4 Statskirkeordningen

4.1 Innledning

Etter mandatet skal utvalget vurdere «statskirkeordningen i sin helhet slik den er utformet og virker i Norge». I forrige kapittel ble det redegjort for etableringen og utviklingen av ordningen. I dette kapitlet beskrives hovedtrekkene for hvordan statskirkeordningen er regulert og fungerer i dag. Det er en nødvendig forutsetning for å kunne vurdere mulige reformer og alternative ordninger.

Utvalget skal vurdere statskirkeordningen, det vil først og fremst si forholdet mellom staten (myndighetene) og Den norske kirke. Kjernen i statskirkeordningen er at staten etter Grunnloven er pålagt særlige forpliktelser overfor den evangelisk-lutherske religion og er gitt utstrakt styringsmyndighet over Den norske kirke.

I formell forstand består statskirkeordningen av et sett rettsregler (i Grunnlov, lov og forskrift) som regulerer forholdet mellom offentlige myndigheter og Den norske kirke, og kirkens institusjonelle oppbygning og virksomhet. Tradisjonelt sett er statskirkeordningen det norske samfunnets modell for hvilken rolle majoritetsreligionen og det største trossamfunnet skal ha. Slik sett er statskirkeordningen mer enn formelle regler for institusjonell styring. Ordningen har stor symbolsk og reell betydning både for Den norske kirkes virksomhet, for de andre tros- og livssynssamfunnenes vilkår og for samfunnet som helhet.

En redegjørelse for «statskirkeordningen i sin helhet» må derfor bli ganske omfattende, selv om man holder seg til hovedtrekkene. Det er likevel viktig å understreke at utvalget ikke skal utrede alle sider ved Den norske kirke. Det er mye ved Den norske kirkes virksomhet som har lite eller ingenting med statskirkeordningen å gjøre, og som vil fortsette upåvirket av om selve ordningen videreføres eller oppheves. Det samme gjelder de andre tros- og livssynssamfunnene i Norge. Dette er heller ikke en utredning av tro og livssyn i Norge, eller av alle aktuelle religionspolitiske og livssynsmessige spørsmål. Utvalget har vektlagt de sidene ved Den norske kirke, kirkelige institusjoner og organisasjoner, andre tros- og livssynssamfunn, tros- og livssynspolitikken og samfunnsutviklingen som direkte eller indirekte har relevans for debatten om statskirkeordningen.

Begrepet «statskirke» er ikke entydig og ikke autoritativt definert noe sted. Opprinnelig ble det verken brukt i Grunnloven eller i annen lovgivning. Dissenterlovkomiteen brukte ordet i sitt lovforslag, men i loven er det endret til «Den norske kyrkja» ( Lov om trudomssamfunn og ymist anna , 1969). Det er nevnt ett sted i Grunnlovens § 27 annet ledd, om kirkelig statsråd, og da som synonymt med Den norske kirke. Dette løser ikke spørsmålet om hva det innebærer at Den norske kirke er en statskirke, eller hvor sterke bindinger det må være mellom statlige myndigheter og kirke for at en slik betegnelse er treffende.

I norsk sammenheng er en generell begrepsdebatt av mindre interesse. Slik ordet naturlig må forstås er det klart at Den norske kirke i dag er en statskirke. De sentrale elementene ved den norske statskirkeordningen er:

• Grunnloven § 2 annet ledd, om at den evangelisk-lutherske religion er «Statens offentlige Religion» med de føringer det legger.

• Grunnlovens regler om «Kongens kirkestyre» (§§ 4, 12, 16, 27 m.fl.), som gir Kongen (regjeringen) myndighet over Den norske kirkes liturgier og ordninger, og dermed også i denne sammenhengen over lærespørsmål, utnevnelser m.m.

• At Den norske kirke er regulert ved lov gitt av Stortinget (kirkeloven) og forskrifter gitt av Kongen i statsråd og departementet.

• At Den norske kirke i hovedsak er offentlig finansiert, over statsbudsjettet og kommunebudsjettene.

• At Den norske kirke sentralt ikke er et eget rettssubjekt, men i formell forstand en integrert del av norsk statsforvaltning, om enn på en særskilt måte.

I tillegg har Den norske kirke på en rekke andre måter en særskilt stilling i samfunnet. Det er delte meninger om dette skyldes statskirkeordningen eller følger av kirkens historiske, kulturelle og faktiske stilling i Norge. Denne særstillingen kommer blant annet til uttrykk ved den kristne formålsparagrafen i skolen og Den norske kirkes rolle ved markering av viktige nasjonale begivenheter. Historisk har dette sammenheng med statskirkeordningen, men er i dag ikke nødvendigvis avhengig av den.

Statskirkeordningen er først og fremst en formell organisasjonsform. Det reelle innholdet er blant annet at statlige myndigheter i stor grad kan styre Den norske kirke dersom de ønsker det. I praksis har det variert hvor sterkt Storting og regjering har ønsket å styre kirken, og i de senere tiår har Den norske kirke fått betydelig større selvstendighet. Dette har skjedd innenfor rammene av den formelle statskirkeordningen, som ikke er vesentlig endret.

Statskirkeordningen innebærer per definisjon en formell særbehandling av Den norske kirke fremfor andre tros- og livssynssamfunn. Den reelle forskjellen var opprinnelig svært stor, men det har skjedd en betydelig utvikling i retning av likebehandling mellom Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn. I hvilken grad det fortsatt eksisterer uberettiget forskjellsbehandling, og i hvilken grad dette skyldes statskirkeordningen, er et omdiskutert tema.

Statskirkeordningen, kombinert med prinsippet om likebehandling, legger viktige føringer på offentlige rammevilkår for de andre tros- og livssynssamfunnene i Norge. En debatt om statskirkeordningen og Den norske kirke vil ikke bare være av prinsipiell interesse, men indirekte også av praktisk betydning for deres forhold til staten. Ikke minst gjelder det økonomiske forhold, da deres offentlige støtteordninger i dag er avledet av statskirkefinansieringen.

For utvalget er det viktig å understreke at selv om Den norske kirke er en statskirke, er den først og fremst et trossamfunn, et kirkelig fellesskap av sine døpte medlemmer. Et fundamentalt spørsmål er derfor om statskirkeordningen på en tilfredsstillende måte setter Den norske kirke i stand til å være kirke og om statskirkeordningen lar Den norske kirke fremtre på en måte som reflekterer dens selvforståelse, slik den er begrunnet i Den norske kirkes læregrunnlag. En slik vurdering må legge til grunn en generell teologisk fremstilling av hva det er å være kirke. Dette er behandlet i kapittel 4.2. Utvalget har ikke fått et mandat eller en sammensetning som innebærer at det skal utrede teologiske spørsmål. Underkapitlet begrenser seg derfor til å referere faktisk forekommende teologiske oppfatninger.

Sett fra statens perspektiv er statskirkeordningen først og fremst et rettslig system, nedfelt i en rekke paragrafer i Grunnloven og videre regulert i lov og forskrift. Til sammen danner dette et stort og detaljert regelverk, som ikke bare styrer forholdet mellom Den norske kirke og de statlige myndighetene (Storting, regjering og departement), men også på detaljnivå regulerer kirkens organisasjon, institusjoner, prosedyrer m.m. Dette er statskirkeordningen i rettslig forstand, og den er beskrevet i kapittel 4.3. De rettslige rammene må forstås for å kunne vurdere hvordan ordningen eventuelt kan endres. Statskirkeordningen kan verken oppheves eller endres radikalt uten gjennom grunnlovsendring med kvalifisert flertall, etterfulgt av en omfattende reform av det underliggende regelverket.

Den norske kirke er en stor og sammensatt organisasjon. Kirken har mange institusjoner fordelt på flere nivåer, og i tillegg noen særegne strukturer: embetsstruktur og rådsstruktur. Organisasjonen er dessuten koblet sammen med offentlige myndigheter. Det innebærer bl.a. at Kongen i kirkelig statsråd, kirkeministeren og det ansvarlige departementet ikke formelt kan sees som eksterne organer, men som integrerte ledd i den kirkelige styringsstrukturen. I kapittel 4.4 gjennomgår utvalget Den norske kirke som organisasjon, med særlig vekt på de sidene som direkte eller indirekte har sammenheng med statskirkeordningen. Det er også redegjort for de mange frivillige kristne organisasjoner og foreninger som bidrar til en stor del av kirkens virksomhet.

Når statskirkespørsmålet igjen har kommet på dagsordenen skyldes det mange forhold, bl.a. de siste tiårenes endringer i tros- og livssynslandskapet både nasjonalt og internasjonalt. Situasjonen i Norge er beskrevet i kapittel 4.5. Her gjennomgår utvalget først medlemsutviklingen og andre utviklingstrekk i Den norske kirke og dens stilling i samfunnet, dernest gis det en oversikt over andre tros- og livssynssamfunn i Norge og deres syn på statskirkeordningen. Utvalget omtaler også noen av de mest sentrale samarbeids- og dialogtiltakene som er etablert.

I et internasjonalt perspektiv er det svært få statskirker. I katolske land har man ikke statskirke, selv om det kan være relativt tette bånd mellom kirken og myndighetene. Den formen for statskirke som man finner i Norge er en protestantisk tradisjon som ble forlatt av de fleste europeiske land for mange år siden. I Norden og i England har den bestått lenger. I England kan den anglikanske kirke fortsatt kalles en statskirke, om enn nokså ulik den norske, og med bare rundt 30 % av befolkningen som medlemmer. En nordisk sammenligning er mer interessant. Danmark har fortsatt en statskirkeordning som ligner på den norske. Sverige gikk nylig over til en mer fristilt kirke, som fortsatt er lovfestet av Riksdagen, men som har full lovgivningskompetanse i egne saker. Lignende modeller finnes i Finland og på Island. For å sette den norske statskirkeordningen i perspektiv, og for å se hvilke andre tilknytningsformer som er mulige mellom stat og majoritetskirke, redegjør utvalget i kapittel 4.6 for ordningene i andre europeiske land, med hovedvekt på Norden.

De senere årene har statskirkedebatten i stadig større grad vært preget av begrepet «religionsfrihet». Det har vært brukt med forskjellig innhold og i ulike sammenhenger. I kapittel 4.7 redegjør utvalget for de ulike mulige betydningene av begrepet, og for de sammenhengene som har interesse for statskirkedebatten. Utvalget bruker begrepet «tros- og livssynsfrihet» i stedet for «religionsfrihet.

Gjennom hele kapittel 4 har utvalget forsøkt å holde en så nøytralt beskrivende (deskriptiv) form som mulig. Dette er det ikke mulig å gjennomføre fullt ut. Det kan også være nyanser i fremstillingen som er annerledes enn enkeltmedlemmer av utvalget selv ville ha valgt å formulere det, men i hovedtrekk står utvalget samlet bak fremstillingen.

4.2 Kirkesyn og kirkeordning

4.2.1 Den norske kirke som trossamfunn

Forutsetninger

Den norske kirke er først og fremst et trossamfunn, et kirkelig fellesskap av sine døpte medlemmer, med en identitet som er forankret i eget trosgrunnlag. Når kirkeordningen skal vurderes i dette perspektivet, er det avgjørende spørsmålet om statskirkeordningen på en tilfredsstillende måte setter Den norske kirke i stand til å være kirke. Kirkeordningen må reflektere dens selvforståelse, slik den er begrunnet i Den norske kirkes læregrunnlag.

Utvalget har ikke fått et mandat eller en sammensetning som innebærer at det skal utrede teologiske spørsmål. Underkapitlet refererer derfor først Den norske kirkes teologiske grunnlag og identitet og dens selvforståelse som trossamfunn. Deretter belyses statskirkeordningen i forhold til dette. Utvalget legger kirkens selvforståelse av sin egenart og sitt formål til grunn.

Reformasjonstidens kirkeforståelse

Reformasjonstidens kirkeforståelse, slik den er gjengitt i Den augsburgske bekjennelse (Confessio Augustana) , er etter norsk kirkerett også gjeldende forståelse i Den norske kirke i dag. I Den augsburgske bekjennelse § 7 om kirken heter det: «Likeens lærer de at det alltid vil forbli en hellig kirke. Men kirken er forsamlingen av de hellige, der evangeliet blir lært rent og sakramentene blir forvaltet rett. Og til sann enhet i kirken er det nok å være enig om evangeliets lære og om forvaltningen av sakramentene. Men det er ikke nødvendig at det alle steder er ensartede menneskelige overleveringer eller skikker eller seremonier som er fastsatt av mennesker. Som Paulus sier: ’En tro, en dåp, en Gud og alles Far’».

Reformatorene på 1500-tallet beskriver kirken som «en forsamling av de hellige» der de som tror, samles om ord og sakrament. I følge reformatorene er det Guds sak å avgjøre hvem som har en sann tro og et rett forhold til ham. Mennesker skal ikke sette seg til dommer over dette. Først på den siste dag for Guds domstol vil dette bli synlig. Etter reformatorenes oppfatning er ikke kirken et fellesskap av mennesker som det kan trekkes en grense rundt. Kirken er etter sitt vesen et trosobjekt, slik det uttrykkes i den apostoliske trosbekjennelse: «Jeg tror på… en hellig allmenn kirke, de helliges samfunn…».

Dette betyr ikke at kirken er usynlig for reformatorene. Den trer synlig frem gjennom forvaltning av ordet og sakramentene, og den er synlig til stede der mennesker samles om en bibelsk rett forkynnelse og forvaltning av dåp og nattverd i tråd med de bibelske anvisningene. Den fremtrer også synlig gjennom mennesker som tjener sine medmennesker i tråd med Guds ord.

Reformatorene understreker at kirken må fremtre med ytre strukturer og at medlemskap i kirken må baseres på ordninger som kan forvaltes på det menneskelige plan. Kirken må organiseres både innad som organisasjon og utad som en størrelse som kan forholde seg til verdslige myndigheter og samfunnet ellers, slik det er formulert i toregimentslæren. Denne organiseringen må ta hensyn til kirkens læremessige grunnlag, vesen og oppdrag. Ingen ytre ordninger må hindre kirken i dens gudgitte oppdrag i verden. Fordi kirken er blitt til ved Den hellige ånds gjerning gjennom ord og sakrament og har fått i oppdrag å bringe Guds ord til alle mennesker, bruker kirken andre virkemidler enn staten. Derfor må staten være tilbakeholden med å bruke ytre maktmidler i sin rolle som kirkestyre.

Kirken må på sin side ikke opptre som om den var statsmakt. Reformatorene legger vekt på respekt for verdslige myndigheters ansvar for å legge til rette for rettferdighet og trygghet for alle. Derfor må ikke kirken tilta seg ytre makt.

Kirken beskrives som et trossamfunn, dvs. som et fellesskap av sine døpte medlemmer. Den er derfor ikke sammenfallende med det folkefellesskapet som danner staten, og den kan heller ikke beskrives og behandles som en statlig organisert tjenesteyting. Den er forpliktet på et læremessig grunnlag, ikke bare fordi dette er rettslig forankret, men fordi kirkens identitet er knyttet til dette grunnlaget. Den er ikke lenger kirke om den slutter å lære og å virke i samsvar med det apostoliske trosvitnesbyrdet, slik det er overlevert i Den hellige skrift og kirkens bekjennelse.

Den norske kirkes selvforståelse i dag

Kirkemøtet 2004 vedtok en uttalelse om Den norske kirkes forståelse av seg selv, sine oppgaver og sin plass i det norske samfunnet. Uttalelsen, Den norske kirkes identitet og oppdrag , er ikke av bekjennelsesmessig karakter og heller ikke en teologisk læreuttalelse, men en redegjørelse fra Kirkemøtet om viktige sider ved kirkesyn og kirkeordning. Den utdyper og nyanserer tidligere vedtak fra Kirkemøtet om at Den norske kirke skal være en bekjennende, misjonerende, tjenende og åpen folkekirke. Hele uttalelsen er gjengitt i vedlegg 1.

Som grunnlag og mål legges det vekt på at Den norske kirke er en del av den verdensomspennende kristne kirke som har sitt grunnlag i Jesu liv, død og oppstandelse. Den består av mennesker som ved dåpen er satt inn i fellesskap med Gud og med hverandre, og er del av et bredt nasjonalt og internasjonalt fellesskap.

Som folkekirke har den blitt påvirket av samfunnet og har selv satt sitt preg på kultur, historie og samfunnsliv. På ulikt vis har kirken hatt nære bånd til konge, statsmakt og andre myndigheter. Den er ikke identisk med folkefellesskapet, men er et særegent fellesskap bygd på dåpen og troen. Som trossamfunn og bekjennende kirke har den en identitet som er forankret i eget trosgrunnlag. Den er misjonerende i den forstand at den skal vitne om det gode budskap og dele evangeliet med alle i vårt eget land og over hele verden.

Den norske kirke skal være en tjenende kirke der mennesker gir omsorg og finner omsorg. Kirken skal være en åpen kirke som møter alle mennesker åpent og tydelig, og som er i dialog med samfunns- og kulturlivet og med andre religioner og livssyn.

4.2.2 Forholdet mellom statsmakt og kirke

Den kristne kirke har gjennom århundrene hatt et mer eller mindre nært forhold til myndighetene, ofte i et samvirke, andre ganger i et motsetningsforhold. Det har vært en grunnleggende forutsetning for kirken at kirkeordningen må tjene kirkens formål. De historiske konfliktene mellom kirke og stat oppsto der kirkeordningen hindret kirken i å ivareta sin identitet og sitt formål, eller der kirken gikk ut over sitt mandat og oppdrag og utøvet verdslig makt i samfunnet.

Konflikter i oldkirken

Konfliktene som oppsto mellom menighetene og statsmyndighetene i oldkirken, skyldtes ikke at kirkeordningen kom i konflikt med de verdslige øvrigheter, men at de kristne nektet å tilbe keiseren som guddommelig. Det var kirkens bekjennelse til Gud som skapte forfølgelsene. For dem var han den eneste sanne Gud, og hadde derfor det siste ord i alt som hadde med tro og liv å gjøre. Kirkens øverste myndighet kunne derfor ikke ligge hos statsmakten.

Statskirkens tilblivelse

Under keiser Konstantin på 300-tallet skjedde det et historisk skille i den kristne kirke. Da fikk den kristne kirke en privilegert stilling i romerriket, og dermed en rolle som kan beskrives som statskirke. Det var ulike politiske årsaker til at kirken fikk denne posisjonen som ga kristendommen privilegier i forhold til andre religioner. Dette la grunnlaget for en ny forståelse av kirkens politiske rolle, og bidro til utviklingen av pavekirkens politiske ambisjoner. Spenningene og konfliktene som preget forholdet mellom kirken og forskjellige statsformer i Europa frem til reformasjonen var derfor i stor grad av politisk art. I hele middelalderen var det en stadig konflikt mellom keiser og kongemakt på den ene side og kirkemakt på den andre. I den første kristne tid skyldtes konflikten mellom stat og kirke at de verdslige myndigheter forsøkte å ta seg til rette på det åndelige området. I middelalderen var derimot konflikten preget av at kirken hadde stor makt og innflytelse på det verdslige området.

Reformasjonens oppgjør med kirkens politiske rolle

Den lutherske reformasjonen hadde til hensikt å fornye kirken. Det innebar blant annet en opprydding når det gjaldt forholdet mellom verdslig og åndelig myndighet, forholdet mellom kirken som synlig organisasjon og trosfellesskap og forholdet mellom kirkens biskoper og prester på den ene side og kirkens døpte medlemmer på den andre.

Reformatorene utviklet en forståelse av to forskjellige myndighetsområder eller regimenter. I det åndelige regimentet har kirken myndighet i kraft av Guds ord. Den skal ikke bruke ytre makt, men formidle Guds ord som lov og evangelium og forvalte sakramentene for at mennesker ved det skal forholde seg rett til Gud og hverandre. I det verdslige regimentet skal myndighetene utøve sin makt til å regulere forholdet mellom mennesker og legge til rette for gode samfunnsordninger. Samtidig understreket reformatorene at Guds ord også har relevans i det verdslige regimentet fordi det formidler Guds vilje som alle mennesker er skapt til å leve etter. Kirken går utover sitt myndighetsområde og tiltar seg noe som hører den verdslige myndighet til dersom den setter ytre makt bak en slik formidling av Guds vilje. På samme måte går verdslige myndigheter utover sitt myndighetsområde dersom de bruker makt til å tvinge kirken og presse mennesker i spørsmål som har med tro og åndelig liv å gjøre. Disse prinsipielle betraktningene forhindret ikke alliansen mellom fyrste og reformasjonskirken i å forfølge mennesker som tenkte og trodde annerledes.

Dersom denne teologiske forståelsen var ivaretatt, ble kirkens organisasjon og styresett langt på vei ansett som et spørsmål om hensiktmessighet. Etter reformatorenes oppfatning hadde fyrsten et gudgitt dobbelt ansvar. Han skulle verne både om menneskers verdslige og åndelige liv. Det var derfor nærliggende at den kristne fyrsten, i den krisesituasjonen som reformasjonen innebar, tok ansvar for at kirken ble hensiktsmessig organisert og ledet. Han skulle ha en støttende og hjelpende rolle, men ikke en åndelig styringsfunksjon. Den var lagt til dem som var kalt og innsatt til å ivareta nådemiddelforvaltningen og utruste kirkens døpte medlemmer til tro og tjeneste i hjem og samfunn. I praksis ble ansvaret for dette overdratt til biskopene. De kom etter hvert inn i de gamle bispeembetene og fikk gjennom sin vigsling som biskoper tillagt en rekke plikter og åndelige styringsfunksjoner.

Organisasjonsmessig var reformasjonskirken en kongestyrt øvrighetskirke, teologisk underbygd med at kongen var det fremste leke kirkemedlem og den ledende representanten for det allmenne prestedømme.

Enevoldstidens kongestyrte kirke

I enevoldstiden ble denne oppfatningen supplert og etter hvert erstattet av forestillingen om monarken som konge av Guds nåde og kirkens hode. Den gamle kongeideologien om at kongen hadde fått en gudgitt makt over undersåttene ble i årene etter 1660 utviklet og utdypet, gjerne med gammeltestamentlige forbilder.

Kongen var forpliktet på evangelisk-luthersk religion og skulle sørge for at denne konfesjonen ble opprettholdt. Denne oppfatningen ble juridisk utviklet i andre bok av Kristian Vs Norske Lov av 1687, som også fastslo det som fortsatt er det gjeldende bekjennelsesgrunnlaget for Den norske kirke.

Kongens oppgave var å holde landet rent for falsk lære og sikre utfoldelsen av det åndelige livet. Ansvaret for dette var lagt på biskoper og prester, som etter hvert ble kongelige embetsmenn. Kongens rolle var å styre kirkens ytre ordning. Det var dåpsplikt og straff for avvikende lære eller kirkelig praksis. Kirken var kongestyrt, og kirkens mandat og statsmaktens mandat ble utøvd i et nært samvirke. Kirken fortsatte å utøve domsmyndighet både i interne saker, moralske spørsmål og ekteskapssaker helt frem til 1700-tallet.

Statens religionsvesen

Den kongestyrte konfesjonelle kirke ble videreført etter 1814, men med den nye statsformen kom et valgt lovgivende og bevilgende Storting uten konfesjonsforpliktelse ved siden av den tidligere eneveldige konge. Enevoldstidens kongestyrte kirkeordning ble videreført i ly av maktfordelingsprinsippet, men den påfølgende utviklingen av parlamentarismen innebar at Kongen på forskjellige måter ble underlagt Stortinget. Dette utfordret den tradisjonelle teologiske begrunnelsen for den kongestyrte statskirken, siden Stortinget ikke hadde noen forpliktelse til kirkens læregrunnlag.

Ut over 1800-tallet og frem til vår tid er det gitt ulike svar på denne utfordringen. Teologisk argumentasjon mot statskirkeordningen har etter hvert kommet fra ulike bevegelser og retninger i kirken. Den første dissenterloven i 1845 markerte et prinsipielt brudd med det konfesjonelle enhetssamfunnet og bidro også til en teologisk bevisstgjøring av kirkens egenart i forhold til staten. Forestillingen om kirken som statens religionsvesen ble problematisert. Det ble lagt økt vekt på kirken som kristent fellesskap og trossamfunn.

Dagens kirkeordning

Kirkemøtets uttalelse om Den norske kirkes identitet og oppdrag i 2004 viderefører tilsvarende refleksjoner. Ut fra en teologisk forståelse kan kirkeordningen utformes på ulike måter, så lenge den ivaretar kirkens og menighetenes egenart og oppdrag og er fleksibel nok til å møte skiftende utfordringer.

I følge uttalelsen har statskirkeordningen vært og er fortsatt viktig for Den norske kirkes plass i det norske samfunn og for forholdet mellom kirke og folk. Mange av de opprinnelige forutsetningene for etableringen av statskirkeordningen er imidlertid betydelig endret. Det er ikke lenger sammenfall mellom kirke og befolkning. Innføringen av et parlamentarisk demokrati innebærer at Stortinget som verdslig organ har fått økt makt på bekostning av Kongen i kirkelig statsråd. Samtidig har Den norske kirke etter hvert fått en mer selvstendig rettslig og organisatorisk identitet og stor grad av selvstyre.

Den nære koblingen mellom kirke og statsmakt har også sine problematiske sider for andre tros- og livssynssamfunn, og for borgere som ikke er medlemmer av Den norske kirke. Prinsippene om tros- og livssynsfrihet er i følge uttalelsen i overensstemmelse med kristendommens gudstro og menneskesyn, og svarer til relevante bestemmelser i de internasjonale menneskerettighetserklæringene. Uttalelsen understreker at den fremtidige ordningen av forholdet mellom kirke og stat må sikre alle tros- og livssynsfrihet. Så lenge statskirkeordningen består, må statlige organer utøve sitt kirkelige styringsansvar med respekt for kirkens identitet og trosgrunnlag og på en måte som setter kirken i stand til å utføre sitt oppdrag.

4.3 Rettslig grunnlag og utforming

4.3.1 En statlig regulert kirkeordning

Som trossamfunn eksisterte Den norske kirke før den statskirkeordningen som ble utviklet i enevoldstiden på 1600-tallet og videreført i Grunnloven av 1814. Som trossamfunn vil den eksistere videre, uavhengig av hvordan dens forhold til statlige myndigheter reguleres. Samtidig følger det av statskirkeordningen, slik den er nedfelt i Grunnloven, at Den norske kirke rettslig sett er konstituert og organisert som en integrert del av staten, nærmere bestemt av den utøvende makt. For det første er den evangelisk-lutherske religion etter Grunnloven § 2 annet ledd «Statens offentlige Religion». For det andre er Den norske kirke organisert som en del av statsforvaltningen og underlagt de alminnelige statsmaktenes styring og ansvar. Kongen i kirkelig statsråd er konstitusjonelt sett kirkens øverste instans, ikke bare i organisatoriske og praktiske saker, men også i læresaker. Stortingets alminnelige myndighet gjelder (med noen unntak) også på det kirkelige området, herunder å gi lover, fastsette bevilgninger og kontrollere hvordan regjeringen forvalter kirkesakene.

I teologisk forstand har Den norske kirke som trossamfunn sitt eget konstituerende grunnlag, som foruten Bibelen består av fem bekjennelsesskrifter som er angitt i Norske Lov (NL) av 1687, annen bok, første kapittel. Det er de tre oldkirkelige bekjennelser, Den augsburgske bekjennelse (Confessio Augustana) av 1530 og Luthers lille katekisme . Bekjennelsesgrunnlaget er utfylt ved etablerte trosnormer og prinsipper i Den norske kirke, ved læremessige uttalelser og gjennom de godkjente liturgier og salmeboken.

I rettslig forstand har Den norske kirke derimot ikke noen egen konstitusjon. Det eksisterer ingen egen grunnleggende kirkeordning, vedtatt av andre organer enn de alminnelige statsmaktene. Den norske kirke er formelt sett konstituert ved Grunnlovens bestemmelser, og dens institusjoner, prosedyrer m.m. er nedfelt og til dels detaljregulert i lov, forskrifter og rundskriv. Kirkens rådsorganer er også hjemlet og regulert i det statlige lovverket. Den norske kirke er ikke noe eget rettssubjekt, atskilt fra staten. Den grunnleggende enheten i kirken, soknet, har fått lovfestet status som eget rettssubjekt, men er formelt fortsatt å anse som en del av den offentlige (lokale) forvaltning.

Den norske statskirkeordningen er dermed ikke bare karakterisert ved at den er grunnlovsfestet som offentlig religion og med Kongen i statsråd som kirkestyre, men også ved at den er videre regulert og utformet gjennom det alminnelige lovverket. Denne kirkeforfatningen utgjør et omfattende regelverk. For å forstå statskirkeordningen må man både kjenne til Grunnlovens regler og hovedtrekkene i den utfyllende lovgivningen.

Mellom Den norske kirke som trossamfunn og som statlig regulert kirke er det et spenningsforhold, som ofte har vært påpekt og problematisert. Spenningsforholdet er et grunnleggende trekk ved selve statskirkeordningen, og har alltid vært der, selv om det sjelden har gitt seg utslag i åpne konflikter. Det har også til alle tider vært delte meninger blant kirkens medlemmer om hvor problematisk spenningen er.

I de senere tiår har Den norske kirke fått økt selvstyre og selvstendighet, både institusjonelt og materielt. Institusjonelt er det etablert nye kirkelige rådsorganer, med Kirkemøtet som øverste sentrale nivå. Materielt er kirkens organer sentralt og lokalt styrket, og har fått overført omfattende beslutningsmyndighet. Formelt sett er dette fortsatt myndighet som utledes av Grunnloven, delegert fra de ordinære statsmaktene (Stortinget og Kongen i kirkelig statsråd), og som skal utøves under tilsyn og kontroll av disse. Reelt er det tale om en vesentlig styrking av Den norske kirkes selvstendighet gjennom en bevisst politisk prosess.

På den ene siden har dette bidratt til å dempe spenningen i statskirkeordningen. Ved at kirken bestemmer mer selv, er potensialet for konflikter mellom kirke og myndigheter blitt mindre. På den annen side har utviklingen synliggjort og forsterket spenningen, både fordi avstanden mellom Grunnlovens formelle rammer og den faktiske kirkeordningen er blitt større, og fordi kirken i dag, institusjonelt sett, er organisert for å kunne fungere som et selvstendig trossamfunn.

