunnhordland. Av de tidligere hospitalkirkegårdene finnes det én ved Valen sjukehus i Sunnhordland.

Fra 1800-tallet ga kongen bare unntaksvis tillatelse til gravlegging utenfor kirkegårder. Noen få av de private gravstedene som ble anlagt på 1800-tallet er bevart og enkelte er fortsatt i bruk. Et av dem er gravstedet på Jarlsberg hovedgård i Tønsberg. Store kulturpersonligheter har i enkelte tilfeller fått egne gravplasser. For eksempel er Edvard Grieg gravlagt på Trollhaugen i Bergen og Gustav Vigeland i Vigelandsanlegget i Oslo.

7.5 Fremtidige utfordringer

7.5.1 Tros- og livssynsmessig mangfold

Norge blir i stadig større grad et flerkulturelt samfunn, og å ivareta det tros- og livssynsmessige mangfoldet på en god måte, er et økende behov. Særlig er det knyttet en del utfordringer til andre trossamfunns gravskikker. Det er også en økende tendens til at enkeltpersoner ønsker individuelle ordninger ut fra egne interesser og familieforhold. I situasjoner knyttet til død, sorg og gravferd er det ekstra viktig å være sensitiv og imøtekommende overfor ulike behov.

7.5.2 Ressursbehov

Utvalget mener det faller utenfor mandatet å foreta en grundig analyse av dagens situasjon og frem­tidige utfordringer når det gjelder ressursbruk og -behov, men vil påpeke at forskjeller mellom kommunene fører til store ulikheter i gravferdsforvaltningens rammebetingelser og organisering. Sektoren preges av mange små enheter og mange deltidsansatte. Rundt halvparten av fellesrådene har bare en ansatt kirkegårdsarbeider, som regel i deltidsstilling. Det er også vanlig at kirkegårdsarbeideren har ansvar for flere små kirkegårder. Bare de største kommunene har mer enn 10 tilsatte i kirkegårdsvirksomheten. Disse momentene aktualiserer spørsmålet om hvor store ressurser som skal brukes på gravferdsforvaltningen og hvordan ressursene kan utnyttes best mulig.

7.5.3 Vurdering av dagens ordning

Vurdering fra fagforeninger

Synspunkter fra de ansatte er innhentet fra de to fagforeningene som organiserer de fleste innen gravferdsforvaltningen. Fagforeningen Kirkeansatte (YS) uttaler at den nye kirkeloven har ført til at arbeidet på kirkegården er blitt en stor og viktig sektor innenfor en liten virksomhet. Dermed er den også blitt mer synlig. Det er mer fokus på kompetanseutvikling, og fellesrådene er mer opptatte av kirkegårdsdrift enn det kommunestyrene var. Fellesrådene er stort sett gode arbeidsgivere. Unntaket er de som er for små til å ha en profesjonell administrasjon.

Fagforbundet (LO) mener at det overordnete målet for gravferdssektoren er å sikre alle borgere likeverdig behandling og lik tilgang til nødvendige tjenester. Uavhengig av fremtidig kirkeordning går Fagforbundet inn for at gravferdsloven blir endret, slik at forvaltningsansvaret for sektoren legges til kommunen. Lokalt kan det inngås avtale med kirkelig fellesråd om driftsansvar m.v., blant annet for å finne gode løsninger for mange av dagens kombinasjonsstillinger.

Spørreundersøkelser

Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn (STL) gjennomførte høsten 2003 en spørreundersøkelse om gravferd blant 188 fellesråd, dvs. omkring 1/5 av alle kirkelige fellesråd/gravferdsetater i Norge ( STL 2004) . Resultatene viser at mange kirkelige fellesråd ikke er godt nok forberedt på å bistå ved begravelser av personer som ikke er medlemmer av Den norske kirke.

