8 Fredede og verneverdige kirker

8.1 Innledning

Utvalget er bedt om å vurdere ordninger for fredede og verneverdige kirker som Den norske kirke forvalter. Utvalgets utgangspunkt er at kirkene representerer en felles nasjonal kulturarv. Derfor kan forslagene i prinsippet også anvendes for tilsvarende bygninger som tilhører andre tros- og livssynssamfunn, og til en viss grad for andre lokaler som forsamlingshus, kapeller og lignende.

Spørsmålet om nedlegging av kirker har vært debattert i den senere tid. Dette er kommentert i kapittel 9 om eiendomsrett, mens dette kapitlet konsentrerer seg om ordninger for ivaretakelse av fredede og verneverdige kirker.

Kapittel 8.2 gir en historisk oversikt over kirkebyggingen i Norge. Mange oppfatter kirkebygget som et sentralt symbol på lokalt fellesskap og forankring, blant annet på grunn av båndene mellom statsmakt og kirke gjennom tidene. Kapitlet viser hvordan kirkebyggingen er knyttet sammen med nasjonens historie.

Kapittel 8.3 beskriver dagens lovverk, eierforhold og finansiering. De mest sentrale vernebestemmelsene og en kort situasjonsbeskrivelse er tatt med.

Flere tidligere utredninger har vurdert ordninger for fredede og verneverdige kirker. En kort oppsummering av hovedpunktene i disse blir referert i kapittel 8.4. Her gjengis også vurderinger fra rapporter som utvalget har bestilt fra norske fagmiljøer.

Kapittel 8.5 beskriver ordningene i andre nordiske land, med hovedvekt på ordningen som ble etablert i Sverige da Svenska kyrkan ble fristilt fra staten i år 2000.

I kapittel 8.6 presenteres utvalgets vurderinger, mens dets standpunkt fremgår av kapittel 8.7.

8.2 Historikk 1

I motsetning til de andre nordiske landene, hadde ikke Norge adelskap, herregårder og kongeborger. Nesten alle fellesressurser ble samlet i kirkene. De er derfor våre viktigste historiske kilder og bygninger i forhold til arkitektur, kunst og bygningsteknisk utvikling.

Sannsynligvis ble de første norske kirkene bygd rundt år 950. Mostertinget i 1024 bestemte at bøndene skulle finansiere kirkebygget, og kirkene var den viktigste fellesoppgaven for lokalsamfunnet frem til slutten av 1800-tallet. Den mest aktive kirkebyggingen foregikk i perioden 1100-1150. Etter hvert avtok byggeaktiviteten og med svartedauden i 1349 stanset den nærmest opp. Den kom først i gang igjen på 1600-tallet. Fra da av og frem til 1850 måtte nybyggingen forsøke å kompensere for alle de eldre kirkene som var utrangert på grunn av alder og naturødeleggelser.

Med eneveldet tok kongen myndighet og eiendomsrett over kirkene. På slutten av 1600-tallet begynte kongen å selge enkelte kirker til privatpersoner mot at de tok ansvaret for vedlikehold og drift. Pga. pengenød etter den store nordiske krig, skjøt kirkesalget fart og fra 1721 ble ca. 620 norske kirker solgt i løpet av få år. Mens kirkens jord og gods kunne skaffe eieren store inntekter, var selve kirkebygget en praktisk og økonomisk belastning. Det førte til at kirkene ble dårlig vedlikeholdt og gjerne skiftet eier flere ganger i årene etter kirkesalget. Lovverket fra 1818 ga menighetene rett til å overta kirkene hvis eierne ikke oppfylte forpliktelsene sine, men forfallet kunne ha kommet langt før dette skjedde. Frem til 1839 ble rundt 100 kirker kjøpt tilbake. I enkelte tilfeller ble kirken kjøpt tilbake for å rives og bygge nytt.

En av de viktigste oppgavene for det lokale selvstyret som ble etablert ved formannskapslovene i 1837, var å ordne opp i forfallet som preget mange kirker. Formannskapene fikk rett til å kjøpe tilbake kirker og kunne innkreve skatt for å finansiere bygging og drift av kirker. I løpet av få år var antall kirker i privat eie redusert til 55.

Perioden 1850-1900 er den største kirkebyggeperioden etter middelalderen, men også den verste kirkeraseringsperioden. Uerstattelige middelalderkirker med verdifulle utsmykninger ble revet. Forfalne eller små kirker ble erstattet av nye for å oppfylle kravet om at kirken skulle romme en tredel av folketallet i soknet. Fra 1850 økte antall kirker fra rundt 900 til de ca. 1 600 vi har i dag. En tredel av dagens kirker er fra denne perioden.

I 1897 ble det vedtatt et nytt lovverk: Lov om Kirker og Kirkegaarder . Loven ga soknet eiendomsrett til kirkene og forbød salg av kirker. Hensikten med loven var å sikre at kirker i privat eie ble tilbakeført til den lokale menigheten. Utgiftene til kirkebygningene skulle primært dekkes av kirkens inntekter, men kunne suppleres med bidrag fra kommunens skatteinntekter. Tilsynet med kirkene besto av fire nivåer med Kirkedepartementet som øverste forvaltningsmyndighet som bl.a. behandlet bygging av nye kirker. Kirkens overtilsyn eller Stiftsdireksjonen besto av stiftsamtmannen og biskopen og hadde godkjenningsmyndighet i saker som bl.a. endringer av kirker og kirkegårder og utleiereglement. Kirkens tilsyn var det lokale nivået som opprinnelig besto av sokneprest og kommunale representanter.

Dette tilsynet ble overført til menighetsrådene ved menighetsrådsloven av 1920. Kirkeordningsloven av 1953 innførte et eget bygningsutvalg for løpende tilsyn og åpnet for at alle kirker og kirkegårder i kommunen kunne stilles under samme tilsyn. Kirkevergen var det nederste nivået og var enten valgt ombud eller kommunalt ansatt.

