3 Historisk tilbakeblikk 1

3.1 Innledning

Statskirkeordningen har eksistert i Norge i flere hundre år. Den ble etablert i en tid da befolkningen var livssynsmessig homogen og religiøse spørsmål ble ansett som en forutsetning for statens eksistens. Statsoverhodets religion skulle også være folkets religion.

Allerede i 1870 fremmet Søren Jaabæk forslag på Stortinget om å oppheve ordningen. Spørsmålet har siden vært til behandling i Stortinget en rekke ganger og vært gjenstand for inngående vurdering av flere offentlige og kirkelige utvalg. Statskirkeordningen har også vært behandlet i kirkelige organer og møter, dels med utgangspunkt i aktuelle og gjerne kontroversielle begivenheter og dels med grunnlag i særskilte utredninger. Til nå har det ikke vært tilstrekkelig flertall på Stortinget for å oppheve statskirkeordningen. Ordningen har imidlertid blitt reformert gjennom ulike lovendringer som gradvis har gitt kirken større selvstendighet og uavhengighet fra staten.

For å forstå dagens situasjon og vurdere eventuelle endringer, er det viktig å vite hvordan ordningen har oppstått og utviklet seg, og hva som har vært særlig betydningsfulle begivenheter i denne utviklingen. Kapitlet gir en kortfattet historisk fremstilling av forholdet mellom staten og Den norske kirke. Fremstillingen er ikke en beskrivelse av Den norske kirkes historie, men viser bakgrunnen for etableringen av statskirkeordningen og dens utvikling frem til i dag. Dette er i tråd med mandatet, som først og fremst er å vurdere statskirkeordningen og ulike sider ved kirkens organisasjon i relasjon til staten.

Andre sider ved utviklingen som mer indirekte har sammenheng med selve ordningen er også omtalt. Det gjelder spørsmål det er viktig å være oppmerksom på ved en eventuell endring eller opphør av dagens statskirkeordning, som f.eks. de frivillige organisasjonene.

Det er flere sider ved forholdet mellom staten og Den norske kirke det kunne vært interessant å belyse, for eksempel ulike politiske bevegelsers forhold til Den norske kirke opp gjennom historien. Dette har ikke vært mulig innen utvalgarbeidets ramme.

En vurdering av hvilken fremtidig kirkeordning som er den beste, må vurderes ut fra den nære fortid og dagens situasjon. Tiden etter 2. verdenskrig og frem til i dag har derfor fått stor plass sett i forhold til den korte tidsperioden. Det har likevel ikke vært mulig å gi en bred fremstilling av denne perioden som kjennetegnes av en betydelig samfunnsmessig utvikling med bl.a. økende kulturelt og livssynsmessig mangfold.

Et annet viktig trekk i utviklingen er reformer innenfor statskirkeordningen som innebærer at større myndighet er overført til spesifikke kirkelige organer. Beskrivelsen konsentrerer seg om viktige offentlige og kirkelige utredninger og hvordan de er fulgt opp i Stortinget og på kirkelig hold.

3.2 Perioden frem til 1814

Frem til reformasjonen var kirken i Norge en del av det verdensomspennende romersk-katolske kirkefellesskapet. Graden av selvstendighet for kirken varierte mye i norsk middelalder. Ved hjelp av kristningskongene rundt år 1000 ble kristendommen offisiell religion, men det finnes spor av kristen innflytelse i landet allerede fra 800-tallet. Kongene hadde politisk interesse av kristentroen. Religionen ble ansett som en viktig sammenbindende faktor og brukt bevisst i rikssamlingsprosessen. Biskopene var nært knyttet til kongen og inngikk i hans stab. Kristenretten ble en del av det vanlige lovverket. Etableringen av kristenretten medførte at slaveriet opphørte og at det ble gitt garantier for utsatte grupper i samfunnet, bl.a. nyfødte, kvinner og tjenestefolk. Omsorgsplikten ble utvidet fra bare å gjelde ætten, og innføringen av tiende (skatt) skulle komme de fattige til gode. Klostrene ble sentre for omsorg i form av hospitaler, gjestehus og gamlehjem. Kirkebyggene i hvert sokn ble et lokalt samlingssted der folk kunne møte kirken gjennom prestens virksomhet i gudstjenester, sakramentforvaltning, forkynnelse og moralsk veiledning.

Etter hvert bygde kirken opp sitt eget organisasjonsapparat og skaffet seg store økonomiske ressurser. Biskopene var sentrale ledere med teologisk, økonomisk og rettslig ansvar. Konge og kirke var fra midten av 1100-tallet de to store maktsentrene i samfunnet. De samarbeidet og støttet hverandre, men samtidig konkurrerte de og lå i strid. Ofte sto nasjonale interesser og lovverk mot kirkens interesser og kanonisk rett (kirkerett). Kirkens fremste maktepoke var i høymiddelalderen. I perioder, spesielt i senmiddelalderen, fremsto kirken med statskirkelignende trekk grunnet den nære forbindelsen med kongemakten.

Den danske kongen Christian III innførte reformasjonen i Danmark-Norge, gjennom innføringen av en ny utførlig kirkelov kalt kirkeordinansen (1537). Reformasjonen medførte store endringer både politisk og kirkelig. Kirken ble nasjonalisert, og staten ble konfesjonell (evangelisk-luthersk). Den nye kirkeordningen innebar en annen fordeling av ansvar og myndighet. Den katolske kirkeordningen med biskopene som kirkens øverste ledere ble oppløst. Kongen ble kirkelivets øverste leder, som i tillegg til å beskytte folket mot fiender også tok ansvar for folkets religiøse velferd. Han overtok store deler av kirkegodset og etablerte en ny kirkelig forvaltning. Kongens kirkestyre omfattet kirkens ytre liv: «tider, steder og personer». Kristenlæren og nådemidlene var Guds domene. Dette skulle kirkens tilsynsmenn og prester ta ansvar for.