Samarbeidsrådet påpeker at det uavhengig av hvordan gravferdsforvaltningen ordnes, er et kontinuerlig behov for bevisstgjøring om minoritetenes behov og rettigheter blant dem som har ansvar på området. Dette er problemer som eksisterer i større eller mindre grad uansett hvem som har ansvaret for å forvalte gravferdsområdet. Noen mener dette er en indikasjon på at forvaltning av sentrale oppgaver som gravferd ikke bør ligge til et trossamfunn, men forvaltes av en allmenn, offentlig instans. Det er neppe realistisk å forvente at samtlige kommuner, uansett størrelse, skal kunne betjene alle minoritetsgrupper like godt. Desto viktigere er det å etablere interkommunalt og regionalt samarbeid for å få til gode løsninger.

I 2004 gjennomførte TNS Gallup en undersøkelse om den brukeropplevde kvaliteten på de kommunale gravferdstjenestene på oppdrag fra Kirkens Arbeidsgiverorganisasjon (KA). Undersøkelsen ble gjennomført ved telefonintervju. Målgruppen for undersøkelsen var et tilfeldig utvalg pårørende som har vært ansvarlig for gravferd og/eller gravfestere de siste 3 - 4 årene. Det ble trukket ut et representativt utvalg kommuner. De største bykommunene inngikk i utvalget for at det skulle være mulig å nå personer fra andre trossamfunn. Det var også et tilleggsutvalg festere til muslimske gravfelt i Oslo.

Undersøkelsen ( KA 2004 ) viser at flertallet mener dagens gravferdsordning dekker deres ønsker og tradisjoner, dvs. 20 % opplever at den gjør det i noen grad og 64 % i ganske stor grad eller svært stor grad. Det var flest misfornøyde i Oslo og Akershus. Litt mer enn halvparten er uenige i at det er problematisk at Den norske kirke har hovedansvar for kirkegårder og gravlunder. Flertallet mener at dagens gravferdsordning gir mulighet til å utforme gravstedet etter eget ønske. Flertallet var enige i påstanden om at alle har likeverdige muligheter til en verdig gravferd, uavhengig av tradisjon og livssyn. De yngste var mest uenige i dette. Meningene var mer delte når det gjaldt ønsket om større valgfrihet og individuelle løsninger i forbindelse med gravferd, 19 % sa seg helt enige i at det er nødvendig med større valgfrihet og flere muligheter for individuelle løsninger, mens 12 % var helt uenige i dette.

På bakgrunn av dette konstaterer utvalget at det er ulike meninger om hvorvidt gravferdsforvaltningen skal ivaretas av kirkelig fellesråd. De ulike meningene avhenger dels av egen tros- og livssynsmessig tilhørighet, dels av hvilket prinsipielt syn den enkelte har på saken.

7.5.4 Innstillingen fra Kirkerådets kirke/ stat-utvalg

Kirkerådets kirke/stat-utvalg (Kirkerådet 2002) foretok ingen grundig utredning om gravferdsforvaltningen, men tok prinsipielt standpunkt i saken. Flertallet mente det er et offentlig ansvar å sørge for at alle innbyggere får en verdig gravplass og at gravferd skjer i ordnete former og på en måte som tilfredsstiller den enkeltes religion eller livssyn. Utvalget gikk inn for at gravferdsforvaltningen ble et kommunalt ansvar. Begrunnelsen var at dette ville sikre større likestilling mellom de ulike tros- og livssynssamfunnene. Ordningen skulle ikke hindre kommunen i å sette ut arbeidet til Den norske kirke dersom det var formålstjenlig, siden Den norske kirke har lang erfaring med gravferdsforvaltning.

Innstillingen ble sendt på høring til Den norske kirkes organer, ulike teologiske og religionsfaglige utdanningsinstitusjoner og til arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner med medlemmer innenfor Den norske kirke. Det totale antallet høringsinstanser var 1 780. Rundt en tredel av høringsinstansene kommenterte forslaget, 80 % av disse gikk inn for at dagens ordning ble videreført. Av de resterende, mente 15 % at ansvaret burde overføres til kommunene. Av de 5 % som ikke tok stilling til spørsmålet, mente noen at saken ikke var godt nok utredet.

Høringsinstansene som gikk inn for å videreføre dagens ordning, begrunnet dette i hovedsak med at:

• Det er gode erfaringer med nåværende ordning.