Frem til 1912 var Fortidsminneforeningen rådgiver for Kirkedepartementet i antikvariske spørsmål som vedrørte kirkene. Da Riksantikvaren ble opprettet som instans i 1912, ble ansvaret overført dit. Riksantikvaren var til å begynne med en del av Kirkedepartementet, men har fra 1972 vært en del av Miljøverndepartementet.

8.3 Dagens situasjon

8.3.1 Status 2

I Norge finnes det vel 1600 kirker. Avhengig av alder og verdi, kan kirkene være omfattet av ulike typer vern med tilhørende praktiske og økonomiske forpliktelser. I dag er 219 fredet og 761 har status som verneverdige. Riksantikvarens begrunnelse for dette er at kirkene er en sentral del av den nasjonale kulturarven.

Kirker som er fredet etter Kulturminneloven, omfatter tre kategorier:

• De 194 middelalderkirkene fra før 1537 er automatisk fredet etter kulturminnelovens § 4, 1. ledd.

• De 22 kirkene fra perioden 1537-1649 er fredet etter kulturminnelovens § 4, 3. ledd.

• Av kirker nyere enn 1649 er 3 fredet ved enkeltvedtak etter kulturminnelovens § 15. To av disse er ikke i bruk som menighetskirker.

Endringer på fredede kirker krever vedtak både etter kulturminneloven og kirkeloven. Enhver endring i disse byggene må godkjennes av både Riksantikvaren og biskopen. Vedlikehold skjer etter retningslinjer gitt av Riksantikvaren.

De 301 kirkene fra perioden 1650-1850 anses å ha en særlig verdi som kulturminner og er derfor også underlagt antikvarisk rådgivning av Riksantikvaren. Ved behov for endringer, skal de antikvariske interessene tas med i vurderingene. Riksantikvaren skal derfor rådspørres før kirkelige myndigheter fatter vedtak om endringer.

En del av kirkene bygd etter 1850 (460 kirker) er gitt et spesielt vern som særlig interessante arkitektoniske eller kulturhistorisk verdifulle representanter for sin tid. Dette er kirker som er listeført etter vedtak av Riksantikvaren. Disse kirkene skal forvaltes på samme måte som kirkene fra 1650-1850.

Et mindre antall kirker er i privat eie. Fortidsminneforeningen eier 17 av de eldste kirkene, de fleste er stavkirker 3 . De får offentlig støtte fra Miljøverndepartementet til bevaring.

8.3.2 Eierforhold og forvaltning

Forvaltningen av kirker omfattes av flere lovverk. Foruten mer generelt lovverk om arbeidsmiljø, brannsikring og offentlighet i forvaltningen, er de mest sentrale i denne sammenhengen følgende:

• Lov om kulturminner av 9. juni 1978 nr. 50 (kulturminneloven) med forskrifter

• Lov om Den norske kirke av 7. juni 1996 nr. 31 (kirkeloven)

• Lov om kirkegårder, kremasjon og gravferd av 7. juni 1996 nr. 32 (gravferdsloven)

• Plan- og bygningslov av 14. juni 1985 nr. 77

Kirkeloven regulerer den kirkelige organisasjonen og eiendoms- og driftsforhold knyttet til kirkene. Hvert sokn skal ha en kirke, og kirken er soknets eiendom med mindre annet følger av særskilt rettsgrunnlag. Soknene innen en kommune kan eie kirker i fellesskap. Kirkelig fellesråd kan betraktes som den strategiske eieren av kirkebygningene med ansvar for bygging, drift, vedlikehold og bruk, mens kommunen skal sørge for finansieringen. Ny kirke skal bygges når en kirke er tilintetgjort, er ubrukbar og ikke kan utbedres, ikke gir tilstrekkelig plass for de kirkebesøkende eller når det dannes et nytt sokn der det ikke er kirke fra før. Kirkene kan ikke avhendes, pantsettes eller påheftes bruksretter. Departementet kan likevel samtykke i salg når særlige grunner tilsier det.

Forvaltning av kirken og kirkens omgivelser skal samordnes med kulturminneloven og plan- og bygningsloven. Oppføring, ombygging, utvidelse eller nedleggelse av kirker skal godkjennes av departementet. Innenfor departementets myndighet etter kirkeloven § 21, har biskopene fullmakt til å godkjenne ombygging og utvidelse. Biskopens vedtak om å godkjenne ombygging og utvidelse av kirker og om å tillate bebyggelse nærmere enn 60 meter, kan påklages til departementet av kirkelig fellesråd og andre med rettslig klageinteresse.

Menighetene har etter kirkeloven § 20 en begrenset rett til å ta betaling for bruk av kirkene til andre formål enn kirkelige handlinger, for eksempel ved konserter.

Etter kirkeloven kan en kirke nedlegges dersom:

• Soknet er nedlagt, og det er kirke i det nye soknet.

• Det er oppstått plikt til å bygge ny kirke.

• Behovet for kirken er bortfalt, og soknet har en annen tilstrekkelig kirke.

Dersom en kirke nedlegges, opphører kommunens økonomiske ansvar. Hvis bygget er fredet som kulturminne, kan det ikke rives eller flyttes. Menigheten har som eier vedlikeholdsansvar og kan søke Kulturminnefondet om tilskudd.

8.3.3 Verne- og fredningsbestemmelser

Kulturminneforvaltning hører inn under Miljøverndepartementet og består av Riksantikvaren som sentralt direktorat og fylkeskommunene/Samisk kulturminneråd på regionalt nivå.

Fredede kirker pålegges de strengeste krav ved bygningsmessige forandringer. Det krever vedtak både etter kulturminneloven og kirkeloven. Ethvert inngrep i disse byggene må godkjennes av Riksantikvaren, og vedlikehold skjer etter rådgivning fra Riksantikvaren.

Verneverdige kirker som er underlagt antikvarisk tilsyn medfører også forpliktelser for eierne. Ved behov for endringer skal Riksantikvaren rådspørres før kirkelig myndighet fatter vedtak om dette.