For å administrere kirkelivet innsatte kongen en ny rekke med biskoper, kalt superintendenter, som trådte inn i de gamle bispesetene. Sammen med «lærde menn» ved universitetet ble de rådgivere i religionssaker. I realiteten grep kongen gjennom ordinansen inn i mange områder som angikk kirkens indre liv, som gudstjenester og liturgier, men biskopene (superintendentene) hadde fortsatt relativt stor myndighet. Menighetene hadde blant annet ansvar for prestevalg og den lokale kirkes økonomi, og domkapitlene ble opprettholdt med jordegods og domsrett i behold. Erkebiskopen flyktet, og gammeltroende biskoper ble fordrevet eller arrestert, men storparten av presteskapet fortsatte i tjenesten.

Etter at de katolske biskopene var avsatt og deres gods og inntekter lagt under kronen i 1536, ble kirkeordinansen undertegnet av kong Christian III den 2. september 1537. Denne teksten gjaldt også som rettslig grunnlag for den nye kirkeordningen i Norge, inntil den norske kirkeordinansen kom i 1607.

Kongen anfører i sin fortale flere grunner til sin omfattende inngripen i kirken. Han viser for det første til konsultasjoner med Luther og tyske lutherske teologer, og at Luthers og Melancthons nære medarbeider, Johannes Bugenhagen, har ført ordinansen i pennen. Videre er ordinansen vedtatt av det norske riksrådet. Men kongen fremstår også som en evangelisk fyrste, med en personlig tilslutning til den lutherske lære. Det er nøden som har tvunget kongen til dette. Man kan ikke lenger vente på at et konsil skal gi sin tilslutning til den rette lære. Innen det kom «ville vi kanskje dø i vår vantro og ugudelighet», heter det i fortalen. Kongens ordinans retter seg da også bare mot de ting som hører menneskelig rett til, og fastsetter intet som er i strid med den guddommelige rett. Med «vår ordinans [...] vil vi tjene vår Herre Jesu Kristi ordinans, han som er vår eneste lærer og mester så vel som vår eneste frelser og visse salighet».

Reformasjonen ble søkt gjennomført med lempe. De fleste prestene innrettet seg lojalt etter den nye kirkelige orden, og særlig gjennom liturgien og salmesangen gled den evangeliske lære etter hvert inn i folkets bevissthet. Likevel levde katolsk tro og ritualer videre i folket i mange tiår. Motstanden mot den nye lære kom enkelte steder til uttrykk gjennom boikott av kirkelige handlinger, protest mot tienden og vedlikeholdsforpliktelser overfor kirkelig eiendom og sågar drap på lutherske prester. Myndighetene svarte med å stille fremtredende eksponenter for katolsk tro for retten og landsforvise dem. Enkelte ble torturert eller drept. For å fremme den nye og svekke den gamle tro, ble fremmedartiklene av 1569 innført. De nedla innvandringsforbud for mennesker av annen tro enn den lutherske. Senere ble det også forbudt for dansk-norske borgere å studere ved jesuitteruniversiteter i Europa. For å dra nytte av reformerte eller katolske borgeres industrielle eller merkantile virksomhet, ble det likevel etablert enkelte fristeder for dem.

Etter reformasjonen ble det lagt vekt på likeverdstanken, og det vokste frem en motstand mot almissetradisjonen og dens sosiale tankegang og menneskesyn. Toregimentslæren pekte på statens ansvar for borgernes vel og den sosiale samfunnsorden, noe som innebar et offentlig ansvar for syke og fattige. Dette medførte bygging av sykehus og etablering av forebyggende arbeid for fattige. Kirkeordinansen fra 1537 bestemte at det skulle være to diakoner i hver by med ansvar for innsamling og forvaltning av fattigkassen. Diakonene var lekfolk.

Særlig i eldre historiske fremstillinger har det vært vanlig å betegne Den norske kirke etter reformasjonen som en statskirke. Nyere fremstillinger av historien anser det mer sakssvarende å betegne reformasjonstidens kirke som en kongestyrt lands- eller folkekirke med et visst selvstyre. Dette begrunnes blant annet med at kirkelovgivningen fra reformasjonstiden skiller mellom åndelig og verdslig myndighet og gir kirken en viss selvstendighet når det gjelder tilsettinger, økonomi og lærespørsmål. Kongens kirkestyre ble forstått som en tjenende funksjon til beste for kirken.

Kongens makt i kirken ble tydeligere da enevoldsstyret ble innført i 1660. I enevoldstiden møter vi statskirkesystemet i det som kan kalles dets klassiske utforming. Kirkestyret betraktes som en integrert del av den lutherske konges funksjon som lovgiver og myndighetsutøver «av Guds nåde». Kristenplikt var borgerplikt. Politiet og domsapparatet virket hånd i hånd med den kirkelige øvrighet, som blant annet håndhevet kirketuktsanksjoner. Enevoldskongen hadde suveren makt og var både styrer, lovgiver, dommer og feltherre.