4.3.2 Grunnlovens bestemmelser om statskirken

Statskirkeordningen i Norge er fastlagt i Grunnloven av 1814, og nedfelt i en rekke bestemmelser. Slik sett er den konstitusjonelt forankret. Dersom ordningen skal oppheves eller endres vesentlig, kan dette bare skje ved grunnlovsendring etter § 112, som blant annet krever at det må være minst to tredels flertall på Stortinget, og et stortingsvalg mellom fremsettelse av forslag og endelig vedtak. En forståelse av ordningens nærmere innhold må skje ut fra en tolkning av grunnlovsbestemmelsene, i pakt med etablert norsk statsrettslig metode og tradisjon.

Det er syv paragrafer i Grunnloven som direkte regulerer statskirkeordningen. Disse må sees i sammenheng som ledd i et helhetlig system. I den grad det kan trekkes et skille, er det mellom hovedreglen i § 2 annet ledd første punktum om «Statens offentlige Religion» og de andre bestemmelsene, som i hovedsak regulerer ulike sider ved Kongen (i kirkelig statsråd) som kirkestyre, men også her er det nær innholdsmessig og logisk sammenheng.

I løpet av de snart 200 årene som har gått siden Grunnlovens regler om statskirkeordningen ble vedtatt i 1814, har det skjedd mindre endringer i enkelte av paragrafene, men det grunnleggende formelle rammeverket for statskirkeordningen har ligget fast. Dette har latt seg gjøre fordi rammeverket er relativt fleksibelt. Innenfor de rammene Grunnloven setter, har det over tid skjedd store endringer både i statsforfatningen generelt, i statsmaktenes stilling og funksjon og i Den norske kirke som organisasjon og trossamfunn. Slik sett er innholdet i statskirkeordningen ganske annerledes i dag enn det var i 1814. Når grunnlovsreglene skal forstås, må det være ut fra hva som i dagens situasjon fremstår som en rimelig og naturlig tolkning.

Grunnloven bruker bare begrepet «statskirke» ett sted (i § 27 annet ledd), og taler ellers om «Statens offentlige Religion», «den evangelisk-lutherske Religion» eller bare «Religionen». Likevel er det klart at Grunnloven ikke bare regulerer religionens stilling, men også fastlegger grunnlaget for en kirkeordning, dvs. hvordan Den norske kirke skal være organisert og forholde seg til statsmakten.

Det nærmere innholdet i Grunnlovens regler om statskirkeordningen har vært gjenstand for flere offentlige utredninger, og Stortinget har ved flere anledninger drøftet og tatt stilling til ulike sider. Enkeltspørsmål har vært vurdert av Høyesterett, og det finnes også en relativt omfattende statsrettslig litteratur på området. Utvalget har gjennomgått dette materialet, men har ut fra mandatet ikke ansett det som nødvendig med en full drøfting. Hovedtrekkene bør imidlertid skisseres, både fordi dette er nødvendig for å forstå dagens ordning, og som grunnlag for en vurdering av reformbehov og reformmuligheter.

§ 2 annet ledd første setning om «Statens offentlige Religion»

I Grl. § 2 annet ledd første setning heter det at «Den evangelisk-lutherske Religion forbliver Statens offentlige Religion». Det sentrale da denne bestemmelsen ble gitt, var å fastslå at det fortsatt skulle være et offentlig religionsvesen i Norge under statsmyndighetenes ledelse, slik det hadde vært i unionstiden med Danmark. Dette var en selvfølge for grunnlovsfedrene og ble ikke noe diskusjonstema på Eidsvoll. Gjennom ordet «forbliver» var det også konstitusjonelt grunnlag for å videreføre den underliggende kirkelovgivningen fra enevoldstiden. Den ble bare gradvis erstattet av ny lovgivning utover på 1800-tallet.

Etter ordlyden fastslår § 2 annet ledd første setning at staten skal ha en religion (konfesjon). Slik kan den også tidligere ha vært forstått av mange. I dag er det ikke grunnlag for en slik tolkning. Det som imidlertid gjenstår, er at bestemmelsen pålegger staten en særlig forpliktelse til å støtte og beskytte den evangelisk-lutherske religion. Dette er et statsanliggende, en offentlig oppgave. Videre utgjør bestemmelsen et naturlig grunnlag for reglene om Kongen som kirkestyre, slik disse er nedfelt i de påfølgende paragrafene.

Grunnloven av 1814 etablerte ikke tros- og livssynsfrihet. Dette kom først inn 150 år senere, ved en grunnlovsendring i 1964 som innførte et nytt første ledd i § 2, om at «Alle Indvaanere af Riget have fri Religionsøvelse». Dermed ble statskirkebestemmelsen skjøvet ned til annet ledd. Formelt ble den ikke endret, men rettslig sett må den tolkes slik at den ikke kommer i motstrid med tros- og livssynsfriheten i første ledd. Her er det en indre spenning. Dette kan også uttrykkes slik at første og annet ledd legger gjensidige begrensninger på hverandre. Statskirkeordningen kan ikke utformes eller forvaltes slik at den kommer i strid med borgernes mulighet til fri religionsutøvelse, men retten til fri religionsutøvelse kan ikke etter Grunnloven tolkes slik at den gjør det umulig å opprettholde en statskirkeordning.

Gjennom § 2 annet ledd første setning er det grunnlovsfestet at statskirken skal bygge på «den evangelisk-lutherske Religion» og fastslår dermed et læregrunnlag for Den norske kirke. Noe nærmere krav til innholdet i kirkens lære kan ikke leses direkte ut av Grunnlovens ordlyd. Grunnlovens § 2 annet ledd må sees i sammenheng med Norske Lov (NL) av 1687 annen bok første kapittel, der det heter at «Den Religion skal i Kongens Riger og Lande alleene tilstædis, som overeens kommer med Den Hellige Bibelske Skrift, det Apostoliske, Nicæniske og Athanasii Symbolis, og den Uforandrede Aar et tusind fem hundrede og tredive overgivne Augsburgiske Bekiendelse, og Lutheri liden Cathechismo.» Dette er kirkens såkalte bekjennelsesskrifter, som nærmere angir læregrunnlaget.

Oppregningen av bekjennelsesskrifter i NL 2-1 er en del av statskirkeordningen, slik denne er rettslig regulert, og derfor nært knyttet til Grl. § 2 annet ledd. Det har vært diskutert om oppregningen i seg selv skal tolkes inn i § 2, og dermed gis grunnlovs rang, slik at bekjennelsesgrunnlaget bare kan forandres ved grunnlovsendring. Dette har særlig vært anført av prester i Den norske kirke. Blant statsrettsjurister har synet vært at NL 2-1 ikke har grunnlovsstatus, og at bekjennelsesgrunnlaget rettslig sett kan endres enten av Stortinget ved lovendring, eller direkte av Kongen i statsråd gjennom den myndighet som følger av Grl. § 16.

Utvalget finner ikke grunn til å ta stilling til dette tolkningsspørsmålet, som mest har teoretisk interesse. Det har hittil ikke vært aktuelt å vedta noen slik endring. Så lenge statskirkeordningen består, vil det neppe bli aktuelt uten at det er bred støtte for det både i kirkelige rådsorganer og på Stortinget. Dersom statskirkeordningen opp­heves, må også NL 2-1 oppheves, og da må læregrunnlaget uansett vedtas på nytt, enten i lovs form eller i en ny kirkeordning for Den norske kirke.

I 1983 kom spørsmålet om § 2 annet ledd setter begrensninger for Stortingets alminnelige lovgivningsmyndighet opp for Høyesterett (Rt. 1983 s. 1004). Bakgrunnen var at Børre Knudsen var avskjediget som sogneprest i Balsfjord menighet, etter at han i protest mot abortloven nektet å utføre sine statlige embetsplikter. Et av Knudsens hovedargument var at Norge etter § 2 annet ledd er en konfesjonsbundet stat, og at Stortinget derfor ikke kan vedta lover som etter sitt innhold er i strid med den evangelisk-lutherske lære. Han anførte at Kongen som kirkestyre etter § 4 heller ikke har rett til å foreslå eller sanksjonere slike lover. Høyesterett var ikke enig, og slo fast at verken § 2 eller § 4 oppstiller skranker for statens alminnelige lovgivning. Retten tilføyde imidlertid «for fullstendighetens skyld at Grunnlovens § 2 annet ledd og § 4 må antas å ha betydning for lovgiverens kompetanse når det gjelder lovgivning som direkte gjelder statskirken. I den utstrekning Stortinget har lovgivningsmyndighet på statskirkens område [...] må lovgivningen holde seg innenfor rammen av det som følger av Grunnlovens bestemmelser om den evangelisk-lutherske religion som statens offentlige religion.»

Hvilke forpliktelser som ellers påhviler statsmakten overfor Den norske kirke etter § 2 annet ledd er vanskelig å angi rettslig. Bestemmelsen forutsetter at det er en offentlig oppgave å støtte den evangelisk-lutherske religion. Lovgivning som gjør det umulig for Den norske kirke å utføre sine kjerneoppgaver kan hevdes å være i strid med bestemmelsen. Derimot oppstiller ikke § 2 annet ledd konkrete krav til for eksempel statlig støtte eller tilrettelegging. F. eks. kan det ikke utledes noe krav om at skoleverket skal være konfesjonsbundet, slik det tidligere har vært hevdet. Bestemmelsen er heller ikke til hinder for at staten også støtter og likestiller andre tros- og livssynssamfunn. Da ordningen med statlig støtte til slike samfunn ble innført ved Lov om trudomssamfunn og ymist anna av 1969, ble det fra enkelte hold hevdet at dette var i strid med § 2 annet ledd, men dette ble avvist av et enstemmig Storting.

Så langt utvalget kjenner til, er det i den kristne del av verden ingen andre land som har grunnlovsfestet en «Statens offentlige Religion». En lignende regel fantes i den svenske Grunnloven av 1809, men denne ble opphevet i 1975. I Danmark heter det i Grunnlovens § 4 at «Den evangelisk-lutherske kirke er den danske folkekirke og understøttes som sådan af staten», men dette oppstilles ikke som statens offentlige religion. Slik sett er ordlyden i § 2 annet ledd første setning et særnorsk fenomen som må forstås ut fra sin historiske bakgrunn.

I andre lands grunnlover er det ikke uvanlig å innlede med en eller annen form for verdiparagraf som fastslår statens verdigrunnlag. Ut fra sin plassering i Grunnloven kan § 2 annet ledd tilsynelatende fremstå som en slik verdiparagraf, og slik har den vært forstått av mange. Historisk er ikke dette uten videre korrekt. For grunnlovsfedrene på Eidsvoll var ikke poenget med § 2 først og fremst å angi et uttømmende verdigrunnlag for staten, men å videreføre den offentlige kirkeordningen. Andre verdier (som demokrati og likhet for loven) ble nedfelt andre steder i Grunnloven og var ansett som like sentrale. Konstitusjonelt kan § 2 annet ledd derfor ikke anses som Grunnlovens verdiparagraf. Noen slik enkeltstående paragraf eksisterer ikke. Det er likevel grunn til å bemerke at under siste verdenskrig ble § 2 brukt som verdiparagraf mot nazistyret.

§ 2 annet ledd annen setning om foreldres oppdrage­rplikt

Bestemmelsen i § 2 annet ledd første setning om «Statens offentlige Religion» er etterfulgt i annen setning, der det heter at «De Indvaanere, der bekjende sig til den, ere forpliktede at oppdrage deres Børn i samme».

Denne oppdragerplikten var opprinnelig fulgt opp med lovgivning som oppstilte en straffesanksjonert plikt til blant annet dåp og konfirmasjon, men disse reglene er for lengst bortfalt. Det er ikke lenger noen sanksjoner mot brudd på § 2 annet ledd, og slik den tolkes i dag inneholder den heller ikke noen (ikke-sanksjonert) rettsplikt. Den anses med andre ord ikke lenger som juridisk forpliktende, verken for foreldre eller for statsmaktene. For noen vil den kunne ha en positiv symbolfunksjon, for andre en negativ. Dens praktiske betydning er i dag liten. Foreldre som døper sine barn blir imidlertid ved dåpshandlingen pålagt et ansvar for å opplære barna i den tro de blir døpt til. Trosopplæringsreformen som Stortinget har vedtatt, kan forstås i forlengelsen av dette. I tråd med menneskerettighetstraktatene er en religiøs oppdragerplikt erstattet med en foreldrerett til å oppdra barna i den religion foreldrene selv har.

Oppdragerplikten i § 2 annet ledd annet punktum har til tider vært trukket inn i debatten om kristendomsundervisning i skolen. I dag vil det ikke være rettslig grunnlag for å begrunne kristendomsundervisning i skolen gjennom Grunnlovens § 2. Mange vil riktignok kunne hevde at det er en naturlig følge av bestemmelsen at det skal være slik undervisning, i hvert fall for barn av statskirkemedlemmer, men noen rettslig nødvendighet er det ikke. Bestemmelsen er juridisk sett ikke til hinder for en konfesjonsnøytral undervisning i skolen.

Uavhengig av endringer i kirkeordningen, kan oppdragerplikten i § 2, 2. ledd fjernes fra Grunn­-l­oven. Den har i dag ingen betydning for statskirkeordningen. En selvstendig begrunnelse for å fjerne den kan være kritikken som er reist mot grunnlovsparagrafen av FNs menneskerettighetskomitè.

Kongen i statsråd som kirkestyre – §§ 4, 12 og 27

Formålet med de tre bestemmelsene i § 4, § 12 annet ledd og § 27 annet ledd er å sikre at Kongens myndighet som kirkestyre (i statsråd) forvaltes av personer som tilhører Den norske kirke og bekjenner seg til dens lære.

I § 4 heter det at «Kongen skal stedse bekjende sig til den evangelisk-lutherske Religion, haandhæve og beskytte denne». Dette har både en side mot kongen personlig og mot Kongen i statsråd. Bekjennelsesplikten i første del av setningen er personlig. Dette er et konstitusjonelt krav for å kunne være monark og dermed også statskirkens formelle overhode. Et tilsvarende krav stilles etter § 3 også til regjerende dronning. For arveberettigete prinser og prinsesser oppstiller Grunnloven ikke noe krav, men ved et tronskifte vil de ikke kunne tiltre uten å bekjenne seg til den evangelisk-lutherske religion.

Plikten etter § 4 til å «haandhæve og beskytte» religionen, retter seg både mot kongen personlig og mot Kongen i statsråd. For statsrådets medlemmer må dette sees i sammenheng med § 12 annet ledd om at over halvparten av dem må bekjenne seg til religionen, og med § 27 annet ledd om at bare statsråder som bekjenner seg til religionen kan delta «i Behandlingen af Sager, som angaa Statskirken». Denne bekjennelsesplikten er ikke rettet mot statsrådene personlig, men er et krav til regjeringskollegiets sammensetning. Plikten er oppfylt dersom et tilstrekkelig antall statsråder er medlemmer av statskirken. Noen bekjennelsesplikt utover dette er det ikke krav om.

Gjennom § 12 annet ledd og § 27 annet ledd sikrer Grunnloven at Kongen i statsråd kan fungere som et kirkelig organ. Det såkalte «kirkelig statsråd» er i konstitusjonell forstand ikke et eksternt organ, men en integrert del av statskirkens organisasjon. Dette er et naturlig ledd i statskirkeordningen, som neppe kan eller bør oppheves annet enn som ledd i en endring av hele ordningen. Fra et demokratisk perspektiv har det vært reist spørsmål ved ordningen og de skranker den setter for den frie regjeringsdannelse, og fra kirkelig perspektiv om hvilken legitimitet ordningen har som kirkelig organ.

Plikten Kongen har som kirkestyre etter § 4 til å «haandhæve og beskytte» religionen er vanskelig å konkretisere rettslig. Som vist ovenfor fastslo Høyesterett i Børre Knudsen-saken i 1983 at Grl. § 4 ikke oppstiller begrensninger i Kongens alminnelige rett og plikt til å foreslå eller sanksjonere lover. Samtidig uttalte retten at § 4 kan oppstille forpliktelser for Kongen, som kirkestyre, til å handle innenfor rammene av den evangelisk-lutherske religion og til å håndheve og beskytte denne.

Etter at den personlige kongemakt har bortfalt, har ikke kongen personlig noen formell rettslig posisjon i statskirkeordningen annet enn den som følger av at han leder det kirkelige statsråd.

Kongens særskilte myndighet i kirkesaker etter § 16

Den sentrale bestemmelse om Kongen i statsråd som leder av kirkeforvaltningen er nedfelt i § 16, der det heter at «Kongen anordner al offentlig Kirke- og Gudstjeneste, alle Møder og Forsamlinger om Religionssager, og paaser, at Religionens offentlige Lærere følge de dem foreskrevne Normer».

Bestemmelsen i § 16 supplerer den alminnelige hovedregelen i § 3 om at den utøvende makt er hos Kongen. Siden statskirken er en del av forvaltningen har Kongen i statsråd også en generell myndighet over kirkelige saker, men denne myndigheten er utvidet gjennom spesialregelen i § 16. Videre gir § 16 anvisning på en særskilt vedtaksform, såkalte anordninger, som kan brukes både til å gi generelle regler av lovs karakter og til å treffe vedtak i enkeltsaker. Det er derfor vanlig å vise til § 16 som kongens kirkelige anordningsmyndighet. Anordningene gis ved kongelig resolusjon (kgl. res.).

Bakgrunnen for § 16 var artikkel 6 i kongeloven av 1665, og bestemmelsen viderefører den særskilt vide myndighet som Kongen tradisjonelt hadde i saker som gjaldt den offentlige religion. I motsetning til under eneveldet, må myndigheten etter § 16 utøves i statsråd (av regjeringen) og under kontroll av Stortinget som kan trekke statsrådene til ansvar.

Kongens særskilte myndighet etter § 16 omfatter ikke alle saker som direkte eller indirekte berører Den norske kirke, men bare de som faller inn under ordlyden. For andre saker gjelder de alminnelige reglene om Stortingets lovgivende og Kongens utøvende myndighet. Grensen mellom § 16-saker og andre saker kan i prinsippet være vanskelig å trekke nøyaktig, men i praksis har dette sjelden ført til problemer.

Selv om § 16 i prinsippet omfatter lovgivningsmyndighet til å gi generelle regler, begrenser den ikke det såkalte legalitetsprinsippet, som fastslår at borgerne bare kan pålegges plikter ved lov gitt av Stortinget. Slike regler kan ikke vedtas med hjemmel i § 16. Kongens «lovgivningsmyndighet» etter bestemmelsen retter seg primært mot kirkens forhold. Spørsmål om Den norske kirkes virksomhet utad og dens organisatoriske oppbygning, antas ikke å falle inn under § 16, men under Stortingets alminnelige lovgivningsmyndighet. Dette er grunnen til at kirkeloven av 1996 er gitt ved lov og ikke ved kirkelig anordning.

Kjernen i Kongens myndighet etter § 16 er det som kan kalles de indre forhold i Den norske kirke som trossamfunn. Konstitusjonelt har Kongen (i kirkelig statsråd) myndighet til å avgjøre hvordan Den norske kirke skal tolke, forvalte og forkynne sin lære. Naturlig nok er det på dette området at spenningsforholdet mellom kirken som trossamfunn og som del av statsforvaltningen er mest påtagelig og potensialet for konflikt størst.

Et kjent eksempel på at Kongen i statsråd måtte ta stilling til et omstridt lærespørsmål, er den såkalte Schjelderup-saken fra 1954. Bakgrunnen var at biskop Schjelderup i pressen hadde tatt avstand fra læren om de evige helvetesstraffer. Saken ble brakt inn for kirkelig statsråd som ved kgl. res. ga departementet myndighet til å besvare spørsmålet. Etter å ha rådført seg med biskopene og de teologiske fakulteter, avga departementet en uttalelse om at «biskopen ved sine uttalelser i dagspressen ikke kan anses å ha stilt seg ’utenfor’ bekjennelsen» (Innst. O. XVII – 1954).

I forbindelse med behandlingen av Schjelderup-saken oppsto det et rettslig spørsmål om Kongen (eller departementet) i slike saker har plikt til å rådføre seg med teologiske autoriteter i kirken eller bare rett til å gjøre dette. Her var det uenighet mellom statsrettslige og teologiske autoriteter. Da spørsmålet kom opp for Stortinget (Odelstinget), fastslo protokollkomiteen enstemmig at det var en «hevdvunnen praksis» for at regjeringen i slike saker rådfører seg med kirkelige og teologiske instanser, og at denne praksis også i fremtiden bør følges (Innst. O. XVII – 1954). En kgl. res. fra 1895 fastslår som en særskilt plikt at det skal innhentes uttalelse fra biskopene før det gjøres vedtak i spørsmål om liturgi og gudstjenesteliv, lærebøker og utnevning av embeter. Dette er også i samsvar med krav om alminnelig plikt til utredning og belysning av saker i forvaltningen.

I dag er denne problemstillingen mest av historisk og teoretisk interesse. For det første har Kongen i nærmere definerte saker delegert myndighet til å avgjøre lærespørsmål til Kirkemøtet, blant annet til å fastsette liturgien. For det andre er det siden 1987 etablert en egen Lærenemnd i kirken, som skal høres i viktige lærespørsmål. I den grad Kongen eller departementet fortsatt vil måtte ta stilling til omstridte lærespørsmål er det utenkelig at dette vil skje uten at kirkens egne organer først er rådspurt og deres uttalelser tillagt stor vekt. Behandlingen av lærespørsmål under statskirkeordningen er grundig drøftet i NOU 1985:21 Den norske kirke og læren .

Bestemmelsen i Grl. § 16 er et såkalt prerogativ, som betyr at den gir Kongen (regjeringen) alene myndighet i disse saksområdene, og Stortinget kan ikke blande seg inn eller overstyre regjeringen. Det er en rekke slike prerogativer i Grunnloven. Gjennom årene har de fleste av dem blitt tolket innskrenkende, slik at Stortinget har tiltatt seg myndighet. Det er imidlertid to prerogativer som har vist seg relativt motstandsdyktige. Den ene er kirkeforvaltningen etter § 16, den andre gjelder embetsutnevnelser og avskjedigelser etter §§ 21 og 22. I saker om kirkestyre som faller under § 16 går Stortingets myndighet derfor kortere enn det som ellers er vanlig i statsforfatningen.

Dette får først og fremst betydning for Stortingets instruksjonsmyndighet overfor regjeringen i enkeltsaker. Her må det konstitusjonelt legges til grunn at Stortinget ikke har slik myndighet i indrekirkelige spørsmål innenfor rammene av § 16. Dette ble satt på spissen i en sak i 1990, der opposisjonen på Stortinget fremsatte forslag til instruks som påla regjeringen å åpne for utvidet bruk av kirkebygg ved begravelser. Departementet svarte med å vise til at dette er et spørsmål som faller inn under § 16, der Stortinget konstitusjonelt ikke kan instruere. Dette fikk tilslutning fra Stortingets flertall, som vedtok å avvise forslaget (Innst. S. nr. 185 1989-90 og St. tid. 1989-90 s. 3665-82).

Prerogativet i § 16 antas også i noen grad å sette skranker for Stortingets lovgivende myndighet, selv om grensene her er mer uklare. I praksis er det flere sider ved Stortingets kirkelovgivning som kan sies å berøre indrekirkelige spørsmål, og som slik sett innskrenker rekkevidden av prerogativet. Det er antatt at en lovregel ikke automatisk blir ugyldig av den grunn, siden Kongen ved sin etterfølgende sanksjon av loven kan reparere slike eventuelle mangler. Innenfor kjernen av § 16 har imidlertid Stortinget vist tilbakeholdenhet, og her er det få eksempler på lovregler som krenker Kongens enekompetanse.

Rekkevidden av prerogativet i § 16 kom opp for Høyesterett i den såkalte liturgidommen fra 1987, der spørsmålet var om høymesseliturgien av 1977 var lovlig innført i Alta, Evenes og Porsanger menigheter (Rt. 1987 s. 473). Liturgien var vedtatt av Kongen i kirkelig statsråd, og av resolusjonen fremgikk det at den skulle innføres i alle landets menigheter. De tre menighetene i saken ønsket å beholde liturgien fra 1920 og nektet å innføre den nye. De henviste til en paragraf i daværende kirkeordningslov, som etter ordlyden måtte forstås slik at det enkelte menighetsmøtet selv kunne avgjøre hvorvidt en ny liturgi skulle innføres i deres menighet.

Menighetene fikk ikke støtte av Høyesterett, som generelt uttalte at «en eventuell kompetanse for Stortinget til å gi regler på det område som omfattes av Kongens prerogativ [i § 16], må holdes innenfor en snever ramme». I den konkrete saken var spørsmålet om Stortinget kunne gi en regel om at innføring av liturgi skal avgjøres av menighetene selv. Etter Høyesteretts syn ville en slik regel måtte «anses som en sterk begrensning av Kongens myndighet, og det innenfor kjerneområdet for Kongens prerogativ etter Grunnlovens § 16». I denne saken måtte det legges «avgjørende vekt på Grunnlovens § 16 som tolkningsmoment». På denne bakgrunn tolket Høyesterett loven slik at den ikke innskrenket Kongens myndighet til fritt å bestemme at liturgien skulle innføres i alle menigheter.

Etter alminnelig statsrettslære er et kongelig prerogativ ikke til hinder for at Stortinget fører etterfølgende kontroll med hvordan regjeringen anvender sin myndighet. Dette gjelder også for kirkeforvaltningen etter § 16. Stortinget kan i ettertid granske regjeringens og departementets håndtering av kirkelige spørsmål, og om nødvendig holde statsråden konstitusjonelt (rettslig) eller parlamentarisk (politisk) ansvarlig for dette. Den nevnte Schjelderup-saken fra 1954 endte i protokollkomiteen som kontrollsak, der temaet var om departementets håndtering var korrekt. Samtidig valgte flertallet i komiteen å avstå fra å etterprøve det læremessige spørsmålet om helvetesstraffene, med henvisning til at dette var «et spørsmål som etter sin natur ligger utenfor det område hvor menneskelige voteringer og beslutninger har betydning». Utvalget kjenner heller ikke til andre saker fra moderne tid der Stortingets kontrollorganer har gått inn i en materiell etterprøving av indrekirkelige forhold som er avgjort av Kongen som kirkestyre.

Bestemmelsen i § 16 er generelt ikke til hinder for at myndighet i indrekirkelige og læremessige spørsmål kan delegeres fra Kongen i statsråd til departementet, eller til kirkens egne organer. I de senere år har dette vært gjort i betydelig grad, blant annet slik at Kirkemøtet er gitt myndighet i liturgiske spørsmål.

De geistlige embetsmenn – §§ 21 og 22

Etter § 21 er det Kongen som ansetter «civile, geistlige og militære Embedsmænd». Dette tolkes slik at Stortinget ikke kan blande seg inn i embetsutnevnelser. Videre tolkes det slik at myndigheten ikke kan delegeres fra Kongen i statsråd til lavere instanser. Så lenge en stilling er et embete, må ansettelsen foretas av Kongen i statsråd. Derimot er § 21 ikke til hinder for at offentlige stillingskategorier omgjøres fra embeter til ordinære tjenestemannsstillinger, slik at ansettelsesmyndigheten kan flyttes til underliggende eller ytre etater.

Opprinnelig var alle geistlige stillinger i Norge embeter, og utnevnelse av prester var en viktig del av Kongens (regjeringens) myndighet. Etter hvert er dette endret, slik at sokneprester og kapellaner nå er tjenestemenn, ikke embetsmenn. Dermed ble det mulig å delegere ansettelsesmyndigheten til kirkens egne organer, og denne har fra 1989 vært utøvd av bispedømmerådene. Av kirkens ansatte er det i dag bare biskopene og prostene som fortsatt er embetsmenn, og som av den grunn etter § 21 må utnevnes av Kongen i statsråd.

I § 22 er det egne regler om avskjedigelse av visse høyere kategorier embetsmenn, som omfatter såkalte «civile og geistlige Overøvrigheds-Personer». Biskopene regnes som geistlige overøvrighetspersoner, men ikke prostene. Regjeringens myndighet til å utnevne biskoper (og proster) er en av sidene ved statskirkeordningen som har vært kontroversiell.

Stortingets rolle

Grunnloven har ingen bestemmelser om Stortingets stilling i kirkestyret, men det er ingen tvil om at Stortinget har en sentral posisjon under statskirkeordningen. Dette følger av Stortingets alminnelige stilling i statsforfatningen, som øverste lovgivende, bevilgende og kontrollerende statsmakt. Det parlamentariske prinsipp gjør dessuten at regjeringen står politisk ansvarlig overfor Stortinget for all sin virksomhet, også i kirkesaker.

I indrekirkelige saker og læresaker er Stortingets myndighet i noen grad innskrenket av prerogativet i § 16, selv om dette ikke er noen absolutt grense, og det også er uklart hvor langt den rekker. Stortinget kan heller ikke overstyre regjeringens utnevnelser av biskoper og proster etter § 21. Bortsett fra disse to områdene gjelder Stortingets alminnelige myndighet for saker som gjelder Den norske kirke.

Overfor andre tros- og livssynssamfunn er Stortingets myndighet begrenset av prinsippet om tros- og livssynsfrihet, slik dette er nedfelt i Grl. § 2 første ledd og internasjonale traktater. Overfor Den norske kirke gjelder ikke det samme i like stor grad. Gjennom kirkeloven har Stortinget regulert Den norske kirke på en måte som ville vært umulig dersom det gjaldt et annet trossamfunn. Når tros- og livssynsfriheten ikke på samme måte begrenser Stortingets myndighet over Den norske kirke, er det fordi kirken under statskirkeordningen er integrert i statsapparatet. Konstitusjonelt er dette i prinsippet fortsatt styring innenifra, ikke utenifra. Forholdet til tros- og livssynsfriheten er nærmere behandlet i kapittel 4.7.