Riksantikvaren kan frede kirker eller kirkegårder, deler av dem eller områder rundt en fredet kirke eller kirkegård. Kongen kan frede et kulturmiljø for å bevare områdets kulturhistoriske verdi. Kommunene kan, med hjemmel i plan- og bygningsloven, sikre og bevare verneverdige kulturminner ved å regulere særskilte områder eller enkeltbygninger for bevaringsformål. Fredningsvedtakene forbyr eller regulerer tiltak som kan motvirke formålet med fredningen.

Kirke- og kulturdepartementet og Miljøverndepartementet har utarbeidet et rundskriv (T-3/2000) med regler og veiledning for hvordan Den norske kirkes kulturminner skal forvaltes. I innledningen står det blant annet:

«Vern om kirkebygg og kirkegårder er motivert ut fra målet om at kristen tro og kristent verdigrunnlag skal holdes levende i det enkelte lokalsamfunn og i samfunnet som helhet. [...]… Kirkene med deres omgivelser innehar dokumentasjon og kunnskapspotensial som vi ikke finner andre steder. De representerer en kontinuitet, og de var, er og vil fortsatt være av våre mest verdifulle kulturminner. [...]… Kirkelig myndighet har ansvar for å forvalte kirkens kulturminner slik at menighetenes behov blir ivaretatt, men også slik at fremtidige generasjoner får mulighet til å oppleve disse verdier.»

8.3.4 Økonomiske ordninger

Særskilte tilskudd

Det kan søkes om statlig tilskudd for kirker som er definert som verneverdige eller fredede. Riksantikvaren kan gi tilskudd til konservering og restaurering av kirkeinventar, kirkekunst og gravminner. I enkelte tilfeller kan Riksantikvaren også gi støtte til merkostnader ved restaurering av kirkebygg. Det gis ikke støtte til ordinært løpende vedlikehold.

Nidarosdomen

For Nidarosdomen er det etablert en særskilt finansierings- og forvaltningsordning. Utgiftene til restaurering og antikvarisk vedlikehold, og driftsutgifter som gjelder bruk av Nidarosdomen som kulturminne, bevilges over statsbudsjettet og forvaltes av Nidaros Domkirkes Restaureringsarbeider (NDR). Kommunen er økonomisk ansvarlig for driftsutgifter som gjelder menighetslivet. Det er ikke umiddelbart enkelt å skille ut utgiftene som gjelder menighetens virksomhet og det som gjelder annen bruk av kirken. Det er inngått en driftsavtale mellom NDR og kirkelig fellesråd om en prosentvis fordeling av driftsutgiftene.

Nidaros Domkirkes Restaureringsarbeider (NDR) ble opprettet i 1869. NDR er underlagt Kultur- og kirkedepartementet og har som formål å bevare og utvikle Nidaros Domkirke og Erkebispegården som kulturminner, samt andre kirkelige byggverk. Den tidligere tilsynskomiteen ble fra 2004 erstattet av et eget styre der biskopen har fast plass sammen med en ansattrepresentant fra NDR og 3 styremedlemmer oppnevnt av departementet.

Store kirker av nasjonal verdi

Enkelte middelalderkirker byr på ekstra store vedlikeholdsmessige utfordringer på grunn av sin nasjonale karakter, kulturhistoriske verdi og størrelse. Riksantikvaren betegner disse som «store kirker av nasjonal verdi» og har definert en gruppe på 12 kirker i kategorien. Blant disse er Oslo domkirke, Stavanger domkirke, Bergen domkirke, Røros kirke og Trondenes kirke. Flere av disse kirkene er i svært dårlig bygningsmessig stand og mye verdifull kirkekunst behøver restaurering.

8.3.5 Tilstandsvurdering

Utvalget har ikke tatt stilling til hvilket ressursnivå som er nødvendig for å ivareta fredede og verneverdige kirker, men har i henhold til mandatet konsentrert seg om å beskrive ordninger for å besørge dette. For å gi et bilde av situasjonen, har utvalget likevel bedt om en oversikt fra Riksantikvaren jf. tabell 8.1.

Beregninger fra Riksantikvaren viser at en stor del av kirkene blir for dårlig vedlikeholdt. Riksantikvaren påpeker at det ofte er liten sammenheng mellom lokaliseringen av økonomisk krevende kirkebygg og lokalsamfunnets evne til å yte tilstrekkelige tilskudd.

Disse kostnadene kommer i tillegg til det som brukes på området i dag. Riksantikvaren har foreslått at kostnadene fordeles mellom to statlige departement og eier/kommune. Den statlige andelen er foreslått større for istandsetting enn for vedlikehold, og staten bidrar med størst andel for de eldste kirkene. Ut fra Riksantikvarens beregninger bevilges det i dag vel 3 mrd. kroner for lite til istandsetting, og vel 100 mill. kroner mangler til årlig vedlikehold.

8.4 Andre utredninger og forslag

8.4.1 Stat – kirke-utvalget av 1970

Stat – kirke-utvalget som ble oppnevnt i 1970, foreslo i sin utredning Stat og kirke (NOU 1975:30) at et visst antall kirker av særlig kulturhistorisk verdi bør betraktes som offentlig eiendom under statlig ansvar. Et begrenset antall kirker burde fredes og bli vedlikeholdt av staten. Forslaget innebar en mindre restriktiv linje når det gjaldt bygningsmessige eller andre endringer for menighetskirker. Fra antikvarisk hold ble det uttrykt bekymring for hvilke konsekvenser dette ville få. Forslagene ble for øvrig ikke fulgt opp.

8.4.2 Kirkelovutvalget

Utvalget som utredet Den lokale kirkes ordning (NOU 1989:7), mente det ville være uforsvarlig å stille soknene fritt med hensyn til forvaltning av kirkene, samtidig som utvalget holdt fast på prinsippet om at soknene skulle eie kirkene. Utvalget anså det som en nasjonal oppgave å ivareta middelalderkirkene og foreslo at staten skulle bære utgiftene til restaurering og utbedring mens alminnelig vedlikehold og drift skulle dekkes over kommunale budsjett. I tillegg foreslo utvalget at det ble plukket ut et begrenset antall kirker fra andre perioder som kunne få statlig støtte. Utvalget pekte også på nødvendigheten av å ha retningslinjer som ivaretok både kulturhistoriske behov og menighetenes bruksbehov.