Loven om enevoldsstyret forpliktet kongen på den evangelisk-lutherske bekjennelse og ga ham ansvar for undersåttenes kristelige liv. Lokalmenighetens kallsrett ble overtatt av kongen, som kalte og tilsatte dem han ville. Biskopene forvaltet imidlertid ordinasjonsmyndigheten. Ingen kunne tiltre sitt embete uten å være godkjent og ordinert av biskopen. Prestene inngikk i kongens embetsverk. Biskoper og prester forvaltet de fullmaktene som Gud og Kongen hadde overdratt dem. I enevoldstidens kongeideologi ble tanken om kongen som kirkens fremste medlem avløst av tanken om kongens guddommelige fullmakter. Man kan med en viss rett tale om en sakralisering av staten, i den forstand at kongens dobbelte funksjon som statsleder og kirkefyrste også fikk følger for oppfatningen av staten og dens oppgaver. Etter Kongeloven av 1665 (Danmark-Norges Grunnlov etter innføringen av eneveldet i 1660) var kongen i alt sitt virke forpliktet av Guds ord og den lære som er fremstilt i Confessio Augustana . Det het også at kongen alene hadde den høyeste makt over «alt clereciet», dvs. geistligheten, og at det var kongen som anordnet alle forhold ved kirkens organisasjon og virksomhet. Med en slik oppfatning trengtes ingen særlig begrunnelse for kongens funksjon som kirkestyre. Det var denne oppfatning som ble overtatt i Kristian Vs Danske Lov (1683) og Norske Lov (1687).

Ettersom statsmakten var forankret i «Kongen av Guds nåde», så samtiden liten eller ingen forskjell mellom det statlige og det kirkelige embete. I tråd med enevoldstidens autoritære tenkemåte så prester og øvrighet med ublide øyne på religiøs utfoldelse utenfor statens kontroll. Læren om det allmenne prestedømme ble skjøvet i bakgrunnen. På 1600-tallet ble den reformatoriske kristendomsformen forsøkt innarbeidet i samfunnet og innprentet i befolkningen. Arbeidet fortsatte på 1700-tallet under sterk innflytelse fra tysk pietisme, i mindre grad fra opplysningsbevegelsen.

Ulike pedagogiske og strafferettslige virkemidler ble brukt for å sikre den konfesjonelle enheten. Embetets makt ble formalisert gjennom den såkalte Konventikkelplakaten fra 1741 som regulerte den private religionsutøvelsen. Det var forbudt for lekmenn å forkynne Guds ord. Kristne forsamlinger utenfor kirken måtte godkjennes av statskirkens prest. Den rettet seg mot strømninger i tiden som kalte på en mer personlig og avgjort kristendomsform. Hans Nielsen Hauge og den vekkelsen han ledet, kan betraktes som den til da sterkeste konfrontasjon med embetskirken, inspirert av Luthers oppfatning om det allmenne prestedømme.

Statskirkesystemet i Norge ble i sin tid grunnlagt på ortodoksi. Det var hensynet til den rette lære og hvordan denne skulle slå rot og bevares i folket, som preget kirkeordinansen og kong Christian Vs Norske Lov . På 1700-tallet ble statskirkesystemet utviklet gjennom pietismen. Både stat og kirke hadde sammenfallende interesser på flere områder. Utviklingen førte ikke til nevneverdig teologisk opposisjon, fordi tyngdepunktet i kristendomsforståelsen var forskjøvet fra det objektive og kollektive til det subjektive og individuelle. Sakramentene og læren om kirken påkalte mindre oppmerksomhet enn læren om frelsen og helliggjørelsen.

Under 1800-tallets opplysningstid ble ortodoksiens og pietismens felles forutsetninger i det etterreformatoriske statskirkesystemet endret. Opplysningstidens statsoppfatning var den sekulariserte staten, som hadde «salus publica», den allmenne velferden, som mål. Naturretten ble forstått som begrunnelse for statens lovgivning og myndighetsutøvelse, frikoblet fra teologien og ikke lenger begrunnet i en skapelsesteologi som tilkjente øvrigheten en ordnende makt på Guds vegne. Bestemte rettsprinsipper ble i stedet oppfattet som nedlagt i den menneskelige fornuft, og ifølge den «avkristnede» naturretten utgjorde dette en felles grunnvoll for statlig rettsdannelse og myndighetsutøvelse.

3.3 Perioden 1814 – 1905

Den nye norske staten fra 1814 var en liberal og demokratisk rettsstat, men de liberale ideene fikk ikke fullt gjennomslag. På det kirkelige området ble enevoldstidens ordninger og forvaltning videreført. Grunnloven fastslo at den evangelisk-lutherske religion fortsatt skulle være statens offentlige religion, og religionsfriheten ble ikke konstitusjonelt sikret. Jesuitter, munkeordener og jøder var utelukket fra riket. Kongen måtte bekjenne seg til den evangelisk-lutherske religion, håndheve og beskytte den. Som kirkelivets øverste leder hadde Kongen konstitusjonelt ansvar for at prestene holdt seg til normene de var forpliktet på, og alle kongens embetsmenn måtte tilhøre statsreligionen og sverge Kongen og konstitusjonen troskap. Landets borgere som bekjente seg til statsreligionen, var pålagt å oppdra sine barn i denne. Kulturelt, sosialt og rettslig var religion, stat og samfunn vevd sammen.

Ved utviklingen av embetsmannsstaten fikk Grunnlovens videreføring av eneveldets statskirkeform sin legitimitet ved at kongens kirkestyre ble et geistlig embetsmannsstyre. Understøttet av opplysningstidens elitetenkning ble Den norske kirke styrket som en episkopal eller prestestyrt kirke. Kirkestyret ble i Grunnloven fastholdt som en særrettighet (prerogativ) for kongen. Forfatningsrettslig ble altså enevoldsstyret videreført på det kirkelige området, samtidig som den stats-, konge- og kirkeforståelse som lå til grunn for denne statskirkeformen på vesentlige punkter var forlatt.