Til forskjell fra Kongen i kirkelig statsråd, oppstiller Grunnloven ingen bekjennelsesplikt for de av Stortingets medlemmer som deltar i behandlingen av statskirkesaker. Et slikt krav kunne vært problematisk ut fra et demokratisk perspektiv, og opprinnelig var det heller ikke stort behov for det. På 1800-tallet tilhørte nesten alle representanter statskirken, og uansett var Stortingets innflytelse i kirkesaker før parlamentarismens gjennombrudd langt mer beskjeden. Innføringen av den parlamentariske statsskikk i årene etter 1884 medførte slik sett en viktig endring i statskirkeordningen ved at Stortinget som verdslig organ fikk økt makt på bekostning av Kongen i kirkelig statsråd. I tillegg har antallet representanter som er medlemmer av statskirken sunket i nyere tid, og ligger under gjennomsnittet i befolkningen. Ved valget i 2001 oppga 75 % av representantene at de var medlem av Den norske kirke.

Dette medfører at spenningsforholdet mellom Den norske kirke som statskirke og som trossamfunn, prinsipielt sett er enda klarere i saker som behandles av Stortinget enn i saker som behandles av Kongen i kirkelig statsråd. Dette er forsterket ved at Stortinget i nyere tid har utvidet sitt myndighetsområde ved å lovregulere forhold som tidligere ble ansett å falle inn under § 16.

Stortingets lovgivningskompetanse overfor Den norske kirke kan delegeres etter vanlige regler til Kongen i statsråd, til departementet, eller på nærmere vilkår til kirkens egne interne organer. I de senere år er dette gjort i betydelig grad.

Stortinget styrer også Den norske kirke gjennom bevilgningsmyndigheten. Gjennom budsjettet kan Stortinget detaljstyre bruken av midlene, og dermed også virksomheten i kirken. Det gjelder særlig den delen av kirkens midler som kommer fra staten sentralt.

Andre relevante grunnlovsbestemmelser

I Grl. § 5 heter det at «Kongens Person er Hellig; han kan ikke lastes eller anklages. Ansvarligheden paaligger hans Raad». Her har enkelte satt ordet «Hellig» i sammenheng med statskirkeordningen. Konstitusjonelt er dette ikke korrekt. Historisk kan bruken av ordet være påvirket av tidligere tiders syn på Kongen som Guds utvalgte, men slik § 5 må tolkes i dag henviser den ikke til hellighet i religiøs forstand. Bruken av ordet er ikke knyttet til Kongens stilling som kirkens overhode, men må bare leses som en understrekning av hans særlig beskyttede stilling. Poenget med regelen er at Kongen ikke kan trekkes rettslig til ansvar. Det er regjeringen (statsrådene) som bærer det konstitusjonelle ansvaret. Meningsinnholdet vil være det samme uten ordet «Hellig».

Etter Grl. § 9 skal kongen avlegge ed overfor Stortinget på at han vil regjere kongeriket «i Overensstemmelse med dets Konstitution og Love; saasandt hjælpe mig Gud den Almægtige og Alvidende!». En tilsvarende ed skal også avlegges etter § 44 av prins eller prinsesse som utøver kongens myndighet i statsråd. Heller ikke disse bestemmelsene har direkte med statskirkeordningen å gjøre. De kan leses i sammenheng med bekjennelsesplikten i § 4, men en slik tolkning er ikke nødvendig. Derimot har eden tradisjonelt vært forstått som en henvisning til den kristne gud og ikke til et mer abstrakt religionsuavhengig gudsbegrep.

Etter Grl. § 106 første punktum skal midler fra Opplysningsvesenets Fond «blot anvendes til Geistlighedens Bedste og Oplysningens Fremme». Igjen er dette en bestemmelse som ikke direkte gjelder statskirkeordningen, men som kan sees i sammenheng med denne. Den omfattes dessuten av utvalgets mandat og er nærmere behandlet i kapittel 9.

4.3.3 Lover og forskrifter om Den norske kirke

Selv om Den norske kirke står i en særstilling, er den også rettslig sett å anse som et trossamfunn, og derfor omfattet av den alminnelige Lov om trudomssamfunn og ymist anna av 1969, som setter visse rammevilkår for alle trossamfunn i landet. Lovens første kapittel som regulerer tros- og livssynsfriheten og tilhørigheten til trossamfunn, gjelder også for Den norske kirke (jf. § 11). Det andre kapitlet er særregler for trossamfunn «utanom Den norske kyrkja». Loven er supplert med to forskrifter.

Det viktigste med loven er at den fastslår friheten for slike samfunn til å virke i Norge, og oppretter en registreringsordning som forutsetning for å kunne motta tilskudd fra staten. Ut over dette stiller loven få krav til trossamfunnene, og lar det være opp til dem selv hvordan de vil organisere seg, drive sin virksomhet og hvilke interne regler og reglementer som skal gjelde. Senere er menneskerettighetslovgivningen gjort gjeldende som norsk rett, med bestemmelser om både individuell og kollektiv tros- og livssynsfrihet. Det siste innebærer retten til fri organisering av religiøs eller livssynsmessig virksomhet etter egne vedtatte standarder.

For Den norske kirke er det annerledes. Under statskirkeordningen er den regulert i et omfattende regelverk i form av lover, forskrifter og rundskriv, gitt av de alminnelige myndighetene. Kirkeretten i Norge er ikke et separat og internt rettssystem i kirken, men en del av den alminnelige offentlige lovgivningen, i de samme former og med den samme gyldighet som annen lovgivning. Dette er i pakt med gammel tradisjon. Regler om kirken og kirkelige forhold inngikk naturlig som en del av den alminnelige lovgivning lenge før 1814, og mye av dette ble videreført i 1814 og bare gradvis erstattet med ny norsk lovgivning. Fortsatt gjelder som vist ovenfor én bestemmelse fra Christian Vs Norske Lov av 1687, om kirkens bekjennelsesgrunnlag (NL 2-1).

Kirkeretten som gjaldt etter 1814 var i stor grad basert på kongens kirkestyre etter Grl. § 16 og anordninger gitt i medhold av denne, som først og fremst regulerte den geistlige tjenesten. I løpet av 1800-tallet kom også Stortinget gradvis inn som lovgiver, men det var først på 1900-tallet at en mer omfattende lovfesting av kirkeordningen fant sted. Denne har siden pågått som en løpende prosess. Prosessen startet med menighetsrådsloven av 1920 som etablerte folkevalgte lokalkirkelige organer, og ble videreført med opprettelsen av bispedømmerådene i 1933. I 1953 kom Lov om Den norske kirkes ordning . I 1969 ble Kirkerådet opprettet. Samtidig som en rådsstruktur fra lokalt til sentralt nivå i kirken ble etablert og regulert ved hjelp av lovgivning, ble de valgte rådsorganene etter hvert tillagt økt kompetanse, dels ved lov og dels ved delegasjon av myndighet.

Viktige milepæler i de senere års lovutvikling var innføringen av Kirkemøtet og styrkingen av bispedømmerådene i 1984, etableringen av Den norske kirkes lærenemnd i 1987, og endelig den gjeldende kirkeloven av 1996 som sammenfatter og viderefører den eldre lovgivningen.

Noe forenklet kan man si at Den norske kirke på 1900-tallet gradvis ble reformert fra å være en prestekirke, der det statlige kirkestyret ble utøvet gjennom kongens regulering av den geistlige tjeneste, til også å bli en lovregulert og offentlig finansiert kirke med stor grad av kirkelig og lokalt selvstyre gjennom egne folkevalgte kirkelige organer. Bruken av lovgivningskompetanse i oppbygningen av en kirkelig organisasjon har gjort det mulig å gi de kirkelige organene offentligrettslig karakter og myndighet. Relasjonene mellom de ulike nivåene i kirken er også regulert i lovgivningen.

Den kirkelige myndigheten som i dag ikke utøves av Den norske kirkes rådsorganer, er i hovedsak det overordnede ansvaret for prestetjenesten. Kongen og departementet ivaretar dette gjennom sin sentrale arbeidsgivermyndighet for det statlig tilsatte presteskapet, gjennom anordningsmyndigheten i forhold til den delen av geistlig tjeneste som ikke er delegert til Kirkemøtet, og gjennom ansvaret for økonomistyringen av statsbudsjettets midler. Kongen utøver en del av denne myndigheten gjennom biskopene.

For å forstå hva dagens statskirkeordning rettslig sett innebærer, er forarbeidene til kirkeloven av 1996 av særlig betydning: St. meld. Nr. 40 (1980-81) Om stat og kirke , NOU 1989:7 Om den lokale kirkens ordning og Ot. prp. nr 64 (1994-95) Om lov om Den norske kirke .

Den «kirkelige» lovgivningen består i dag av fire lover: helligdagsloven av 1995, kirkeloven av 1996, gravferdsloven av 1996 og fondsloven av 1996. Det er først og fremst kirkeloven som er av betydning for statskirkeordningen. Helligdagsloven er bare indirekte relatert til statskirken og skal ikke omtales her, da utvalget antar at en endring av kirkeordningen ikke vil ha betydning for denne. Gravferdslovgivningen er drøftet i kapittel 7. Fondsloven regulerer forvaltningen av Opplysningsvesenets Fond som er drøftet i kapittel 9.

Kirkeloven av 1996

Lov om Den norske kirke (kirkeloven) av 1996 var resultat av et langvarig og omfattende utredningsarbeid. Den er relativt detaljert og er dessuten supplert av en rekke forskrifter. Kirkeloven etablerer ikke i seg selv Den norske kirke som organisasjon, og regulerer heller ikke Kongens rolle som kirkestyre eller kirkens lære og bekjennelsesgrunnlag. Dette følger av Grunnloven og Norske Lov . Kirkeloven bygger videre på Grunnloven, med detaljerte regler for hvordan kirkeordningen er bygd opp, hvilke organer kirken har, deres kompetanse, sammensetning, oppgaver og det innbyrdes forholdet mellom dem.

Etter § 1 er formålet med loven «å legge forholdene til rette for et aktivt engasjement og en stadig fornyelse i den evangelisk-lutherske folkekirke i Norge». I § 2 angis hovedtrekkene i den kirkelige inndelingen, med soknet som grunnleggende enhet, deretter prestegjeld, prosti og bispedømme. I § 3 står reglene om tilhørighet og medlemskap i kirken og i § 4 reglene om medlemmenes kirkelige stemmerett.

Lovens kapittel 2 (§§ 5-16) regulerer soknets organer og økonomi. Gjennom loven ble soknets stilling som grunnleggende enhet stadfestet, og soknet ble også tilkjent status som selvstendig rettssubjekt, med rettslig handleevne og partsevne overfor domstoler og andre myndigheter. Soknet er under statskirkeordningen fortsatt å anse som en del av offentlig forvaltning, men er altså gitt en rettslig selvstendighet som langt på vei kan sammenlignes med den kommunene har. Soknet er nært knyttet til kommunen, og i § 15 presiseres kommunens økonomiske ansvar for det eller de sokn som er i den enkelte kommune. I kommuner med flere sokn skal det være et kirkelig fellesråd, som ivaretar deres interesser overfor de kommunale myndigheter. De fleste bestemmelsene i kirkelovens kapittel 2 omhandler menighetsrådet, som er soknets sentrale utøvende organ, og som består av soknepresten og et gitt antall valgte medlemmer. Herunder er regler om menighetsrådets sammensetning gitt i § 6 og dets oppgaver i § 9. Videre er det regler om menighetsmøtet i §§ 10 og 11 og om kirkelig fellesråd i §§ 12-14.

Lovens kapittel 3 (§§ 17-21) har overskriften «Kirker», og gir regler om eiendomsrett og forvaltning av kirkene, kirkefond, betaling for bruk av kirken og oppføring av nye kirker. Bestemmelsen i § 17 annet ledd om at «Det skal være kirke i hvert sokn» bygger på prinsippet om at Den norske kirke skal være en landsdekkende folkekirke, som er et sentralt element i statskirkeordningen. Kirkene er soknets eiendom, hvis ikke annet følger av særskilt rettsgrunnlag.

Lovens kapittel 4 (§§ 22-27) regulerer de regionale og sentrale kirkelige organene. Dette er prostirådet (§ 22), bispedømmerådet (§ 23), Kirkemøtet (§ 24), Kirkerådet (§ 25), Bispemøtet (§ 26) og Den norske kirkes lærenemnd (§ 27). Av disse er bispedømmerådet det regionale samordningsorganet. Det har tilsettingsmyndighet for prestene, forvalter statlige midler og fremmer samarbeid mellom de lokale menigheter.

Utenfor det statlige kirkestyret er Kirkemøtet det øverste representative organet i Den norske kirke. Det samles en gang i året, og uttaler seg om en rekke saker på vegne av kirken. Kirkemøtet er gitt omfattende vedtaksmyndighet, ved delegasjon av kompetanse både fra Grl. § 16 og fra kirkeloven.

Lærenemnda for Den norske kirke er et sakkyndig organ som ble etablert i 1988, for å sikre en behandling av læresaker som «ivaretar det hensyn at kirken selv må få avgjøre spørsmål av teologisk art og karakter» (NOU 1985:21 Den norske kirken og læren ).

Kirkelovens kapittel 5 (§§ 28-40) har overskriften «Forskjellige bestemmelser». Her finnes blant annet flere bestemmelser som bidrar til å gi kirkeforvaltningen karakter av offentlig forvaltningsvirksomhet. Saksbehandlingsreglene i § 38 fastslår at forvaltningsloven og offentlighetsloven også gjelder for virksomheten som drives av lovbestemte kirkelige organer. Av § 35 fremgår det at kirkelige arbeidsgivere og arbeidstakere er omfattet av tariffavtaler og vilkår for medbestemmelse som gjelder i all annen offentlig virksomhet.

Andre bestemmelser i kapittel 5 er krav om kirkemedlemskap for lærere ved teologisk fakultet (§ 29), hjemmel for å pålegge en kommune å stille tjenestebolig til rådighet for prest (§ 33) og bestemmelser om tap av presterettigheter (§ 32). Herunder hører også Kongens hjemmel til å fastsette tjenesteordninger for prester, proster og biskoper (§ 34). Slike regler kan Kongen i hovedsak fastsette i kraft av sin arbeidsgivermyndighet og sin kirkelige anordningsmyndighet. Lovhjemmelen gir grunnlag for å innta bestemmelser i tjenesteordningene som er av en slik karakter at de krever hjemmel i lov, for eksempel boplikt.

Prestetjenesten (geistligheten) er ellers bare delvis regulert gjennom kirkeloven, og må forstås på bakgrunn av at den hører inn under Kongens kirkestyre. Prestetjenesten er dermed organisert som en egen virksomhet og ikke underlagt soknets organer. Sokneprester og kapellaner er statlig tilsatte tjenestemenn, mens prostene og biskopene er embetsmenn. Oppgaver og myndighet er regulert i egne tjenesteordninger for menighetsprester, proster og biskoper, som alle tre er gitt av Kongen i medhold av Grl. § 16.

Utfyllende regelverk for Den norske kirke

Bestemmelsene i Grunnloven og kirkeloven er bare øverste del av et langt større og mer detaljert regelverk. Bare i medhold av kirkeloven er det gitt 42 forskrifter, dertil kommer andre regler vedtatt av Kongen etter Grl. § 16 eller av departementet og Kirkemøtet i medhold av delegert kompetanse. Lovsamling for Den norske kirke som utgis av Kirkerådet, og jevnlig oppdateres, er omfattende. I 2005-utgaven er det, foruten Grunnlov og formelle lover, inntatt til sammen 64 rettslige tekster (forskrifter, reglementer, tjenesteordninger, retningslinjer, statutter, m.m.). Til sammen regulerer disse rettstekstene de aller fleste sider ved virksomheten i Den norske kirke, til dels på meget detaljert nivå.

Etter at Kirkemøtet ble opprettet i 1984 og fikk utvidet myndighet ved kirkeloven av 1996, er en stadig større del av regelverket gitt av dette organet, men fortsatt gjelder en rekke forskrifter gitt av Kongen i statsråd eller av departementet. Formelt sett er den myndighet Kirkemøtet utøver delegert fra de alminnelige statsmaktene; fra Stortinget eller fra Kongen i statsråd. Dette er i prinsippet fortsatt utøvelse av offentlig myndighet utledet av Grunnloven og ikke fra frittstående (åndelig) autoritet. Det er også svært få regler i Den norske kirke som er av «privat» karakter, av den type som finnes i reglementer o.l. for private organisasjoner, foreninger, etc. De eneste eksempler på dette er bruksregler for menighetshus eller lignende som fastsettes av menighetsråd eller kirkelig fellesråd som eiere.

I tillegg til det rettslige regelverket, kommer liturgiene og andre godkjente kirkelige tekster til bruk ved gudstjenester og andre kirkelige handlinger. Grensen mellom rettslige og religiøse tekster er ikke alltid klar, og Gudstjenestebok for Den norske kirke som er vedtatt av Kongen i statsråd etter Grl. § 16 inneholder begge deler. Liturgiene er for eksempel ikke inntatt i lovsamlingen som Kirkerådet utgir, mens retningslinjene for bruk av liturgiske klær, inventar og utstyr er inntatt. På samme måte er noen deler av gudstjenesteboken tatt inn som en del av lovsamlingen, mens andre ikke er med der, selv om disse også er rettslig forpliktende bestemmelser.

Det kirkelige regelverket

Som gjennomgangen viser, består statskirkeordningen rettslig sett av langt mer enn bare Grunn­lovens bestemmelser. Hele regelverket som er bygd opp gjennom kirkeloven og i forskriftene m.v., er også en del av ordningen og kan bare forstås på denne bakgrunn, som regulering av en institusjon som formelt sett er en integrert del av offentlig forvaltning, om enn av helt særegen karakter.

I 1981 fastslo Stortinget på bakgrunn av St.meld. 40 (1980-81) at Den norske kirke burde gis så stor reell selvstendighet som mulig innenfor de rammer som Grunnloven setter, og Stortinget sa seg enig med regjeringen i at man her burde gå «til yttergrensene». Dette har vært førende for den senere reformprosessen, og har medført at Den norske kirke gjennom kirkeloven og andre reformer har fått vesentlig større selvstendighet både formelt og reelt.

En viktig del av Den norske kirkes selvstendiggjøring har vært delegeringen av forskriftskompetanse fra Konge og departement til Kirkemøtet. En stor andel av det utfyllende kirkelige regelverk er i dag vedtatt av Kirkemøtet. I praksis står Kirkemøtet tilnærmet fritt til å utfylle og supplere kirkeloven med de regler det ønsker. Loven er det imidlertid bare Stortinget som kan endre.

Konstitusjonelt er regelverket for Den norske kirke fortsatt utledet fra Grunnloven, og basert enten på Stortingets lovgivningskompetanse etter Grl. § 75 a eller på Kongens alminnelige og særskilte kompetanse etter §§ 3 og 16. Dette gjelder ikke bare for kirkeloven og de forskrifter som er gitt av Kongen. Kirkemøtets myndighet er basert på at den er tildelt ved delegasjon. I konstitusjonell forstand ligger kompetansen fortsatt hos Stortinget og Kongen, som har rett og plikt til å føre tilsyn og kontroll med hvordan den utøves og i prinsippet kan kalle den tilbake.

4.3.4 Den norske kirkes rettslige status

Spørsmålet om Den norske kirke er et eget rettssubjekt har vært drøftet og utredet ved flere anledninger. Den rådende oppfatning har vært at kirken ikke er det, selv om den i de senere år har fått nye kirkelige organer og er gitt økt selvstendighet.

Når kirken ikke kan gis en slik rettslig status, skyldes det at den formelt sett er en del av statsforvaltningen. Dette er imidlertid ikke grunn nok alene. Det er i prinsippet ikke noe i veien for at en institusjon eller etat både er en del av staten og et eget «rettssubjekt». I nyere tid er en rekke offentlig kontrollerte organer og selskaper skilt ut på denne måten, selv om de fortsatt er under full statlig kontroll. Det gjelder, uten sammenligning for øvrig, institusjoner som NRK, Posten, NSB, statsforetakene, de statlige aksjeselskapene, statlige stiftelser og i noen grad universitetene. Dette er gjort gjennom lov.

For Den norske kirke er det ikke gitt noen tilsvarende lov som anerkjenner den som eget rettssubjekt. Det er heller ikke rettskildemessig grunnlag for å etablere en slik status på ulovfestet grunnlag. Hvorvidt Stortinget som lovgiver konstitusjonelt kan gi kirken egen rettsstatus, er et annet spørsmål. Problemet er at kirken under Grunnlovens statskirkeordning er så tett vevet inn i statsforfatningen at den vanskelig kan fristilles som en selvstendig juridisk størrelse i forhold til staten. Viktigst her er Grunnlovens regler om Kongens kirkestyre. Så lenge denne styringsstrukturen består, vil det både prinsipielt og praktisk være vanskelig å gi kirken status som eget rettssubjekt.

Hva som nærmere ligger i begrepet «rettssubjekt» er for øvrig noe uklart. I NOU 1975:30 Stat og kirke er det i denne sammenheng (s. 152) vist til en betenkning fra professor Johs. Andenæs, der det bl.a. heter at «I den juridiske teori bruker man uttrykket ’eget rettssubjekt’ eller ’juridisk person’ for å betegne en sammenslutning eller formuesmasse som er tillagt enn viss rettslig selvstendighet, slik at det er naturlig å betrakte rettigheter og plikter som knyttet til selve sammenslutningen eller formuesmassen (den juridiske person) ikke til de interesserte enkeltpersoner. Men selvstendigheten kan ha forskjellige arter og grader, og det er et skjønnsspørsmål hvor meget man skal kreve for å tale om et eget rettssubjekt.» Andenæs påpeker at man i nyere juridisk teori legger mindre vekt på slike begrepsbestemmelser, og understreker at det ikke er betegnelsen, men de enkelte rettsregler som er det sentrale.

Når Den norske kirke ikke er et eget rettssubjekt, atskilt fra staten, betyr det i praksis at den bl.a. ikke kan stå i noe rettslig partsforhold til staten, verken i avtaleform eller i saker for domstolene. Den norske kirke kan dermed ikke saksøke staten, selv om organer i kirken (f. eks. Kirkemøtet) skulle mene at kirkens rettigheter er krenket. Den kan heller ikke i rettslig forstand opptre som selvstendig part overfor private eller juridiske personer, verken avtalerettslig eller for domstolene. Det betyr ikke at kirken ikke kan inngå avtaler eller utføre andre rettslige handlinger. Men i den grad de kirkelige organer gjør dette, må det være med hjemmel i lov, og de vil da i formell forstand opptre på vegne av staten slik at det i siste hånd er staten som rettslig sett er forpliktende part. Dersom private ønsker å gå til sak mot kirken, må saken formelt anlegges mot staten ved ansvarlig departement.

Den norske kirkes manglende status som eget rettssubjekt innebærer ikke noen underkjenning av kirken som trossamfunn. Det betyr heller ikke at kirken er noen vanlig del av statsforvaltningen. Videre er det å være medlem av kirken selvsagt noe annet enn å være norsk statsborger. Medlemskap i Den norske kirke er regulert i kirkeloven (§ 3) og er basert på dåpen. Det står den enkelte fritt å melde seg inn eller ut, slik også loven om trossamfunn og internasjonale menneskerettigheter krever. Det enkelte kirkemedlem kan saksøke staten for domstolene, dersom vedkommende har personlig rettslig interesse i en sak som reiser spørsmål om Den norske kirkes forhold til staten.

Selv om Den norske kirke som institusjon ikke har status som rettssubjekt, er det nå klart at soknet, som kirkens grunnleggende enhet, har det. Dette var tidligere et uklart spørsmål som ble avklart og presisert ved kirkeloven av 1996. I lovens § 2 heter det at «Soknet har selv rettigheter og forpliktelser, er part i avtaler med private og offentlige myndigheter og har partsstilling overfor domstol og andre myndigheter». Soknet er likevel fortsatt formelt en del av det offentlige, og dets rettsstilling kan sammenlignes med kommunenes. Det gjelder også enkelte begrensinger for soknets rettslige handleevne. Viktigst er at et sokn etter § 2 ikke kan vedta å løsrive seg fra Den norske kirke. Etter § 16 er det også egne regler for låneopptak, og et sokn kan ikke tas under konkurs eller gjeldsforhandling. Soknets rettsstilling overfor staten må ellers vurderes i lys av dets offentlige stilling, og må være begrenset til å gjelde dets egne interesser. Et sokn kan ikke anlegge sak mot staten på vegne av Den norske kirkes felles interesser.

4.4 Organisasjon

4.4.1 Oversikt og nøkkeltall

Den norske kirke er en stor og sammensatt organisasjon. Det er vanskelig å gi et dekkende helhetsbilde av strukturen som både gir et korrekt inntrykk av den formelle oppbygningen og av hvordan denne reelt fungerer.

Den er en statskirke, men også et trossamfunn med relativt høy grad av selvstyre og har dermed både statlige og kirkelige organer. Formelt sett er de alminnelige statsmaktene også organer for kirken, selv om de ofte oppleves og omtales som eksterne og verdslige.

Ledelsessystemet er todelt med en statlig organisert prestetjeneste (embetslinjen) og folkevalgte rådsorganer (rådslinjen). Dernest er kirken organisert på tre nivåer. Dette gjelder både embetsstruktur og rådsstruktur. Ved siden av de tre hovednivåene er det delnivåer – på lokalt plan; kirkelig fellesråd og på regionalt plan; prost og prostiråd. I tillegg til de faste besluttende organer, er det også frivillige råd og møter innenfor kirkens struktur.

Økonomien er en blandingsøkonomi ved at kirken er finansiert sentralt over statskassen og lokalt gjennom kommunene. Arbeidsgiveransvaret er også delt, men langs en litt annen akse. Det er to hovedkategorier av ansatte; presteskapet og de andre. Presteskapet er statlig ansatte, dels av Kongen i statsråd som embetsmenn (biskoper og proster), og dels som ordinære tjenestemenn av bispedømmerådene. De andre ansatte i kirken er lokalt ansatt av kirkens egne organer med en viss koordinering gjennom en felles arbeidsgiverforening.

Ved siden av de statlige organene og de lovfestede kirkelige organene er det en rekke frivillige organisasjoner, stiftelser o.l. som definerer seg som virksomheter innen Den norske kirke, med ulike formelle og reelle tilknytningsbånd. Disse utgjør en stor og viktig del av kirkens virksomhet.

Med forbehold om at disse forholdene gjør en dekkende fremstilling vanskelig, gis det i det følgende en kort beskrivelse av hvordan de viktigste organene i kirken er oppbygd og fungerer. Fremstillingen har ikke ambisjon om å dekke hele kirkens virksomhet og er først og fremst vinklet inn mot de sider som direkte eller indirekte har sammenheng med statskirkeordningen.

I forenklet form kan Den norske kirkes organisasjon fremstilles som vist i figur 4.1.

Den norske kirke var i 2005 delt inn i 11 bispedømmer, 104 prostier, i overkant av 620 prestegjeld og nesten 1 300 sokn. Hvert bispedømme ledes av et bispedømmeråd og en biskop. På lokalplanet er det et menighetsråd for hvert sokn og et kirkelig fellesråd som representerer alle sokn i en kommune. I kommuner med bare ett sokn utøver menighetsrådet de funksjoner som ellers ligger til kirkelig fellesråd. I 2004 var det 434 fellesråd, hvorav ca. 1/3 besto av ett sokn.

Alle sokn har geistlig betjening. Soknepresten, og i noen tilfeller kapellanen, er medlem av menighetsrådet der presten har tjenestested. Diakoner, kantorer og kateketer vigsles til kirkelig tjeneste. Alle disse tjenestegruppene er under biskopens tilsyn. Det pågår en utredning i Den norske kirke om diakonen har del i det kirkelige embetet. Kirkemøtet 2004 ga et prinsipielt tilsagn om at dette er mulig innenfor en luthersk embetsforståelse.

Det er ca. 8 000 stillinger i Den norske kirke, disse utgjør omlag 5 500 årsverk. Omtrent 6 600 personer er ansatt av fellesråd eller menighetsråd, som til sammen utfører omlag 4 250 årsverk. Det er ca. 940 kirkemusikere, 200 diakoner, 200 kateketer, 2 200 ansatte innen kirkebygg og kirkegårdsforvaltning, 650 innen barnehagevirksomhet og 420 kirkeverger eller daglige ledere (335 årsverk). I tillegg er det 797 stillinger ved kirkekontorene (504 årsverk). Ca. 54 % av stillingene er besatt av kvinner. I henhold til kirkelovens § 29 skal alle kirkelig tilsatte og tillitsvalgte være medlem av Den norske kirke. Biskopen kan dispensere fra kravet når særlige grunner tilsier det.

Det er 1 336 statlig finansierte menighetsprester i Den norske kirke. Ca. 17 % er kvinner. Prestestillingene utgjør ca. 25 % av årsverkene i menighetene. I tillegg kommer vel 80 stillinger som studentprester, feltprester, og prester og kateketer innen det døvekirkelige arbeidet.

Nesten 9 000 medlemmer er valgt inn i menighetsråd og fellesråd, og 42 000 er engasjert i utvalg og komiteer oppnevnt av menighetsråd. Ca. 25 000 frivillige medarbeidere er engasjert innen barne- og ungdomsarbeid, ca. 20 000 innen diakoni og det er nesten 50 000 deltakere i ulike kor. De frivillige organisasjonene og institusjonene innen kirken har også et stort antall ansatte og frivillige medarbeidere, deriblant mange prester, kateketer og diakoner.

Kirkerådets utvalg for kirke og stat (Bakkevig-utvalget) foreslo i sin utredning Samme kirke – ny ordning, flere organisatoriske reformer i tillegg til hovedforslaget om en ny kirkeordning og ny finansieringsordning. Kirkemøtet har etter den tid arbeidet med reformer innenfor nåværende statskirkeordning. På Kirkemøtet i november 2005 ble det vedtatt at det bør tas initiativ til flere forsøk med samarbeid mellom sokn og forsøk med større sokn. I en fremtidig kirkeordning mente Kirkemøtet at det bør være tre forvaltningsnivåer og felles arbeidsgiveransvar. Arbeidet bør skje på lavest tjenlige nivå. Det skal arbeides videre med hvordan biskopens tilsyn skal tilrettelegges i forhold til eventuelt endret arbeidsgiveransvar. Det ble vedtatt å arbeide for tjenlige strukturer for samisk kirkeliv utenfor forvaltningsområdet for samiske språk.