8.4.3 Kulturminneutvalget

Kulturminneutvalget avleverte sin rapport Fortid former framtid (NOU 2002:1) 21. desember 2001. De beskrev kirkene som de mest brukte kulturminnene og et sted der lokalsamfunnet kan møte viktige sider av historien. Utvalget mente derfor at kirkens kulturminner må forvaltes med tanke på etterslekten og slik at lokalsamfunnets behov blir ivaretatt.

Rapporten påpekte det store ressursbehovet for å utbedre og vedlikeholde kirkene. De henviste til Riksantikvarens behovsanalyser som viste at kirkenes behov utgjør nærmere 40 % av det samlede behovet på kulturminnefeltet. Utvalget mente dette viste nødvendigheten av å vurdere om dagens finansieringsordninger er tilstrekkelige.

Kulturminneutvalget trakk frem flere utfordringer i forhold til fredede og verneverdige kirker:

• Antikvariske hensyn kan stå i motsetning til menighetens bruksbehov. Satt på spissen kan valget oppleves som et valg mellom behovet for å ha en levende brukskirke og en kirke i form av et museum eller en kulturskatt.

• Kulturvernet legger en stor økonomisk belastning på kommuner og menigheter.

• Befolkningsutvikling og endret bosettingsmønster kan føre til overtallige kirker som kirkelige fellesråd ikke har noen egenmotivasjon for å ivareta.

Forslagene fra utvalget var blant annet at:

• Den offentlige kulturminneforvaltningen må legge opp til prosesser som i større grad enn i dag gjør det meningsfylt for lokale aktører å delta når beslutning om kulturminner og kulturmiljøer skal fattes.

• Det må lages planer for hvordan et lokalsamfunns kulturminner og kulturmiljøer skal forvaltes i fremtiden.

• Kulturminneforvaltningen, i samarbeid med Statistisk sentralbyrå og andre relevante aktører, må legge til rette for innhenting og systematisering av data som gjør det mulig å foreta en reell analyse av de samfunnsøkonomiske ringvirkninger et kulturminne kan ha.

8.4.4 Kirkerådets kirke/stat-utvalg

Kirkerådets kirke/stat-utvalg foreslo i Samme kirke – ny ordning (Kirkerådet 2002) at staten bør dekke utgifter til verneverdige kirker som krever kostbart vedlikehold. Utvalget mente at det offentliges tilskudd til trossamfunnene på sikt burde differensieres ut fra utgifter til vedlikehold og drift av kulturhistoriske bygg.

Høringsinstanser etter Kirkerådets kirke/stat-utvalg mente det er behov for særskilte statlige bevilgninger for å kunne sikre og vedlikeholde kirkelige bygg med kulturell betydning og som eventuelt er vernet. Det ble vist til at mange gamle kirker befinner seg i distrikter hvor folketallet er lavt og kanskje synkende. Dette må reflekteres i tilskuddsordningene for vedlikehold. Et forslag var å opprette et eget statlig vedlikeholdsfond for historisk og kulturelt verdifulle kirkebygg, da slike bygg har større vedlikeholdskostnader enn ordinære finansieringsordninger kan ta høyde for.

8.4.5 Eiendomsforvaltningsutvalget

Høsten 2003 ble det oppnevnt et utvalg for å evaluere den kommunale og fylkeskommunale eiendomsforvaltningen. Forvaltningen av kirkebygg inngikk i evalueringen. Utvalget avleverte sin rapport Velholdte bygninger gir mer til alle (NOU 2004:22) 5. november 2004. Utvalgets hovedkonklusjon er at en betydelig andel av den kommunale og fylkeskommunale eiendomsmassen, inklusive kirkebygningene, blir mangelfullt vedlikeholdt og er i dårlig stand. Dette må rettes opp, men samtidig er det like viktig å ikke havne i samme situasjon i fremtiden.

Eiendomsforvaltningen har en klar langsiktig karakter, men det synes som om dagens system ikke sikrer at de langsiktige tiltakene blir prioritert i tilstrekkelig grad, fordi politikerne må prioritere mellom kortsiktige driftstiltak og langsiktige forebyggende tiltak ved den årlige budsjettbehandlingen. Utvalget setter opp kriterier for god eiendomsforvaltning og foreslår flere konkrete endringer for å sikre en systematisk og langsiktig eiendomsforvaltning gjennom hele bygningens livsløp.

Det foreslås å øke statens tilskudd til kommunene og fylkeskommunene med 5 mrd. kroner over en femårsperiode. Midlene skal gå til en målrettet innsats for å bringe bygningsmassen i tilfredsstillende stand, videre systematisk forebyggende vedlikehold for å opprettholde bygningenes tekniske og bruksmessige kvaliteter, samt å utvikle eiendomsforvaltningen slik at den legger til rette for en god og effektiv forvaltning av eiendommene.

Når det gjelder kirkebygg, foreslår utvalget at det utredes nærmere om staten skal finansiere eiendomsforvaltningen direkte og at kommunenes ansvar for dette faller bort. Statens ansvar i forhold til middelalderkirkene og de kulturhistoriske verdier de representerer, bør vurderes spesielt.

8.4.6 Eksterne betenkninger for utvalget

Dag Morten Dalen, Espen R. Moen og Christian Riis fra Handelshøyskolen BI, har på oppdrag fra utvalget utredet ulike fremtidige finansieringsordninger for Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn. I rapporten blir det pekt på to utfordringer knyttet til verneverdige kirker. Den ene er at verneverdige kirker ofte krever et mer omfattende og kostbart vedlikehold enn andre kirker og generelt er dyrere å drifte. I prinsippet kan dette bygges inn i en ordinær tilskuddsordning. Den andre utfordringen er at den lokale enheten vil ha begrenset motivasjon til å vedlikeholde verneverdige kirker, ettersom verdien av verneverdige kirker til dels tilfaller personer som bor utenfor den administrative enheten. Rapporten konkluderer med at midler til vedlikehold av verneverdige kirker bør øremerkes.