• Den norske kirke er profesjonell nok til å behandle alle likt.

• Det er ikke registrert noe ønske i flertallet av befolkningen om å flytte ansvaret over på kommunene.

• Saken ble for få år tilbake grundig vurdert i forbindelse med ny kirkelov og gravferdslov.

• Det er praktisk fordi kirkebygg og kirkegårder de fleste steder utgjør en integrert helhet.

• Kirkegårdsadministrasjonen utgjør en viktig del av fellesrådenes oppgaver og bidrar til generell kompetanseoppbygging innen økonomi, administrasjon og personalforvaltning.

7.6 Ordningene i andre land

I alle de nordiske landene har majoritetskirken ansvaret for gravferdsforvaltningen, også etter nyere lovgivning. Da utvalget var på studietur til Sverige, Danmark og Finland, var det et gjennomgående trekk at minoritetene opplever det som problematisk både i prinsipp og i praksis at majoritetskirken ivaretar gravferdsforvaltningen for alle innbyggere.

7.6.1 Sverige

Gravferdsforvaltningen var et av nøkkelspørsmålene da Svenska kyrkan endret sin relasjon til staten i år 2000. For kirken var det avgjørende at den fikk beholde ansvaret for gravferdsforvaltningen fordi det er et viktig kontaktpunkt i forhold til majoriteten av medlemmene. Det var også et praktisk spørsmål fordi de fleste gravplasser ligger i tilknytning til kirkene. Vurderingen var også at ordningen fungerte godt. Resultatet ble at Svenska kyrkan beholdt ansvaret også etter nyordningen mellom stat og kirke.

Nåværende ordning innebærer at Svenska kyrkan skal holde egne gravplasser for ikke-kristne. Egne begravelsesombud skal ivareta ikke-medlemmers behov. Begravelsesavgiften fastsettes av et statlig organ. Avgiften dekker selve begravelsen, dvs. transport, lokale og gravplass i 25 år. Seremonien dekkes av det enkelte trossamfunn. For medlemmer av Svenska kyrkan er avgiften inkludert i den totale avgiften, men spesifisert på skatteseddelen. Det har vært reaksjoner på at ikke-medlemmer betaler en avgift til Svenska kyrkan, men myndighetene hevder at dette er en generell avgift for en oppgave som staten har satt bort til kirken.

7.6.2 Danmark

Den danske folkekirken har ansvar for gravferdsforvaltningen. Begrunnelsen er i hovedsak historisk. De fleste kirkegårdene forvaltes av menighetsrådene, bare i 11 av Danmarks 275 kommuner forvaltes kirkegårdene av kommunen. Kirkegårdene er åpne for begravelse uansett religiøs tilhørighet. Lovgivningen pålegger menighetsrådene å sørge for at det er tilstrekkelig begravelsesplass for alle i soknet. Kommunen har dette ansvaret når den driver kirkegårdene. Kommuner kan anlegge kommunale begravelsesplasser som ikke blir kirkelig innviet, og trossamfunn utenfor folkekirken kan anlegge egen kirkegård eller begravelsesplass dersom kirkeministeren gir tillatelse til det. Denne muligheten er lite benyttet de siste årene.

Kirkegårdene som menighetsrådene driver, finansieres med en kombinasjon av brukerbetaling og deler av kirkeskatten som medlemmene av folkekirken betaler. Medlemmer av folkekirken bidrar gjennom kirkeskatten til generelt vedlikehold av kirkegårdene. Derfor er det vanlig at ikke-medlemmer betaler mer enn folkekirkens medlemmer for selve gravstedet og for arbeidet som utføres i forbindelse med begravelsen. Medlemmer av folkekirken får bruksrett til gravsteder gratis eller til en meget lav pris.

I forbindelse med dødsfall, har sogneprester i folkekirken sivil myndighetsoppgave som begravelsesmyndighet. Det innbærer å ta stilling til om forutsetningene for begravelse eller likbrenning er oppfylt, om det skal skje kistebegravelse eller kremering og om det skal være kirkelig begravelse.