Fra begynnelsen av 1830-årene begynte moderniteten å bryte gjennom i Norge. Impulser fra rasjonalismen og romantikken påvirket statsforståelse og samfunnssyn i toneangivende kretser. Det kirkelige embetsstyret ble utfordret fra to kanter. Den ene var den europeiske frihetstradisjonen, som også hadde sterke talsmenn i Norge. Den andre var den folkelige vekkelseskristendommen etter Hauge som fikk gjennomgripende betydning for kirken og samfunnet for øvrig. Den førte ikke bare til en åndelig oppvåkning, men også til kulturell, sosial og økonomisk fornyelse.

Formannskapslovene i 1837 ga lokalnivået større politisk ansvar. Bønder og embetsmenn sto sammen i bestrebelsene for større lokalt selvstyre. På 1800-tallet fikk kommunene flere oppgaver, og offentlig sektor vokste i takt med utbyggingen av den begynnende velferdsstaten. Nye statlige eller kommunale organer overtok etter hvert oppgaver som kirken tidligere hadde utført, ikke minst innenfor skole, sosial- og helsesektoren og folkeregisterføringen. En rekke praktiske kirkelige oppgaver ble overført til sivile og folkestyrte organer. Dette kan sees som spirene til den delen av kirkestyret som nå betegnes som «rådsorganene», som i stor utstrekning nettopp har forvaltningsoppgaver. Prestens embetsfunksjon som forvalter av ord og sakrament ble lite utfordret av dette.

Det ble arbeidet for å endre religionslovgivningen etter initiativ fra liberale krefter som reagerte på den behandling kvekerne ble utsatt for. Det førte i første omgang til at et enstemmig Storting i 1842 opphevet Konventikkelplakaten fra 1741, tross motstand fra Kongen, regjeringen, flertallet av biskopene og det teologiske fakultetet. Menighetslivet ble demokratisert ved at presteembetets myndighet og stilling, slik det var definert i kirkens hovedbekjennelse (CA XIV), ble omdefinert og begrenset. Nå kunne også kirkemedlemmer uten kall og ordinasjon forkynne offentlig og lekfolk kunne holde samlinger uten prestens vitende og kontroll.

I 1845 ble dissenterloven 2 vedtatt. Den ga norske borgere generell rett til å melde seg ut av statskirken og på visse betingelser etablere andre kristne trossamfunn under offentlig kontroll. Dissentere fikk imidlertid ikke de samme borgelige rettighetene som statskirkens medlemmer. De var pålagt en rekke restriksjoner og var utelukket fra deltakelse på enkelte områder i samfunns- og arbeidsliv. Ved endringen av dissenterloven i 1891 fikk også ikke-kristne religioner adgang til å organisere seg i Norge.

Den såkalte jødeparagrafen, som nektet jøder adgang til kongeriket, ble opphevet i 1851 ved 4. gangs behandling i Stortinget. Omtrent 100 år etter at Wergeland foreslo å oppheve forbudet, ble det midlertidig gjeninnført i Grunnloven under 2. verdenskrig av nazistyret. Det generelle forbudet mot munkeordener ble strøket i 1897. Først i 1956 fikk jesuitter adgang til riket.

Fra midten av 1800-tallet og i nesten 100 år fremover satte myndighetene i gang en fornorskingsprosess som førte til en kulturell undertrykkelse av minoriteter som samer, kvener og omstreifere. En norsk nasjon skulle etableres med en enhetlig kultur og identitet. Kirken var, sammen med skolen, et viktig verktøy for de statlige myndighetene i denne prosessen. Samtidig var kirken et fristed ved at samisk språk lød i gudstjenestene og ved kirkelige handlinger. Bibel, salmebok, katekisme og bibelhistorie ble lest på samisk. Dette kan belyse tvetydigheten som den norske statskirkeordningen bærer i seg. På den ene side er kirken som trossamfunn en formidler av evangeliet på egne premisser. På den annen side er den som statsinstitusjon forvalter og vokter av samfunnets norm- og verdigrunnlag. Læstadianismen ble en sterk kirkelig motkultur mot fornorskningen. Mange steder ble det et motsetningsforhold mellom læstadianerne og presteskapet.

I 1851 ble det fremmet et forslag på Stortinget om å etablere et kirkemøte for å gi Den norske kirke større indre frihet og selvstendighet. En rekke andre reformer ble også foreslått, blant annet av den offentlig oppnevnte kirkekommisjonen av 1859. Flere forslag fra denne kirkekommisjonen ble behandlet av Stortinget, bl.a. et utkast til lov om kirkeforfatningen med opprettelsen av et kirkemøte som sentralt punkt, uten at det førte til konkrete endringer. På slutten av 1860-tallet foreslo regjeringen selv å etablere et rådgivende kirkemøte, men dette ble nedstemt av Stortinget.

Lekmannsbevegelsen og vekkelsene som preget norsk kirkeliv fra 1850-årene satte det enkelte menneskes omvendelse og tro i sentrum. Statsmaktens kirkelige legitimitet ble knyttet til dens oppgave som folkeoppdrager og forsvarer av den kristne tro og moral. Samtidig ble synet på kirken endret. Tyngdepunktet lå ikke lenger på kirken som sakramentalt handlende institusjon, men på kirken forstått som fellesskap av troende.