I en rapport utarbeidet for utvalget av Aanund Hylland ved Frischsenteret, blir ansvaret for ordinært vedlikehold av bygninger plassert hos eier og bruker. Dette er en del av de ordinære utgiftene ved å drive et trossamfunn og skal dekkes gjennom den ordinære finansieringsordningen. Restaurering av verneverdige bygninger står i en særstilling siden det dreier seg om samfunnets felles kulturarv. Samfunnet må finansiere denne virksomheten ved tilskudd som fordeles av ansvarlige myndigheter, det vil si Riksantikvaren. Rett til særegne offentlige tilskudd oppstår når kulturvernmyndighetene har funnet bygningen verneverdig. Grensen mellom ordinært vedlikehold og restaurering må bestemmes av kulturvernmyndighetene, i forbindelse med at eier søker om støtte.

Et problem for alle eiere av verneverdige bygninger er at det ikke bevilges tilstrekkelige midler til å bevare kulturarven på en forsvarlig måte. Derfor er det ikke noen prinsipiell grunn til at trossamfunn skal få særbehandling. Derimot eier og bruker Den norske kirke et stort antall verneverdige bygninger. Det betydelige omfanget er et argument for å etablere en særskilt ordning, mens hensynet til likebehandling taler mot et slikt system. En løsning kan være å ha en egen ordning for alle tros- og livssynssamfunn. Hylland konkluderer med at utilstrekkelige bevilgninger til kulturvern er et problem som må løses på sine egne premisser, uavhengig av diskusjonen om fremtidig finansieringsordning for tros- og livsynssamfunn.

Jørn Rattsø ved NTNU har i sin rapport til utvalget ikke omtalt fredede og verneverdige kirker spesielt. Noen av hans generelle kommentarer knyttet til finansieringsordninger er likevel verdt å nevne i denne sammenhengen. Rattsø påpeker at det er en konflikt mellom ønsket om lokalpolitisk forankring og likhet i betingelser. Kommunenes økonomiske situasjon varierer betydelig, både på grunn av utformingen av skatte- og overføringssystemet og på grunn av kommunenes ulike historiske disposisjoner. I tillegg varierer lokalpolitisk syn og interessegrupper i forhold til de kommunale oppgaver, noe som gjør at kommunene prioriterer forskjellig. Ulikhet i økonomiske rammebetingelser og prioriteringer kan gi store forskjeller mellom kommunene.

Skjevhetene er også klart synlige på kirkens område. Kommunale bevilgninger til kirken varierer i dag fra vel 100 til over 2 000 kroner per innbygger. Det store spennet avspeiler ulike prioriteringer og store forskjeller i økonomiske betingelser, men også historiske forskjeller i kirkebygg og kirkelig aktivitet.

8.4.7 Nye forslag og tiltak

Låneordning for kommunene

I 2005 ble det opprettet en statlig rentekompensasjonsordning for kommunene til vedlikehold av kirker. Stortinget satte av 500 mill. kroner til ordningen i 2005. Kommunene vil motta et årlig tilskudd som tilsvarer rentekostnaden for et lån som nedbetales over 20 år med 5 års avdragsfrihet. Rentesatsen er gjeldende rentesats i Husbanken. Kommunene må selv ta opp lån eller sørge for annen finansiering. Det gis ikke tilskudd til tiltak som er å regne som løpende vedlikehold. Kirker som er fredet eller verneverdige blir prioritert, og ordningen skal gjennomføres i nært samarbeid med bl.a. antikvariske myndigheter og kirkelige organ.

Stortingsmelding nr 16: Leve med kulturminner

Stortingsmelding nr. 16 (2004-2005) Leve med kulturminner understreker de eldre kirkene og kirkegårdenes betydning for forståelsen av norsk kulturhistorie. Kirkebygg og kirkekunst er ikke bare en kilde til kunnskap om den kristne kulturarv, tro og trosliv, men også om håndverktradisjoner og byggeskikk. Kirkeutsmykningene er blant landets viktigste kunstskatter. Kirkene og kirkegårdene har en sentral plassering i kulturlandskapet.

Det mangelfulle vedlikeholdet blir understreket. For de fredede og verneverdige kirkene har Riksantikvaren beregnet at etterslepet i vedlikehold utgjør over 3 mrd. kroner. I tillegg påpekes mangelfull kunnskap og kompetanse som er nødvendig ved istandsetting og vedlikehold. Meldingen understreker særpreget ved at kirkebyggene både er kulturminner og menighetskirker. Dette anses som viktig og nødvendig å videreføre, men det krever ekstra ressurser for å gjøre dem tjenlige i praktisk bruk samtidig som verneinteressene ivaretas.

Det foreslås ingen endringer i ansvarsforholdene for vedlikehold av de fredede og verneverdige kirkene. Kommunene skal fortsatt ha ansvaret for det normale vedlikeholdet. Staten vil ta et medansvar for at de fredede og verneverdige kirkene bevares og sikres for fremtiden. Kulturminnefondet skal styrkes for å bidra til dette. Riksantikvaren har satt i gang et program for å få satt landets 28 stavkirker i stand. Videre vises det til ordningen med rentekompensasjon som er iverksatt fra 2005 og som særlig skal prioritere kulturhistorisk verdifulle kirker. I tillegg vil det bli opprettet et nasjonalt kunnskapsnettverk for kulturhistoriske eiendommer og etablert en nasjonal database over kirker i Norge.

Kunsten å være kirke - en kirkelig kulturmelding.

Kirkerådet presenterte våren 2005 en kirkelig kulturmelding, Kunsten å være kirke , der også kirkebyggene behandles. Det understrekes at kirkene er blant de viktigste kulturminnene i landet fordi kirken i perioder har vært enerådende som bestiller av større bygge- og utsmykningsoppgaver i Norge. Viktige deler av den materielle kunst- og kulturhistorien har sitt opphav i kirkelige oppdrag. Samtidig bærer bygningene spor av kirkens egen historie og virkelighetsoppfatning. For kirken er det viktig at de bygningsmessige sporene av dens trosforståelser blir bevart.