4.4.2 Den lokale kirke

Soknet har en rettslig selvstendighet som et stykke på vei kan sammenlignes med kommunens. Mens biskop, bispedømmeråd, Kirkerådet og Kirkemøtet i rettslig forstand er organer som utøver offentlig myndighet på ulike forvaltningsnivåer, har soknets valgte organer fullt ansvar for soknets formue, eiendeler, stillinger og personell.

I tillegg til menighetsmøtet, har soknet to valgte organer: menighetsrådet og kirkelig fellesråd. De valgte organene er i lovverket gitt selvstendig ansvar. Statlige og kirkelige myndigheter kan bare instruere eller overprøve menighetens valgte organer på de saksområdene der det finnes hjemmel for det i lovverket. Slik hjemmel finnes blant annet i biskopenes tilsynsansvar, regulert i tjenesteordningen for biskoper.

Menighetens virksomhet styres av menighetsrådet og utøves av ansatte med kirkelig fellesråd som arbeidsgiver, i samarbeid med prestene som er organisert som et selvstendig virksomhetsområde under Kongen. De ansatte arbeider vanligvis sammen i staber knyttet til den enkelte menighet. Noen steder er det felles stab for flere menigheter. Menighetsrådets oppgaver er regulert i kirkelovens § 9 som fastslår at «menighetsrådet skal ha sin oppmerksomhet henvendt på alt som kan gjøres for å vekke og nære det kristelige liv i soknet». Rådet har ansvar for at kirkelig undervisning, kirkemusikk og diakoni innarbeides og utvikles i soknet, og det forvalter innsamlede og bevilgete midler. Det medvirker ved utnevning og tilsetting i kirkelige embeter og stillinger.

På vegne av alle sokn i samme kommune ivaretar kirkelig fellesråd i hovedsak ansvaret for drift av kirker og kirkegårder, arbeidsgiveransvaret for lokalkirkelig tilsatte og forvaltning av midler utredet av kommunen. Kommunenes økonomiske ansvar for den lokale kirke er regulert i kirkelovens § 15. Fellesrådets oppgaver og kompetanse er uttømmende beskrevet i loven. Myndighet til å opptre på soknets vegne ligger til menighetsrådet så fremt loven ikke uttrykkelig har lagt den til kirkelig fellesråd. Det er soknet som er den juridiske person. Menighetsrådet og kirkelig fellesråd er organer som på hver sine områder fatter vedtak, inngår avtaler osv. på den juridiske persons vegne.

Det kirkelige fellesrådet i større kommuner har en egen sentralstab. Fellesrådet tilsetter en daglig leder som får sine instrukser og fullmakter fra fellesrådet. Gravferdsvirksomheten er vanligvis organisert i en enhet med egne ansatte. Det er ikke krav om medlemskap i Den norske kirke for ansatte i gravferdsvirksomheten, men bruk av kombinasjonsstillinger internt i kirkelig fellesråd kan i noen tilfeller medføre bekjennelsesplikt. Fellesrådets og menighetsrådets virksomhet er i noen grad regulert gjennom regler fastsatt dels i lov, dels av Kirkemøtet i medhold av lov. Det er blant annet fastsatt overordnede instrukser (tjenesteordninger) for særskilte stillinger som soknediakon, kateket og kantor slik at det er nasjonale standarder for kvalifikasjonskrav til disse stillingene.

Forholdet mellom fellesråd og menighetsråd er regulert i kirkelovens §§ 9 og 14. Fellesrådet skal ivareta «økonomiske og administrative oppgaver på vegne av soknet», mens menighetsrådet skal «vekke og nære det kristelige liv». Fellesråd og menighetsråd er begge organer med direkte styringsmyndighet i soknet. Det er ikke noe over- og underordningsforhold mellom rådene, i prinsippet er de likestilte organer med ulike oppgaver. Hvert enkelt råd er ansvarlig for egen økonomi og regnskapsføring. Fellesrådet er tillagt et samordningsansvar innen planarbeid og fellestiltak mellom soknene og representerer soknet overfor kommunen. Fellesrådet kan anses å ha en overordnet oppgave gjennom sitt ansvar for forvaltning av den kommunale bevilgningen til kirkelige formål, samordning av planer og retten til å tilsette og gi instruks for alle som er tilsatt over rådets budsjett. I realiteten er det derfor en rekke sammenfallende områder mellom rådene innen økonomi- og personalforvaltningen og innen deler av planarbeidet.

Kommunen har et lovdefinert økonomisk ansvar for lokalkirken og bevilger årlige tilskudd. Fellesrådet skal etter loven fremme budsjettforslag for kommunestyret. I realiteten får de stort sett tildelt en ramme etter mønster av kommunale etater. Kommunene gir de fleste steder deler av tilskuddet som tjenesteyting.

Ved siden av å tilhøre menighetsstaber, inngår prestene også i embetslinjen og ledes av prosten som er underlagt biskopen. Tjenesteordning for prester angir i § 2 målformuleringene for prestetjenesten. Presten skal forvalte ord og sakrament slik at kristen tro og kristent liv fremmes i menighetene ved at presten holder gudstjenester og forretter kirkelige handlinger, utfører dåps- og konfirmasjonsopplæring, utøver sjelesorg og veiledning, og utfører forkynnerarbeid og annet menighetsbyggende arbeid. Forberedelse og gjennomføring av gudstjenester og kirkelige handlinger ledes av vedkommende prest, slik at presten i den sammenhengen har et lederansvar i forhold til de som er ansatt av en annen arbeidsgiver.

4.4.3 Regionalt og sentralt nivå

Prosten

Prosten er leder for prestetjenesten i prostiet, og rådgiver og kompetanseperson overfor det lokale nivået. Tjenesteordningen av 2004 styrker prosten som leder for prestene. Prosten skal fortsatt gjøre tjeneste som menighetsprest, men i mindre omfang enn tidligere. Biskopen har myndighet til å bestemme dette i forhold til den enkelte prost, og har slik sett ansvar for at prostene har nødvendig tid og kompetanse til å lede. Det er lagt til rette for at prostiet erstatter prestegjeldet som tjenestedistrikt. I henhold til kirkelovens § 22 kan det opprettes et prostiråd i hvert prosti.

Bispedømmerådet

Bispedømmerådet består av biskopen, en prest valgt av og blant prestene i bispedømmet, en representant valgt av og blant de leke kirkelig tilsatte i bispedømmet og fire leke medlemmer valgt av menighetsrådsmedlemmene i bispedømmet.

Bispedømmerådet skal ha sin oppmerksomhet på alt som kan vekke og nære det kristelige liv i menighetene. Som det regionale samordningsorganet skal rådet fremme samarbeid mellom de enkelte menighetsråd og andre lokale arbeidsgrupper innen bispedømmet, men det kan ikke instruere menighetsmøter, menighetsråd eller kirkelige fellesråd. Det er tillagt tilsettingsmyndighet for prestene, forvalter tildelte statlige budsjettmidler og utøver kontroll og godkjenningsmyndighet av den lokale menighet. Bispedømmene har utviklet seg til et viktig regionalt forvaltningsnivå i Den norske kirke, i hovedsak som følge av at departementet har delegert mange og viktige forvaltningsoppgaver til bispedømmerådene. I den forbindelse har den kirkelige administrasjonen i bispedømmene blitt bygd ut.

Bispedømmerådene er ikke på generelt grunnlag underordnet annen myndighet, men utøver myndighet i medhold av lov. Bispedømmerådet ivaretar imidlertid også en rekke oppgaver på grunnlag av delegasjon, og kan i utøvelsen av denne myndigheten instrueres og kontrolleres av departementet som har delegert myndigheten. Dette gjelder blant annet utøvelse av tilsettingsmyndighet og andre oppgaver knyttet til arbeidsgiveransvaret for prestetjenesten. På en særlig måte utøver departementet styring ved forvaltningen av statsbudsjettet. Her underlegges bispedømmerådene statlig virksomhets- og økonomistyring etter de regler og former som gjelder i statsforvaltningen, med tildelingsbrev og rapporteringskrav i forhold til oppstilte mål og resultatkrav, og med formelle styringssamtaler og løpende administrativ kontakt som styringsvirkemidler.

Biskopen

Biskopen er, sammen med prostene, embetsmann og representant for det statlige kirkestyret. Biskopen er medlem av bispedømmerådet og er tillagt egen tilsyns- og forvaltningsmyndighet. Ved siden av det læremessige tilsynsansvaret, er biskopens hovedoppgave å lede prestetjenesten i bispedømmet. Biskopen er øverste kirkelige tilsynsmann med ansvar for tilsyn med kirkens lære og virksomhet. Biskopen har et overordnet ansvar for tilsyn med kirkens ansatte i bispedømmet og er også en viktig symbolbærer for Den norske kirke. Biskopens oppgaver og myndighet er regulert i en særskilt tjenesteordning for biskoper , fastsatt av Kongen. Biskopene sitter i Kirkemøtet og i Lærenemnd for Den norske kirke. Bispemøtets preses (leder) er medlem av Kirkerådet.

Bispemøtet

Bispemøtet er et lovfestet kirkelig sentralorgan som samles tre ganger årlig. Det består av de 11 tjenestegjørende biskopene og skal være et samordningsorgan for biskopene når det gjelder for eksempel tilsyn, vigslingspraksis og myndighetsutøvelse i forhold til gudstjenesteliv og personalforvaltning. Bispemøtet uttaler seg om saker som det blir forelagt av departementet eller Kirkemøtet. Det tar også opp saker på eget initiativ, særlig saker som ligger under biskopenes tilsynsoppgaver med ansvar for Den norske kirkes lære. Bispemøtet gir uttalelse til Kirkemøtet og departementet i saker som berører kirkens lære, men kan ikke treffe avgjørelser som er bindende for andre organer og kan ikke binde den enkelte biskop i utøvelsen av dennes embetsfunksjoner. I forholdet mellom Kirkemøtet og Bispemøtet er det vedtatt egne prosedyreregler for behandlingen av visse typer læresaker.

Lærenemnda

Lærenemnd for Den norske kirke er et organ som «etter anmodning gir uttalelse i saker som gjelder den evangelisk-lutherske lære» (kirkeloven § 27). Lærenemnda består av biskopene, fem teologisk sakkyndige, hvorav de tre teologiske fakulteter oppnevner en hver og Kirkemøtet velger to, og fire leke medlemmer valgt av Kirkemøtet. Formålet med opprettelsen av dette organet i 1988 var å etablere en prosedyre for behandling av læresaker som «ivaretar det hensyn at kirken selv må få avgjøre spørsmål av teologisk art og karakter» (NOU 1985:21 Den norske kirken og læren ).

Lærenemnda har ingen forvaltningsmyndighet, men er et sakkyndig organ som skal gi uttalelser i kirkelige lærespørsmål når regjering, departement, en biskop eller Kirkemøtet ber om det. Lærenemnda er ikke overordnet eller underlagt andre instanser i kirken. Den avgir uttalelse til den instansen som har forelagt saken. Det er opp til organer med relevant myndighet å følge opp lærenemndas uttalelse og eventuelt trekke forvaltningsmessige konsekvenser.

Kirkemøtet

Utenfor det statlige kirkestyret er Kirkemøtet det øverste representative organet i Den norske kirke og beslutter eller uttaler seg om en rekke saker på vegne av kirken. Det består av til sammen 85 medlemmer fra bispedømmerådene og noen få direktevalgte medlemmer. Kirkemøtet samles en gang årlig. Etter kirkeloven § 24 kan Kirkemøtet fastsette retningsgivende planer og program for kirkelig undervisning, diakoni, kirkemusikk og økumenisk (tverrkirkelig) virksomhet. Kirkemøtet er etter kirkeloven tillagt formell forskriftskompetanse ved at det kan fastsette kvalifikasjonskrav og tjenesteordninger for stillinger innen kirkelig undervisning, diakoni og kirkemusikk, gi regler om kirkens inventar og ustyr, fastsette regler for kirkelige valg og gi utfyllende bestemmelser om menighetsrådets, kirkelig fellesråds, menighetsmøtets, bispedømmerådets og Kirkerådets virksomhet. Etter delegasjon fra Kongen i medhold av Grunnloven § 16 fastsetter også Kirkemøtet liturgier og tilhørende bestemmelser, tekstbok og salmebok for Den norske kirke.

Kirkemøtet uttaler seg i et vidt spekter av saker og har særlig ansvar for å gi uttalelse om viktige lovendringer på det kirkelige området. Det fastsetter kirkelige undervisningsplaner, planer for diakoni og retningslinjer for sokneregulering. Kirkemøtet velger et Kirkeråd som sitt forberedende og iverksettende organ.

Kirkerådet

Kirkerådet (kirkeloven § 25) forbereder Kirkemøtet, iverksetter Kirkemøtets beslutninger, og leder arbeidet mellom Kirkemøtets samlinger. Det er Kirkemøtets utøvende organ, og fungerer som sentralkirkelig forvaltnings- og strategiorgan for hele kirken. Kirkerådet er tillagt offentlige forvaltningsoppgaver gjennom departementet. Statsbudsjettet og tildelingsbrevet legger viktige føringer for Kirkerådets virksomhet.

Kirkerådet har 15 medlemmer valgt av Kirkemøtet. Bispemøtets preses (leder) er fast medlem, i tillegg er det 10 leke medlemmer, hvorav en er kirkelig tilsatt og fire er prester. Alle bispedømmerådene skal være representert i rådet. Kirkerådet har 3 til 5 møter årlig.

Mellomkirkelig råd

Mellomkirkelig råd er direkte underlagt Kirkemøtet og har ansvar for Den norske kirkes økumeniske og internasjonale engasjement og virksomhet. Rådet skal også samordne og fremme kontakt med andre kirker i Norge gjennom teologiske samtaler og praktisk samarbeid.

Samisk kirkeråd

Samisk kirkeråd ble opprettet av Kirkemøtet i 1992 for å fremme samisk kirkeliv på lokalt og nasjonalt plan. Rådet har representanter fra de tre store samiske språkgruppene i Norge. Det er et kompetanse- og rådgivende organ som skal stimulere til at samisk kirkeliv blir ivaretatt som en nødvendig og likeverdig del av Den norske kirke. Med opprettelsen av Samisk kirkeråd fikk Den norske kirke et representativt organ for samisk kirkeliv. Det finnes ikke noe sentralt organ for kvensk kirkeliv og heller ikke noe formelt kirkelig tilbud til kvener i Norge.

Sentralkirkelig sekretariat

Kirkerådet, Mellomkirkelig råd og Samisk kirkeråd har et felles sekretariat som ledes av en direktør. De to andre rådene ledes av hver sin generalsekretær. Sekretariatet har ca. 40 årsverk.

Ungdommens kirkemøte

Ungdommens kirkemøte ble første gang gjennomført i 1993. Det er ikke en del av den lovfestete kirkestrukturen, men er opprettet etter initiativ av Kirkerådet. Dette er et nasjonalt organ med to utsendinger fra hver av Den norske kirkes bispedømmer, én samisk utsending fra hver av de tre nordligste bispedømmene, én utsending fra hver av organisasjonene som driver ungdomsarbeid tilknyttet Den norske kirke, medlemmer av Utvalg for ungdomsspørsmål, samt de medlemmer av bispedømmerådene, Kirkerådet, Samisk kirkeråd og Mellomkirkelig råd som er under 30 år.

Dette er et viktig møtepunkt for de som driver ungdomsarbeid, både i menigheter og organisasjoner. Målsettingen er å bygge på delegatenes erfaringer fra sine ulike sammenhenger, og jobbe med aktuelle spørsmål og utfordringer på dette feltet. Ungdommens kirkemøte kan melde inn saker til behandling på Kirkemøtet og velger 4 representanter med tale- og forslagsrett til Kirkemøtet.

Ungdommens kirkemøte velger et Utvalg for ungdomsspørsmål som sitt forberedende organ. Dette utvalget drøfter også aktuelle ungdomsspørsmål i kirken og uttaler seg til de aktuelle kirkelige organene.

De fleste bispedømmer har et årlig ungdomsting der representanter fra den enkelte menighet møter. De velger delegatene til Ungdommens kirkemøte og medlemmer til bispedømmets ungdomsutvalg.

4.4.4 Det statlige kirkestyret

De statlige organene er en del av Den norske kirkes organisasjon og kan ikke sees isolert fra denne. Formelt (konstitusjonelt) sett står de øverst i styringsstrukturen i Den norske kirke, og har i siste hånd kompetansen. I realiteten har det aldri fungert slik fullt ut, og i senere år er stadig mer av myndigheten i kirken overført til de kirkelige organene slik at den reelle betydningen av det statlige kirkestyret har blitt mindre.

Den sterkeste symbolsaken i forhold til det statlige kirkestyret er utnevningen av biskoper. Prosedyrene for nominasjon og stemmegivning har endret seg over tid, men Kongens (regjeringens) rett til å utnevne hvem som skal bli biskop i Den norske kirke er uendret.

Kongen i kirkelig statsråd

Realiteten i dag er at Kongens kirkestyre i likhet med andre deler av statsforvaltningen, utøves av regjeringen i kirkelig statsråd og av kirkestatsråden som har det løpende ansvaret. Utnevninger av kirkelige embetsmenn er også en del av Kongens myndighetsområde.

Etter Grunnloven er det ikke noe formelt krav om at statsråden selv skal være medlem av Den norske kirke, men det har alltid vært praktisert slik ettersom det anses å være både praktisk og prinsipielt meget problematisk dersom kirkestatsråden ikke er medlem av kirken.

Stortinget

Stortinget regulerer Den norske kirke gjennom lovgivning. Stortinget har også mulighet for påvirkning og styring gjennom sin bevilgningsmyndighet, alminnelige politiske debatter og gjennom etterfølgende kontroll. I praksis er Stortingets styring mest rettet mot organisatoriske forhold og de ytre rammene for Den norske kirkes virksomhet. Når det gjelder den indre virksomheten generelt og læresaker spesielt, har Stortinget i hovedsak vært tilbakeholdende. Siden behandlingen av stortingsmelding nr. 40 Om stat og kirke (1980), har det vært bred enighet på Stortinget om at Den norske kirke bør ha reelt selvstyre, selv om det varierer fra parti til parti hvor vidtrekkende dette selvstyret skal være. Samtidig er det nesten hvert år saker der Stortinget går inn i spørsmål som angår Den norske kirkes virksomhet.

Kultur- og kirkedepartementet

Regjeringens forvaltning av saker om Den norske kirke ligger under Kultur- og kirkedepartementet og utøves av kirkeavdelingen. Departementet forbereder alle kirkelige forvaltningssaker som skal avgjøres av Kongen i statsråd og alle kirkelige lover og anordninger (forskrifter) som skal gis av Stortinget eller av Kongen i statsråd. Departementet legger frem forslag til statlige bevilgninger til kirken og kontrollerer at den følger opp de målene som settes i statsbudsjettet.

Ved siden av å forberede saker for vedtak i Storting og regjering, utøver departementet også forvaltningsmyndighet, gjennom generelle rundskriv og behandling av enkeltsaker. Omfanget av dette er betydelig redusert, etter at myndighet er delegert til Kirkemøtet og andre kirkelige organer. Departementet er imidlertid fortsatt en sentral aktør i den løpende styringen av kirken, bl.a. ved å fungere som lovtolker og rådgiver overfor de kirkelige organene og gjennom regelmessige styringssamtaler. Kirkeavdelingen i departementet fungerer her som en viktig mellominstans og formidler mellom politiske organer (Storting, regjering og statsråd) og de kirkelige rådsorganene.

4.4.5 Embete og råd

Fra å være en ensidig embetsstyrt kirke, har Den norske kirke utviklet seg til en organisasjon med både embete og valgte styringsorganer. Makt og ansvarsområder er delegert fra statlige organer til de valgte kirkelige rådene. Denne demokratiseringsprosessen har vokst frem dels som følge av økende engasjement av lekfolk i det kirkelige arbeidet, dels på grunn av den alminnelige demokratiseringen i samfunnet.

Stortinget har vedtatt et lovverk og en organisatorisk utforming som kan sikre demokrati og gi alle kirkens medlemmer mulighet til innflytelse. Dette har ikke bare fått konsekvenser for graden av statlig styring innenfor statskirkeordningen, men påvirker også forholdet mellom embetslinjen og rådslinjen.

Dagens todelte ledelsessystem med en statlig organisert prestetjeneste (embetslinjen) og folkevalgte rådsorganer (rådslinjen) der også embetslinjen er representert, forutsetter samarbeid og samordning. Todelt ledelse er utfordrende, siden det alltid kan oppstå skjæringspunkter, uklarheter og motsetninger.

I kirkelige utredninger og uttalelser om embete og råd, understrekes det at hele menigheten har et kollektivt ansvar for kirkens oppdrag. Blant annet på grunnlag av Den augsburgske bekjennelse fremholdes det at det like fullt finnes en særskilt tjeneste med ansvar for offentlige forkynnelse og sakramentforvaltning. Det er denne tjenesten som tradisjonelt har vært betegnet som «embetet». Begrepsbruken samsvarer altså ikke med hva som er «embeter» i tjenestemannsrettslig forstand. Prester som ikke er utnevnt av Kongen, betegnes også som innehavere av det kirkelige embetet.

Ved det første Kirkemøtet i 1984 uttalte møtet: «Kirkens organer har sitt utspring i den troende og bekjennende menighet, slik den først og fremst trer frem i gudstjenestefellesskapet på lokalplanet. Derfor er det lokalmenigheten med dens organer som danner grunnenheten i kirkeorganisasjonen. Det er for å tjene evangeliets fremme og forvaltningen av nådemidlene at menigheten skaper sine styringsorganer. Dette mandatet har sin basis i det allmenne prestedømme og i den offentlige tjeneste med ord og sakrament. Kirkens ledelse fremstår i et samvirke mellom dem som representerer menighetens leke medlemmer og dem som har fått overdratt det kirkelige embete. Det er menighetens valg av sine ansvarlige ledere i rådsorganene, og kirkens kall og oppdrag til embetsbærerne, som uttrykker at hele kirken bærer ansvar for kirkestyret og kirkens ordninger».

I Den norske kirke er utøvelsen av presteembetet organisert som en særskilt virksomhet. Den er særskilt finansiert over statsbudsjettet, og prestene er til forskjell fra de andre lokalkirkelige tjenestemenn, statlig tilsatt. Prestetjenesten utgjør etter dette en egen organisasjon under biskopens ledelse. De sentrale områdene i prestenes virksomhetsansvar er gudstjenester, kirkelige handlinger og sjelesorg. Den nye tjenesteordningen understreker at prestene i likhet med menighetsrådene har ansvaret for menighetsbyggende arbeid. Det kan være vanskelig å holde fra hverandre menighetsrådets og prestens virksomhetsansvar. Derfor kan det være behov for å tydeliggjøre ansvarsforholdene og bedre samordningen av prestetjenesten og menighetens øvrige virksomhet.

Prestetjenestens særskilte ansvar tilsier i seg selv ingen begrensning av demokratiet i kirken. Hele menigheten bærer som nevnt kollektivt ansvaret for kirkens oppdrag og med det også de læremessige spørsmålene. Det er en slik forståelse som danner det teologiske grunnlaget for at myndighet til å fastsette kirkens liturgier er lagt til Kirkemøtet, og for så vidt også for at den i sin tid lå hos Kongen.

Regjeringens plikt til å rådspørre biskopene og Kirkemøtets prosedyre for behandling av læresaker, viser imidlertid at det her dreier seg om noe annet enn et generelt demokratisk prinsipp. Grunnlaget for demokrati i kirken er derfor noe annerledes enn for demokrati i staten. Det statlige demokratiet er begrunnet i folkesuverenitetsprinsippet. Folket er fritt til å bestemme i egne anliggender. Med dette grunnlaget anses for eksempel Stortingets lovgivningsmyndighet som forholdsvis lite begrenset. Et kirkelig valgt organ utøver derimot ikke myndighet på grunnlag av folkets autonomi. Det er bundet til Guds ord, som er kirkens øverste instans, og forpliktet på kirkens oppdrag. I den grad dette kan betegnes som en begrensning av demokratiet, gjelder disse grensene også i dag. Alle valgte kirkelige organer, også Kongen og det kirkelige statsråd, er forpliktet til å utøve sin kirkelige myndighet i lojalitet mot den evangelisk-lutherske lære. Derfor er det fastsatt særskilte prosedyrer for behandling av læresaker.

Med rådsorganer på alle nivå, er kirken godt rustet til selvstendighet. Deltakelsen ved menighetsrådsvalg er imidlertid svært lav. De fleste steder er den under 3 % av kirkens medlemmer. Dette er et sammensatt problem som kan ha mange årsaker, men som uansett er en demokratisk utfordring.

4.4.6 Særskilt organisert virksomhet

Døves menigheter

Døvemenighetene er organisert i fire distrikter med egne menighetsråd: Det nordenfjeldske, Det sønnenfjeldske, Det vestenfjeldske og Det østenfjeldske. Disse er organisert som et prosti i Oslo bispedømme. De fire døvekirkene i Norge ligger i Bergen, Oslo, Stavanger og Trondheim. Kirkevergen er daglig leder for fellesrådet og har kontor i Oslo. Det finnes også et organisert døvekirkelig arbeid i Ålesund og Tromsø. I Tromsø er det dessuten planlagt å integrere en døvekirke i den nye Kroken kirke. Alle døve som er medlemmer av Den norske kirke er medlemmer av Døves menighet, men kan samtidig være medlem i den menigheten de geografisk sett tilhører. Døves familier kan velge samme form for dobbeltmedlemskap. I motsetning til lokalmenighetene, mottar ikke døvemenighetene faste eller lovbestemte tilskudd fra kommunene. Virksomheten er basert på statlige tilskudd og frivillige bidrag.

Feltprester

Feltprestkorpset er en selvstendig organisatorisk enhet tilknyttet forsvarssjefen, men fremstår også som et ikke-geografisk prosti under tilsyn av Oslo biskop. Enheten rullefører og forvalter ordinerte prester i Den norske kirke, prester og forstandere i registrerte trossamfunn, teologer, teologistudenter og annet tildelt personell. Feltprestkorpsets virksomhet ledes av feltprosten og seniorprestenes feltpresttjeneste. Bare prester fra Den norske kirke og Den Evangelisk-Lutherske Frikirke kan få fast ansettelse som feltprest. I kirkelige anliggender har Oslos biskop tilsyn med Feltprestkorpset. I tillegg til å utføre kirkelige handlinger, gi undervisning, veiledning og sjelesorg, skal feltpresten veilede sine overordnede i etiske og moralske spørsmål og gi råd om hvordan den frie religionsutøvelsen i Forsvaret kan ivaretas i forhold til ulike tros- og livssynsmessige ståsted.

Institusjonsprester

Institusjonsprester i fengsler og ved undervisningsinstitusjoner er i hovedsak ansatt i eller rekruttert fra Den norske kirke. Ved helseinstitusjoner er prestene stort sett tilsatt av institusjonen, og det er institusjonens ledelse som avgjør om det ved ansettelse skal stilles krav om medlemskap i Den norske kirke. Prester som er ordinert i Den norske kirke står under tilsyn av vedkommende biskop.

Sjømannskirken/Norsk kirke i utlandet

Sjømannskirken/Norsk kirke i utlandet er en frivillig organisasjon, som på vegne av Den norske kirke betjener nordmenn i utlandet. Den har også et økumenisk ansvar og samarbeider med kirkesamfunn, organisasjoner og lokale menigheter. Organisasjonen har ca. 180 ansatte. Staten dekker lønns- og personalkostnader for nærmere 110 årsverk ved utestasjonene og hovedkontoret i Norge.

Sjømannskirken betjener rundt 700 000 nordmenn hvert år. Hovedmålet er å skape åndelige, kulturelle og sosiale møte­plasser for nordmenn i utlandet, gi medmenneskelig omsorg og praktisk hjelp. Sjømannskirken hadde i 2004 et budsjett på 115 mill. kroner, hvorav 38 % var statlig støtte. Resten samles inn ved frivillige gaver i Norge og ved enhetene i utlandet. Alle sjømannskirkene utfører kirkelige handlinger som dåp, konfirmasjon og bisettelse. En rekke kirker foretar også vielser.

Organisasjonsmessig er Sjømannskirken nært knyttet til Den norske kirke. Den norske kirke har 6 representanter i generalforsamlingen. Den ene er Bjørgvin biskop som har det kirkelige tilsynet med Sjømannskirken. Tre representanter er oppnevnt av Kirkemøtet, mens Kirkerådet og Mellomkirkelig råd oppnevner en representant hver.

Svalbard kirke

Svalbard kirke ligger i Longyearbyen og er verdens nordligste kirke. Den norske kirkes virksomhet finansieres over svalbardbudsjettet. Soknepresten har ansvaret for å forvalte den delen av budsjettet som går til kirkens virksomhet. Staten eier kirkebygget som forvaltes av Statsbygg. I tillegg til den norske bosettingen i Longyearbyen og Ny-Ålesund, befolkningen i Barentsburg og den polske befolkningen i Hornsund, besøker også kirken innbyggerne i Svea, fangstmenn og andre som overvintrer på Svalbard.

Det er tre ansatte i Svalbard kirke: sokneprest, kateket og husholdsbestyrer. Prest og kateket utfører kirkelige handlinger som gudstjenester, dåp, konfirmasjon, vigsel, sjelesorg og andre kirkelige tjenester. I tillegg driver kirken barne- og ungdomsarbeid. Kirken samarbeider med Den russisk ortodokse kirke og Den katolske kirke i Norge når det gjelder betjening av de russiske og polske bosetningene.