Forfatningskampen i 1870–80-årene om forholdet mellom den lovgivende (Stortinget) og utøvende statsmakt (Kongen) endte med fastsetting av parlamentarismen som statsskikk. Dette berørte også kirkeordningen, siden Kongen var kirkens øverste leder. Fra venstrekreftenes side var forfatningsstriden dessuten et oppgjør med embetsstandens, og dermed også presteskapets, kulturelle og politiske herredømme. Parlamentarismen opphevet den personlige kongemakten. Kongens styre skulle utøves av regjeringen, som fra nå av fikk sin politiske legitimitet fra Stortinget. Stortinget, som også ga regjeringen dens legitimitet som kirkestyre, hadde ingen konfesjonelle forpliktelser. Stortinget kunne dessuten selv gi lover for kirken. Med parlamentarismen ble det alminnelige folkestyret bedre sikret og embetsmakten svekket, men den førte samtidig til uklarhet når det gjaldt det øverste kirkestyrets kirkelige og konfesjonelle forankring.

I løpet av annen halvdel av 1800-tallet skjedde det omfattende økonomiske, sosiale og kulturelle endringer. Liberale og kristendomskritiske strømninger, inspirert av moderne naturvitenskap og positivistisk tenkemåte, fikk oppslutning. Statskirkeordningen ble angrepet fra ulike kanter. Det ble fremmet krav om lovendringer i mer demokratisk retning og opphevelse av de konfesjonelle tvangsbåndene. Et forslag i Stortinget i 1870 om å oppheve statskirkeordningen ble imidlertid nedstemt, og Grunnlovens statsreligion sto fortsatt ved lag. Staten som konfesjonell og demokratisk på samme tid krevde tilpasning, og det konfesjonelle måtte vike. Grunnlovens bestemmelser om bekjennelsesplikt for embetsmenn, som medførte at personer i ledende offentlige stillinger måtte forlate sine stillinger dersom de sluttet seg til et frikirkesamfunn, ble gradvis fjernet i løpet av siste halvdel av 1800-tallet.

Demokratiseringspolitikken på slutten av 1800-tallet ville begrense den geistlige embetsstandens makt i det offentlige. Allmueskolen fra 1737 var primært blitt opprettet som en kirkeskole med opplæring i evangelisk-luthersk kristendom med konfirmasjon som skoleavslutning. Allmueskolen ble ledet av biskopen på stiftsnivået og av presten på menighetsnivå, og skolens lærere var kirkens tjenere. I 1889 kom nye allmueskolelover som omformet kirkeskolen til folkeskole. Skolen skulle først og fremst gjøre elevene skikket til liv og yrke i samfunnet. Kirken og den geistlige embetsstandens innflytelse i skolen ble svekket, men kristendomsopplæring sto fortsatt sentralt.

3.4 Perioden 1905 – 1940

Helt siden 1900-tallets begynnelse har kirkepolitikere i stor grad fulgt det vi i dag kaller liberale demokratiske prinsipper. De ble i økende grad opptatt av at det skulle være plass for ulike oppfatninger av skrift og bekjennelse i Den norske kirke, med utstrakt lærefrihet, ytringsfrihet og organisasjonsfrihet. Et uttrykk for dette var opprettelsen av Det teologiske Menighetsfakultet i 1908. Det skulle være et alternativ til Universitetets teologiske fakultet og fikk offentlig eksamensrett allerede i 1913, men opprettelsen møtte motstand fra politikere og kulturradikale kretser. Med opprettelsen av Menighetsfakultetet økte rekrutteringen av prester fra indremisjonen og tilsvarende bevegelser, og gjorde etter hvert denne kristendomsforståelsen toneangivende i mange menigheter.

Lederne for de pietistiske vekkelsesbevegelsene innen statskirken på 1900-tallet var opptatt av at den usynlige kirke ut fra en teologisk betraktning ikke kunne identifiseres med den ytre, rettslig regulerte kirkeorganisasjonen. Etter deres oppfatning var det avgjørende at evangeliet kunne forkynnes rett, slik at mennesker kunne høre det og ha mulighet til å komme til tro. Kirkeordningen hadde derfor bare interesse som virkemiddel. De tenkte primært funksjonelt om kirkeordningen ut fra kirkens oppdrag som formidler av det bibelske budskapet til tro og etterfølgelse. Mange av de toneangivende lederne i vekkelsesbevegelsen var opptatt av å endre statskirkeordningen slik at det ble rom for en friere kirke. Andre ønsket en fortsatt statskirkeordning fordi de mente den sikret stor frihet for organisasjonene innen kirken.

Liberaliserings- og demokratiseringsprosessen som hadde begynt på midten av 1800-tallet ble stadig mer omfattende. Samfunnet ble mer sammensatt med brytninger og konflikter både politisk, kulturelt og religiøst. Konfesjonsstatens betydning ble gradvis redusert.

Frem til 1917 fikk bare medlemmer av statskirken undervise i den offentlige skolen. Etter den tid falt bekjennelsesplikten for lærere bort. Prestens selvskrevne ledelse av skolestyret falt bort, men både prest og biskop beholdt tilsyns- og uttalerett. Grunnskolens fundament var fortsatt statsreligionen, men den sto ikke lenger under kirkelig styring. Konfirmasjonen ble løst fra skoleundervisningen, selv om adgangen til å holde konfirmasjonsforberedelser i skoletiden ble opprettholdt.

På regjeringsnivå kunne bare kirkemedlemmene delta i behandling av kirkelige saker. Bekjennelsesplikten for statsråder ble stående til 1919, da den ble modifisert ved den såkalte «Lex Mowinckel», som fastslår at minst halvparten av regjeringens medlemmer må tilhøre statskirken. Statsråder som ikke oppfyller dette kravet, er avskåret fra å delta i behandlingen av kirkesaker, og det må forstås som et vilkår for at regjeringen kan være beslutningsdyktig i slike saker.