7.6.3 Finland

En ny gravferdslov trådde i kraft 1. januar 2004 og erstattet bestemmelsene om gravferdsforvaltning i den tidligere religionsfrihetsloven. Målet med loven er tydelige og enhetlige regler som trygger religionsfriheten og tar pietetshensyn.

Gravplassene er allmenne. De opprettholdes av den evangelisk-lutherske kirkes menigheter. Disse plikter å skaffe gravplass til alle, uavhengig av kirkemedlemskap. Gravferdsavgiften er den samme for alle. Innbyggerne har rett til en egen gravplass eller en nøytral del av en annen gravplass. Gravferdsloven inneholder ellers fredningsbestemmelser, regler for håndtering av aske og bestemmelser om begravelsesarrangementet.

7.6.4 Island

Kirkegårdene driftes av et eget gravferdsutvalg. Dette utvalget er nært knyttet til Den evangelisk-lutherske kirkens menigheter eller prosti. Det innkreves en egen gravferdsavgift over skatteseddelen for alle over 16 år, som i 2005 er på ca. 25 norske kroner per mnd. Det er kirkegårdsutvalget i de enkelte menigheter (prosti) som forvalter disse. Det er avsatt egne områder for gravplasser til de som tilhører andre tros- eller livssynssamfunn.

7.7 Utvalgets vurderinger

7.7.1 Forvaltning

Uavhengig av hvem som skal ivareta ansvaret for gravferdsforvaltningen, bør følgende retningslinjer gjelde:

• Det er et offentlig ansvar å sørge for gravplasser og å etablere ordninger som sikrer at gravferd og jordfesting skjer i faste, ordnede og verdige former.

• Det offentlige må ta ansvar for å skaffe til veie verdige livssynsfleksible seremonilokaler for innbyggere som ikke benytter kirkelige bygg.

• Alle skal gravlegges med verdighet og respekt for personlig tro/livssyn.

• Gravferd skal så langt som mulig skje i overensstemmelse med de regler den enkelte religion eller tradisjon krever. Dersom dette ikke lar seg oppfylle i den enkelte kommune, må man finne løsninger regionalt uten at dette fører til merkostnader for pårørende.

• Gravsteder som omfattes av kulturminneloven behandles i henhold til denne.

• Gravferdssektoren skal ha ordnete tilsettingsforhold med klare rapporteringsveier og tydelig arbeidsgiveransvar.

Uavhengig av kirkeordning, er det etter utvalgets mening to alternative steder å plassere ansvaret for gravferdsforvaltningen: hos kirkelig fellesråd eller kommunen. Utvalget ser fordeler og ulemper med begge alternativene. Nedenfor er fordelene listet opp og de utgjør samlet sett hovedbegrunnelsene for utvalgsmedlemmenes standpunkt.

Fordeler ved at kirkelig fellesråd beholder forvaltningsansvaret:

• Den ivaretar den store majoriteten som velger begravelse i regi av Den norske kirke (94 % i 2003).

• De fleste gravplasser ligger i nærheten av lokale kirker.

• Aktuelle aktører samarbeider i de fleste tilfeller med Den norske kirke.

• Kirkelig fellesråd har god kompetanse på området.

• Ingen signaler tyder på annet enn at kirkelig fellesråd ivaretar oppgaven på en tilfredsstillende måte på vegne av det offentlige.

• Kirkelig fellesråd har sannsynligvis større innsikt i behovene til ulike religioner og livssyn enn det en kommunal etat har.

Fordeler ved at kommunen overtar forvaltningsansvaret:

• Det tydeliggjør at det er et offentlig ansvar å sørge for at alle innbyggere får en verdig gravplass og at gravferd skjer i ordnete og faste former.

• Brukere som ikke er medlemmer av Den norske kirke kan oppleve det mindre problematisk å bli møtt av en nøytral instans ved gravferd.

• Skillet mellom de juridiske og praktiske sidene ved gravferd og de religiøse og seremonielle blir tydeligere.

• Kompetanse og ressurser kan utnyttes bedre, da de som har praktisk arbeid med gravstedene også kan ha andre arbeidsoppgaver i kommunen.