Biskopen i Nord-Hålogaland har tilsyn med kirkens virksomhet. Tilsetting av de kirkelig ansatte skjer ved Nord-Hålogaland bispedømmeråd som også har arbeidsgiveransvaret. Siden norsk lov ikke gjelder på Svalbard, gjelder heller ikke kirkeloven. Det er ikke menighetsråd på Svalbard, men det er valgt et kirkeråd som er et slags husstyre for kirken og et samrådingsorgan for soknepresten. Soknepresten er tillagt hele den kirkelige ledelse på Svalbard.

Andre menighetsdannelser

I senere tid er det etablert flere nye menigheter innen Den norske kirke som ikke er knyttet opp til den geografiske menighetsinndelingen. Dette har først og fremst skjedd innen noen av de kristelige organisasjonene. Normisjon har inngått avtaler med aktuelle bispedømmer for å få tjenlige ordninger når det gjelder sakramentsforvaltning etter kirkens orden og rutiner for kirkebokføring. Det Norske Misjonsselskap har valgt en ordning der menighetene de tar ansvar for, innordner seg under de offisielle kirkelige organer. Norsk Luthersk Misjonssamband og Indremisjonsforbundet har også utviklet forsamlinger som ligner på menighetsdannelser, men har så langt ikke inngått avtaler med offisielle kirkelige organer. Forsamlingene fungerer i regelen som gudstjenestefeirende fellesskap med forvaltning av nattverd og i noen tilfeller med dåp.

Ut fra dagens kirkelovgivning er det ikke juridisk sett hjemmel for menigheter som ikke formelt er knyttet opp mot den offisielle strukturen eller som ikke er basert i en geografisk menighet. Det er likevel åpenhet både fra Bispemøtet og Kirkemøtet for prøveordninger som kan føre til større variasjon i menighetsdannelser. Våren 2005 vedtok Stortinget etter initiativ fra Kirkerådet å endre kirkeloven slik at den gir hjemmel for forsøk med såkalte valgmenigheter. Medlemskapet er ikke avhengig av bosted. Menigheten organiserer seg selv og kan ansette prest, men det gis ikke tilskudd fra det offentlige. Det forutsettes tilsyn av en biskop. Kirkemøtet 2005 ga sin tilslutning til slike ordninger.

Samisk og kvensk kirkeliv

De fleste samer og kvener i Norge tilhører Den norske kirke. I de få menighetene der samer og kvener er i flertall, eller utgjør en betydelig del av befolkningen, har samer og kvener fått prege menighetslivet. Der det samiske eller kvenske språket er blitt tatt i bruk igjen i kirken, kommer noen av motsetningene fra fornorskningstiden frem og tydeliggjør etniske spenninger som finnes i lokalsamfunnene.

Kvensk kirkeliv har praktisk talt ikke vært omtalt i noen offentlige dokumenter, før i Kirkemøtets uttalelse om kirkens selvforståelse i 2004 (vedlegg 1). Fra 1848 har utdannelse av prester i kvensk eller finsk vært hjemlet i kirken. De finske innvandrerne får et tilbud gjennom Den finske kirkes prest i Norge.

Samisk kirkeliv har flere ganger vært en av hovedsakene på Kirkemøtet. I tillegg fikk Kirkemøtets behandling av regjeringens forslag til finnmarksloven i 2003 stor oppmerksomhet. Etter at Kirkemøtet i 1997 tok et oppgjør med kirkens rolle i overgrepene mot samene, har det vært opptatt av nødvendigheten av en positiv diskriminering av samisk kirkeliv i Den norske kirke. Samisk kirkeliv er tilgodesett med en forholdsvis større del av ressursene i kirken enn det øvrige kirkeliv. Samisk kirkeliv har siden 1997 vært satsningsområde i kirken. Resultatet har bl.a. vært opprettelsen av Samisk kirkeråd med sekretariat, bevisstgjøring av kirkens ansvar for den samiske befolkningen, utvidelse av de tre nordligste bispedømmerådene med en samisk representant, samisk bibeloversettelse, nye samiske salmebøker, fornyelse av samisk gudstjenesteliv, flere stillinger innen samisk kirkeliv og kristen litteratur på samisk.

I 1991 ble det opprettet et eget samisk prosti i Indre Finnmark. Dette er det eneste prostiet i Den norske kirke der den samisktalende befolkningen er i majoritet. Før prostiet ble opprettet, var hver av menighetene i det nye prostiet en minoritet i de gamle prostiene. Det nye prostiet har betydd mye for samisk kirkeliv, først og fremst i Indre Finnmark, men også med positive ringvirkninger i Den norske kirke i Finland, Sverige og Russland.

Sørsamene er spredtboende og utgjør en minoritet i alle menigheter. Det sørsamiske språkområdet omfatter hele Nidaros bispedømme, deler av Sør-Hålogaland og Hamar bispedømmer. Nidaros bispedømmeråd er gitt et særskilt ansvar for sørsamisk kirkeliv. Blant rådets medlemmer skal det være en sørsamisk representant. Bispedømmerådet opprettet i 1991 et utvalg for sørsamisk kirkeliv som skal fremme, verne og samordne sørsamisk kirkeliv.

Oslo har den største samiske befolkningen i landet. Et fåtall er registrert i samemanntallet. Det er samer i to læstadianske forsamlinger i Oslo.

Verken fylkesgrenser, regiongrenser, bispedømmegrenser eller landegrenser følger de grensene som er naturlige for samene. Samisk kirkeråd har uttalt at de formelle strukturene i Den norske kirke ikke i tilstrekkelig grad ivaretar samisk kirkeliv fordi samene bor spredt over hele landet og er i fåtall i forhold til befolkningen for øvrig. Det er behov for forbindelser på tvers av bispedømmer og formelle linjer for å ivareta samiske familiers behov. Nidaros bispedømmeråd har foreslått å opprette en egen samisk menighet og et samisk menighetsråd i sørsamisk område av hensyn til den særskilte bosettingen sørsamene har, slik at samene kan få en enhet som knytter området sammen og styrker fellesskapsfølelsen. Nidaros bispedømmeråd understreker at etableringen av en egen samisk menighet ikke må redusere arbeidet med å tilrettelegge for samers deltagelse som likeverdige og selvfølgelige medlemmer av sin lokalmenighet og den nasjonale kirke.

4.4.7 Frivillige organisasjoner

Et særpreg ved norsk kirkeliv er de mange frivillige organisasjonene som har sin virksomhet innen ytremisjon, indremisjon, diakoni og undervisning. Noen har spesialisert seg på ett av feltene, mens andre har virksomhet på alle feltene. Disse organisasjonene har hatt stor innflytelse på utviklingen innen Den norske kirke, og preger i stor grad kirkens virksomhet over hele landet.

Det frivillige arbeidet har også hatt stor samfunnsmessig betydning. Innenfor omsorgssektoren har en rekke diakonale institusjoner vært pionerer innen faglig utdanning. Diakonisser og menighetsøstre bygde opp den omsorgsstrukturen i lokalsamfunnet som etter hvert er overtatt av kommunal hjemmesykepleie. I dag finnes det omtrent 150 diakonale institusjoner i Norge drevet av instanser i og utenfor Den norske kirke. Disse representerer ca. 8 000 arbeidsplasser og utgjør 8 % av den offentlige helse- og sosialtjenesten i landet. De viktigste områdene er eldreomsorg og innsats for rusmisbrukere, men det drives også fire sykehus og tiltak innenfor psykiatri, kriminalomsorg med mer.

Lekmannsorganisasjonene som ble dannet fra midten av 1800-tallet er på mange vis en frukt av den gjennomgripende og samfunnsendrende vekkelsen som oppsto som følge av Hans Nielsen Hauges landsomfattende virksomhet. Hauge viste lojalitet overfor kirken og formante sine tilhengere til å forbli innen kirken. Dette er med på å forklare hvorfor organisasjonene forble innen kirken samtidig som de bevarte sin selvstendighet i forhold til kirkens offisielle organer. Tross varierende grad av kritikk mot statskirkeordningen, ga den organisasjonene frihet og sikret kristendomsundervisningen i skolen.

De frivillige organisasjonene var grasrotbevegelser som bar i seg kimen til demokratisk tenkning. De fikk stor betydning for den demokratiske utviklingen av samfunnet som embetskirken til dels motarbeidet. De ble også utgangspunktet for lekfolkets ønske og vilje til selv å ta del i ledelsen og utviklingen av det kirkelige arbeidet. Den kirkelige reformbevegelsen fra begynnelsen av 1900- tallet har til dels sine røtter her.

I de andre nordiske folkekirkene fikk ikke vekkelsesbevegelsene samme plass innenfor kirken som i Norge. Særlig gjelder det Sverige, der vekkelsesstrømninger i stor grad gikk ut av Svenska kyrkan. Sveriges dissenterlov ga ikke like gode vilkår som den norske, og Svenska kyrkan var mer avvisende mot 1800-tallets vekkelsesbevegelser enn det Den norske kirke var. I og med at dissentere mistet deler av sine borgerlige rettigheter, var det et stort skritt å tre ut av den norske statskirken. Mens det i Sverige var mulig å forbli medlem av statskirken samtidig som man var medlem av en frikirke, var ikke dette tillatt i Norge. Dette kan også være en grunn til at mange vekkelsesbevegelser i Norge etablerte seg som organisasjoner «innenfor» statskirken. Selv om flere lekmannsorganisasjoner gjennom tiden har utfordret både eneretten til organisert forkynnelse og annen virksomhet, har offisielle organer innen Den norske kirke gradvis tilpasset seg flere av organisasjonenes krav og synspunkter. Mange av organisasjonene har også fått større syn for det menighetsbyggende arbeidet i Den norske kirke.

De nære relasjonene mellom offisielt og frivillig arbeid skyldes også personlige relasjoner mellom prester og biskoper i kirken og ledende personer i lekmannsorganisasjonene. Den norske kirkes prester var ofte sentrale medlemmer i foreningene. Mange prester ble rekruttert fra de frivillige organisasjonene og bidro dermed til å skape tette bånd mellom kirken og de frivillige organisasjonene.

Noen vekkelsesbevegelser har hatt en løsere form for organisering. Det gjelder ikke minst den læstadianske bevegelsen, som først og fremst har virket i de nordligste delene av Norge, Sverige og Finland. Den svenske presten Lars Levi Læstadius var i 1840-årene opphavet til denne vekkelsen. Bevegelsen har mange steder hatt avgjørende innflytelse på utviklingen av det lokale menighetslivet. Læstadianismen karakteriseres ofte som en samisk kristendomsform. Historisk er det riktig, da læstadianismen er den eneste vekkelsesbevegelsen som virkelig har hatt noen innflytelse i den samiske befolkningen, men alle samer er ikke læstadianere. I Norge har læstadianismen særlig preget samene nord for Saltfjellet. Læstadianismen har også hatt stor innflytelse på de finske innvandrerne, kvenene.

Medlemmene i de frivillige organisasjonene er i dag som regel medlemmer av Den norske kirke. Mange er regelmessige kirkegjengere og sentrale bidragsytere i det frivillige arbeidet i de lokale menighetene. De tar på seg verv og oppgaver og holder på mange måter kirken i gang gjennom omfattende frivillig innsats. Mange steder utgjør de den aktive kjernen i den lokale menighet.

Det varierer hvor nært samarbeidet er mellom menighet og organisasjon og hvordan organisasjonene definerer sitt forhold til kirken. Noen steder foregår arbeidet på bedehuset, andre steder er moderne arbeidskirker det naturlig samlingspunktet. Det er også et bredt organisert samarbeid mellom en del av de frivillige organisasjonene og Den norske kirke på bispedømmeplan og nasjonalt. Innen ytremisjon er det etablert et samarbeid gjennom Samarbeidsrådet for menighet og misjon (SMM). I 2005 ble det etablert et Samarbeidsråd for barne- og ungdomsarbeid (SBU).

Selv om det i mange sammenhenger er et samarbeidsforhold mellom offisielle organer og frivillige organisasjoner i Den norske kirke, er det til dels også et spenningsforhold. Dette skyldes delvis at organisasjonene har ulike holdninger til et slikt samarbeid. For enkelte innebærer selvstendigheten at en ikke ønsker faste formelle samarbeidsordninger, mens andre er mer villige til å etablere slike opplegg. Det er også store lokale variasjoner, ofte basert på hvordan prester og andre kirkelige ansatte forholder seg til det arbeidet organisasjonene driver eller hvilke holdninger lokale ledere har hatt til kirkens offisielle struktur. Spenninger har også oppstått på grunn av teologiske forskjeller, og som følge av at lokalmenigheten startet parallelle tiltak som ble oppfattet som konkurrerende i forhold til virksomheten på det lokale bedehus. Noen steder skyldes spenningene at enkelte organisasjoner har utviklet menighetslignende strukturer og virksomhet.

I tillegg til de organisasjonene som er omtalt her, er det en rekke andre organisasjoner med et kristent verdigrunnlag som samler medlemmer i Den norske kirke og bidrar til den lokale menighets virksomhet på ulike måter. Dette er organisasjoner som speidergrupper, husmorlag, sanitetsforeninger, bygdekvinnelag osv. De står i et mer eller mindre nært samarbeidsforhold til Den norske kirke, slik de også samarbeider med andre for å virkeliggjøre sine målsettinger. Dette er ikke særegent for Den norske kirke. Derfor er ikke denne typen organisasjoner omtalt her.

Boks 4.2 gir en oversikt over frivillige organisasjoner og institusjoner med varierende grad av tilknytning til Den norske kirke. Listen tar utgangspunkt i de organisasjonene som Den norske kirkes nettside oppgir som «Frivillige organisasjoner innen Den norske kirke». Organisasjoner som er offentlige eller organisert av kirkelige organer er ikke tatt med. Det samme gjelder typiske kontorer som ikke er medlemsorganisasjoner med allmenn interesse. Offentlige institusjoner som utdanner til tjeneste i kirkelige stillinger, slik som Det teologiske fakultet, høyskoler med kristendomsfaglig utdanning og lignende er heller ikke tatt med. Flere av organisasjonene er tverrkirkelige/felleskirkelige og altså knyttet til eller drevet av andre kirker og Den norske kirke i fellesskap.

4.5 Tro og livssyn i Norge

4.5.1 Den norske kirke

Medlemsutvikling

De statistiske dataene om Den norske kirkes medlemsutvikling de ti siste årene er i hovedsak hentet fra et arbeid som Stiftelsen Kirkeforskning (KIFO) har utført for utvalget (Stiftelsen Kirkeforskning 2004). For å få et lengre tidsperspektiv, er deler av fremstillingen supplert med statistikk fra den forrige offentlige utredningen om forholdet mellom stat og kirke (NOU 1975:30).

Folketellingene fra Statistisk sentralbyrå har siden 1875 offentliggjort medlemstall for tros- og livssynssamfunn. Tallene var tidligere basert på den enkeltes opplysninger og kan være unøyaktige og ufullstendige. For eksempel ble de som ikke oppga tilhørighet automatisk regnet med i medlemsstatistikken for Den norske kirke. Like fullt er dette interessante og verdifulle statistikker som viser generelle utviklingstrekk 1 . Folketellingsoversiktene gir prosentvis oversikt over personer som ikke er medlemmer av Den norske kirke.

Den norske kirke har aldri hatt flere medlemmer enn i dag. Samtidig har aldri en større andel av befolkningen stått utenfor Den norske kirke. I 1970 var omkring 95 % av befolkningen medlemmer av Den norske kirke. De fleste av de som ikke var medlemmer, var frikirkelige. I 2003 er drøyt 85 % medlemmer. Halvparten av de rundt 15 % som ikke er medlem, er med i et av de mange andre tros- eller livssynssamfunnene. Antallet som ikke tilhører noe tros- eller livssynssamfunn øker. I 1960 var tallet 0,6 %, mens gruppen utgjør omkring 6 % i 2003.

Konsentrasjonen av innvandrere og mennesker med tros- eller livssynstilhørighet utenfor Den norske kirke er langt større i hovedstaden enn i landet ellers. I 2004 var 72 % av de bosatte i Oslo bispedømme medlemmer av Den norske kirke. Tallet for Oslo kommune var 69 %. Dersom Oslo by holdes utenfor beregningene, øker medlemsprosenten i landet med 2 %. Andre byer med en lavere andel kirkemedlemmer enn landsgjennomsnittet, finner vi stort sett langs kysten fra Halden til Stavanger. De fleste byene ligger ellers over landsgjennomsnittet, også et par av storbyene: Bergen har 85 %, Trondheim 87 %, mens Stavanger har 82 %.

I Agder bispedømme ligger også medlemsprosenten klart under landsgjen­nomsnittet, det skyldes en høy grad av frikirkelighet. Størst oppslutning om kirkemedlemskapet er det på Vestlandet med over 90 % og i landsdelene fra indre Østlandet, via Trønde­lag og til Øst-Finnmark. Fra Rogaland og sørover, videre innover Oslofjorden og deretter ut til svenskegrensen befinner andelen kirkemedlemmer seg på rundt 85 %.

Generelt er andelen kir­kemedlemmer høyere på landsbygda enn i byene. Dersom en bygd har høy medlemsprosent, vil nærmeste by sannsynligvis ha en lavere prosentandel, men likevel ligge relativt høyt sammenlignet med andre byer. Tilsvarende vil byer i nærheten av landkommuner med lave medlemskapstall ligge lavt i forhold til andre byer.

Analyser av intervjudata fra Folkekirke 2000 , viser at de fleste medlemmene av Den norske kirke ikke stiller seg likegyldige til medlemskapet. De fleste legger vekt på de positive relasjonelle sidene, men flertallet av kirkemedlemmene markerer også en viss avstand til kirken. De er ikke medlemmer fordi de er så veldig opptatte av «religiøse spørsmål». Derimot er de opptatt av retten til å bruke kirkens tilbud, primært overgangs­ritene. Medlemskapet begrunnes ellers med at en selv er døpt og med betydningen av den kristne kulturarven. På de fleste punktene er det lite som skiller de kirkeaktive fra de andre medlemmene. Unntaket omfatter to tema som betyr langt mer for de engasjerte: Opplevel­sen av tilhørighet til kirken og betydningen av å ha en kristen tro.

Av deltakerne i Folkekirke 2000 oppga 18 % at de har vurdert å melde seg ut av Den norske kirke. De faktiske utmeldingstallene per år er ca. 0,1 % av medlemsmassen. De fleste som har vurdert utmelding har forblitt medlemmer. Blant disse er det en overvekt av unge menn, samboende, ugifte og skilte, barnløse og personer med høyere utdanning. Majoriteten av disse er bosatt i Oslo og Akershus. Et mindretall av de kirkeaktive oppga også at de har vurdert utmelding. Deres profil er en annen. De legger større vekt på egen kristen tro og religiøse opplevelser enn på ritene som begrunnelse for sitt kirkemedlemskap.

Fra midt på 1970-tallet og til midt på 1990-tallet var direkte utmelding av Den norske kirke en viktig grunn til at medlemsandelen i befolkningen gikk tilbake fra år til år. Fra midten av 1990-årene har nedgangen i større grad skyldtes befolkningsendringer på grunn av tilflytting. Gruppen nordmenn med annen religiøs tilhørighet enn Den norske kirke, f.eks. muslimer, er økende. Det får konsekvenser for tolkningen av sentrale begreper i kirkestatistikken: medlems-, dåps-, konfirmasjons-, vigsels- og gravferdsprosenten. Befolkningsendringer påvirker alle disse.

Sett i forhold til totaltall for befolkningen er oppslutningen om de kirkelige handlingene på landsbasis som i tabell 4.2. Den prosentvise oppslutningen blir høyere hvis de kirkelige handlingene ses i forhold til medlemstall. Oppslutningen om dåp i Den norske kirke kan illustrere dette. Om antallet døpte i 2003 deles på antallet fødte dette året, blir andelen 78 %. Da omfatter sammenligningen alle nyfødte uavhengig av foreldrenes religiøse tilhørighet. Hvis sammenligningen bare tallfester antallet fødte der en av foreldrene er medlem i Den norske kirke, blir dåpsandelen drøyt 90 %. Dette viser at langt de fleste kirkemedlemmer som blir foreldre, stadig lar barna sine døpe.

KIFO har sammenlignet data fra intervjuundersøkelsene Verdiundersøkelsen 1990 , RAMP 1998 og Folkekirke 2000 for å se om det har skjedd noen endringer over tid, når det gjelder hva medlemmer av Den norske kirke tenker om betydningen av religiøs markering av fødsel, giftermål og død.

Det er medlemmene av Den norske kirke som er de potensielle brukerne av kirkens riter. Med unntak av Oslo-området har ritene en oppslutning rundt 90 % blant medlemmene. Unntaket er kirkelig vigsel. Som tabell 4.3 viser, har andelen medlemmer av Den norske kirke som mener det er viktig med kirkelig vigsel økt, men andelen kirkelige vigsler av det totale antallet vigsler har gått markert ned over hele landet, jf. tabell 4.2.

Deltakelse ved gudstjenester brukes ofte som kriterium på religiøst engasjement. Registerdata skiller derimot ikke mellom årsakene til kirkegang. Både dåp og konfirmasjon er lagt til gudstjenesten, dermed blir alle deltakere regnet som gudstjenestedeltakere. Over tid peker kurven for kirkegang forsiktig nedover. For de gudstjenestene som det føres statistikk over, har Den norske kirke mistet en halv million deltakere fra midt på 1990-tallet. Gjennomsnittlig gudstjenestedeltakelse har falt 6 % på 10 år. Den gjennomsnittlige deltakelsen har i henhold til de siste statistikkene stabilisert seg på drøyt 100 deltakere per gudstjeneste, jf. tabell 4.4. En europeisk undersøkelse viser at gudstjenestedeltakelsen i Norge ligger på ca. 5 %. Dette er noe bedre enn i de andre nordiske land ( European Social Survey 2005 ).

Hver uke er i snitt over 130 000 personer til stede ved Den norske kirkes gudstjenester. Da er verken gravferder, kirkebryllup eller institusjons­gudstjenester regnet med. Det er heller ikke (kirke)konserter. Antall gudstjenester har stabilisert seg fra 1980-tallet. Det samme har antall nattverdgjester:

Praksisen med ritualbasert kirkegang bidrar til å vedlikeholde den samlede kirkegangen, mens det er mindre oppslutning om gudstje­nester uten dåp og konfirmasjon. De som oppsøker kirken for markering av de kirkelige handlingene som overgangsriter, utgjør en vesentlig del av den samlede gudstjenestedeltakelsen. Majoriteten av kirkemedlemmer som ofte betraktes og omtales som perifere og passive, er dermed i høy grad med på å opprettholde den samlede kirkegangen i Den norske kirke. Analyser av et nyere intervjumateriale peker i retning av at endringer i kirkegangspraksis og redusert deltakelse i gudstjenesten, skjer blant dem som betegner seg selv som «bekjennende kristen».

Tallmaterialet ovenfor gir ikke et komplett bilde av den religiøse utviklingen i befolkningen eller blant medlemmene i kirken. Tilstrømningen av innvandrere har medført en økning i medlemstall i andre trossamfunn, ikke minst i Den katolske kirke og muslimske trossamfunn. Av de som ikke finner seg til rette i Den norske kirke, går enkelte over til andre kirkesamfunn. Noen danner sine egne fellesskap innenfor rammen av Den norske kirke uten at dette registreres som utmelding eller overgang til annet kirkesamfunn. I tillegg finnes alle de medlemmene som ikke er aktive, men som ikke melder seg ut.

Statskirkeordningens betydning for felles verdigrunnlag

Reguleringen av statskirkeordningen er fortsatt vevd sammen med den statlige lovgivningen. De som legger til grunn at slik lovgivning influerer på hva som har akseptabel moralsk status i samfunnet, vil hevde at statskirkeordningen påvirker befolkningens oppfatning av hva som er akseptabel tro og livssyn. De vil hevde at slik lovgivning fungerer som rammeverk for vurderingen av mennesker med annen tro eller livssyn, og at det dermed kan virke begrensende på pluralitet eller hindre full utfoldelse av menneskets religiøse identitet eller opplevelsen av å være god nok nordmann. Andre vil hevde at annen lovgivning om f. eks. menneskerettigheter og likestilling balanserer dette forholdet og bidrar til å legitimere frihet i valg av tro og livssyn. Uansett kan tvetydigheten være et problem og så tvil om hva som har forrang.

Makt- og demokratiutredningen (NOU 2003:19) mener at Den norske kirke fortsatt har symbolsk makt ved at den gir staten en konfesjonell forankring. Selv om mange fortsatt markerer de store begivenhetene i livet i en kirkelig ramme, er normer og handlingsmønstre i dag mindre preget av religiøs tro og kirkelig autoritet. Religion preger samfunnsinstitusjonene i langt mindre grad enn før, til tross for at statskirkeordningen er beholdt. Parallelt med den institusjonelle sekulariseringen har det også foregått en livssynsmessig sekularisering, som innebærer at færre mennesker har religion som en viktig ramme omkring sine liv. Mellom 5 og 10 % av befolkningen er dypt preget av religiøse verdier og retningslinjer på ulike livsområder. Samtidig er religion i stor grad blitt en privatsak. Dette gjelder også blant mange kristne.

Utvalget skal i sitt arbeid ta hensyn til hvilken betydning eventuelle endringsforslag i forholdet mellom stat og kirke antas å ha for «verdigrunnlaget i vårt folk», og skal foreslå løs­ninger som ikke svekker samfunnets verdigrunnlag. KIFO har i den tidligere nevnte undersøkelsen ikke funnet noe klart svar på hvordan statskirkeordningen virker inn på verdiene som preger samfunnet og dermed heller ikke hva en eventuell endring av kirkeordningen vil bety for verdigrunnlaget. Det undersøkelsen viser, er at de som er mest kirkeaktive og forholder seg til kirken som trosfellesskap, ser ut til å ha sluttet seg til en felles verdioppfatning som skiller seg fra befolkningsgjennomsnittet. I følge KIFO kan det tenkes at en endret kirkeordning som forsterker Den norske kirkes karakter av å være trosfellesskap, kan øke dette skillet. En kirkeordning som forsterker karakteren av å være majoritets- og folkekirke kan forsterke verdioppfatninger som stemmer overens med gjennomsnittet i befolkningen.

Samfunnsmessig betydning

For å vurdere statskirkeordningens samfunnsmessige betydning, har utvalget tatt utgangspunkt i statskirkeordningens dobbelhet: statligheten og kirkeligheten. Statskirkeordningen kan betraktes både som en del av det statlige forvaltningssystemet og som religionsbærende institusjon. Grunnlovens § 2 opererer ikke med en særlig kirkeordning, men med den evangelisk-lutherske religion. Begge deler har betydning i forhold til Den norske kirkes samfunnsmessige påvirkning.

Forankringen i Grunnloven gjør at statskirkeordningen kan ses på som et offisielt symbol eller kjennemerke, knyttet både til staten og til nasjonen. Den norske kirke er knyttet til staten gjennom statskirkeordningen og inngår i det statlige maktsystemet, mens kirken som majoritets- og folkekirke mer er knyttet til nasjonen.

I oppbygningen av en stat står etableringen av viktige offentlige institusjoner som kan ta vare på omsorg og oppdragelse sentralt. Frem til 1900-tallet dominerte kirken begge disse områdene. Fattigomsorgen og institusjoner for syke og pleietrengende var i likhet med skolen preget av engasjement og omtanke, men også av en enhetstenkning som kunne oppleves som mangel på forståelse og respekt for andres valg av tro og livsførsel.

Den norske kirke har hatt stor betydning for det norske skolesystemet og dermed for samfunnsmessig og kulturell fostring i vid forstand. Skolen var en kirkeskole frem til ca. 1889. Selv etter at skolen ble et vanlig offentlig anliggende, var kirkens innflytelse betydelig. Blant annet var soknepresten formann og senere medlem av skolestyret frem til slutten av 1940-årene.

Systemet med kongelig kirkestyre har støttet opp under den kristne kulturen og gitt den prioritet og legitimitet. Det norske kongehuset er nært knyttet til Den norske kirke gjennom konstitusjonell forankring. Kongefamilien har dessuten vist et personlig engasjement og benyttet kirkelige ritualer i forbindelse med familiære begivenheter som hele nasjonen har fått del i. Slike seremonier kan bidra til å styrke kirken som nasjonalt symbol.

Statskirken har med sin evangelieforkynnelse gitt viktige impulser til norsk demokrati, velferdstenkning, solidaritet og toleranse. Men den har selvsagt ikke vært alene som impulsgiver og har til tider også praktisert motsatte holdninger. Uansett er det vanskelig å bestride at statskirken med sin formidling av kristendommen i en evangelisk-luthersk form har hatt betydning for det norske samfunnet. Forskning tyder imidlertid på at denne påvirkningen nå er svakere enn tidligere.

KIFOs undersøkelse for utvalget viser at et knapt flertall av befolkningen mener at Den norske kirke spiller en viktig rolle i forbindelse med nasjonale hendelser, begivenheter og markeringer. Det er de mest kirkeaktive, målt i årlig gudstjenestedeltakelse, som synes det er viktigst at kirken deltar ved nasjonale og lokale begivenheter. Disse er også klart mest positive til religionens plass i ulike deler av offentligheten.

Forholdet til lokalsamfunnet

Medlemmene av Den norske kirke møter først og fremst kirken gjennom virksomheten i den lokale soknekirken. Dermed kan den oppleves mer som en kommunekirke enn en statskirke. Enkeltpersoners oppfatning av kirken er preget av personlige opplevelser gjennom gudstjenester og kirkelige handlinger, men også av medieoppslag. Forholdet til den lokale kirken er ofte et annet enn det man har til kirken som nasjonal størrelse. Selv om de lokale kirkelige rådene har fått styrket sin formelle posisjon de senere årene, er det mange steder fortsatt presten som oppfattes som den fremste representanten for den lokale kirken.

Kirkens rolle i lokalsamfunnet varierer med lokale forhold, men det generelle bildet er at den har sin største kontaktflate overfor enkeltmennesker i forbindelse med dåp, konfirmasjon, vigsel og gravferd. Deler av befolkningen møter den jevnlig gjennom gudstjenester og besøk i barnehager, skoler og institusjoner. I tillegg spiller kirken ofte en sentral rolle ved markering av ulike lokale begivenheter. Ved ulykker og katastrofer er den ofte et samlingspunkt, og når jubileer eller andre gledesdager i lokalsamfunnet skal markeres, er kirken gjerne en sentral aktør.