Å innsnevre presteembetets rolle i den alminnelige offentlighet var én ting, noe annet var det å svekke presteembetet stilling i den kirkelige offentlighet. Opphevelsen av Konventikkelplakaten var en svekkelse, likeledes at Stortinget i 1913 fjernet gamle straffereaksjoner mot kirkemedlemmers private nattverdbruk. Fra nå av kunne nattverden forvaltes utenfor kirkerommet. Lovendringen ble drevet frem av lekmannsmiljøer i Den norske kirke. Utvidelse og sikring av den religiøse friheten var dessuten et ideal for det borgerlige demokratiet. Da det også ble krevd «frigjøring av dåpen», erklærte departementet at den allerede var «fri». Den kunne allerede utføres av lekfolk etter gjeldende ordninger, for eksempel som nøddåp i hjemmet eller på sykehus dersom ordinert prest ikke var tilgjengelig.

Spørsmålet om reformer dukket stadig opp igjen. Kirkekommisjonen av 1890 befattet seg særlig med økonomiske reformer, noe som førte til ny kirkelovning i 1896. En kommisjon som ble oppnevnt i 1908, arbeidet både med relasjonen mellom stat og kirke og andre reformspørsmål. Flertallet i kommisjonen gikk inn for å beholde statskirkeordningen, men med reformer, først og fremst på lokalplanet. Mindretallet ville avvikle statskirkeordningen og etablere Den norske kirke som en fri folkekirke. Dette alternativet fikk liten støtte på grunnplanet. Virkningen av kommisjonen ble derfor reformer innenfor statskirkeordningens rammer. Den viktigste reformen var etableringen av menighetsråd, vedtatt av Stortinget i 1920.

Menighetsmøtet var blitt innført av kongen allerede i 1873. Loven om menighetsrådet fastsatte at det skulle ha «sin oppmerksomhet henvendt på alt som kan gjøres for å vekke og nære det kristelige liv i menigheten, særlig at Guds ord kan bli rikelig forkynt, [...] og ungdommen samlet om gode formål.» Menighetsrådet skulle avgi innstillinger ved preste- og bispeutnevnelser og ved valg av lærebøker for skolens kristendomsundervisning. Selve valget til menighetsrådet ble et stridsspørsmål. Striden dreide seg om hvorvidt det skulle stilles kvalifiserte krav om aktivt kirkelig engasjement til dem som ble valgt. Etter menighetsrådsloven fikk imidlertid alle med kirkemedlemskap og myndighetsalder stemmerett og var valgbare. Valget skulle holdes i kirkehuset i tilknytning til en gudstjeneste, klart atskilt fra de politiske valgene.

Menighetsrådet ble en viktig reform. Den lovhjemlet lekmannsarbeidet i offentlig kirkelig regi og ga lekfolk en viss innflytelse på kirkestyret. Dette ble videreutviklet med loven om bispedømmeråd i 1933. Bispedømmerådene fikk bl.a. til oppgave å nominere kandidater for bispevalg. Departementet hadde tatt initiativ til årlige møter med et samlet bispekollegium, og samlingene av biskopene fikk etter hvert kirkelig tyngde. Ved Kronprinsregentens resolusjon i 1934 ble Bispemøtet en offisiell kirkelig ordning. Menighetsråd og bispedømmeråd var ikke leke parallellorganer til embetet. Biskopen hadde sete i bispedømmerådet og presten i menighetsrådet. De knyttet menighet og embete tettere sammen for å løse oppgaver i fellesskap. Dette var et viktig brudd med enevoldstidens hierarkiske og embetssentrerte menighetsstruktur.

Et viktig kapittel i det 20. århundres norske kirkehistorie er forholdet mellom indremisjon og arbeiderbevegelse. En del toneangivende kristne ledere var politisk konservative, mens noen av arbeiderbevegelsens ledere var marxister som ikke ville ha noe med religion å gjøre. Dette skapte harde fronter som langt på vei dominerte debatten om kirkeordningene, men striden hadde liten betydning for oppslutningen om kirken.

I løpet av 1900-tallet tok velferdsstaten over mye av det diakonale arbeidet som kirken hadde drevet. Samtidig stilte enkelte i kirken spørsmål ved om «staten kan elske» og dermed ta ansvar for mennesker i nød. Det utviklet seg imidlertid et nært samarbeid mellom offentlige og diakonale institusjoner.

3.5 Perioden 1940 – 1960

Under okkupasjonen fant representanter for geistligheten og ledere i frivillige kristelige organisasjoner sammen i en felles front mot nazimyndighetene. Biskopene og de fleste prestene nedla sine statlige embeter våren 1942 og videreførte sin virksomhet i folket med hjemmel i Grunnloven og på grunnlag av ordinasjonen. Dette ble begrunnet i dokumentet Kirkens Grunn . Et visst statskirkelig apparat ble opprettholdt av Quisling-regjeringen, mens den midlertidige og selvetablerte kirkeledelsen langt på vei fungerte som et sentralt kirkestyre for en nasjonal kirke i Norge under krigen. Den sto i noe kontakt med den norske regjeringen i London, særlig mot slutten av krigen. I praksis fungerte Den norske kirke som en statsuavhengig kirke fra 1. påskedag 1942 og frem til frigjøringen, da statskirkeordningen trådte i kraft igjen.