• Den norske kirke blir frigjort fra en stor og ressurskrevende oppgave.

• Et ikke-kirkelig organ blir klageinstans.

7.7.2 Faglig forum

Uavhengig av om kommunen eller kirkelig fellesråd skal ha forvaltningsansvaret, kan det være behov for et gravferdsfaglig forum der involverte instanser kan samarbeide og drøfte ulike problemstillinger knyttet til gravferd, gravferdsskikker og forvaltning på tvers av menighets- og kommunegrenser. Et slikt forum kan styrke kompetansen i gravferdsfaglige spørsmål og ha en rådgivende funksjon overfor fellesråd og kommune.

7.8 Utvalgets standpunkt

7.8.1 Forvaltningsansvaret

Utvalgets flertall på 17 av 20, medlemmene Andersen, Gullaksen, Johnsen, Kjølaas, Kolstad, H. Larsen, L. Larsen, Limi, Løwe, Nordstokke, Nygård, Samset, Sandvig, Sarre, Sejersted, Skaaheim og Steinsland, mener forvaltning av gravferd er en allmenn oppgave som må ivaretas av det offentlige og anbefaler at gravferdsloven endres slik at hovedprinsippet er at kommunen har ansvaret for gravferdsforvaltningen. Alle, unntatt medlemmene Løwe og Sandvig, vil understreke at dette ikke bør hindre kommunen i å inngå avtale med Den norske kirke om å overføre ansvaret til kirkelig fellesråd når det er hensiktsmessig.

Utvalgets mindretall, medlemmene Gjønnes, Lønning og Tingelstad, anbefaler at kirkelig fellesråd beholder ansvaret, både fordi langt de fleste gravferder skjer etter Den norske kirkes ritualer og fordi kirkebygg og kirkegårder utgjør en integrert helhet de fleste steder. Mindretallet mener at det heller ikke er registrert noe ønske i flertallet av befolkningen om å flytte ansvaret over på kommunene, og at de fleste er fornøyde med måten kirkelig fellesråd ivaretar ansvaret på. Mindretallet viser for øvrig til siste stortingsbehandling av kirkeloven og gravferdsloven av 1996, høringen etter Kirkerådets utredning og til at dette er i tråd med ordningen i alle de andre nordiske landene.

7.8.2 Andre spørsmål

Begrepsbruk

Utvalget anbefaler at begrepet kirkegård erstattes av den nøytrale betegnelsen gravlund eller gravplass i lovverket.

Vigsling

Utvalget anbefaler at det ved nyanlegg bør vurderes å erstatte vigsling av hele gravlunden med vigsling av felt for å tydeliggjøre at deler av gravlunden benyttes av flere tros- og livssynssamfunn.

Faglig forum

Utvalget anbefaler at det uavhengig av hvem som skal ha det fremtidige forvaltningsansvaret, legges til rette for at det i hvert bispedømme/fylke etableres et faglig forum som kan ha en rådgivende funksjon i forhold til fellesråd/kommune. Forumet bør ha særlig fokus på samarbeid mellom de ansvarlige for gravferdsseremoni og gravferdsforvaltning, ulike behov når det gjelder gravferdsskikker og gravlundene som kulturminner.

Gravferdskontakt

Dersom kirkelig fellesråd skal være gravferdsforvalter også for fremtiden, anbefaler utvalgsmedlem Sandvig og Steinsland at det opprettes en ordning med en kommunal gravferdskontakt. Denne personen må holde seg oppdatert på gravferdsforvaltning og være et bindeledd mellom kirkelig fellesråd og pårørende som står utenfor Den norske kirke.

Eiendomsforhold og finansiering

Utvalget legger til grunn at flertallets anbefaling ikke får konsekvenser for eierforholdene til gravlundene. Selv om forvaltningsansvaret legges til kommunen, kan soknet fortsatt eie arealet. Dette er også omtalt i kapittel 9 om eiendomsrett.

Utvalget anser en særskilt gravferdsavgift for lite ønskelig, og anbefaler at kommunen fortsatt skal finansiere gravferdsforvaltningen, uavhengig av hvem som får forvaltningsansvaret