Meldingen understreker det store spriket mellom kirkenes betydning i lokalsamfunnene, både som kulturminner og sted for tilbedelse, og de økonomiske bevilgningene fra ansvarlige myndigheter.

8.5 Ordninger i andre nordiske land 4

8.5.1 Danmark

I Danmark er kirkene såkalt selveiende. Menighetsrådene i folkekirken har ansvaret for bygging og vedlikehold. Utgiftene dekkes av den lokale kirkekassen. Menighetene kan få statstilskudd til større vedlikeholds- og restaureringsarbeider, men det er bare unntaksvis at en begrenset del av det statlige tilskuddet benyttes til å finansiere omfattende istandsetting av kirker.

Danmark har ca. 9 000 fredede bygninger. Ingen av disse er kirker i bruk. Fredningsvernet er fastslått i Lov om bygningsfredning og bevaring av bygninger . Et eget fagutvalg på 12 medlemmer avgjør om et bygg skal fredes. Med unntak av noen særlig bevaringsverdige kirkebygg, er kirkene unntatt fra det generelle lovverket om bygningsvern. Siden de fleste kirkene som omfattes av den nasjonale kulturarven fortsatt er i bruk som menighetskirker, har den danske folkekirken en egeninteresse i å ivareta disse. Menighetens behov og kirkelig selvbestemmelse er sterkt vektlagt, men det understrekes at ulike faginstanser skal gi folkekirken faglig bistand når det gjelder vern. Samarbeidet mellom verneinstansene og kirken beskrives som godt.

8.5.2 Finland

Den evangelisk-lutherske kirke har over 800 kirkebygg, flere kapeller og andre bygninger. Drift, vedlikehold og større utbedringer er menighetenes ansvar. Mange kirker og kapeller regnes som kulturhistorisk verdifulle bygg. Vern av kirkene er sikret gjennom kirkeloven av 1994. Kirkelige bygg som er oppført før 1917 er direkte vernet med hjemmel i loven. Kirken har så langt ikke fått gjennomslag for at staten bør bidra til ivaretakelse av kirker som regnes som del av den nasjonale kulturarven.

8.5.3 Island

Den evangelisk-lutherske kirke defineres som et selvstendig trossamfunn og er en egen juridisk enhet med eiendomsrett. Menighetsrådet har ansvaret for bygging, drift og vedlikehold av kirker.

Kulturminnevernet er en del av Departementet for utdanning, vitenskap og kultur og ledes av et nasjonalt kulturminneråd. Det har ansvaret for å utforme kulturminnepolitikken og utarbeide langtidsplaner for blant annet Nasjonalmuseet. Riksantikvaren er direktør for rådet og Nasjonalmuseet.

Konstruksjoner eldre enn 100 år regnes som kulturminner og kan ikke skades, fjernes eller endres uten tillatelse fra statlige myndigheter. Bygninger eldre enn 1850 og kirker fra før 1918 skal vernes. Reparasjon, vedlikehold og endringer må godkjennes av myndighetene. Vernede bygg kan få tilskudd fra et sentralt arkitekturvernfond. Fondet er finansiert av staten, lokale myndigheter og private bidrag. Riksantikvaren og kulturminnerådet avgjør hvordan inventar av kulturhistorisk betydning skal beskyttes og konserveres. Det er opprettet et nasjonalt register over slike objekter, og hver kirke har sitt lokale inventarregister.

8.5.4 Sverige

Alle kirkebygg i Svenska kyrkan bygd før 1940 er automatisk fredet. Det samme gjelder et større antall kirker bygd senere. Den lokale menigheten har ansvaret for bygging, drift og vedlikehold av kirkene. De skal sørge for langsiktig og helhetlig eiendomsforvaltning som både tar hensyn til kulturhistorien og menighetens virksomhet.

Da Svenska kyrkan skulle fristilles fra staten, var et av spørsmålene hvordan de kirkelige kulturminnene skulle forvaltes og finansieres. En egen utredning (SOU 1997:43) beregnet at kirken hadde en ekstrakostnad på 460 mill. svenske 1996-kroner per år på å ivareta de kirkelige kulturminnene. Utredningen foreslo at kirken skulle få en årlig erstatning fra staten for ivaretakelsen av de kirkelige kulturminnene i form av en særskilt kirkeantikvarisk skatt.

I henhold til forslaget i den endelige proposisjonen (1998/99:38) vedtok Riksdagen at Svenska kyrkan skal få en særskilt bevilgning, en såkalt «kyrkoantikvarisk ersättning» for de merkostnadene det medfører å ta vare på kulturminnene. Dette ble også nedfelt i den svenske kulturminneloven som understreker at det er en nasjonal oppgave å sikre og bevare kulturminnene. Erstatningen skal gjennomføres innenfor det ordinære statsbudsjettet, men regjeringen har mulighet til eventuelt å foreslå en særskilt skatt eller avgift på et senere tidspunkt. Ordningen skal evalueres i 2009, deretter hvert femte år. Erstatningsbeløpet økes gradvis, slik at fullt tilskudd først blir utbetalt i 2009.

«Kyrkoantikvarisk ersättning» gis til bevaring av kirkebygg, kirketomter, kirkeinventar og gravplasser. Det kan også gis tilskudd til nødvendig kompetanseutvikling. Kirker bygd før 1940 eller som har fått bevaringsverdig status er prioritert. Dersom bevaring av kirkebygget utelukkende har et kulturhistorisk formål, kan det gis tilskudd til driftskostnader. Ordningen omfatter kun kirkebygg som før 1. januar 2000 var innviet til gudstjenestebruk og som ble eid eller forvaltet av Svenska kyrkan.