I dokumentet Kirkens Grunn ble biskopenes og prestenes embetsnedleggelse begrunnet både rettslig og teologisk. Hyrdebrevet, som ble opplest i kirkene 1. påskedag 1942, var et oppgjør med nazimyndighetene og deres rettskrenkelser i forhold til individer og institusjoner i det norske samfunnet, inkludert prestestand og kirke. Kirkens Grunn trekker opp grensene for øvrighetens makt og klargjør statskirkens vilkår. Statens maktmonopol avvises, fordi Gud står over både staten og kirken, som hver for seg og på forskjellig måte representerer Guds styresett i verden. Kirkens Grunn understreker at kirken ikke skal være herre over staten i timelige ting, og at staten ikke skal være herre over menneskers samvittighet og tro. Uttalelsen radikaliserer den lutherske toregimentslæren og unnlater å gå inn i samme passivitet som store deler av tysk lutherdom inntok i forhold til nazismen.

Kirkens Grunn fremholder at staten har en viss ordnende og styrende myndighet i kirken ut fra Grunnloven og annet lovverk, men at kirken like fullt er suveren og fri i alle Guds saker. Statskirkeordningen opphever ikke kirkens åndelige og rettslige egenart. Staten er rettslig forpliktet på evangelisk-luthersk religion, dvs. skrift og bekjennelse. Det er den viktigste forutsetningen for statens begrensede kirkestyre. Statsmakten må samvirke med kirkelige organer og respektere kirkens karakter av bekjennende kirke. Staten kan bare legitimt styre kirken når den fremmer evangeliet. Den kan ikke bruke tvangsmidler eller bruke kirken til politisk-ideologiske formål.

Etter frigjøringen i mai 1945 ble statskirkeordningen gjenopprettet, og biskoper og prester gikk tilbake til sine statsembeter. Fellesprogrammet som de politiske partiene utarbeidet under krigen, dannet basis for politikken i de første etterkrigsårene. Her het det at «den norske kirke skal bevares som statskirke og innenfor denne ramme gis organer som er tilfredsstillende for det kirkelige liv». Formuleringen ble fulgt opp av regjeringen, som i november 1945 oppnevnte en kirkeordningsnemnd til å utrede spørsmålet om reformer innenfor statskirkeordningen. I 1948 la kirkeordningsnemnda frem en enstemmig innstilling, med forslag til Lov om Den norske kirkes ordning . Nemnda foreslo blant annet å utvide ansvarsområdet for bispedømmerådene. Det ble også foreslått å opprette et kirkeråd for å ivareta kirkens åndelige ansvar og være rådgivende organ for Kongen i «saker som gjelder kirkens bekjennelse og gudstjenstlige ordninger». Innstillingen fra kirkeordningsnemnda vektla det kongelige kirkestyre ut fra Grunnlovens § 16 og mente at Stortinget bare kunne befatte seg med administrative og økonomiske ordninger.

Høsten 1951 la regjeringen frem odelstingsproposisjonen om forslag til Lov om Den norske kirkes ordning . Den støttet i hovedsak kirkeordningsnemndas forslag, men understreket at reformforslagene ikke rokket ved selve statskirkeordningen. Da Stortinget behandlet saken i 1953, gikk Arbeiderpartiet, og dermed flertallet, nesten samlet mot regjeringens forslag om å etablere et kirkeråd og utvide ansvarsområdet for bispedømmerådene. Et kirkeråd ble sett på som et mulig skritt på veien til en kirke som var uavhengig av staten. Dette var ikke ønskelig, da flertallets oppfatning var at den gjeldende statskirkeordningen fungerte tilfredsstillende og kunne sies å være godkjent av folket i og med at mer enn 96 prosent var medlemmer.

Det ble hevdet at forslaget om et kirkeråd ikke kom fra flertallet av kirkemedlemmene, men fra toppnivået i kirken, og at det kunne være uttrykk for et ønske om mer makt. Arbeiderpartiet avviste en organisering av Den norske kirke med et representativt kirkelig topporgan ut fra et ideo­logisk og politisk motivert syn: En statskirke i et demokrati måtte nødvendigvis styres av folket. Og folkets vilje kom til uttrykk gjennom de alminnelige politiske myndighetsorganer: Storting og regjering. Verken geistlighet eller kirkelige rådsorganer kunne tilkjennes noen (kirke)politisk særstilling eller gis en spesiell kirkelig myndighet. Det ville i følge Arbeiderpartiet svekke demokratiet og gi konservative krefter for stor innflytelse.

Det endelige vedtaket om Lov om Den norske kirkes ordning innebar dermed ikke vesentlige endringer i kirkeordningen. Den eneste reformen som ble vedtatt, var at bispedømmerådene en gang i løpet av funksjonsperioden skulle komme sammen til Bispedømmerådenes fellesmøte. Loven var for øvrig et klart uttrykk for Den norske kirkes særstilling som trossamfunn og forvalter av statsreligionen.

Fra gammelt av har det kongelige kirkestyret søkt råd hos biskopene og de teologiske lærerne. På 1950-tallet ble det gjort gjeldende at kongemakten hadde en suveren rett til å avgjøre konfesjonsspørsmål på egen hånd, uten å rådføre seg med biskoper og andre kirkelige rådgivere. Men Stortinget sluttet seg ikke til dette synet og bekreftet sedvanen som var slått fast i en kongelig resolusjon fra 1895 om at «uttalelse fra biskopene skal innhentes før det gjøres vedtak i spørsmål om liturgi og gudstjenesteliv, lærebøker og utnevning til embeter». Blant kirkestyrets rådgivende instanser inngår i dag også kirkelige rådsorganer.

3.6 Perioden 1960 – 1980

På 1960-tallet våknet den kirkelige reformbevegelsen på ny. Et omfattende utredningsarbeid begynte. Stortinget behandlet i denne perioden flere forslag om å vurdere statskirkeordningen eller å oppheve den. Nedenfor gis en oversikt over de mest sentrale kirkelige utredningene fra 2. verdenskrig og frem til i dag, mens statlige utredninger gjengis til slutt i kapitlet.

Etniske og religiøse minoriteter ble bedre sikret. Den norske stat hadde allerede gitt sin tilslutning til FNs menneskerettighetserklæring (1948) og Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (1950) og det folkerettslige regime sistnevnte medførte. Det ble satt i verk konkrete tiltak for å sikre samisk undervisning, og det ble et mål om full tospråklighet i skolen og senere også i deler av kirken der samene utgjør majoriteten av medlemmene. I 1964 vedtok Stortinget enstemmig å endre første ledd i Grunnlovens § 2 for å sikre religionsfriheten som overordnet prinsipp ved å innføre følgende formulering: «Alle Indvaanere av Riget have fri Religionsutøvelse». Tilføyelsen ble opprinnelig fremmet av dissenterlovkomiteen som var nedsatt i 1957 for å vurdere reformer i dissenterloven. Lov om trudomssamfunn og ymist anna ble etter lange forberedelser vedtatt i 1969. Den erstattet dissenterloven av 1891 og fjernet det diskriminerende uttrykket dissenter. Loven innledet med en alminnelig bestemmelse om religionsfrihet og om allmenn rett til å danne trossamfunn. Alle trossamfunn fikk rett til årlige tilskudd fra stat og kommune beregnet etter medlemstall og i forhold til det offentliges utgifter til statskirken. Ordningen erstattet den tidligere individuelle refusjonsretten for kirkeskatten fra 1891. Kommunene fikk anledning til å gi økonomisk støtte til religionsundervisning for andre trossamfunn enn Den norske kirke.

Den norske kirkes særstilling som bærer og forvalter av statsreligionen ble opprettholdt. Lov om grunnskolen fra 1959 bekreftet det konfesjonelle grunnlaget for skole og kristendomsundervisning. Dette ble sett som en konsekvens av Grunnlovens § 2 om foreldrenes oppdrageransvar. Skolens kristendomsopplæring var en del av kirkens dåpsundervisning, biskop og prest hadde tilsynsrett og kunne gi råd til skolestyret om undervisningen i kristendom. På 1960-tallet ble grunnskoleloven behandlet på nytt. Loven som ble vedtatt i 1969, innebar et brudd med den statskirkelige tradisjonen. Den konfesjonelle basisen for skolen og kristendomsundervisningen ble beholdt, men nå forstått som en konsekvens av at folkeflertallet tilhørte Den norske kirke. Kristendomsfaget ble primært ansett som skolefag og ikke som kirkelig dåpsopplæring, selv om biskopene uttrykte uenighet i dette. En av konsekvensene var at lærere uten medlemskap i statskirken fikk undervise i kristendomskunnskap. Samtidig ble fritaksretten for slik undervisning sikret. Forståelsen av skolens kristne oppdragende formål forble imidlertid den samme.

Det 20. frivillige kirkelige landsmøtet i 1965 debatterte kirkereformer og nedsatte en reformkommisjon. Kommisjonen leverte sin innstilling i 1969 og oppnådde enkelte reformer underveis i arbeidet. I 1967 foreslo regjeringen å lovfeste et kirkeråd, noe som et nesten samlet Storting vedtok i 1969 som Bispedømmerådenes Fellesråd/Kirkerådet. Rådet var nærmest identisk med Det frivillige bispedømmerådenes fellesråd som allerede var i virksomhet. Rådet skulle ikke befatte seg med lærespørsmål.

Flere kirkelige utredninger i denne perioden berørte forholdet mellom kirken og staten. Den utredningen som mer grundig og prinsipielt vurderer statskirkeordningen, er Den norske kirke og staten fra 1973. Denne utredningen ble laget av Det frivillige kirkeråds utredningskommisjon, som ble oppnevnt i 1969. Utredningen hadde ikke ambisjon om å foreslå en fremtidig løsning på forholdet mellom kirke og stat, men å belyse momenter som hadde betydning når forholdet skulle vurderes. Kommisjonen presenterte noen premisser for vurderingene, men ønsket at konklusjonene skulle være åpne. Den la vekt på en teologisk fremstilling av kirken som et trossamfunn med sitt eget grunnlag i skrift og bekjennelse, og understreket at hensynet til kirkens egenart måtte danne grunnlaget for en fremtidig ordning av forholdet mellom kirken og staten. Dette innebar etter kommisjonens mening en betydelig større grad av kirkelig selvstyre enn i gjeldende ordning. Den samlet seg også om en teologisk vurdering av staten og konstaterte at statens vesen og funksjon var en annen nå enn på nytestamentlig tid og i reformasjonstiden. Kommisjonen var varsom med å trekke klare konklusjoner med hensyn til kirkeordning. Den var rimelig samlet i sitt kirkesyn, men var delt i et flertall og to mindretall når det gjaldt å trekke konsekvensene av dette kirkesynet.

I 1971 vedtok et enstemmig Storting å oppnevne en kommisjon til å utrede forholdet mellom stat og kirke. Kommisjonen, det såkalte Sivertsen-utvalget, leverte sin innstilling i 1975. Et flertall på åtte av tolv medlemmer gikk inn for å avvikle statskirkeordningen, for å gi kirken en styreform som bedre ivaretok kirkens egenart som trossamfunn, og for bedre å sikre ikke-medlemmers rettigheter (NOU 1975: 30). