2 Sammendrag

2.1 Utvalgets standpunkter

2.1.1 Fremtidig kirkeordning

Formålet med utredningen er å gi grunnlag for å treffe beslutning om statskirkeordningen skal videreføres, reformeres eller avvikles. Utvalgets flertall på 18 medlemmer anbefaler at dagens statskirkeordning oppheves, og at det etableres en ny kirkeordning for Den norske kirke. Et flertall av disse, 14 medlemmer, anbefaler at Den norske kirke organiseres som en lovforankret folkekirke. Et mindretall av disse, 4 medlemmer, anbefaler at Den norske kirke organiseres som en selvstendig folkekirke. To medlemmer anbefaler at dagens statskirkeordning videreføres innenfor gjeldende grunnlovsbestemmelser.

Lovforankret folkekirke

Flertallets forslag om en lovforankret folkekirke innebærer at Grunnlovens nåværende bestemmelser om statskirkeordningen oppheves, og at Den norske kirke blir et selvstendig rettssubjekt med egne styringsorganer og med selvstendig ansvar for alle saker som har med kirkens tro og virksomhet å gjøre. Biskoper utnevnes av kirkens egne organer, på grunnlag av en bred nominasjons- og valgordning. Den norske kirke gis fortsatt en særlig tilknytning til staten gjennom en kirkelov, gitt av Stortinget. Flertallet anbefaler at denne kirkeloven utformes som en kortfattet rammelov og forankres i en grunnlovsbestemmelse.

Statskirkeordningen ble til i en annen tid og i et mer homogent samfunn. I møte med samtidens krav er det stadig nødvendig å tilpasse kirkens ordninger til nye utfordringer. Det synes ikke lenger å være rom for ytterligere reformer innenfor Grunnlovens rammer. Flertallet mener at en lovforankret folkekirke ivaretar stillingen som Den norske kirke har i landets historie og understreker kontinuiteten mellom nåværende og ny kirkeordning. Samtidig uttrykker ordningen at kirken, i likhet med andre tros- og livssynssamfunn, er et trossamfunn med en egenart forskjellig fra statens. Flertallet legger avgjørende vekt på at Den norske kirke fortsatt skal være en landsdekkende kirke med bred kontaktflate og med rom for ulike grader av trosengasjement og aktivitet blant sine medlemmer. Kirkens selvforståelse og egenart som trossamfunn må ivaretas slik at den kan oppfylle sin oppgave som kirke og styrke sin rolle som folkekirke.

Gjennom de senere år er kirkens demokratiske strukturer bygd ut på alle nivåer. Kirken har egne organer som kan overta de oppgaver som Kongen (regjeringen) i dag ivaretar. Flertallet vil likevel understreke at det er behov for tiltak som styrker både valgdeltakelse og representativitet.

Forholdet mellom kirke og folk fremstår for flertallet som langt viktigere enn forholdet mellom kirke og stat. Dette forholdet avhenger først og fremst av om kirken klarer å formidle sitt budskap på en måte som vekker engasjement i befolkningen. Det er folks tilhørighet i menighetene som er avgjørende for kirkens fremtid, ikke ordningen av forholdet mellom kirke og stat. Men i den grad kirkeordningen har betydning i denne sammenheng, mener flertallet at en lovforankret folkekirke gir Den norske kirke det beste grunnlaget for en sterk tilknytning mellom kirke og folk. Flertallet ser det som en fordel at en lovforankret folkekirke kan utfordre kirkemedlemmene til deltakelse og medvirkning. Mangfoldet av medlemmer, med ulik grad av engasjement, gir alle viktige bidrag til kirkens liv.

Selvstendig folkekirke

Utvalgets ene mindretall på 4 av 20 medlemmer ønsker en avvikling av statskirkeordningen og anbefaler en selvstendig folkekirke som modell for en ny kirkeordning. Det innebærer at Den norske kirke ikke lenger er en del av statsforvaltningen, men etableres som et selvstendig trossamfunn på lik linje med andre tros- og livssynssamfunn. Virksomheten reguleres gjennom en felles lovgivning for alle tros- og livssynssamfunn. Dette mindretallet legger avgjørende vekt på at Den norske kirke fullt ut må betraktes og behandles som et trossamfunn og at politiske organer ikke kan bestemme noe som gjelder kirkens grunnlag, oppdrag og måte å fremtre på ut fra sin egenart. Etter dette mindretallets mening er dette den kirkeordningen som synliggjør det klarest, samtidig som den best ivaretar kravet om likebehandling for alle tros- og livssynssamfunn.

Grunnlovsforankret folkekirke

Utvalgets andre mindretall på 2 av 20 medlemmer anbefaler en fortsatt grunnlovsforankret folkekirke som modell for fremtidens kirkeordning. Det innebærer en videreføring av dagens statskirkeordning slik at dagens grunnlovsbestemmelser opprettholdes. Etter dette mindretallets mening er det dagens statskirkeordning som best sikrer at Den norske kirke er der for alle som ønsker det, og som best sikrer en tilstrekkelig lav terskel for at alle skal kunne føle seg hjemme i kirken uansett trosengasjement. Disse medlemmer mener det er av stor betydning at Grunnlovens bestemmelser som angår kirken videreføres, og frykter at fjerning av paragrafene som omtaler den lutherske lære og de tilhørende ordninger vil skape et konstitusjonelt tomrom som vi ikke skuer rekkevidden av.

Verdiparagraf

Som en konsekvens av forslaget om en lovforankret folkekirke, oppheves Grunnlovens § 2 annet ledd. Denne grunnlovsparagrafen er i juridisk forstand ingen verdiparagraf for samfunnet, men er av mange oppfattet slik. I mandatet bes utvalget foreslå løsninger som sikrer at samfunnets verdiforankring ikke svekkes. Et flertall på 13 medlemmer anbefaler at det inntas en ny verdi­paragraf i Grunnloven som inneholder en særskilt henvisning til kristne og humanistiske verdier. Et mindretall på ett medlem anbefaler en konfesjonsuavhengig verdiparagraf som henviser til anerkjente fellesverdier eller til menneskerettighetene, mens et annet mindretall på 5 medlemmer mener det ikke er behov for noen ny bestemmelse i Grl. § 2 som viser til samfunnets historisk baserte verdier (kristne og andre). Et annet mindretall på ett medlem anbefaler at endringen av § 2 begrenses til det som følger av overgangen fra statsreligion til lovforankret folkekirke.

Statens tros- og livssynspolitikk

Dersom dagens statskirkeordning oppheves, endres grunnlaget for den nåværende statlige tros- og livssynspolitikken og denne politikken må dermed gjennomtenkes på nytt. Et flertall på 13 medlemmer anbefaler at statens ansvar for å føre en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk grunnlovsfestes. Flertallet mener det vil gi et konstitusjonelt vern for alle tros- og livssynssamfunn, og markere at dette er en virksomhet som er særlig viktig for samfunnet. Et mindretall mener at det verken er nødvendig eller ønskelig å vedta en slik grunnlovsbestemmelse fordi hensynet til tros- og livssynsfriheten er ivaretatt gjennom andre regler.

2.1.2 Finansiering

Utvalget mener det er en offentlig oppgave å bidra økonomisk og på andre måter legge til rette for tros- og livssynssamfunnenes virksomhet, slik det skjer i dag.

For flertallets foreslåtte kirkeordning, en lovforankret folkekirke, anbefaler et flertall på 15 utvalgsmedlemmer at offentlige bevilgninger står for hovedfinansieringen, med statlige tilskudd som dekker lønninger og tilknyttede personalkostnader for alle kirkelige ansatte og kommunale tilskudd som dekker bygging, vedlikehold, forvaltning og drift av kirkebygg. Dette kombineres med et mindre medlemsbidrag som skal dekke finansieringen av menighetens øvrige virksomhet.

Et mindretall anbefaler at den offentlige bevilgningen i sin helhet kommer fra staten. Et annet mindretall anbefaler en hovedfinansiering gjennom en medlemskontingent, supplert med offentlige tilskudd til særskilte formål.

2.1.3 Gravferdsforvaltningen

Flertallet på 17 av 20 medlemmer anbefaler at gravferdsloven endres slik at hovedprinsippet er at kommunen har ansvaret for gravferdsforvaltningen, fordi gravferd er en allmenn oppgave som bør ivaretas av det offentlige. Kommunen er en tros- og livssynsmessig nøytral instans, og skillet mellom de juridiske og praktiske sidene ved gravferd og de religiøse og seremonielle sidene blir tydeligere. Samtidig blir Den norske kirke frigjort fra en stor og ressurskrevende oppgave. Dette hindrer ikke at kommunen kan inngå avtale med Den norske kirke om å overføre ansvaret til kirkelig fellesråd der det er hensiktsmessig.

Utvalgets mindretall på 3 av 20 medlemmer anbefaler at kirkelig fellesråd beholder ansvaret, både fordi langt de fleste gravferder skjer etter Den norske kirkes ritualer og fordi kirkebygg og kirkegårder utgjør en integrert helhet de fleste steder. Mindretallet påpeker at det heller ikke er registrert noe ønske i flertallet av befolkningen om å flytte ansvaret over på kommunene, og at de fleste er fornøyde med måten kirkelig fellesråd ivaretar ansvaret på.

Utvalget anbefaler at begrepet kirkegård i lovverket erstattes av den nøytrale betegnelsen gravlund eller gravplass. Det bør vurderes å erstatte vigsling av hele gravlunden med vigsling av enkeltfelt for å tydeliggjøre at deler av gravlunden benyttes av flere tros- og livssynssamfunn.

Det er et økende behov for å ivareta ulike tros- og livssynsmessige behov og gravskikker på en tilfredsstillende måte. Utvalget anbefaler derfor at det etableres et faglig forum i hvert bispedømme/fylke med rådgivende funksjon i forhold til fellesråd/kommune. Forumet bør ha særlig fokus på samarbeid mellom de ansvarlige for gravferdsseremoni og gravferdsforvaltning, ulike gravferdsskikker og gravlundene som kulturminner.

2.1.4 Fredede og verneverdige kirker

Kirkebygg og kirkekunst er ikke bare en kilde til kunnskap om den kristne kulturarv og om trosliv og trosuttrykk gjennom århundrene. Like mye er det et uttrykk for byggeskikk, håndverkstradisjoner, materialbruk og stilarter. Kirkenes utsmykning er blant landets viktigste kunstskatter. Ut fra kulturpolitiske hensyn mener utvalget det må etableres særskilte finansieringsordninger for fredede og verneverdige kirker, uavhengig av den fremtidige relasjonen mellom staten og Den norske kirke.

Utvalget anbefaler at det, i tillegg til dagens støtteordninger for kulturhistoriske bygg, opprettes en særskilt statlig kirkeantikvarisk tilskuddsordning tilsvarende den svenske løsningen. Tilskuddsordningen skal automatisk tre i kraft når et kirkebygg er fredet eller vernet. Utvalget anbefaler at en slik tilskuddsordning, uavhengig av fremtidig kirkeordning, forvaltes av sentrale kirkelige myndigheter som fordeler tilskuddet etter søknader fra menigheter og/eller fellesråd. Riksantikvaren skal uttale seg om den enkelte søknad.

Et flertall på 17 av 20 medlemmer understreker også behovet for ekstra økonomiske strakstiltak innenfor dagens bevilgningsordninger for å hindre ytterligere forfall og ødeleggelse av kirkebygg.

Utvalget mener at alle kirker må kunne tjene til sitt bruksformål som menighetskirke uavhengig av vernestatus. Det må kunne gjøres investeringer og oppgraderinger som gjør dette mulig. Utvalget foreslår at staten overtar eierskapet til fredede og verneverdige kirker som tas ut av kirkelig bruk.

Utvalget anbefaler at det etableres et kulturminnefaglig kompetansesenter innenfor Den norske kirke. Senteret bør etableres i tilknytning til eksisterende kulturminnefaglige miljøer.

2.1.5 Eiendomsrett

Kirker og kirkefond

Utvalget legger til grunn at Den norske kirke ved en endret kirkeordning blir et eget rettssubjekt, og at kirken også sentralt kan tilføres faste eiendommer og kapital. Utvalgets flertall mener eierforhold mellom Den norske kirke sentralt og lokalt bør bygge på en videreføring av grunnprinsippet om soknenes eiendomsrett til soknekirker og lokale kirkefond.

Mindretallet anbefaler at det ved en endret kirkeordning foretas et samlet bo-oppgjør, da kirkebygg, kirkelig infrastruktur og eiendomsmasse er bygd opp av fellesskapet gjennom århundrer, bl.a. gjennom beskatning. Dette må det tas hensyn til ved en fremtidig bodeling.

Opplysningsvesenets fond (OVF)

Utvalget mener at spørsmålet om eiendomsretten til OVF ikke kan avgjøres gjennom juridiske utredninger, men må avgjøres ved en politisk beslutning i Stortinget. Flertallet på 18 av 20 medlemmer anbefaler at OVF overføres til Den norske kirke. Flertallet legger til grunn at en overføring av OVF til Den norske kirke ikke gir andre tros- og livssynssamfunn noe krav på tilsvarende økonomisk kompensasjon.

Et mindretall anser OVF som statens eiendom og fellesskapets verdier. Eiendommer som i dag er i kirkelig bruk overføres til Den norske kirke, mens andre beholdes av staten eller avhendes.

2.2 Kort om kapitlene

2.2.1 Historisk tilbakeblikk

I KAPITTEL 3 kastes det lys over kirkens historie med hovedfokus på selve statskirkeordningen. Allerede for 1000 år siden ble religionen ansett som en viktig sammenbindende faktor i samfunnet og bevisst brukt i rikssamlingsprosessen av kongene. Kongens religion skulle være folkets religion. Kristendommen ble offisiell religion, og kristenretten ble en del av det vanlige lovverket.

I løpet av middelalderen bygde kirken opp sitt organisasjonsapparat og skaffet seg store økonomiske ressurser. Konge og kirke var fra midten av 1100-tallet de to store maktsentrene i samfunnet som både samarbeidet og konkurrerte. I perioder lignet kirken en statskirke grunnet den nære forbindelsen med kongemakten.

Reformasjonen medførte store endringer både politisk og kirkelig. Kirken ble nasjonalisert, og staten ble konfesjonell (evangelisk-luthersk). Reformasjonstidens kirke anses i dag som en kongestyrt lands- eller folkekirke med et visst selvstyre.

På 1700-tallet ble statskirkesystemet utviklet. Kirkestyret ble en integrert del av den lutherske konges funksjon som lovgiver og myndighetsutøver «av Guds nåde». Loven om enevoldsstyret forpliktet kongen på den evangelisk-lutherske bekjennelse og ga ham ansvar for undersåttenes kristelige liv. Biskoper og prester forvaltet fullmaktene som Gud og Kongen hadde overdratt dem.

Stat og kirke hadde sammenfallende interesser på flere områder. Befolkningen var livssynsmessig homogen, og religiøse spørsmål ble ansett som en forutsetning for statens eksistens. Allmueskolen fra 1737 ble primært opprettet som en kirkeskole med opplæring i evangelisk-luthersk kristendom og konfirmasjon som skoleavslutning.

Den nye norske staten fra 1814 var en liberal og demokratisk rettsstat. Opplysningstidens statsoppfatning var den sekulariserte staten, men de nye ideene fikk ikke fullt gjennomslag. På det kirkelige området ble enevoldstidens ordninger og forvaltning videreført. Grunnloven fastslo at den evangelisk-lutherske religion fortsatt skulle være statens offentlige religion, og religionsfri­heten ble ikke konstitusjonelt sikret. Mens folket tidligere skulle ha samme religion som Kongen, ble nå Kongen pålagt å ha samme religion som «folket» (staten).

På midten av 1800-tallet ble det fremmet forslag om ordninger som kunne gi Den norske kirke større indre frihet og selvstendighet, og i 1870 ble det foreslått å oppheve statskirkeordningen. Men Stortinget fastholdt Grunnlovens bestemmelser om statsreligionen. Liberaliserings- og demokratiseringsprosessen ble likevel stadig mer omfattende, og konfesjonsstatens betydning ble gradvis redusert.

I 1842 opphevet et enstemmig Storting Konventikkelplakaten fra 1741. Leke kirkemedlemmer og ikke bare prester kunne nå forkynne offentlig, og lekfolk kunne holde samlinger uten prestens vitende og kontroll. I 1845 ble dissenterloven vedtatt. Den ga norske borgere generell rett til å melde seg ut av statskirken og på visse betingelser etablere andre kristne trossamfunn under offentlig kontroll. Ved endringen av dissenterloven i 1891 fikk også ikke-kristne religioner adgang til å organisere seg i Norge. Den såkalte jødeparagrafen, som nektet jøder adgang til kongeriket, ble opphevet i 1851. Det generelle forbudet mot munkeordener ble strøket i 1897. Først i 1956 fikk jesuitter adgang til riket. Lov om trudomssamfunn og ymist anna ble vedtatt i 1969 og erstattet dissenterloven av 1891.

Forfatningskampen i 1870–80-årene om forholdet mellom den lovgivende og utøvende statsmakt endte med at parlamentarismen ble etablert som statsskikk. Parlamentarismen opphevet den personlige kongemakten. Dette berørte også kirkeordningen, siden Kongen var kirkens øverste leder. Kongens styre skulle utøves av regjeringen, som fra nå av fikk sin politiske legitimitet fra Stortinget. Stortinget hadde ingen konfesjonelle forpliktelser, og kunne dessuten selv gi lover for kirken. Med parlamentarismen ble det alminnelige folkestyret bedre sikret og embetsmakten svekket, men den førte samtidig til uklarhet når det gjaldt det øverste kirkestyrets kirkelige og konfesjonelle forankring.

Under okkupasjonen gjorde representanter for geistligheten og ledere i frivillige kristelige organisasjoner felles front mot nazimyndighetene. Biskopene og de fleste prestene nedla sine statlige embeter våren 1942 og videreførte sin virksomhet i folket med hjemmel i Grunnloven og på grunnlag av ordinasjonen. Dokumentet Kirkens Grunn begrunner biskopenes og prestenes embetsnedleggelse både rettslig og teologisk. Statens maktmonopol avvises, fordi Gud står over både staten og kirken. Kirkens Grunn understreker at kirken ikke skal være herre over staten i timelige ting, og at staten ikke skal være herre over menneskers samvittighet og tro. I praksis fungerte Den norske kirke som en statsuavhengig kirke fra 1. påskedag 1942 og frem til frigjøringen, da statskirkeordningen igjen trådte i kraft.

Flere offentlige og kirkelige utvalg utredet ulike sider ved forholdet mellom stat og kirke i løpet av 1900-tallet. Statskirkeordningen var til behandling i Stortinget en rekke ganger, men det har aldri vært tilstrekkelig flertall på Stortinget for å oppheve ordningen. Ordningen har imidlertid blitt reformert gjennom ulike lovendringer som gradvis har gitt kirken større selvstendighet og uavhengighet fra staten. Ved at myndighet har blitt delegert, er potensialet for konflikter mellom kirke og stat blitt mindre. Samtidig har utviklingen synliggjort og forsterket spenningen, fordi avstanden mellom Grunnlovens formelle rammer og den faktiske kirkeordningen er blitt større, og fordi kirken institusjonelt sett nå er organisert for å kunne fungere som et selvstendig trossamfunn.

Utviklingen av et mer pluralistisk samfunn har aktualisert debatten om statskirkeordningen. Ikke minst blir ordningen utfordret av befolkningsgrupper med andre kulturtradisjoner og andre trosuttrykk enn majoriteten av den norske befolkningen.

2.2.2 Statskirkeordningen

I KAPITTEL 4 beskrives Den norske kirke som trossamfunn og organisasjon, og lovverket gjennomgåes. Bildet av det norske tros- og livssynslandskapet tegnes og blikket kastes utover i Europa. Deretter behandles tros- og livssynsfriheten (religionsfriheten) på prinsipielt grunnlag med de konsekvenser dette har for Den norske kirke, andre tros- og livssynssamfunn og det enkelte menneske, i lys av den nåværende statskirkeordningen.

Den norske kirke som trossamfunn

Den norske kirke er først og fremst et trossamfunn, basert på den evangelisk-lutherske religion. Den er et kirkelig fellesskap bestående av sine døpte medlemmer, og med en identitet forankret i eget trosgrunnlag. Dette konstituerende trosgrunnlaget består av Bibelen og fem bekjennelsesskrifter. Den norske kirke har som formål å være en bekjennende, misjonerende, tjenende og åpen folkekirke.

Ut fra en teologisk forståelse, kan kirkeordningen utformes på ulike måter. Kirkeordningen må reflektere kirkens selvforståelse, sette den i stand til å være kirke og ivareta kirkens og menighetenes egenart og oppdrag. Dernest må den være fleksibel nok til å møte skiftende utfordringer. I tillegg til å sikre Den norske kirkes religionsfrihet, må kirkeordningen også sikre samme frihet for andre tros- og livssynssamfunn og for borgere som ikke er medlemmer av Den norske kirke.

Lovverk

I rettslig forstand har Den norske kirke ikke noen egen konstitusjon. Den er formelt sett konstituert ved Grunnlovens bestemmelser, og dens institusjoner, prosedyrer m.m. er nedfelt og regulert i lov, forskrifter og rundskriv. Den norske kirke er organisert som en del av statsforvaltningen, og underlagt de alminnelige statsmaktenes styring og ansvar. Kongen i kirkelig statsråd er konstitusjonelt sett kirkens øverste instans, men mye av myndigheten er i dag delegert bl.a. til Kirkemøtet. Stortingets alminnelige myndighet gjelder til dels også på det kirkelige området, herunder å gi lover, fastsette bevilgninger og kontrollere hvordan regjeringen forvalter kirkesakene.

Sett fra statens side er statskirkeordningen først og fremst et rettslig system, nedfelt i en rekke paragrafer i Grunnloven og videre regulert i lov og forskrift. Til sammen danner dette et stort og detaljert regelverk, som ikke bare styrer forholdet mellom Den norske kirke og de statlige myndighetene (Storting, regjering og departement), men også på detaljnivå regulerer kirkens organisasjon, institusjoner, prosedyrer m.m. Ordningen reguleres i hovedtrekk av:

• Grunnloven § 2 annet ledd, om at den evangelisk-lutherske religion er «Statens offentlige Religion» med de føringer det legger.

• Grunnlovens regler om «Kongens kirkestyre» (§§ 4, 12, 16, 27 m.fl.), som gir Kongen (regjeringen) myndighet over Den norske kirke i lærespørsmål, utnevnelser m.m.

• Kirkeloven gitt av Stortinget og forskrifter gitt av Kongen i statsråd og departementet.

Organisasjon

Den norske kirke er en stor og sammensatt organisasjon. Samtidig som den er en statskirke, er den også et trossamfunn med høy grad av selvstyre, med både statlige og kirkelige organer. Formelt sett er de alminnelige statsmaktene også organer for kirken, selv om de ofte oppleves og omtales som eksterne og verdslige.

Ledelsessystemet er todelt med en statlig organisert prestetjeneste (embetslinjen) og folkevalgte rådsorganer (rådslinjen). Dernest er kirken organisert på tre nivåer. Dette gjelder både embetsstruktur og rådsstruktur. Ved siden av de tre hovednivåene er det også delnivåer – på lokalt plan; kirkelig fellesråd og på regionalt plan; prost og et frivillig prostiråd. I tillegg til de faste besluttende organene, er det også andre frivillige råd og møter innenfor kirkens struktur.

Økonomien er en offentlig blandingsøkonomi der kirken er finansiert sentralt av staten og lokalt av kommunene. Staten finansierer prestelønningene og kommunene den lokale kirkes virksomhet, stillinger og kirkebygg.

Arbeidsgiveransvaret er også delt, men langs en litt annen akse. Det er to hovedkategorier av ansatte; presteskapet og de andre. Presteskapet er statlig ansatt, dels av Kongen i statsråd som embetsmenn (biskoper og proster), og dels som ordinære tjenestemenn av bispedømmerådene. De andre ansatte i kirken er lokalt ansatt av kirkens egne organer med en viss koordinering gjennom en felles arbeidsgiverforening.

Ved siden av de statlige organene og de lovfestede kirkelige organene er det en rekke frivillige kirkelige organisasjoner, stiftelser o.l. som definerer seg som virksomheter innen Den norske kirke, med ulike formelle og reelle tilknytningsbånd. Disse utgjør en stor og viktig del av kirkens virksomhet.

Medlemsutvikling

Den norske kirke har aldri hatt flere medlemmer enn i dag. Samtidig har aldri en større andel av befolkningen stått utenfor Den norske kirke. I 1970 var omkring 95 % av befolkningen døpte medlemmer av denne kirken. De aller fleste øvrige var medlemmer i et frikirkesamfunn. I dag er antall medlemmer i Den norske kirke sunket til under 85 %. Antallet som ikke tilhører noe tros- eller livssynssamfunn øker. I 1960 utgjorde denne gruppen 0,6 %, mens gruppen i dag utgjør ca. 6 %.

Tros- og livssynslandskapet

Gjennom de siste 150 år er det etablert en rekke frikirkesamfunn i Norge. Den største gruppen trossamfunn utenfor Den norske kirke, er de andre kristne kirkene. Særlig gjennom de tre siste tiår har Norge utviklet seg til å bli et flerreligiøst samfunn. Fra etableringen av de første islamske trossamfunnene på 1970-tallet og Buddhistforbundet i 1979, har både islam, buddhismen, hinduismen og sikhismen hatt en sterk vekst i Norge. I 1956 ble Human-Etisk Forbund etablert som det første livssynssamfunnet i Norge.

Et internasjonalt perspektiv

I et internasjonalt perspektiv er det svært få statskirker. Tidligere statskirkesystemer er stort sett avløst av ordninger som gir kirker og religionssamfunn full frihet til å ordne sin organisasjon og sin virksomhet etter egne religiøst forankrede prinsipper. Danmark har fortsatt en statskirkeordning som ligner på den norske. Sverige gikk nylig over til en mer fristilt kirke, som fortsatt er lovfestet av Riksdagen, men som har full lovgivningskompetanse i egne saker. Lignende modeller finnes i Finland og Island.

Tros- og livssynsfrihet

I vår tid er tros- og livssynsfrihet (religionsfrihet) en universell rettighet, nedfelt i internasjonale menneskerettighetstraktater som en av de grunnleggende rettigheter. Tros- og livssynsfrihet har lenge stått sentralt i statskirkedebatten, og har i de senere år vært trukket frem stadig oftere. Prinsippet om tros- og livssynsfrihet er en betydelig utfordring for statskirkeordningen, og et sentralt element i vurderingen av om den skal oppheves.

Tros- og livssynsfrihet er både en individuell og kollektiv rettighet. I dette ligger både en rett til tankefrihet og til åpent å kunne utøve sin tro eller ikke-tro. Videre omfatter det retten til å organisere seg i tros- eller livssynssamfunn. Tros- og livssynsfrihet kan bare begrenses ved lovgivning dersom det er for å beskytte offentlig sikkerhet, orden, helse eller andres fundamentale rettigheter.

Et sentralt spørsmål er om statskirkeordningen krenker Den norske kirkes krav på religionsfrihet. Dette er det ulike oppfatninger om. Det grunnleggende rettslige spørsmålet dreier seg om hvorvidt den statlige styringen av Den norske kirke er ekstern eller intern, altså om og på hvilken måte statsmaktene er «kirkelige organer».

Et like sentralt spørsmål er om statskirkeordningen krenker tros- og livssynsfriheten til statsborgere som ikke er medlemmer av Den norske kirke. De fleste vil mene at de mest grunnleggende sidene er ivaretatt både for den enkelte og for andre tros- og livssynssamfunn. En del praktiske og symbolske områder kan likevel oppleves problematisk. Dette gjelder blant annet kravet om kirkemedlemskap for halvparten av regjeringens medlemmer, forhold ved gravferdsforvaltningen, Den norske kirkes rolle ved nasjonale begivenheter, samt religiøs og livssynsmessig betjening i offentlige institusjoner som Forsvaret, sykehus og fengsler.

2.2.3 Fremtidig kirkeordning

I KAPITTEL 5 presenteres tre alternative modeller for en fremtidig kirkeordning. Modellene belyser ikke alle nyanser, men stiller de viktigste prinsipielle spørsmålene når det gjelder forholdet mellom staten og Den norske kirke. Hovedspørsmålene er hvilken relasjon staten og Den norske kirke skal ha, hvilken rolle offentlig myndighet bør ha i forhold til kirken og hvor stor grad av særstilling Den norske kirke bør ha i forhold til andre tros- og livssynssamfunn.

Tidsperspektivet for en endring av gjeldende kirkeordning er langsiktig. Dersom dagens statskirkeordning skal oppheves, krever det en endring av flere grunnlovsparagrafer. I slike saker skal det alltid være et stortingsvalg mellom forslag og vedtak, slik at velgerne får uttale seg. Hvis det fremsettes forslag i denne stortingsperioden om å oppheve dagens statskirkeordning, vil det altså tidligst kunne behandles i neste periode, dvs. i år 2009. Deretter er det nødvendig med videre utredning, forberedelser og gjennomføring. Det foreligger for øvrig allerede et grunnlovsforslag til behandling i inneværende stortingsperiode om å avskaffe dagens statskirkeordning.

Den grunnleggende forskjellen mellom de tre alternativene er det rettslige rammeverket og endringer i det øverste kirkestyret. I det første alternativet er som i dag Grunnlovens bestemmelser rammeverket for Den norske kirke. I alternativ to etableres Den norske kirke som et selvstendig rettssubjekt, men med en egen kirkelov vedtatt av Stortinget. Det tredje alternativet innebærer at trossamfunnsloven legger rammer for Den norske kirkes virksomhet på lik linje med andre tros- og livssynssamfunn.

Utvalget vurderer alternativene både i forhold til staten, Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn. Presentasjonen beskriver også konsekvenser for organisatorisk utforming og styringsorganenes ansvar og oppgaver.

Grunnlovsforankret folkekirke

Dagens statskirkeordning videreføres, og gjeldende grunnlovsbestemmelser om statskirkeordningen forblir uendret. Staten sikres fortsatt politisk kontroll og innflytelse ved at Kongen (regjeringen) er øverste kirkestyre og Stortinget lovgivende myndighet. Modellen tar for seg mulige reformer innenfor Grunnlovens rammer:

• Fjerne Grunnlovens § 2.2 ad. oppdragerplikten.

• Anbefale Kongen (regjeringen) å ha som fast prosedyre ved bispeutnevnelser at en av de tre som har fått flest stemmer skal utnevnes.

• Overføre tilsettingen av proster til et kirkelig organ, slik at disse ikke lenger utnevnes av Kongen (regjeringen).

• Gjøre kirkeloven enklere, mer som en rammelov med tilsvarende delegasjon til Kirkemøtet.

• Legge prestetjenesten inn under soknene/­fellesråd/prostiråd og dermed få samme til­settingsmyndighet og arbeidsgiver i lokal­kirken.

Lovforankret folkekirke

Grunnlovens nåværende regler om statskirkeordningen oppheves og Den norske kirke blir et selvstendig rettssubjekt med egne styringsorganer og med selvstendig ansvar for alle saker som har med kirkens tro og virksomhet å gjøre. Kongens kirkestyre oppheves og kravet om kirkemedlemskap for halvparten av regjeringsmedlemmene fjernes. Biskoper utnevnes av Den norske kirke, på grunnlag av en bred nominasjons- og valgordning. Den norske kirke gis også i fremtiden en særlig tilknytning til staten i forhold til andre tros- og livssynssamfunn, gjennom en egen kortfattet kirkelov, gitt av Stortinget. Denne kirkeloven kan forankres i en grunnlovsbestemmelse.

Den norske kirke skal fortsatt være en landsdekkende kirke med bred kontaktflate og gi rom for ulike grader av trosengasjement og aktivitet blant sine medlemmer. Dens kirkelige selvforståelse og egenart som trossamfunn ivaretas slik at den kan oppfylle sin oppgave som kirke.

Kirkeloven sikrer at overgangen til ny kirkeordning ikke medfører radikale endringer for medlemmene. Kirken videreføres med samme trosgrunnlag og demokratiske oppbygning, men relasjonen mellom Den norske kirke og staten endres. Rettslig sett får kirken økt religionsfrihet og økt mulighet til å påberope seg denne friheten.

Kirkens særskilt valgte organer overtar ansvaret som i dag ligger til det statlige kirkestyret. Siden Grunnlovens bestemmelser er fjernet, er det full konstitusjonell frihet med hensyn til hvordan ordningen skal utformes. Kirken fastsetter selv sitt læregrunnlag, utnevner og ansetter sine biskoper og prester og forvalter sin økonomi.

Selvstendig folkekirke

Den norske kirke likestilles med andre tros- og livssynssamfunn i Norge og får fullt selvstyre. Alle grunnlovsbestemmelser om Den norske kirke oppheves og alle former for statlig styring i forhold til kirken avvikles. Kongens kirkestyre og kravet om at halvparten av regjeringen må være medlemmer av Den norske kirke fjernes. Det blir dermed lik adgang til slike embeter uansett tros- og livssynstilhørighet.

Den norske kirke er ikke lenger en del av statsforvaltningen, men etableres som et selvstendig trossamfunn. Kirken får samme frihetsgrad, rettigheter og plikter i forhold til staten som andre tros- og livssynssamfunn. Trossamfunnsloven legger rammer for Den norske kirkes virksomhet.

Kirken videreføres med samme trosgrunnlag og demokratiske oppbygning. Kirkens særskilt valgte organer overtar ansvaret som i dag ligger til det statlige kirkestyret som øverste myndighet. Den norske kirke blir et eget rettsubjekt som på eget grunnlag fastsetter bestemmelser om organisasjon og intern myndighetsutøvelse.

Etter en overgangsfase er det opp til Den norske kirke å vedta hvilke styringsorganer som skal etableres på de ulike nivåene. Overgangen til en ny kirkeordning må skje på en så ryddig og trygg måte som mulig for ansatte, medlemmer, nåværende og nye styringsorganer.

2.2.4 Finansiering

I KAPITTEL 6 drøftes ulike finansieringsordninger for Den norske kirke, uavhengig av fremtidig kirkeordning. Hovedalternativet står mellom privat eller offentlig finansiering, men kombinasjoner er også mulig.

Offentlig finansiering

I dag finansieres Den norske kirke hovedsaklig gjennom bevilgninger fra stat og kommune. Det er mulig å videreføre denne ordningen, der kommunene først og fremst har finansieringsansvaret for de oppgavene hvor lokal tilpasning er mest ønskelig, mens staten har ansvaret for å finansiere formål som i liten grad påvirkes av lokale forhold. Alternativt kan ansvarsfordelingen endres ved at staten tar et større finansieringsansvar enn i dag, blant annet for å minimalisere forskjellene mellom kirkebevilgningene i de enkelte kommuner, og for å sikre at nasjonale verdier blir forsvarlig ivaretatt. En mulighet er å overføre ansvaret for finansieringen av alle stillinger og personalrettede utgifter til staten, men la kommunene fortsatt ha ansvar for kirkebyggene.

Obligatorisk livssynsavgift

Ordningen består i at alle innbyggerne betaler en øremerket avgift/skatt til tros- og livssynssamfunn som staten innkrever. Avgiften kan enten være et fast kronebeløp eller avhengig av inntekt. Beløpet kan kreves inn som en særskilt avgift eller over skatteseddelen. Den direkte personbeskatningen reduseres tilsvarende. Den innbetalte avgiften fra de som ikke er medlemmer i noe tros- eller livssynssamfunn, kan for eksempel gå til et kulturelt eller veldedig formål.

Medlemskontingent

Enhver organisasjon med frivillig medlemskap kan bruke en slik finansieringskilde. I kirker over hele verden er dette den mest vanlige finansieringsformen. Et system med medlemskontingent kan utformes på flere måter. En variant er at medlemmene betaler en differensiert kontingent i forhold til inntekt, eller at alle medlemmene betaler en fast medlemskontingent med særskilte satser for ulike medlemsgrupper som husstandsmedlemmer, studenter, pensjonister osv. Medlemskontingenten kan enten innsamles av det offentlige eller av kirken.

2.2.5 Gravferdsforvaltningen

I KAPITTEL 7 utredes ulike sider ved gravferdsforvaltningen. Den omfatter praktiske og juridiske forhold knyttet til forvaltning og drift av kirkegård/gravplass og krematorium, m.m. I tillegg til det juridiske og administrative, berører gravferdsforvaltningen viktige kulturelle, religiøse og livssynsmessige forhold.

Ulike trossamfunns gravskikker og en økende tendens til at enkeltpersoner ønsker individuelle ordninger, utfordrer i dag gravferdsforvaltningen. Uavhengig av hvem som skal ivareta ansvaret for gravferdsforvaltningen, mener utvalget at følgende retningslinjer bør gjelde:

• Det er et offentlig ansvar å sørge for gravplasser og å etablere ordninger som sikrer at gravferd og jordfesting skjer i faste, ordnede og verdige former.

• Alle skal gravlegges med verdighet og respekt for personlig tro eller livssyn.

• Gravferd skal så langt det er mulig skje i overensstemmelse med de regler den enkelte religion eller tradisjon krever.

• Det offentlige må tilsvarende ta ansvar for å skaffe til veie verdige livssynsfleksible seremonilokaler til bruk for innbyggere som ikke benytter kirkelige bygg til sine seremonier.

Uavhengig av kirkeordning, er det etter utvalgets mening to alternative steder å plassere ansvaret for gravferdsforvaltningen: hos kirkelig fellesråd eller kommunen. Utvalget drøfter fordeler og ulemper med begge alternativene.

2.2.6 Fredede og verneverdige kirker

I KAPITTEL 8 behandles fredede og verneverdige kirker. Landets eldre kirker og kirkegårder er en vesentlig kilde til forståelse av norsk kulturhistorie. Kirkenes utsmykning er blant landets viktigste kunstskatter. Alle offentlige og kirkelige utredninger og instanser har de senere tiår understreket det offentliges ansvar for å ivareta denne kulturarven.

Forvaltning av kirken og kirkens omgivelser skal samordnes med kulturminneloven og plan- og bygningsloven. Oppføring, ombygging, utvidelse eller nedleggelse av kirker skal godkjennes av departementet. Dersom en kirke nedlegges, opphører kommunens økonomiske ansvar. Hvis bygget er verneverdig eller fredet, får det et statlig tilskudd, i tillegg kan Riksantikvaren også gi støtte til merkostnader ved restaurering av kirkebygg.

Endringer på fredede kirker krever vedtak både etter kulturminneloven og kirkeloven. Enhver endring i disse byggene må godkjennes av både Riksantikvaren og biskopen. Vedlikehold skjer etter retningslinjer gitt av Riksantikvaren.

Norge har ca. 1620 kirker, av disse er 219 fredet og 761 har status som verneverdige. Dette medfører store praktiske og økonomiske forpliktelser. Beregninger fra Riksantikvaren viser at en stor del av kirkene blir for dårlig vedlikeholdt. Ut fra Riksantikvarens beregninger bevilges det i dag 3 mrd. kroner for lite til istandsetting, og vel 100 mill. kroner mangler til årlig vedlikehold.

2.2.7 Eiendomsrett

I KAPITTEL 9 drøftes eiendomsretten til kirker, fond og eiendommer. De lokale eiendomsrettslige spørsmålene har alltid stått i en særstilling, og er i dag løst ved at soknene etter kirkeloven har fått avklart sin status som egne rettssubjekter, med full eiendomsrett over kirker, kirkefond, kirkegårder m.m.

De fleste sentrale kirkelige eiendommene er samlet i Opplysningsvesenets fond (OVF). Her er de fleste viktige forhold rettslig avklart gjennom Grunnloven, lov og fast praksis som regulerer forvaltningen av fondet og bruken av dets avkastning. Det gjenstår imidlertid fortsatt et omstridt spørsmål om eiendomsretten til selve fondet. I tillegg finnes det andre sentrale kirkelige eiendommer (kirker m.m.), som ikke er eid av soknene, og som tradisjonelt har vært ansett som statens eiendom.

Dersom kirkeordningen endres slik at Den norske kirke blir et eget rettssubjekt, vil den ha eiendomsrett. Dermed må det avklares hvilke eiendommer og fond Den norske kirke kan eller bør få overført fra staten.

2.2.8 Utvalgets forslag og konklusjoner

I KAPITTEL 10 finnes utvalgets standpunkter og samlede argumentasjon for fremtidig kirkeordning, finansiering, gravferdsforvaltningen, fredede og verneverdige kirker og eiendomsrett. Enkeltmedlemmers særmerknader fremgår på slutten av kapitlet.

2.2.9 Forslag til lov- og grunnlovsendringer

KAPITTEL 11 gir en samlet oversikt over utvalgets forslag til lov- og grunnlovsendringer.

2.2.10 Konsekvensvurderinger

I KAPITTEL 12 er administrative og økonomiske konsekvenser ved utvalgets forslag beskrevet.