Den «kyrkoantikvariske ersättningen» forvaltes av kirkefondets styre. Dette organet har dels ansvar for kirkens inntekter, dels for utjevningssystemet som er etablert for å sikre de lokale forsamlingene en mer lik økonomi. Midlene til kirkeantikvariske formål skal benyttes til kulturvern, og kan ikke benyttes til å utjevne økonomiske forskjeller innenfor kirken. Stiftsstyret sender søknad om godtgjørelse til kirkefondets styre. Riksantikvaren skal uttale seg før midlene fordeles. Vanligvis tilsvarer tilskuddet 30-70 % av kostnadene for vernetiltak, unntaksvis gis det tilskudd på 100 % av totalkostnadene.

Kirkefondets styre rapporter årlig til regjeringen om status for de kirkelige kulturverdiene og om bruken av den «kyrkoantikvariske ersättningen».

8.6 Utvalgets vurdering

8.6.1 Et samfunnsansvar

Landets eldre kirker og kirkegårder er en vesentlig kilde til forståelse av norsk kulturhistorie. Kirkebygg og kirkekunst er ikke bare en kilde til kunnskap om kristen kulturarv, trosliv og trosuttrykk gjennom århundrene. Like mye er det et uttrykk for byggeskikk, håndverkstradisjoner, materialbruk og stilarter. Kirkenes utsmykning er blant landets viktigste kunstskatter. Kirkene og kirkegårdene har en sentral plassering i kulturlandskapet og bidrar til å skape identitet og tilhørighet i et lokalsamfunn.

På ulik måte, men med samstemmighet, har alle offentlige og kirkelige utredninger og instanser de senere tiår understreket det offentliges ansvar for å ivareta denne kulturarven. Vern av kirkebygg kan begrunnes i at kristen tro og kristent verdigrunnlag skal holdes levende i samfunnet. Fra samfunnets side vil begrunnelsen først og fremst være behovet for å ta vare på landets kulturhistoriske arv som de kirkelige bygg er en viktig og omfattende del av. Denne begrunnelsen vil ikke være avhengig av eventuelle endringer i kirkeordningen.

8.6.2 Eierforhold og ansvarsfordeling

De fleste kirker er i dag soknets eiendom, også de som er fredet og vernet. Kommunen er etter kirkeloven økonomisk ansvarlig for vedlikehold. Oppgavefordelingen mellom de antikvariske og kirkelige myndigheter synes i hovedsak å fungere tilfredsstillende. Dersom en ser bort i fra vedlikeholdsetterslepet og den kommunale finansieringen, foreligger det få forslag til endringer av eierforhold og ansvarsfordeling. Det foreligger imidlertid forslag om at eierskapet for fredede og verneverdige kirker som tas ut av ordinær kirkelig bruk, overdras til staten.

Uavhengig av kirkeordningsmodell antar utvalget at eierskapet for øvrig vil bli opprettholdt som i dag, og at de antikvariske forhold ivaretas som i dag og på samme måte som andre bygg og eiendommer av historisk interesse og verdi.

8.6.3 Istandsetting, vedlikehold og finansiering

Det offentlige har en stor og variert bygningsmasse som de enten eier eller har vedlikeholdsansvar for. Dette omfatter et betydelig antall kulturhistoriske bygninger og kulturminner. Mange av byggene som kommuner og fylkeskommuner har ansvar for, har et betydelig vedlikeholdsetterslep. De kirkelige bygninger er intet unntak. I særlig grad gjelder dette de fredede og verneverdige kirkene som også krever et kostbart vedlikehold. I tillegg har Riksantikvaren definert en gruppe på 12 store kirker av særlig nasjonal verdi med ekstraordinært behov for ivaretakelse. Riksantikvaren har beregnet at det er et behov for 3 mrd. kroner til istandsetting av de eldste kirkene, og at det mangler mer enn 100 millioner til årlig vedlikehold.

I stortingsmelding nr. 16 (2004-2005) uttaler regjeringen at den vil ta et medansvar for kirkene som er vernet etter kulturminneloven slik at de kan bevares og sikres for fremtiden. Riksantikvaren har også igangsatt et program for istandsetting av landets 28 stavkirker i løpet av en tiårsperiode.

Den statlige rentekompensasjonsordningen som ble opprettet i 2005 er et viktig bidrag til kommunenes finansiering av istandsetting av kirkebygg. Etterslepet er imidlertid så stort at det er behov for ytterligere finansielle ordninger for å dekke behovet både på lang og kort sikt. En slik ordning bør ikke diskriminere kommuner som selv prioriterer midler til istandsetting av kirker.

Noen kommuner har gamle middelalderkirker som det er kostbart å vedlikeholde og bevare. Det økonomiske ansvaret vil slå svært forskjellig ut fra kommune til kommune. Både ulikheter i kommunenes økonomiske evne og de totale kostnadene ved å finansiere istandsetting og vedlikehold av de gamle kirkene, tilsier et sterkere statlig økonomisk engasjement. Staten må inn med en rask og kortsiktig finansiering av den nødvendigste istandsettingen og etablere ordninger for kontinuerlig finansiering ut over normalt vedlikehold.

Uavhengig av kirkeordning, vil istandsetting og vedlikehold av fredede og verneverdige kirker måtte forbli et offentlig ansvar. Kirkeordningen vil imidlertid kreve en vurdering av hvilke instanser som skal motta støtte og ha fordelings- og gjennomføringsansvaret. I nåværende kirkeordning kanaliseres midlene normalt gjennom kommunene til kirkelige fellesråd/menighetsråd. Uavhengig av fremtidig kirkeordningsmodell, kan imidlertid midlene bli overført til et sentralt, regionalt eller lokalt kirkelig organ.

8.6.4 Kompetansebehov

Kommuner og menigheter har ofte begrenset kunnskap og kompetanse om de bygningsmessige forhold ved de eldste kirkebyggene. Kunnskap og dokumentasjon om den enkelte kirke er i liten grad systematisert og registrert. Over lang tid har det manglet kompetanse til å vurdere og dokumentere kirkebyggets tilstand, samt å utvikle og iverksette systematiske tiltaksplaner for vedlikehold og utbedring.

Det er behov for en systematisk og målrettet kompetanseutvikling og vedlikeholdsstrategi for å forebygge fremtidig forfall av kirkene. Den norske kirke må delta aktivt i utarbeidelse av verneplaner. Dette krever en styrking av den kulturminnefaglige kompetansen i kirken, og et tett samarbeid med vernemyndighetene. Slik kan både brukerbehov og verneinteresser ivaretas. De lokale og regionale nivåer i samfunn og kirke kan neppe inneha denne spesialkompetansen. Det er trolig nødvendig å utvikle sentrale miljøer som kan ivareta dette. Uavhengig av fremtidig kirkeordningsmodell, må slik kompetanse samles og dokumenteres.

8.6.5 Vernehensyn og bruksbehov

Menighetsrådets oppgave er etter kirkeloven «å vekke og nære det kristelige liv i soknet». Kirkebygget er et av midlene for å nå dette målet. Kulturminneloven har som oppgave å sikre at kulturminner blir vernet for ettertiden. Her er kirkebygget selve målet for virksomheten. Dette skaper ofte motstridende interesser knyttet til kirkebygget.

Mange menigheter opplever at vernehensyn gjør den kirkelige virksomheten vanskelig. Uttrykksformene i gudstjeneste og kirkelige handlinger er ikke statiske, slik at bruksbehovet endrer seg og varierer. Et levende og rikt gudstjenesteliv i dag omfatter mange uttrykksformer som de gamle kirkebyggene ikke var skapt for. Hele to tredeler av alle kirker figurerer på Riksantikvarens liste, og de fleste av dem tjener fortsatt sitt formål som menighetskirker. Det er også interessant ut i fra vernehensyn at den kulturhistoriske arven lever. Derfor er det viktig at kirkene både utbedres og bevares som kulturhistoriske bygninger, og at de oppgraderes for praktisk bruk på en måte som imøtekommer nye liturgiske og trosmessige uttrykk. Valg av fremtidig kirkeordning vil ikke ha innflytelse på slike vurderinger.

8.7 Utvalgets standpunkt

Generelt

Utvalget mener det må etableres særskilte finansieringsordninger for fredede og verneverdige kirker, uavhengig av den fremtidige relasjonen mellom staten og Den norske kirke.

Utvalget mener at de ordningene som etableres for kirkebygg også må gjelde fredede og verneverdige bygg for andre tros- og livssynssamfunn. Medlemmet Sandvig mener det bør vurderes å ta dette med i beregningsgrunnlaget for bevilgningene til tros- og livssynssamfunnene.

Formålet med vern

Slik det fremgår av kapittel 8.3.3, er hovedbegrunnelsen for vern av kirker i dag at kristen tro og kristent verdigrunnlag skal holdes levende i det enkelte lokalsamfunn og i samfunnet som helhet. Utvalgets flertall på 15 av 20, medlemmene Andersen, Gjønnes, Gullaksen, Johnsen, Kjølaas, Kolstad, H. Larsen, Limi, Lønning, Samset, Sarre, Sejersted, Skaaheim, Steinsland og Tingelstad, anbefaler at dette endres til at hovedbegrunnelsen for vern er motivert av samfunnets kulturhistoriske behov.

Utvalgets mindretall på 5, medlemmene L. Larsen, Løwe, Nordstokke, Nygård og Sandvig, anbefaler at dette endres til at samfunnets kulturhistoriske behov er eneste begrunnelse for vern av kirker.

Nøktern vurdering

Utvalget anbefaler at det foretas en nøktern og kritisk gjennomgang av hvilke kirker som skal vernes og ivaretas av det offentlige, hvilke kirker Den norske kirke skal ivareta til ordinært bruk og når det er behov for en kombinasjon av de ulike interessene.

Eierskap

Utvalget mener det bør vurderes om staten skal overta eierskapet for særskilt verneverdige kirker, først og fremst de stavkirkene som ikke er i privat eie, et representativt utvalg steinkirker og tidstypiske kirkebygg.

Utvalget anbefaler at staten overtar eierskapet til fredede og verneverdige kirker som tas ut av kirkelig bruk.

Særskilt tilskuddsordning

Utvalget anbefaler at det i tillegg til de ordninger som i dag finnes for støtte til kulturhistoriske bygg, opprettes en særskilt statlig kirkeantikvarisk tilskuddsordning tilsvarende den svenske ordningen. Tilskuddsordningen skal automatisk tre i kraft når et kirkebygg er fredet eller vernet. Størrelsen på tilskuddet må utredes nærmere av Riksantikvaren i samarbeid med Den norske kirke. Utvalgets flertall på 19 av 20 medlemmer, alle unntatt Sandvig, anbefaler at tilskuddsordningen også omfatter den kategorien som Riksantikvaren har definert som «store kirker av nasjonal verdi».

Utvalget anbefaler at en slik tilskuddsordning, uavhengig av fremtidig kirkeordning, forvaltes av sentrale kirkelige myndigheter som fordeler tilskuddet etter søknader fra menigheter og/eller fellesråd. Riksantikvaren skal uttale seg om den enkelte søknad.

Utvalgets flertall på 17 av 20 medlemmer, alle unntatt medlemmene Limi, Løwe og Sandvig, anbefaler at de nye tilskuddsordningene kommer i tillegg til de finansielle ordninger som i dag gjelder for vanlig vedlikehold av kirker. Utvalgets flertall vil også understreke behovet for ekstra økonomiske strakstiltak innenfor dagens bevilgningsordninger for å hindre ytterligere forfall og ødeleggelse av kirkebygg.

Kulturminnefaglig kompetansesenter

Utvalget anbefaler at det etableres et kulturminnefaglig kompetansesenter innenfor Den norske kirke. Senteret bør etableres i tilknytning til eksisterende kulturminnefagmiljøer.

Hensynet til bruksbehov

Utvalget mener at alle kirker må kunne tjene sitt bruksformål som menighetskirke, uavhengig av vernestatus. Det må kunne gjøres investeringer og oppgraderinger som gjør dette mulig. Utvalget anbefaler at det vurderes å innføre en lignende ordning som i Danmark, der kirker som fortsatt er i bruk til kirkelige formål har et mindre restriktivt vern av hensyn til bruksbehovene.