Som organisasjon er Den norske kirke tett koblet til samfunnets oppbygning (infrastruktur) og offentlige finansieringssystem. Tilknytningen til staten medvirker til at kirken er inndelt i geografiske sokn og dekker hele landet, og at det i hvert sokn finnes et kirkebygg, ofte omgitt av en kirkegård. Både historisk og i dag har dette betydning for den lokale identiteten. Kirkene er både helligdommer og landemerker. Kirkebygningen og kirkegården er tydelige kjennetegn i mange lokalsamfunn.

Ved innføringen av kirkeloven av 1996 ble kommunens rolle overfor den lokale kirke endret til å være finansieringskilde. Dagens kirkelov fastsetter at det skal være en kirke i hvert sokn og pålegger kommunene et økonomisk ansvar for den lokale kirkelige virksomheten som i dag i all hovedsak blir finansiert ved overføringer fra kommunene. Det økonomiske ansvaret for driften ligger hos kirkelig fellesråd som får det alt vesentlige av sine inntekter fra kommunen. I kommuner med stram økonomi har dette i noen grad ført til et mer anstrengt forhold mellom kirke og kommune. Dersom kirken blir oppfattet som en konkurrent i forhold til andre kommunale oppgaver, kan dette på sikt påvirke holdningene til den lokale kirke.

4.5.2 Andre tros- og livssynssamfunn

Medlemsutvikling 2

De siste tre tiårene har Norge utviklet seg til å bli et flerreligiøst samfunn. Før innvandringen fra 1970-tallet og fremover var Det mosaiske trossamfund fra 1892 og Lokalt Åndelig Råd for Bahaier i Oslo fra 1948 de eneste ikke-kristne trossamfunnene i Norge, begge med relativt få medlemmer. I 1956 ble Human-Etisk Forbund etablert som det første livssynssamfunnet i Norge. Fra etableringen av de første islamske trossamfunnene på 1970-tallet og Buddhistforbundet i 1979, har både islam, buddhismen, hinduismen og sikhismen hatt sterk vekst i Norge.

Den største gruppen trossamfunn utenom Den norske kirke, er de andre kristne kirkene i Norge, jf. tabell 4.6.

For alle de nevnte religionenes vedkommende antas tallet å være vesentlig høyere enn det som fremgår av tabell 4.7. I 2004 ble for eksempel det totale tallet på muslimer i Norge anslått til å være 115 000, buddhister 15 000, og hinduer 10 000. Sammenlignet med andre europeiske land er organisasjonsprosenten, ikke minst for muslimer (70 %) og buddhister (67 %) høy. Den særnorske ordningen med økonomisk kompensasjon for statskirkeordningen i form av kommunale og statlige medlemstilskudd til trossamfunnene, har stimulert til religiøs organisering. Den generelle organisasjonskulturen i Norge kan også tenkes å spille en rolle.

Utenfor Den norske kirke er det ca. 399 000 personer, eller 8,7 % medlemmer i tros- og livssynssamfunn som mottar statstilskudd. Tallet har økt med 12 000 eller 3 % fra 2002 til 2003. Ca. 6 % av befolkningen er verken registrert som medlemmer av Den norske kirke eller andre tros- eller livssynssamfunn som mottar offentlig støtte.

Når det gjelder de kristne trossamfunnenes utvikling de siste 3 årene, er det kirkesamfunn av ikke-protestantisk type som øker mest. Særlig gjelder det Den romersk-katolske kirke og de ortodokse kirkene. Økningen skyldes først og fremst innflytting. Blant andre religioner er det islam som har størst fremgang. Islamske trossamfunn hadde pr 1. januar 2004 over 80 000 medlemmer fordelt på 82 menigheter. Islam er den største ikke-kristne religionen i Norge. I kategorien livssynssamfunn er Human-Etisk Forbund størst. Holistisk Forbund har et begrenset antall medlemmer.

4.5.3 Samarbeid og dialog

Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn (STL) ble stiftet i 1996 og skal «fremme gjensidig respekt og forståelse mellom ulike tros- og livssynssamfunn». Både Den norske kirke og alle de store tros- og livssynssamfunnene er medlemmer. Rådet arbeider for å forhindre at trosforskjeller brukes som grunnlag for å fremme fordommer og fremmedfrykt og har blitt et viktig forum for religionspolitiske samtaler mellom tros- og livssynssamfunnene. Det har fått status som fast høringsinstans i religionspolitiske saker og ble i stortingsmelding nr. 49 Mangfold gjennom inkludering og deltakelse (2003-2004) omtalt som et viktig dialogforum og høringsorgan som regjeringen ønsker å styrke.

STL har avgitt en rekke religionspolitiske ut­talelser om saker som gjelder stat og religion, religionslovgivning, religiøs diskriminering, gravferdsordninger og ekteskaps- og familiespørsmål. STL driver både livssyns- og religionspolitisk arbeid overfor norske myndigheter, bistår sine medlemsorganisasjoner på det religionspolitiske feltet og driver dialogarbeid for bedre kontakt og forståelse mellom ulike religioner og livssyn. Rådet arrangerer også konferanser, publiserer rapporter, gir uttalelser og bestiller undersøkelser relatert til temaet. STL finansieres gjennom medlemsorganisasjonenes tilskudd og offentlig støtte, og har ansatt koordinator i hel stilling.

Norges Frikirkeråd (tidligere Norges Dissenterting)

De frikirkelige trossamfunnene etablerte i 1902 Norges Dissenterting for å ivareta frikirkelige trossamfunns interesser i politiske saker som berørte frikirkene. Organisasjonen var særlig opptatt av å endre, og helst avskaffe, dissenterloven med det stigmatiserende dissenterbegrepet og å få en mer konfesjonsnøytral religionsundervisning i skolen. I 1966 ble Dissentertinget omorganisert og fikk navnet Norges Frikirkeråd.

Norges Frikirkeråd arbeider for å fremme likeverd og likestilling mellom ulike trossamfunn og deres medlemmer. Det arbeider for en religionspolitikk basert på respekt for tros- og livssynsfriheten som menneskerettighet, overvåker beregningen av kommunale tilskudd til trossamfunn og bistår medlemssamfunnene i klagesaker som gjelder dette og andre deler av forvaltningen av trossamfunnsloven. Frikirkerådet veileder trossamfunnene i spørsmål knyttet til trossamfunnslov, ekteskapslovgivningen, skatte- og avgiftsspørsmål mv. og er fast høringsinstans overfor en rekke departementer. Det representerer frikirkeligheten i dialogen med de andre tros- og livssynssamfunnene i Norge. Frikirkerådet arrangerer forskerseminarer som belyser norsk frikirkelighet fra historiske, sosiologiske og teologiske perspektiver. Norges Frikirkeråd representerer 11 kirkesamfunn og en observatør. Samlet har disse ca. 130 000 medlemmer.

Norges kristne råd

Norges kristne råd ble dannet i 1992 som et nasjonalt økumenisk kirkeråd. Det er et felleskirkelig samarbeidsorgan hvor også Den norske kirke og tradisjonelt ikke-evangeliske trossamfunn, som katolske og ortodokse kirker, inngår. Ved hjelp av dialog og nettverksbygging arbeider rådet for økt gjensidig forståelse, respekt og samhandling mellom kirker/menigheter og kirkelige organisasjoner.

Norges kristne råd har utredet muligheten for felleskirkelig samarbeid om de kirkelige tjenestetilbudene i offentlige institusjoner og forsvaret. Det er bl.a. utviklet felles regler for utlån/leie av kirkebygg kirkesamfunnene i mellom og felles retningslinjer for håndtering av seksuelle overgrep i kirkelig sammenheng. Norges kristne råd har etablert flere prosjekter i egen regi eller i samarbeid med andre kirkelige organisasjoner og utvikler også gudstjenestemateriell for bruk i økumeniske gudstjenester. Det samarbeider med Norges Frikirkeråd om religionspolitiske spørsmål og med Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn om dialogrelaterte temaer. 16 medlemskirker og to observatører er med i rådet.

Norges Frikirkeråd og Norges kristne råd arbeider for tiden med fusjonsplaner.

Islamsk Råd Norge

Islamsk Råd Norge ble etablert i 1993 og er en paraplyorganisasjon for 26 islamske trossamfunn og organisasjoner i Norge, disse har til sammen om lag 45 000 medlemmer. Rådet har deltatt i alle de store dialogprosjektene som fant sted på 1990-tallet og var også med på å etablere Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn (STL). Rådet er høringsinstans i aktuelle saker.

Islamsk Råd Norges mål er å være en samlende instans for ulike islamske trossamfunn og organisasjoner i Norge, representere dem overfor den norske offentlighet, synliggjøre muslimenes religiøse, etiske og kulturelle bidrag og spre kunnskap og forståelse om islam i det norske samfunnet. Det arbeider for identitetsdannende arbeid blant muslimer i Norge og for at muslimske barn og unge som lever i Norge skal få et tilbud om utdannelse i islams tro, lære, historie og kultur. Rådet vil bidra til at muslimer i Norge kan leve i samsvar med islams lære og har ansvaret for å bestemme tidspunktet for to årlige høytider, id al-fitr og id al-Adha, for muslimene i Norge.

Buddhistforbundet

Buddhistforbundet er en samarbeidsorganisasjon som samler elleve buddhistiske menigheter og foreninger i Norge. Det er registrert som et trossamfunn og ivaretar rettigheter og plikter overfor offentlige myndigheter på vegne av sine medlemssamfunn. Buddhistforbundet er også høringsorgan i aktuelle saker. Det organiserer felles markeringer av buddhistiske høytider og fremmer dialog og samarbeid mellom buddhister med forskjellig etnisk og tradisjonsmessig bakgrunn. Det er også involvert i dialogarbeid, særlig gjennom Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn. Forbundet er aktivt internasjonalt og er i samarbeid med andre trosretninger også involvert i fredsdialogen med Sri Lanka.

Andre dialogtiltak

I 1993 ble det etablert en dialoggruppe med Mellomkirkelig råd (Den norske kirke) og Islamsk Råd Norge for utveksling av informasjon og erfaringer om samfunnsspørsmål som berører tro og livssyn. Det er først og fremst religionspolitiske og samfunnsmessige spørsmål som tas opp, og i liten grad lærespørsmål eller trosspørsmål. En tilsvarende dialoggruppe eksisterer mellom Den norske kirke og Det Mosaiske Trossamfund. I tillegg finnes det lokale dialoggrupper i regi av bispedømmer i Den norske kirke. For eksempel er det i Oslo en dialoggruppe mellom kristne, muslimer og jøder, i Stavanger et multilateralt samarbeid i regi av et interreligiøst råd og i Trondheim en bilateral dialoggruppe mellom kristne og muslimer.

Den norske kirke har også enkelte egne tiltak som først og fremst er rettet innover i kirken, men der målet er å etablere dialog på tvers av religiøse grenser. Emmaus har eksistert i 10 år og drives av organisasjonen Areopagos. Innenfor dialogarbeidet fokuseres det for tiden særlig på islam og buddhisme. «Religionsmøte i menighetene» er et prøveprosjekt, initiert av Mellomkirkelig råd. Prosjektets formål er å utruste Den norske kirkes menigheter til å leve ansvarlig og innsiktsfullt i et flerreligiøst samfunn og skape dialog, samhandling og fellesskap på tvers av religiøse grenser.

Synspunkter på statskirkeordningen

Statskirke og samfunnsreligion, diskriminering og trosfrihet har vært drøftet i alle de store multilaterale dialogprosjektene som har blitt gjennomført i Norge og som er dokumentert gjennom rapportene Fellesskapsetikk i et flerkulturelt samfunn (1993), Religion, livssyn og menneskerettigheter i Norge (1997) og Nasjonal dialog om tro og livssyn (2000). Alle disse prosjektene har hatt deltakere fra hele spekteret av tros- og livssynssamfunn i Norge. Deltakerne i dialogprosjektene mener at en rekke sider ved statskirkeordningen og den religionsrelaterte lovgivningen i Norge som tidligere ble opplevd som sterkt diskriminerende har blitt endret. Det blir likevel konstatert at flere religionspolitiske problemer som i større eller mindre grad er relatert til statskirkeordningen, fortsatt ikke er løst.

Til tross for ulikt syn på noen saker, har det i disse prosjektene blitt uttrykt konsensus om blant annet følgende synspunkter på statskirkeordning og religionspolitikk:

• Grunnlovens § 2b må sees som et «sterkt uttrykk for en statsideologi som trolig de fleste vil betrakte som foreldet», men dialogprosjektene har ikke kommet med konkrete forslag til en nyformulering av statens verdigrunnlag.

• Grunnlovens § 12b må oppheves, siden ingen statlige embeter bør være forbeholdt et bestemt trossamfunn.

• Det er primært opp til Den norske kirkes organer å vurdere hensiktsmessigheten av de grunnlovsparagrafene som angår beslutningsstrukturen for Den norske kirke, men prinsipielt betraktet skal det ikke være politiske organers oppgave å utnevne ledere i et trossamfunn.

I tillegg til juridiske og ordningsmessige spørsmål, har de nevnte dialogprosjektene også tatt opp mer allmenne, nasjonalreligiøse spørsmål som historisk kan sies å være relatert til statskirkespørsmålet. For eksempel sier rapporten fra prosjektet Religion, livssyn og menneskerettigheter i Norge : «På det holdningsmessige plan kan ordningen med et statsprivilegert trossamfunn bidra til en stigmatisering av andre religionssamfunn, noe som medlemmer av andre kirkesamfunn har følt på kroppen i tidligere epoker.» Dialogprosjektet fant også «grunn til å advare mot at en økende kulturarvsbevissthet i kombinasjon med statskirkeordningen fører til en sterkere nasjonalisme med et kristent, evangelisk-luthersk fortegn i vårt land.»

4.6 Europeisk perspektiv

4.6.1 Norden

De nordiske landene har mye til felles, også når det gjelder forholdet mellom stat og majoritetskirke. Det er også markerte forskjeller. Alle de nordiske folkekirkene har vært statskirker og har fortsatt ulike former for særstilling i forhold til staten. De nevnes særskilt i grunnloven, men bare Den norske kirke er konstituert der gjennom flere paragrafer. Sverige, Island og Finland har de senere år endret sine kirkeordninger, og er i dag etablert som selvstendige folkekirker med egen rettsstatus. Til tross for et mer pluralistisk samfunn, er fortsatt en stor majoritet av befolkningen medlemmer i de nordiske folkekirkene.

Mens Den norske kirke er avhengig av årlige bevilgninger fra stat og kommune, har de andre en selvstendig økonomi basert på ulike former for kirkeskatt eller medlemsavgift, jf. også kap. 6. Det er et nært samarbeid med offentlige myndigheter om innkreving av avgiften. I Sverige finansieres kirken ved en kirkeavgift innkrevd fra alle medlemmer over skatteseddelen, på Island blir en obligatorisk livssynsavgift innkrevd fra alle landets innbyggere, i Finland innkreves en særskilt kirkeskatt fra landets innbyggere (80 %) og næringsliv (20 %) og i Danmark kombineres en særskilt kirkeskatt innkrevd fra medlemmer av folkekirken (80 %) med statlige bevilgninger (11 %).

Den anslåtte verdien av kirkelige eiendommer og formue varierer sterkt. Sveriges kirkeformue er anslått til 28 mrd. norske kroner, den finske til 22 mrd. kroner, og den danske og norske til om lag 8,5 mrd. kroner hver. Antallet ansatte varierer sterkt. Sverige og Finland har over 20 000 ansatte, mens Den norske kirke kommer lavt ut med cirka 8 000 ansatte.

Av de nordiske landene er det bare i Norge at Kongen (dvs. regjeringen) utnevner biskop. I europeisk sammenheng er det bare England som har tilsvarende praksis. Norge er i tillegg alene om å ha grunnlovsfestet krav om særskilt trostilhørighet for deler av regjeringen.

I alle landene er det lav deltakelse ved kirkelige valg. På tross av store investeringer i omtale og markedsføring sank velgertallet ved de kirkelige valg i Sverige fra 14 % i 2001 til 12 % i 2005. I Danmark velges de fleste menighetsråd uten avstemning, siden det ikke gjennomføres avstemning hvis det bare er én kandidatliste. Valget blir da gjennomført som såkalt «avtalevalg» eller «fredsvalg». I 2004 ble 2 019 menighetsråd valgt på denne måten. I 198 menighetsråd var det to eller flere kandidatlister, og disse ble valgt ved avstemning med en oppslutning på rundt 17,5 %. I Finland er oppslutningen 14 %, lavest er den i Norge med 3 %.

Danmark

Cirka 84 % av en befolkning på 5,4 millioner innbyggere er medlemmer av den danske evangelisk-lutherske folkekirke (heretter kalt folkekirken). Under 2 % av befolkningen er medlemmer av andre kristne trossamfunn, hvorav omtrent halvparten tilhører andre protestantiske retninger som Metodistkirken, pinsebevegelsen og Baptistsamfunnet, mens resten er medlemmer i den romersk-katolske kirke. Andre religioner og livssyn utgjør cirka 14 % av befolkningen, heriblant muslimer, jøder og buddhister.

Den danske grunnloven slår fast at den evangelisk-lutherske folkekirke skal være Danmarks nasjonalkirke, og at den derfor skal motta rettslig, økonomisk og politisk støtte fra staten. Landets regjerende monark må være medlem av folkekirken. Grunnloven inneholder en bestemmelse om at det skal utarbeides en lov om andre trossamfunn og i tillegg en egen kirkelov for å sikre folkekirkens selvstendighet i forhold til staten. Disse lovene er foreløpig ikke utformet. Folkekirken er i stedet regulert gjennom flere særskilte lover vedtatt av Folketinget. Regler for andre trossamfunn er utformet gjennom ulike retningslinjer fra kirkeministeriet og gjennom religionspolitisk praksis.

Den individuelle friheten i tros- og livssynsspørsmål er ifølge grunnloven ukrenkelig. Religiøs tilhørighet må ikke hindre noen i å benytte seg av sine borgerrettigheter. Grunnloven har også en bestemmelse om at befolkningen har rett til å danne forsamlinger som «tilber Gud i samsvar med egen overbevisning». Denne bestemmelsen skal beskytte religiøse grupperinger, men retter seg ikke mot sekulære livssynsgrupper.

Trossamfunn oppnår statlig anerkjennelse ved at de får vigselsmyndighet. Før kirkeministeriet gir et trossamfunn statlig godkjennelse, blir et organ med eksperter i religionsvitenskap, teologi og jus konsultert.

En biskop i folkekirken innstilles av kirkeministeren til kongelig utnevning, etter en valgprosess der alle medlemmer av menighetsråd og prester i stiftet (bispedømmet) har stemmerett. Kirkeministeren skal utnevne den kandidaten som har fått flest stemmer. Danmark har ikke rådsorganer slik vi kjenner dem fra Norge og heller ikke noe overordnet organ tilsvarende Kirkemøtet. De politiske organene sies å representere kirkemedlemmene, men siden det ikke er sammenfall mellom det danske folk og kirkemedlemmene, er dette et av de forholdene som er problematisk i Danmark og som i den senere tid har satt fart i debatten om kirkeordningen.

Størstedelen av folkekirkens inntekter kommer fra den særskilt innkrevde kirkeskatten. Det gis også statlige tilskudd til lønn, pensjoner og bevaringsverdige kirker. Disse finansieringsordningene gjelder ikke for andre trossamfunn. Ifølge grunnloven skal ingen tvinges til å gi personlig støtte til andre trosretningers virksomhet enn sin egen. Likevel yter alle skattebetalere gjennom statsbevilgningen et bidrag til den danske folkekirken. På den annen side har alle registrerte trossamfunn med vigselsmyndighet rett til skattefradrag for midler som går til religiøse formål.

Et spesielt trekk ved dansk kirkeordning er muligheten til å danne såkalte valgmenigheter, som gjør det mulig å etablere frimenigheter innen folkekirken. En valgmenighet må bestå av minimum 50 personer, ha egen kirke eller avtale om å bruke en soknekirke og må selv lønne prest og finansiere andre utgifter. En slik valgmenighet er tilsynsmessig underlagt prost og biskop og inngår slik sett i den ordinære kirkestrukturen. Hensikten med ordningen er å ivareta bredden i kirken på en måte som gjør at grupperinger med spesielle anliggender ikke trenger å gå ut av kirken. Det samme gjelder ordningen med å løse soknebånd, noe som innebærer at en har anledning til «å slutte seg til en prest» i en annen menighet enn den en geografisk sett hører hjemme i.

Finland

Av Finlands 5,1 millioner innbyggere er 85 % medlemmer av den evangelisk-lutherske kirken. Ca. 2-3 % er medlemmer i andre trossamfunn. De største av disse er den ortodokse kirke og pinsebevegelsen som hver har om lag 50 000 medlemmer, dvs. 1 % hver av innbyggertallet. I tillegg finnes en rekke mindre trossamfunn, blant annet Jehovas vitner, adventister, mormonere, baptister, metodister, jøder, muslimer, katolikker og ulike lutherske frikirker. Den enkeltes religiøse tilhørighet registreres i folkeregisteret.

En ny religionsfrihetslov trådte i kraft 1. august 2003 som erstatning for loven fra 1992. Den nye loven understreker sterkere enn før en positiv tros- og livssynsfrihet. Loven skal også gi sterkere autonomi for registrerte trossamfunn. Den har blant annet fellesbestemmelser om inn- og utmelding, prinsipper for organiseringen av trossamfunn og regler for skoleundervisningen.

Den finske grunnloven har ingen bestemmelser om statlig livssynsnøytralitet, men heller ingen bestemmelse som eksplisitt uttrykker at det finnes en offentlig religion eller statskirke. Grunnloven og annen lovgivning gir imidlertid den evangelisk-lutherske kirke og den ortodokse kirke en særskilt tilknytning til staten ved at de har offentligrettslig status. Øvrige trossamfunn kan bare oppnå privatrettslig status. Ikke-registrerte trossamfunn kan registrere seg som organisasjoner, men oppnår ikke de særlige skattefordelene som registrerte trossamfunn får. De kan heller ikke få vigselsmyndighet. Det er etablert en «religionssamtale» mellom presidenten og trossamfunnene, og et nasjonalt dialogforum er under planlegging.

Selv om den evangeliske og den ortodokse kirke har en viss tilknytning til staten, har de stor grad av selvbestemmelse, spesielt i lærespørsmål. Ifølge grunnloven skal regler for den evangelisk-lutherske kirkes organisasjon og administrasjon gis i en særskilt kirkelov som vedtas av riksdagen. Nærmere utforming av lover og regler for virksomheten, kirkeordningen, er lagt til kirkemøtet. Kirkemøtet har også rett til å foreslå endringer i kirkeloven, og fremlegger forslag for riksdagen som enten må vedta disse i sin helhet eller forkaste dem. En tilsvarende rett til initiativ i lovendringsprosesser har ikke den ortodokse kirke. Denne kirken har slik sett mindre formell selvbestemmelse i forhold til staten enn den evangelisk-lutherske kirke. Regjeringen er representert med en person i de øverste valgte organer i begge kirkene.

En særskilt kirkeskatt innkreves fra kirkemedlemmene. Kirken får også en andel av næringslivsskatten. Medlemmer i andre trossamfunn betaler ikke kirkeskatt, men har rett til skattefradrag for gaver til sine trossamfunn.

Island

På Island tilhører 94 % av de nær 300 000 innbyggerne et kristent trossamfunn, hvorav 84 % er medlemmer av den evangelisk-lutherske kirken og 10 % tilhører andre kirkesamfunn. Av disse er Den katolske kirke med 1 % og Den lutherske frikirke med 3,5 % størst. For øvrig er pinsevenner, andre karismatiske menigheter og de fleste andre kristne trossamfunn representert, men med svært få medlemmer. Muslimske trossamfunn øker i størrelse, noe som skyldes innvandringen. Mellom 2-3 % av befolkningen er ikke medlemmer i noe trossamfunn. En organisasjon tilsvarende Human-Etisk forbund er nylig etablert.

Konstitusjonen av 1874 garanterer religionsfrihet i landet, men fastsetter likevel «Den evangelisk lutherske kirke» som nasjonalkirke som «beskyttet og støttet av staten». Kirkeloven er omfattende, men anses som en rammelov der det årlige kirketinget gis mandat som den øverste kirkelige myndighet, noe Alltinget var tidligere. Verken offentlige eller kirkelige myndigheter anser den evangelisk-lutherske kirke for å være en statskirke. Den nye lovgivningen fra 1998 definerer kirken som et selvstendig trossamfunn og som en egen juridisk enhet med eiendomsrett. Dersom den evangelisk-lutherske kirke skal avvikles som en folkekirke, skjer det i henhold til grunnloven ved en folkeavstemning. Det er ingen verdiparagraf i grunnloven, heller ikke paragrafen om folkekirken anses å være det.

Presidenten er nasjonalkirkens overhode. Kirkens organisasjonsstruktur og ansettelsespraksis er med unntak av sokneprestene underlagt biskopen. Sokneprestene utnevnes imidlertid fortsatt av kirkeministeren etter ønske fra flertallet av prestene. Presidenten utnevner biskopene som en formell bekreftelse på de kirkelige valgene, og kan ikke hindre ansettelse av dem som kirken ønsker utnevnt til geistlige stillinger. Det er ingen formelle krav om kirkemedlemskap eller kristen bekjennelse for verken president eller kirkeminister. Alltinget har bedt regjeringen vurdere en fullstendig atskillelse mellom kirke og stat på Island. Regjeringen har sagt nei til dette. Det synes å være en lite aktuell problemstilling, blant annet fordi de fleste i dag mener at Island ikke har en statskirke, men en folkekirke. Kirken har til nå ikke ønsket å endre relasjonen mellom stat og kirke fordi den nåværende ordningen er ganske ny (1998). Det er en vanlig oppfatning at kirken i praksis kan avgjøre dette selv.

Hovedfinansieringen for alle tros- og livssynssamfunn er en statlig fastsatt livssynsavgift som innkreves over skatteseddelen. Samme sum innkreves for alle samfunnsborgere over 16 år. Pengene overføres til de enkelte trossamfunn i henhold til deres medlemstall. Den innbetalte avgiften fra de som ikke er medlemmer i noe trossamfunn går til Islands Universitet.

Sverige

Svenska kyrkan har 78 % av landets 8,9 millioner innbyggere som medlemmer. Av kristne trossamfunn utenom Svenska kyrkan er Svenska Missionskyrkan, pinsebevegelsen, ortodokse kirker og Den romersk-katolske kirken størst med rundt 100 000 medlemmer hver (ca. 1 %). I tillegg til ulike kristne trossamfunn er det ca. 100 000 medlemmer i de islamske forsamlingene som mottar statstilskudd og i overkant av 10 000 medlemmer i jødiske forsamlinger. De reelle medlemstallene antas å ligge langt høyere. I tillegg er det et mindre antall buddhister og hinduer i Sverige. Humanisterna har 1 200 medlemmer.

Religionsfrihet for alle enkeltmennesker og retten til å danne trossamfunn slås fast som en grunnleggende rettighet i grunnloven og bekreftes gjennom trossamfunnslovgivningen. Denne omfatter bare religiøs virksomhet, slik at det ikke finnes noen særskilt lovgivning for livssynssamfunn. For å oppnå status som registrert trossamfunn må sammenslutningen ha et ikke-kommersielt formål, et styre og statutter. Hvert trossamfunn bestemmer selv sine medlemsregler og kriterier. Registrerte trossamfunn, inkludert Svenska kyrkan, kan som selvstendige rettsubjekter levere klage og føre saker for domstolene eller i forhold til andre myndigheter. Ikke-registrerte trossamfunn som ellers oppfyller de formelle kravene som stilles til organisasjonsdannelse, kan også få status som rettslige subjekter.

Grunnlovsendringene som trådte i kraft 1. januar 2000 innebar en endring av forholdet mellom Svenska kyrkan og staten. Kirken fikk status som eget rettssubjekt. Båndene mellom myndighetene og landets største trossamfunn er fortsatt nære. Det er vedtatt en egen lov for Svenska kyrkan som stadfester dens særstilling som riksdekkende folkekirke. Loven gir bare kortfattede rammebestemmelser, mens resten av den kirkelige lovgivningen er overlatt til Kyrkomøtet som vedtar en omfattende kirkeordning. Forholdet mellom staten og andre trossamfunn reguleres i en egen trossamfunnslov. Lov om Svenska kyrkan er vedtatt av Riksdagen og slår bl.a. fast at kirken skal være en evangelisk-luthersk, åpen, demokratisk og riksdekkende kirke. Bestemmelsen i grunnloven om kongens konfesjonsplikt er beholdt, men han har ikke lenger noen formell rolle i kirken.

Hovedinntekten for kirken er medlemsavgiften som utgjør 1 – 2 % prosent av det enkelte medlems inntekt. Størrelsen besluttes i hovedsak lokalt, men hvert stift vedtar også en andel. Staten har påtatt seg å innkreve avgiften over skatteseddelen. Andre trossamfunn kan inngå tilsvarende avtale om statlig innkreving.

Siden 1951 har man hatt anledning til å melde seg ut av den svenske kirken. Frem til år 2000 var det få utmeldinger, ca. 0,2 % per år. Medlemskapsvilkårene ble ikke endret ved etableringen av ny kirkeordning i år 2000, men navnet «kyrkoskatt» ble endret til «kyrkoavgift». Utmeldingene har likevel akselerert og en kvart million mennesker har meldt seg ut etter år 2000, det tilsvarer ca. 1 % årlig.

Det er gjennomført en grundig studie- og medlemsundersøkelse med særlig fokus på hva som motiverer folk til å bli eller forlate kirken (Bromander 2005). Undersøkelsen kan gi nyttige erfaringer ved eventuelle tilsvarende endringer i Norge.

Det er flest menn som melder seg ut (nær 60 %), først og fremst yngre menn med lav inntekt og liten lojalitet til kirken. Det gjenspeiler ellers at kvinner generelt sett er mer positive til kirken enn det menn er. Undersøkelsen viser ingen tegn til at menn med høy inntekt melder seg ut, slik at familiemedlemmet med høyest inntekt sparer kirkeskatt, mens øvrige familiemedlemmer forblir i kirken og sikrer hele familien kirkelig betjening.

Det viktigste resultatet er at økonomien og medlemskontingenten ikke er så avgjørende for utmelding som det umiddelbart kan se ut til. De som melder seg ut har i de fleste tilfeller liten motivasjon til å bli i kirken. De er ofte negative til det de tror kirken står for, og har allerede i flere år vurdert utmelding. Endringen i kirkeordningen ble en tilskyndelse til å gjøre det. Undersøkelsen viser at 70 % av medlemmene oppfatter seg som lojale eller ganske lojale. Bare 5 % sier de sannsynligvis kommer til å melde seg ut, mens 25 % sier at de kanskje kan komme til å gjøre det. Det avgjørende for om folk vil opprettholde sitt medlemskap, er i hvilken grad de er inkludert og kjenner seg hjemme i kirken. Medlemmene vektlegger først og fremst kirkens budskap og ritualer, kirken som kulturformidler og dens sosiale og diakonale rolle i samfunnet.

4.6.2 Andre europeiske land 3

Religionspolitikk

De europeiske statene har i løpet av de siste årtier justert sine forfatninger slik at de vektlegger de grunnleggende menneskerettighetene når det gjelder tros- og livssynsfrihet, frihet til individuell og kollektiv tros- og livssynsutøvelse og foreldres rettigheter om religiøs oppdragelse av barn. I mange land har slike bestemmelser avløst eller utdypet tidligere konstitusjonelle formuleringer om forholdet mellom kirke og stat. Tidligere statskirkesystemer er stort sett avløst av ordninger som gir kirker og religionssamfunn full frihet til å ordne sin organisasjon og sin virksomhet etter egne religiøst forankrede prinsipper.

Det er ulik oppfatning og praktisering av individuell og kollektiv tros- og livssynsfrihet. Enkelte stater har et mest mulig distansert forhold til tros- og livssynssamfunn, både på konstitusjonelt og praktisk plan, mens andre gjennom forfatningen gir ett eller flere trossamfunn en særstilling. Andre stater uttrykker gjennom forfatningen nøytralitet i forhold til tros- og livssynssamfunn, men har gjennom lovgivning og religionspolitiske ordninger et nært samarbeid med enkelte trossamfunn.

Til tross for at Den anglikanske kirke (Church of England) i England bare har i underkant av 30 % av befolkningen som medlemmer, har den solid offentlig forankring med dronningen som overhode. Kirkelovningen er en integrert del av den nasjonale lovgivningen. Siden 1919 har kirken hatt lovgivningskompetanse gjennom General Assembly og utarbeider sine kirkelover (canons) selv. Deler av lovgivningen skal godkjennes, men kan ikke endres av parlamentet. Samtidig står kirken i en særstilling idet andre trossamfunn har få særskilte rettigheter utover det som gjelder for andre organisasjoner og sammenslutninger i det sivile samfunn. I Skottland har den presbyterianske kirke (Church of Scotland) en tilsvarende posisjon, også med dronningen som overhode. I Hellas tilhører så godt som hele befolkningen den ortodokse kirke, og grunnloven slår fast at denne er den «mest fremtredende religionsform i den greske stat». I Hellas er det etter forfatningen parlamentet som fastsetter rammelov for kirken, men kirken er eget rettssubjekt og har selvstendig lovgivningsmyndighet i alle sine indre forhold.

Situasjonen i resten av Europa kan beskrives i to hovedvarianter. Den ene varianten er land hvor det ikke finnes noen henvisning til bestemte trossamfunn og hvor statlig livssynsnøytralitet er et grunnleggende prinsipp og ideal, som for eksempel Frankrike. Den andre varianten er land hvor det er inngått ulike former for avtaler mellom stat og kirke, slik som i Tyskland og Italia. Historisk sett har den romersk-katolske kirke arbeidet for slike avtaler (kalt konkordater) som sikrer kirken visse rettigheter i forhold til det offentlige. Det kan handle om ordninger med institusjonsprester, religionsundervisning i skolen og visse økonomiske goder. I Tyskland har det såkalte subsidiaritetsprinsippet gitt den romersk-katolske og den evangelisk-lutherske kirke rett til å drive institusjoner innenfor utdanning, helse og sosialomsorg med offentlig finansiering på lik linje med andre organisasjoner og sammenslutninger.

Lovgivning og særskilte avtaler

Lovgivningen for tros- og livssynssamfunn er ulikt utformet. I England er kirkelovgivning på viktige områder en integrert del av den nasjonale lovgivningen, men den gjelder bare for den anglikanske kirke. Kirkens valgte organer kan vedta endringer i kirkelovgivningen, men de såkalte «measures» som får rang som nasjonal lov, må godkjennes av parlamentet eller dronningen.

I Frankrike kan trossamfunn registreres som en «kulturell organisasjon» og derved oppnå visse skattefordeler. Nyetablerte religiøse bevegelser som ikke anerkjennes som «kulturelle organisasjoner» har problemer med å oppnå registrering eller tillatelse til å drive sin virksomhet i det hele tatt.

I land der den katolske kirke står sterkt, er det som nevnt tradisjon for samarbeid mellom staten og ulike trossamfunn gjennom særskilte avtaler. I Spania og Italia er det ulike kategorier for religiøse grupperinger. Den katolske kirke i Italia har en særstilling både rettslig sett som en offentlig-rettslig korporasjon og i praksis på grunn av dens store oppslutning og sterke stilling i samfunnet. Dernest kommer trossamfunn som har inngått en avtale med staten og dermed fått sivilrettslig status som godkjente trossamfunn. Til slutt kommer trossamfunn som ikke har en slik avtale og de rettigheter og privileger det gir.

Tilsvarende ordning gjelder i Spania, om enn med en noe annen kategorisering. Den katolske kirke har en særstilling på grunn av det store antall medlemmer og dens spesielle stilling i spansk historie. Særstillingen er sikret gjennom et stort antall offentlige lover og reguleringer. Avtaler mellom den katolske kirke og ulike stater inngås formelt med pavestolen. Selv om de nasjonale katolske kirkene i praksis har stor innflytelse, er avtalen med den katolske kirke en form for mellom-statlig avtale eller internasjonal avtale med en helt spesiell status i forhold til avtalene med de andre trossamfunnene.

I Tyskland kan staten inngå avtaler om samarbeid med ulike tros- og livssynssamfunn. En rekke tyske delstater har inngått avtaler med de to store majoritetskirkene og mange steder også med mindre trossamfunn. Forholdet til den katolske kirke er regulert gjennom konkordater. På tilsvarende måte har de evangeliske kirker sine avtaler (kalt Vertrag) med delstatene. De større tyske kirkene har status som offentlig-rettslige korporasjoner og ordner fritt sine egne forfatninger og regelverk «innen grensene for den for alle gjeldende rett».

Finansieringsordninger

Finansieringsordningene er også ulike og delvis knyttet opp mot registreringsordningene. Noen har ordninger med skattefritak, andre har ordninger der registrerte tros- og livssynssamfunn kan bruke det offentlige skattesystemet til å innkreve medlemsavgift. Enkelte land har også en offentlig finansiering av tros- og livssynssamfunns virksomhet.

I land hvor det er historisk tradisjon for å opprettholde et prinsipielt skille mellom stat og kirke er det få, om noen, økonomiske støtteordninger for trossamfunn. Frankrike er eksempel på land som ikke har noen fast finansieringsordning for trossamfunn, og heller ingen ordning for å bistå kirkesamfunn med inndriving av kirkeskatt.

Italia har derimot et veletablert finansieringssystem for trossamfunn. Det trekkes en viss prosentandel av skattebetalernes arbeidsinntekt som skal gå til det trossamfunnet den enkelte skatteyter tilhører. Personer som ikke tilhører noe trossamfunn, kan markere dette på ligningsskjemaet. Det de betaler inn, går til et ideelt formål. Ordningen er beskrevet som en livssynsavgift. Den gjelder for alle skattebetalere og forvaltes av staten.

I Tyskland innkrever staten kirkeskatt over den ordinære skatteseddelen. De som er utmeldt av kirken, betaler ikke kirkeskatt. I Spania har den romersk-katolske kirke en tilsvarende ordning, mens andre trossamfunn ikke har ønsket en slik ordning.

Enkelte land som tidligere var en del av det kommunistiske Øst-Europa, har nå innført ordninger som innebærer økonomisk støtte til kirkesamfunn. Det gjelder for eksempel land som Slovakia og Kroatia hvor registrerte kirkesamfunn får dekket lønnsutgiftene til presteskapet.

I land hvor det ikke er ordninger for offentlig støtte til trossamfunn, finnes enkelte ordninger som indirekte innebærer økonomiske fordeler. Mange land, også Frankrike, har innført skattefradrag for gaver til trossamfunn. I Nederland gir staten støtte til trossamfunnenes religionsundervisning, skoler og helseinstitusjoner dersom de oppfyller offentlige krav til standard og størrelse. Som nevnt ovenfor har de store kirkene i Tyskland en grunnlovsfestet rett på dette området.

Den europeiske union (EU)

I forbindelse med utarbeidelsen av EUs konstitusjon, har det vært stor uenighet om det i konstitusjonens forord skal være en henvisning til Europas kristne røtter som verdifundament for det europeiske samfunnet. Flere kristne partier, organisasjoner og kirkesamfunn fra en rekke land oppfordret til å inkludere kristne verdier eller henvise til Gud i forordet. Den sterkeste motstanden mot en referanse til kristendommen kom fra Frankrike og nordeuropeiske medlemmer. De har argumentert med at EUs konstitusjon må være sekulær, slik at alle tradisjoner og religioner blir likt respektert. Kritikere påpeker at en slik referanse vil fremmedgjøre ateister og europeere med en annen tro, i tillegg vil det være et problem i forhold til Tyrkias søknad om medlemskap. I et forslag som er til behandling i medlemslandene er det tatt inn en henvisning til «Europas kulturelle, religiøse og humanistiske arv».

4.7 Tros- og livssynsfriheten og statskirkeordningen

4.7.1 Definisjon

Utvalget har i stedet for begrepet «religionsfrihet» i hovedsak brukt «tros- og livssynsfrihet». Den mest anvendte internasjonale betegnelsen er «Freedom of Religion or Belief».

Prinsippet om tros- og livssynsfrihet som menneskerettighet ble først konstitusjonelt sikret i rettighetserklæringene til enkelte nordamerikanske stater før uavhengighetserklæringen i 1776.

I vår tid er tros- og livssynsfrihet en universell rettighet nedfelt i internasjonale menneskerettighetstraktater som en av de grunnleggende rettigheter. Tros- og livssynsfrihet har lenge stått sentralt i statskirkedebatten, og har i de senere år vært trukket frem stadig oftere. Prinsippet om tros- og livssynsfrihet er en betydelig utfordring for statskirkeordningen, og et sentralt element i vurderingen av om den skal oppheves.

Den normative kjernen i tros- og livssynsfriheten kan uttrykkes som den enkeltes rett til å ha den tro eller livssyn han/hun vil, og til fritt å dyrke den, alene eller sammen med andre. Det er frihet til religion, så vel som fra religion. Ingen skal bli utsatt for tvang som begrenser muligheten til å velge en tro eller et livssyn, eller diskrimineres på bakgrunn av religiøs eller livssynsmessig tilhørighet. Foreldre har rett til å oppdra barn i henhold til egen tro, samtidig som barnets egen frihet blir beskyttet i takt med dets evne til selv å ta et standpunkt. Religioner og livssyn har rett til å etablere tros- og livssynssamfunn. Tros- og livssynsfrihet kan bare begrenses ved lovgivning dersom det er nødvendig for å beskytte offentlig sikkerhet, orden, helse eller andres fundamentale rettigheter. Disse momentene utgjør en minimumsstandard. Mange land har sørget for rettslig beskyttelse i sine konstitusjoner og lover, så vel som utviklet ordninger og praksis som går ut over dette minimumskravet.

En beskrivelse av tros- og livssynsfrihet, den gang betegnet religionsfrihet, som ofte har vært sitert i norsk sammenheng ble gitt av Dissenterlovkomiteen i 1962:

«Full religionsfrihet innebærer en rekke ting: Rett for den enkelte til å ha den tro han vil, til å gi uttrykk for den privat og offentlig, til fri gudsdyrkelse alene eller sammen med andre; religiøs tale-, trykke-, møte-, og organisasjonsfrihet; strafferettslig vern mot krenkelse av religiøs tro og bekjennelse, og mot forstyrrelse av gudstjenester og møter, rett til fritt å skifte tro og trossamfunn, rett til ikke å tro, til å stå utenfor og propagandere mot hvilken som helst tro og kirke, frihet fra enhver plikt til å overholde religiøse bud fra en tro eller en kirke man ikke er tilsluttet (f.eks. helligdagslovgivning), og fra plikt til å yte noen økonomisk støtte til et trossamfunn man ikke er tilsluttet; frihet for foreldre til å oppdra sine barn i samsvar med den religiøse tro de har.

Full religiøs frihet forutsetter også religiøs likestilling. Staten må ikke gjøre offentlige rettigheter og plikter avhengige av noen bestemt religiøs bekjennelse. Den må ikke gjøre forskjell på religionene, tillate noen og forby andre, eller støtte noen og ikke andre.

Den absolutte trosfrihet finner sin uunngåelige begrensning i at handlefriheten ikke kan være uinnskrenket i et samfunn. Handlinger som er skadelige for de interesser, private eller offentlige, som samfunnet anser for beskyttelsesverdige, vil det forby også om de er religiøst motivert, og anse seg moralsk både berettiget og forpliktet til det. I prinsippet vil det være enighet om dette, selv om grensen konkret trekkes noe forskjellig...» (Innstilling om lov om trossamfunn av 4. juni 1962 s. 17)

Det er viktig å skille mellom tros- og livssynsfrihet som prinsipp og som rettslig begrep. Når Dissenterlovkomiteen i sitatet ovenfor taler om «full religionsfrihet» er det i prinsipiell (ikke-rettslig) forstand. Når det så heter at den ikke kan være uinnskrenket, er man over i juridiske vurderinger. Generelt vil tros- og livssynsfrihet i rettslig forstand være et snevrere begrep enn slik mange bruker det i prinsipiell forstand. Samtidig har rekkevidden av de rettslige kravene til tros- og livssynsfrihet i nyere tid blitt tolket stadig videre, slik at forskjellen er mindre enn den var tidligere.

I norsk statskirkedebatt er det vanlig å vise til tros- og livssynsfrihet både som rettslig krav og som et videre prinsipp. Flere tidligere utredninger om statskirkeordningen har kommet til at den ikke er i strid med rettslige krav til tros- og livssynsfrihet, men likevel brukt begrepet som et argument mot statskirkeordningen. F. eks. viste Sivertsen-utvalget i 1975 til at:

«Om statskirkesystemet som prinsipp ikke juridisk er i strid med internasjonale forpliktelser, er det altså ikke dermed sagt at vårt statskirkelige system i Norge er tilfredsstillende når man vurderer det ut fra et slikt prinsipielt syn på religionsfriheten. Det kan hevdes at religionsfriheten i prinsippet krever enda større likestilling mellom trossamfunnene og enda større likestilling også for andre livssyn.» (NOU 1975:30 Stat og kirke , s. 151).

På samme måte kom Bakkevig-utvalget i 2002 først til «at det strengt tatt ikkje er noko ved dei juridiske sidene av statskyrkjeordninga som direkte er i strid med menneskerettane» (bortsett fra oppdragerplikten i Grl. § 2 siste setning), men brukte likevel tros- og livssynsfrihet som et argument mot dagens ordning:

«Utvalet har drøfta fleire sider ved dagens ordning for å sjå om det trengst endringar med tanke på ein framtidig religionspolitikk og ut frå kyrkja si sjølvforståing. Det gjeld meir enn religionsfridom i snever juridisk forstand. Det må avklarast kva som er eit rimeleg krav til jamstelling mellom trus- og livssynssamfunn, kva som sikrar lik rett til religionsutøving, og kva det inneber å sleppe urimelege inngrep i eit trus- og livssynssamfunn.» (Kirke/stat-utvalget, 2002, s. 65, uthevet her).

Dette utvalget legger også til grunn at det er nødvendig å anlegge et videre perspektiv på forholdet mellom tros- og livssynsfrihet og statskirkeordning enn det rent rettslige. Samtidig er det viktig å presisere hva man da legger i begrepet, og hvordan man bruker det.

Tros- og livssynsfrihet er et krav til samfunnet, og i rettslig forstand et krav til staten og de ansvarlige myndigheter som har plikt til å sørge for at det er slik frihet. Det er ikke noe krav til den enkelte borger eller til andre private rettssubjekter, utover at myndighetene kan pålegge dem plikter dersom det er nødvendig, for eksempel for å sikre at det ikke forekommer religiøs diskriminering på arbeidsplasser e.l.

Det er viktig å presisere at tros- og livssynsfriheten ikke oppstiller krav til det indre liv i de enkelte tros- og livssynssamfunn. Man må skille mellom kravet til tros- og livssynsfrihet i samfunnet og graden av personlig frihet innenfor det enkelte trossamfunn. Ethvert trossamfunn har sine læresetninger og normer, som kan være vide eller snevre, fleksible eller dogmatiske, liberale eller konservative. Dette er ikke et spørsmål om tros- og livssynsfrihet. Det gjelder også Den norske kirke, selv om den er en statskirke. Prinsippet om tros- og livssynsfrihet kan ikke brukes som argument i debatten om hvor åpen, inkluderende, vidtfavnende og fleksibel Den norske kirke skal være eller ikke være. Dette er en viktig debatt som også har betydning for statskirkespørsmålet, men da ikke som et spørsmål om tros- og livssynsfrihet.

Tros- og livssynsfrihet er en kompleks rettighet og inneholder en rekke underelementer som overlapper ulike verdier som er beskyttet av andre menneskerettigheter. Dette har av og til medført at tros- og livssynsfrihet er blitt tolket gjennom et filter av andre normer som er knyttet til disse underelementene, så som likhet, ytringsfrihet eller «rule of law». Det er også blitt anbefalt at tros- og livssynsfrihet blir erstattet med eller må underordnes en av normene. Dette ville være å gripe inn i helheten av tros- og livssynsfriheten som nevnt ovenfor.

4.7.2 Historikk

Da statskirkeordningen ble etablert etter reformasjonen, og utviklet under eneveldet, var det ikke tros- og livssynsfrihet i Danmark-Norge. Tvert imot var det bare statens offentlige religion som var tillatt. I Norske Lov fra 1687 heter det i 2-1 at det er denne religion som «alleene tilstædis» i riket. Det var strenge straffer mot kristne dissentere, og personer med annen religion eller livssyn var enten utestengt fra riket eller underlagt strenge restriksjoner.

Grunnloven av 1814 endret ikke vesentlig ved dette. Til tross for at det egentlig var vedtatt en bestemmelse om fri religionsutøvelse for kristne sekter, ble ikke denne tatt med i den endelige grunnlovsteksten. Mange av de lovfestede begrensningene fortsatte å gjelde, til dels i mange år. Det var først gradvis og over lang tid at tros- og livssynsfrihet i moderne forstand fikk gjennomslag. Utviklingen førte til at Stortinget 150 år senere, i 1964, vedtok Grl. § 2 første ledd om at «Alle Indvaanere af Riget have fri Religionsøvelse». I 1969 vedtok Stortinget trossamfunnsloven og i 1981 noenlunde tilsvarende lovgivning for verdslige livssyn.

Slik sett er statskirkeordningen skapt i en tid uten tros- og livssynsfrihet, og bar opprinnelig sterkt preg av det. I moderne tid har dette gradvis endret seg, slik at det har blitt stadig større tros- og livssynsfrihet i Norge både rettslig og reelt. Gjennom dissenterloven av 1845 fikk andre kristne trossamfunn mulighet til å etablere seg i Norge. Grunnlovens forbud mot jøder ble fjernet i 1851, munkeordener i 1897 og jesuitter i 1956. De opprinnelige bestemmelsene om at alle embetsmenn måtte være medlemmer av statskirken ble gradvis fjernet mot slutten av 1800-tallet, og fra 1919 har bekjennelsesplikten for statsråder vært redusert til å omfatte halvparten av regjeringsmedlemmene. Regler i den alminnelige lovgivningen som krenket tros- og livssynsfriheten er fjernet og erstattet med regler som fremmer slik frihet, i første rekke trossamfunnsloven. De viktigste bestemmelsene i Grunnloven om statskirken og Kongens kirkestyre ligger imidlertid fortsatt fast i nesten uendret form siden 1814.

Utviklingen mot økt tros- og livssynsfrihet har historisk sett vært drevet frem av kristne trossamfunn utenfor statskirken («dissentere») og liberale krefter i det politiske miljøet og kirken, senere også av andre tros- og livssynssamfunn. I de senere tiår har utviklingen i Norge i stadig større grad vært påvirket av internasjonale menneskerettighetstraktater. Dette er en rettslig preget innflytelse av spesiell karakter, med hovedvekt på individets stilling. Tros- og livssynsfriheten som menneskerettighet er utviklet i en rettslig og idéhistorisk tradisjon som står fjernt fra den nordiske statskirketankegangen og som betrakter denne som særegen og prinsipielt problematisk.

Tros- og livssynsfriheten i Norge har altså vokst frem innenfor et konstitusjonelt rammeverk som egentlig var beregnet på et langt mer ensrettet og restriktivt samfunn. Rammeverket (statskirkeordningen) har blitt tilpasset en ny virkelighet gjennom nytolkning, mindre justeringer og omlegging av praksis. Men det har hele tiden vært et spenningsforhold mellom Grunnlovens statskirkeordning og tros- og livssynsfriheten, og det er det fortsatt. Krav til tros- og livssynsfrihet er en kontinuerlig og løpende utfordring for statskirkeordningen. Spenningen mellom statskirkeordningen og menneskerettighetene har blitt sterkere de siste to tiårene fordi de tolkes videre enn før, og fordi de har fått større gjennomslag i Norge enn tidligere, både formelt rettslig og i folks tankegang.

4.7.3 Rettslige krav

Tros- og livssynsfrihet som et rettslig krav er et relativt nytt fenomen, som for alvor først har slått gjennom i norsk rett etter andre verdenskrig i form av operative rettsregler som kan påberopes overfor myndighetene og om nødvendig for domstolene. Dette er et rettsområde som fortsatt er under utvikling, slik at det som var akseptabelt for noen tiår siden ikke trenger å være det i dag eller om noen år.

Det kan ikke oppstilles én enkelt autoritativ rettslig forståelse av hvilke krav som må stilles til tros- og livssynsfrihet. Dette skyldes at tros- og livssynsfriheten i dag er regulert i flere sammenhenger, i forskjellige rettslige tekster, med ulikt innhold og ulik rekkevidde. Selv om den grunnleggende kjernen langt på vei vil være den samme, kan den nærmere tolkningen variere. Det samme gjelder reglenes status og gjennomslagskraft. Dessuten kan det være legitim uenighet om hvor langt rettsreglene kan og bør tolkes.

Et viktig skille går mellom tros- og livssynsfrihet i lov vedtatt av norsk lovgiver og etter internasjonale traktater. Men også innenfor hvert av disse rettssystemene er det sondringer. I lovgivning vedtatt av norsk lovgiver må det skilles mellom kravene til tros- og livssynsfrihet som kan utledes av Grl. § 2 første ledd og krav som følger av annen lovgivning (trossamfunnsloven m.m.). Når det gjelder tros- og livssynsfriheten som internasjonal menneskerettighet er det viktig å skille mellom traktater som bare oppstiller folkerettslige krav, og de som er inkorporert i norsk rett gjennom menneskerettighetsloven og som utgjør intern norsk rett med en særskilt status.

Krav til tros- og livssynsfrihet etter norsk lovgivning

I norsk lovgivning er tros- og livssynsfriheten særlig regulert i Grl. § 2 første ledd og trossamfunnsloven av 1969. Det er også andre spredte lovregler av betydning, men de har mindre interesse i et statskirkeperspektiv og behandles ikke her.

Bestemmelsen om at «Alle Indvaanere af Riget have fri Religionsøvelse» kom som vist inn i Grunnloven i 1964, og ble da plassert i § 2, siden denne allerede omhandlet religionens stilling. På den måten oppsto det særegne forholdet at en og samme paragraf både fastslår tros- og livssynsfrihet og statskirke:

«Alle Indvaanere af Riget have fri Religions­øvelse.

Den evangelisk-lutherske Religion forbliver Statens offentlige Religion. De Indvaanere, der bekjende sig til den, ere forpligtede til at opdrage deres Børn i samme.»

Etter ordlyden kan det hevdes at de to ordningene ikke umiddelbart er enkle å forene, og mange har da også påpekt at det er et iboende spenningsforhold mellom § 2 første og annet ledd. Fra Stortingets side var det imidlertid en klar forutsetning at de kan forenes. Det betyr at de to leddene må leses i sammenheng, og at de stiller krav til tolkningen av hverandre. På den ene siden er det forutsatt at statskirkeordningen er forenlig med tros- og livssynsfriheten. På den annen side kan regelen i første ledd stille krav til hvordan statskirkeordningen i annet ledd må utformes og praktiseres.

Tros- og livssynsfriheten som er nedfelt i § 2 første ledd er formulert kort og generelt, og dekker ikke alle sider ved tros- og livssynsfrihetsproblematikken. I noen grad kan den tolkes videre enn ordlyden tilsier, men det er grenser for hvor langt. Det kan hevdes at § 2 første ledd i dag må tolkes utvidende i lys av Norges internasjonale forpliktelser på området, men fullt ut er ikke dette mulig. Det kan med andre ord være folkerettslige krav til tros- og livssynsfrihet som går lenger enn det norsk Grunnlov garanterer. Dette betyr ikke at det er motstrid, men at grunnlovsbeskyttelsen ikke rekker like langt som internasjonal rett.

Trossamfunnsloven av 1969 innebar en vesentlig utvidelse og styrking av den rettslige tros- og livssynsfriheten i Norge. Den ga andre trossamfunn (og etter hvert livssynssamfunn) en lovmessig forankring, og åpnet dermed blant annet for å omgjøre den tidligere ordningen med individuell refusjon av kirkeskatt til en ordning der trossamfunnet kan få utbetalt kompensatorisk støtte. Utover dette er det også bestemmelser i lovens første del som regulerer mer klassiske sider ved tros- og livssynsfriheten. Viktigst er § 1 om at «Alle har rett til å driva religiøs verksemd åleine eller saman med andre, og til å skipa trudomssamfunn når rett og sømd ikkje vert krenkt». Lovens § 2 fastslår at ingen kan binde seg eller andre rettslig til å tilhøre eller ikke tilhøre et trossamfunn, og § 10 at ingen må benytte «usømelege overtydingsgrunnar, lovnader eller trugsmål eller gå fram på onnor misleg vis med føremål å få nokon til å gå inn i eller ut or trudomssamfunn». Dette er viktige sider ved tros- og livssynsfriheten.

De norske reglene om tros- og livssynsfrihet i Grunnloven og trossamfunnsloven er gitt under forutsetning av at de skal være forenlige med statskirkeordningen, slik den er nedfelt i Grunnloven i §§ 2, 4, 12, 16, 27 m.fl. De kan følgelig ikke tolkes slik at de stenger for ordningen. Derimot kan de sette krav til hvordan den utformes og praktiseres. Til nå har dette ikke blitt satt på spissen for norske domstoler. I nyere tid kan de eldre norske reglene i noen grad sies å ha kommet i skyggen av de mer vidtrekkende kravene til tros- og livssynsfrihet som kan utledes av internasjonale menneskerettighetstraktater, slik disse nå er inkorporert i norsk rett.

Krav til tros- og livssynsfrihet etter internasjonale menneskerettighetstraktater

Alle de viktigste menneskerettighetstraktatene regulerer tros- og livssynsfriheten, herunder Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) fra 1950 og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) fra 1966. Disse konvensjonene er de to viktigste, både fordi de er mest generelle, er inkorporert i norsk rett og fordi de har et håndhevingssystem som gjør det mulig å føre kontroll med nasjonale myndigheters etterlevelse.

I FN-systemet ble tros- og livssynsfrihet første gang nedfelt i FN-erklæringen om menneskerettigheter av 1948. Erklæringen gjelder ikke direkte som et rettslig krav til medlemsstatene, men har hatt stor betydning som prinsipperklæring. Her heter det i artikkel 18:

«Enhver har rett til tankefrihet, samvittighetsfrihet og religionsfrihet. Denne rett omfatter frihet til å endre religion eller tro, og frihet til enten alene eller sammen med andre, og offentlig eller privat, å gi uttrykk for sin religion eller tro i lære, gjerning, utøving og etterleving.»

I 1950 ble Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen vedtatt. Denne konvensjonen er særlig viktig fordi det her er etablert et kontrollsystem med en egen domstol i Strasbourg, Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD), som kan ta imot saker fra medlemsstatene og overprøve nasjonale domstoler. I artikkel 9 heter det:

«Enhver har rett til tankefrihet, samvittighetsfrihet og religionsfrihet; denne rett omfatter frihet til å skifte sin religion eller overbevisning, og frihet til enten alene eller sammen med andre og så vel offentlig som privat, å gi uttrykk for sin religion eller overbevisning, ved tilbedelse, undervisning, praksis og etterlevelse.

Frihet til å gi uttrykk for sin religion eller overbevisning skal bare bli undergitt slike begrensninger som er foreskrevet ved lov og er nødvendige i et demokratisk samfunn av hensyn til den offentlige trygghet, for å beskytte den offentlig orden, helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.»

I 1966 vedtok FN konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP), som Norge tiltrådte, og som trådte i kraft i 1976. Her heter det i artikkel 18:

«Enhver har rett til tankefrihet, samvittighetsfrihet og religionsfrihet. Denne rett omfatter frihet til å bekjenne seg til eller anta en religion eller tro etter eget valg, og frihet til alene eller sammen med andre, offentlig eller privat, å utøve sin religion eller tro gjennom gudstjeneste, iaktagelse av religiøse skikker, andaktsøvelser og undervisning.

Ingen må utsettes for tvang som vil kunne innskrenke hans frihet til å bekjenne seg til eller anta en religion etter eget valg.

Friheten til å utøve en religion eller tro skal ikke være gjenstand for andre begrensninger enn slike som er foreskrevet i lov og som er nødvendige for å beskytte den offentlige sikkerhet, orden, helse eller moral, eller andres grunnleggende rettigheter og friheter.

Konvensjonspartene forplikter seg til å respektere foreldrenes, og i tilfelle vergers, frihet til å sørge for sine barns religiøse og moralske oppdragelse i samsvar med deres egen overbevisning.»

Også under denne traktaten er det etablert et kontrollsystem gjennom FNs menneskerettighetskomité. Komiteen fører tilsyn med hvordan medlemsstatene etterlever traktatens krav, og kan motta klager og avgi rapporter om dette. Dette er ikke et domstolssystem (som under EMK), og avgjørelsene har derfor ikke samme karakter og gjennomslagskraft som dommer fra EMD. De har likevel stor autoritet, og det er forutsatt at de skal etterleves av medlemsstatene.

Ved siden av reglene om tros- og livssynsfrihet, har EMK og SP generelle bestemmelser om at rettighetene etter konvensjonen skal sikres på en ikke-diskriminerende måte. Dette gjelder også tros- og livssynsfriheten. SP art. 26 og 27 har regler som skal sikre individer og minoriteter beskyttelse ikke bare mot statlige myndigheter, men også i forhold til en majoritet i befolkningen.

I tillegg til EMK og SP er det også flere andre internasjonale traktater som direkte eller mer indirekte regulerer tros- og livssynsfriheten. Et sentralt eksempel er FNs barnekonvensjon av 1989, som i art. 14 fastslår barns tros- og livssynsfrihet. Denne konvensjonen er inkorporert i norsk rett, med samme status som EMK og SP. Et annet eksempel er ILO-konvensjonen av 1989 om urbefolkninger og stammefolk, artikkel 5. Når bestemmelsene i denne konvensjonen settes i verk skal disse folks sosiale, kulturelle, religiøse og åndelige verdier anerkjennes og vernes, og det skal tas tilbørlig hensyn til problemer de møter både som gruppe og som enkeltpersoner. Deres sosiale, kulturelle, religiøse og åndelige verdier skal respekteres og det skal treffes tiltak som kan minske problemer de får i forhold til endringer i levekår og arbeidsforhold, med deltaking av og i samarbeid med de som blir berørt. Denne er ikke inkorporert, men setter folkerettslige krav til norske myndigheter, først og fremst i forhold til den samiske befolkningen.

EMK og SP er inkorporert gjennom menneskerettighetsloven av 1999, og gjelder følgelig som «norsk rett». Dette innebærer at de gir individet rettslige krav som kan påberopes direkte for norske domstoler. De har etter lovens § 3 forrang, slik at de som hovedregel vil gå foran annen norsk lov ved motstrid. Denne forrangen gjelder imidlertid ikke foran norsk Grunnlov. Dersom en grunnlovsregel er i strid med traktatene, vil det formelt sett være et folkerettsbrudd, men norske domstoler vil likevel ha plikt til å legge Grunnloven til grunn. Ingen norsk domstol kan med andre ord underkjenne statskirkeordningen med hjemmel i traktatene. Men internasjonale organer kan i prinsippet komme til at den helt eller delvis er folkerettsstridig. Dette har så langt ikke skjedd.

Ser man nærmere på ordlyden i EMK art. 9 og SP art. 18, ser man at det må skilles mellom tros- og livssynsfrihet som tankefrihet, og friheten til å utøve sin religion gjennom åpen manifestering. Det første er et absolutt krav som er beskyttet mot alle statlige inngrep. Det andre kan underlegges visse begrensninger av nasjonal lovgiver, så lenge dette er nedfelt i lov, og anses nødvendig i et demokratisk samfunn for å beskytte visse nærmere angitte formål. Det må være forholdsmessighet mellom de begrensningene som oppstilles i tros- og livssynsfriheten og de andre beskyttelsesverdige hensyn som søkes ivaretatt.

Sammenlignet med den omfattende praksis som finnes om menneskerettighetene i EMK og SP, er det relativt få saker som gjelder tros- og livssynsfriheten. Bare noen få av disse igjen kan sies å ha mer direkte interesse for statskirkespørsmålet. Den mest sentrale er Darby-saken fra 1989, som gjaldt spørsmålet om en finsk statsborgers plikt til å betale svensk kirkeskatt. I den forbindelse uttalte den europeiske menneskerettighetskommisjonen seg også om forholdet mellom den daværende svenske statskirkeordningen og tros- og livssynsfriheten i art. 9:

«A State Church system cannot in itself be considered to violate Article 9 of the Convention. In fact, such a system exists in several Contracting States and existed there already when the Convention was drafted and when they became parties to it. However, a State Church system must, in order to satisfy the requirements of Article 9, include specific safeguards for the individual’s freedom of religion. In particular, no one may be forced to enter, or be prohibited from leaving, a State Church.» (Uttalelse i sak 11581/85 av 9.05.1989)

Som det fremgår, kom menneskerettighetskommisjonen her til at en statskirkeordning i seg selv ikke krenker art. 9. Begrunnelsen er at flere av medlemsstatene hadde slike ordninger da traktaten ble inngått, og at de tiltrådte den under forutsetning av at dette fortsatt skulle gjelde. Samtidig påpekte kommisjonen at en statskirkeordning må inneholde garantier for individets tros- og livssynsfrihet for å tilfredsstille traktatens krav. Bakgrunnen for denne tilnærmingen er ideen om at en stats forhold til religion først og fremst er et politisk tema og i stor grad et resultat av historisk tradisjon og sosiale omstendigheter i hvert land.

FNs menneskerettighetskomité har i en generell kommentar til art. 18 fra 1993 forutsatt at en statskirkeordning ikke i seg selv er i strid med SPR, men understreker at de stater som har en slik ordning må være særlig aktsomme i forhold til de borgere som ikke deler den etablerte religion:

«The fact that a religion is recognized as a State religion or that it is established as official or traditional or that its followers comprise the majority of the population, shall not result in any impairment of the enjoyment of any of the rights under the Covenant, including article 18 and 27, nor in any discrimination against adherents to other religions or non-believers» (HRC General Comment No 22 1993)

Komiteen sier også følgende, med henblikk på den kollektive eller korporative side ved tros- og livssynsfriheten: «Praksis og opplæring i en religion eller tro innbefatter handlinger som er nødvendige for religiøse grupper for at de skal kunne drive sin grunnleggende virksomhet, slik som for eksempel friheten til å velge sine religiøse ledere, prester og lærere, friheten til å opprette seminarer eller religiøse skoler og friheten til å utvikle og distribuere religiøse tekster og publikasjoner» (§ 2 i kommentaren).

Selv om traktatene ikke forbyr statskirkeordninger, oppstiller de altså krav til hvordan disse må utformes og praktiseres for ikke å krenke individets eller tros- og livssynssamfunnenes rettigheter. Man kan ane en viss underliggende skepsis til statskirkeordninger fra de internasjonale organene. Det kan skyldes at det er et grunnleggende spenningsforhold mellom traktatenes krav til individuell tros- og livssynsfrihet og selve statskirkeprinsippet. Det er også viktig å være klar over at de fleste stater som har tiltrådt traktatene ikke har statskirker, og at mange av dem tvert imot har klare konstitusjonelle skranker mellom stat og religion. Dette preger tankegangen også i kontrollorganene.

I en kommentar til EMK fra 1972 uttalte professor Frede Castberg at selv om traktaten ikke stenger for en statskirkeordning og ikke krever full statlig likebehandling av alle trossamfunn, så vil en større likebehandling være i «konvensjonens ånd». På samme måte er det i norsk statskirkedebatt ikke uvanlig å se henvisninger til menneskerettighetenes «ånd» eller «prinsipper» som argument for en tros- og livssynsfrihet som går lenger enn de rent rettslige krav. Tilsvarende argumenter sto også sentralt i den svenske prosessen som førte til kirkereformen i 2000.

De internasjonale menneskerettighetstraktatene tolkes ofte dynamisk. Det gjelder ikke minst EMK, som i de senere år har fått langt større rekkevidde enn tidligere. Slik sett kan det tenkes at kravene til tros- og livssynsfrihet vil bli skjerpet i årene som kommer. Likevel skal det antakelig mye til før internasjonale kontrollorganer vil hevde at en nasjonal statskirkeordning er traktatstridig. Om statskirkeordningen dermed bør opprettholdes, er det ulike meninger om. Selv om den juridisk sett ikke blir vurdert som traktatstridig, vurderer noen den som utilfredsstillende i forhold til tros- og livssynsfriheten. Andre mener tros- og livssynsfrihetsprinsippet er tilstrekkelige ivaretatt, og at det er andre forhold som er viktigere i statskirkedebatten. Det blir nedenfor pekt på noen problemområder. Utvalget kommer for øvrig tilbake til dette i sine vurderinger i kapittel 10.

Problematiske sider ved den norske statskirke­ordningen

Den norske statskirkeordningen har ikke vært prøvd etter EMK eller SP, verken for norske domstoler eller internasjonale organer. De gangene norsk rett har vært problematisert i forhold til EMK art. 9 eller SP art. 14 har dette vært enkeltspørsmål, som i hovedsak har dreid seg om andre sider ved tros- og livssynsfriheten enn selve statskirkeordningen. FNs menneskerettighetskomité har ved to anledninger, i 1993 og 1999, rettet kritikk mot oppdragerplikten slik den er nedfelt i Grl. § 2 annet ledd siste setning. Denne bestemmelsen har en klar historisk sammenheng med statskirkeordningen, men er på ingen måte en nødvendig forutsetning for den. Norske myndigheter har for øvrig så langt forsvart seg med å vise til at bestemmelsen ikke lenger har noe rettslig innhold. Kritikken er imidlertid opprettholdt, som et eksempel på at norsk rett strider mot SP art. 18.

FNs menneskerettighetskomité har også tidligere vært opptatt av og bekymret for kristendomsundervisningen i lys av statskirkeordningen, og problematisert hvordan staten sikrer minoritetenes rett til å unngå at majoritetens religion blir påtvunget elever mot foreldres ønske. I 1988 omtalte FN-komiteen dette i forbindelse med spørsmålet om hvordan barn fra minoriteter blir behandlet i forhold til den kristne formålsparagrafen i barnehagene.

Et annet eksempel på hvordan internasjonale krav til tros- og livssynsfrihet får innflytelse i norsk rett er den pågående striden om unntaksordninger for KRL-faget. Norsk Høyesterett kom i 2001 til at det norske faget ikke er i strid med kravene som SP og EMK stiller til tros- og livssynsfrihet (Rt. 2001 s. 1006). FNs menneskerettighetskomité kom i en avgjørelse fra november 2004 til motsatt resultat, og fastslo at art. 18 var krenket. Saken verserer også for EMD, men er ikke avgjort der.

Et eksempel på hvordan tros- og livssynsfriheten som rettsregel kan settes på spissen, er debatten som kom opp på Stortinget i 2000 om det var adgang til å forby bønnerop fra moskeer. Etter anmodning fra stortingskomiteen ble spørsmålet oversendt til lovavdelingen, som vurderte det opp mot både Grl. § 2 første ledd og internasjonale traktater. I en omfattende uttalelse kom lovavdelingen til at et generelt forbud mot bønnerop antagelig vil være i strid med EMK art. 9 og SP art. 18, men at visse begrensninger (f.eks. i støyforskrifter) kan forsvares, så lenge de er saklig begrunnet, forholdsmessige og ikke-diskriminerende. Saken reiste ikke noe direkte spørsmål om statskirkeordningen, men ett av mange momenter var forholdet mellom kirkeklokker og bønnerop. Her må uttalelsen leses slik at Grunnlovens regler om den offentlige religion i forhold til EMK og SP ikke kan anføres som et argument for direkte forskjellsbehandling.

Hensynet til den enkeltes frihet fra religion kan også hevdes å være et mer institusjonelt problem på områder der Den norske kirke (og den evangelisk-lutherske religion) ikke bare reelt står sterkt, men også formelt er gitt en særstilling. Det er særlig her spørsmålet om tros- og livssynsfrihet i Norge har dukket opp i de senere år. For det første er det bestemmelsen om foreldres oppdragerplikt i Grl. § 2 siste setning. Den har riktignok ikke lenger noe rettslig innhold, men FNs menneskerettighetskomité mener den er i strid med SP art. 18. For det andre er det den kristne formålsparagrafen i skolen og i barnehagene. For det tredje er det den pågående striden om KRL-faget. Det er også andre problemstillinger, som forskjeller i den livssynsmessige betjeningen i sykehus, fengsler, rusmiddelomsorgen og på andre områder.

Utviklingen i den internasjonale rettsdannelsen på dette området kan tyde på at presset på statskirkeordningen øker, ikke minst i forhold til den kollektive siden ved tros- og livssynsfriheten. FNs erklæring om fjerning av alle former for intoleranse og diskriminering basert på religion eller tro (1981) uttrykker en sterkere respekt for de enkelte trossamfunn til å ordne sine egne anliggender uavhengig av innblanding, og art. 6 regner summarisk opp en rekke praktiske friheter som skal være sikret.

4.7.4 Den norske kirkes religionsfrihet

Tros- og livssynsfrihet er ikke bare en individuell, men også en kollektiv rettighet. En viktig side av dette er det enkelte trossamfunns rett til selv å bestemme sin religiøse tro, og til å praktisere denne i henhold til sine egne normer og læresetninger, uten annen inngripen og påvirkning fra statlige myndigheter enn det som er strengt nødvendig og forholdsmessig i et demokratisk samfunn.

Den norske kirke er et trossamfunn, både etter norsk og internasjonal rett, og har utvilsomt et slikt vern. Samtidig er Den norske kirke også en statskirke, og dermed tett integrert i staten. Den er underlagt Kongens (regjeringens) kirkestyre både i lærespørsmål, utnevnelser og andre saker. Ved Stortingets lovgivning (kirkeloven) er Den norske kirke detaljregulert på en måte som ville være prinsipielt og rettslig utenkelig dersom det gjaldt et annet trossamfunn.

Et viktig og vanskelig spørsmål er derfor om statskirkeordningen innebærer en krenkelse av Den norske kirkes krav på religionsfrihet. Dette er en side av tros- og livssynsfrihetsproblematikken som ikke har vært særlig fremtredende i den offentlige debatten. Sivertsen-utvalget påpekte dobbeltheten i Den norske kirkes stilling. På den ene siden har den en særlig privilegert stilling sammenlignet med andre trossamfunn, men «den savner til gjengjeld de andres organisatoriske selvstendighet, frihet og selvstyre» (NOU 1975:30 s. 151).

Rettslig sett har statskirkeordningen til nå ikke vært ansett som et brudd på grunnleggende krav til tros- og livssynsfrihet. En sentral side ved slike ordninger er nettopp et element av statlig styring og integrering mellom kirkens «egne» organer og statsmyndighetene. De nærmere problemene ved dette har sjelden vært satt på spissen og utredet rettslig i forhold til kravene som menneskerettighetene stiller.

Det grunnleggende rettslige poenget er at den «statlige» styringen av Den norske kirke under statskirkeordningen ikke er «ekstern» styring, men intern. Når Kongen i kirkelig statsråd utøver styring av Den norske kirke, er det i kraft av å være et organ for kirken, ikke en utenforstående statsmakt. Prinsippet er mer problematisk å opprettholde når man kommer til Stortingets styring ved lovgivning og på annen måte, siden Stortinget ikke på samme måte er et kirkelig organ. Så langt er dette imidlertid også ansett for å være legitimt i forbindelse med kirkelovgivningen.

En grunnleggende innvending mot synet på statsmaktene som «kirkelige» organer er at det fremstår som svært formalistisk. Den norske kirke er ikke bare, og heller ikke primært, en del av forvaltningen. Den er et selvstendig trossamfunn, et kirkelig fellesskap av sine døpte medlemmer som både i teologisk og praktisk forstand er klart atskilt fra staten. Reelt sett er heller ikke regjeringen (selv i kirkelig statsråd) eller departementet kirkelige organer i egentlig forstand.

Den norske kirke må derfor kunne påberope seg religionsfrihet som grunnlag for et krav om indre selvstyre og beskyttelse mot statlig inngripen. Som et prinsipielt og ideelt krav er dette åpenbart. Som et rettslig krav er det mer diskutabelt, men også her kan det anføres, om ikke ut fra norsk intern rett, så med bedre grunnlag i internasjonale traktater. Den tidligere nevnte FN erklæringen om fjerning av alle former for intoleranse og diskriminering basert på religion eller tro (1981) omtaler ikke bare den individuelle dimensjon i tros- og livssynsfriheten, men gir også konkrete eksempler på hva som hører inn under den kollektive eller korporative frihet som et trossamfunn bør kunne kreve (art. 6). Dokumenter fra OSSE (Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa) har også lignende referanser til den korporative tros- og livssynsfriheten.

Når dette spørsmålet så langt ikke har vært satt rettslig på spissen, har det flere årsaker. En grunn kan være at Den norske kirke ikke er et eget rettssubjekt, og derfor ikke kan anlegge sak mot staten for domstolene. En annen grunn kan være at Den norske kirke inntil relativt nylig ikke har hatt sentrale organer som har kunnet ført en slik sak på kirkens vegne. Det kan også skyldes at de omfattende diskusjonene om Den norske kirkes selvstyre har foregått som en naturlig politisk prosess, som langt på vei har ført til at mange av kirkens krav og behov etter hvert er oppfylt. Noen vil se det som et sunnhetstegn at interessemotsetninger mellom kirken og de verdslige myndigheter ikke er forsøkt rettsliggjort, men har vært løst i minnelighet på andre måter.

Spørsmålet om Den norske kirke rent rettslig kan påberope seg religionsfrihet som argument enten mot statskirkeordningen eller mot enkeltsider ved den, er et vanskelig juridisk spørsmål uten sikre svar. Langt viktigere er erkjennelsen av at hensynet til Den norske kirkes religionsfrihet i mer prinsipiell og bred forstand fremstår som et legitimt og sentralt argument i statskirkedebatten. Hvor sterkt dette skal vektlegges, er et annet spørsmål som det kan være delte meninger om.

Dersom dagens statskirkeordning oppheves, og Den norske kirke fristilles som et eget rettssubjekt, vil den også i rettslig forstand få utvidet sitt krav på religionsfrihet og vern mot statlig regulering og påvirkning fra regjering og Storting. Dette reiser spørsmål om hvor langt dagens kirkelovgivning kan videreføres dersom det er ønske om det, uten å krenke religionsfriheten. Dette er drøftet i kapittel 5.

4.7.5 Individets tros- og livssynsfrihet

Som en rettighet for individet setter tros- og livssynsfriheten krav til frihet både til religion og fra religion. Slik statskirkeordningen opprinnelig ble utformet gjaldt ingen av delene. Den enkelte sto ikke fritt til selv å velge religiøs tilhørighet. Det var også vanskelig å unndra seg fra en offentlig religion som preget de fleste deler av samfunnet.

Rettslig sett er disse skrankene etter hvert fjernet. I dag er de viktigste sidene ved den enkeltes tros- og livssynsfrihet sikret gjennom Grl. § 2 første ledd, trossamfunnsloven §§ 1, 2 og 10, og internasjonale traktater, slik disse er gjennomført i norsk rett. Selv om staten fortsatt etter Grl. § 2 annet ledd har en «offentlig religion», er det ingen plikt for borgerne til å bekjenne seg til denne eller noen rettslige hindringer mot å melde seg ut. For de som ikke tilhører Den norske kirke, kan det likevel oppleves som prinsipielt utilfredsstillende at staten de er borgere av har en «offentlig religion».

Når det gjelder frihet til religion står den enkelte fritt til selv å velge tro eller livssyn, og til å praktisere denne, uavhengig av at det eksisterer en statskirke. Tros- og livssynsfriheten i betydningen tanke- og ytringsfrihet er fullstendig. Friheten til å utøve sin tro eller sitt livssyn er bare underlagt slike skranker som er nødvendige av hensyn til andre grunnleggende interesser i samfunnet. Så langt er denne siden av tros- og livssynsfriheten godt ivaretatt i norsk rett. Samtidig kan det hevdes at medlemmene av Den norske kirke i praksis har bedre muligheter til å dyrke sin tro enn andre, siden det er bedre tilgang til opplæring, betjening, seremonilokaler, m.m.

Når det gjelder frihet fra religion, nærmere bestemt fra den «offentlige religion», er forholdet til tros- og livssynsfriheten mer komplisert og omstridt. De mest grunnleggende sidene ved tros- og livssynsfriheten er ivaretatt også her. Den enkelte står fritt til å melde seg ut av Den norske kirke (selv om noen opplever det som praktisk vanskelig), og til å unnlate å delta i de aller fleste sammenhenger der kirken gjør seg gjeldende i samfunnslivet. Fullt ut er dette likevel vanskelig. Den norske kirke er både en statskirke og en bred majoritetskirke, med stort medlemskap i befolkningen, lange tradisjoner og stor gjennomslagskraft i norsk kultur og samfunnsliv. Dertil kommer at kirken har en særstilling på mange områder av det offentlige liv, for eksempel ved enkelte offentlige seremonier. I mange sammenhenger kan det være vanskelig å velge seg helt bort fra den for de som ønsker det. Dette er i dag en faktisk omstendighet som ikke er rettslig regulert, og som vil være der uavhengig av om statskirkeordningen videreføres eller endres. Dette bør gjennomtenkes i en samlet og helhetlig tros- og livssynspolitikk.

Reglene i Grl. § 4 om Kongens bekjennelsesplikt, og i § 12 annet ledd om at halvparten av regjeringen må være medlem av statskirken, er nødvendige forutsetninger for legitimiteten i Kongens kirkestyre, og kan ikke sees atskilt fra dette. Hvorvidt det utgjør et problem i forhold til prinsippet om tros- og livssynsfrihet er omdiskutert. Bestemmelsen ble høsten 2005 kritisert av den norske Helsingforskomiteen, en komité som er en del av internasjonal menneskerettighetsbevegelse, og som jevnlig leverer egne rapporter til FN om menneskerettighetssituasjonen i Norge.

Det er ulike meninger om samfunnet bør ha innsyn og eventuelt mulighet til å regulere indre forhold i trossamfunn som man mener er klanderverdige. Det kan tenkes at slike spørsmål, som gjelder alle religiøse sammenslutninger uansett om de er i majoritet eller minoritet, vil få større oppmerksomhet i tiden fremover. I dag er enkeltindividets vern regulert ved at det er frihet til å melde seg ut av enhver organisasjon, også et trossamfunn. Staten kan imidlertid begrense retten til å uttrykke sin religion ut fra gitte betingelser, som hensyn til den offentlige orden, helse eller moral, eller for å beskytte andre menneskers rettigheter. Dette følger også av trossamfunnsloven § 1 som stiller som betingelse for religiøs aktivitet at «rett og sømd ikkje vert krenkt». Grove former for tvang kan dessuten rammes av straffelovens bestemmelser.

4.7.6 Tros- og livssynsfrihet for andre tros- og livssynssamfunn

Tros- og livssynsfriheten verner det enkelte tros- og livssynssamfunn, både som representant for sine medlemmers individuelle rettigheter og som egne institusjoner. Under statskirkeordningen er Den norske kirke gitt en særstilling i Grunnlov og lov. Spørsmålet er om dette medfører en krenkelse av andre tros- og livssynssamfunns krav på tros- og livssynsfrihet, og i så fall på hvilken måte.

Kjernen på dette området av tros- og livssynsfriheten er den frie adgangen til å danne tros- og livssynssamfunn uavhengig av Den norske kirke, og adgangen for disse til å etablere seg og drive sin virksomhet uten å bli forfulgt eller hindret av myndighetene. Her gjelder det full tros- og livssynsfrihet i Norge. De siste restriksjoner på området ble fjernet ved trossamfunnsloven av 1969, som ikke bare i § 1 fastslår at «Alle har rett til å driva religiøs verksemd åleine eller saman med andre, og til å skipa trudomssamfunn når rett og sømd ikkje vert krenkt», men som også la til rette for en prinsipiell likebehandling av alle trossamfunn, økonomisk og på andre måter.

Slik sett krenker ikke statskirkeordningen i Norge kjernen i de andre tros- og livssynssamfunnenes krav på tros- og livssynsfrihet. På en del områder kan man hevde at de snarere er friere stilt enn Den norske kirke. De er ikke detaljregulert av lovgiver, og de har fullt indre selvstyre i læremessige og andre spørsmål (f.eks. utnevnelser) uten innblanding fra statlige myndigheter. Dessuten har de status som egne rettssubjekter, og kan om nødvendig gå til søksmål mot staten dersom de mener at myndighetene krenker deres eller medlemmenes rettigheter. Et eksempel er søksmålet fra Human-Etisk Forbund og Islamsk Råd i KRL-saken. Et tilsvarende søksmål kunne ikke vært reist av Den norske kirke.

Dette forhindrer ikke at det er andre sider ved statskirkeordningen som i større eller mindre grad anses som problematisk av andre tros- og livssynssamfunn. Når Grl. § 2 fastslår at den evangelisk-lutherske religion er «Statens offentlige Religion» innebærer det en grunnlovsfestet forskjellsbehandling av Den norske kirke, med betydelig symbolkraft. Som et spørsmål om tros- og livssynsfrihet i videre forstand kan dette hevdes å være problematisk for andre tros- og livssynssamfunn. Rent rettslig er det likevel ikke i seg selv en krenkelse av deres tros- og livssynsfrihet. Det er ikke i strid verken med norsk rett eller internasjonale menneskerettigheter at en konstitusjon nevner ett trossamfunn særskilt, og heller ikke at staten har en «offentlig religion», så lenge dette ikke hindrer andres frie religionsutøvelse.

På det mer praktiske plan har debatten om de andre tros- og livssynssamfunnenes tros- og livssynsfrihet i all hovedsak dreid seg om krav på rettslig og reell likebehandling fra myndighetenes side. Rettslig sett er det ut fra reglene om tros- og livssynsfrihet (nasjonalt og internasjonalt) til nå ikke utledet noe krav om full prinsipiell og praktisk likebehandling. Dette følger av at rettssystemene aksepterer statskirkeordninger. I dette ligger det nettopp en prinsipiell særbehandling av ett trossamfunn. Videre er det slik at når menneskerettighetene setter forbud mot diskriminering, er det bare i betydningen usaklig forskjellsbehandling. I land der det historisk og faktisk eksisterer ett stort og dominerende trossamfunn, vil det på mange områder og i mange sammenhenger være saklige grunner for myndighetene til å behandle dette annerledes enn andre. Slik «forskjellsbehandling» forekommer i de fleste land der ett trossamfunn er mye større enn de andre.

Dersom dette slår over i usaklig og diskriminerende behandling fra myndighetenes side, kan det derimot krenke tros- og livssynsfriheten. Et eksempel er lovavdelingens uttalelse fra 2000, som er nevnt ovenfor, om at et generelt forbud mot bønnerop fra moskeer antagelig vil krenke EMK art. 9 og SP art. 18.

I prinsippet er det to måter statlige myndigheter kan velge å likebehandle tros- og livssynssamfunn på. De kan enten regulere alle så lite som mulig, eller regulere dem på samme måte. I mange land har man valgt første løsning. På grunn av statskirkeordningen er ikke dette mulig i Norge. Under den norske statskirkeordningen er Den norske kirke tillagt oppgaver av offentligrettslig karakter og er finansiert over offentlige budsjetter. Dette gjelder også andre registrerte tros- og livssynssamfunn med vigselsmyndighet.

Konsekvensen av denne koblingen mellom statskirkeordningen og prinsippet om likebehandling som gradvis er innført, er at de andre tros- og livssynssamfunnene i Norge på mange måter har gode vilkår. Det er få andre land der registrerte tros- og livssynssamfunn får tilnærmet samme offentlige økonomiske støtte som i Norge. Dette er en følge av at statskirken er finansiert over offentlige budsjetter. Norsk lovgivning er også kommet langt når det gjelder likestilling i forhold til vigselsrett, friskoler m.m. Likebehandlingen er likevel ikke fullstendig på alle områder, og fungerer heller ikke uten problemer. Blant annet er det et tilbakevendende spørsmål om de økonomiske støtteordningene fungerer tilfredsstillende og om medlemsberegningene er korrekte. Det er særlig en utfordring å få etablert et kvalitetssikret medlemsregister for Den norske kirke som ikke inneholder ikke-medlemmer. Noe av dette kan sees mer som en praktisk utfordring enn som et tros- og livssynsfrihetsproblem, men statskirkeordningen gjør det likevel ekstra viktig å være bevisst på slike forhold.

På en rekke områder av norsk samfunnsliv er Den norske kirke, og den evangelisk-lutherske religion, særlig synlig til stede. Eksempler på omdiskuterte forhold er den kristne formålsparagrafen i skole og barnehage, kristendommens plass i KRL-faget, gravferdsforvaltningen, Den norske kirkes tilstedeværelse og rolle ved nasjonale begivenheter, og institusjonsprester i offentlige institusjoner som Forsvaret, sykehus og fengsler. På disse og andre områder er det til dels omstridt om dette i dag er en naturlig følge av Den norske kirkes faktiske stilling i samfunnet, eller om det er brudd på de andre tros- og livssynssamfunnenes krav på likebehandling. Som det fremgår av kapittel 10 er det også delte meninger i utvalget om dette.

De fleste norske tros- og livssynssamfunn er kritiske til statskirkeordningen, enten ut fra hensynet til tros- og livssynsfrihet og likebehandling, eller av andre grunner. Graden av kritikk varierer. Blant de sterkeste kritikerne er Human-Etisk Forbund og talsmenn for frikirkene. Flere ledere for muslimske trossamfunn har vært mer forsiktige, og også fremhevet fordelene ved den statskirkeforankrede økonomiske støtteordningen, og uttrykt frykt for at en avskaffelse av statskirkeordningen vil medføre en mer sekularisert stat.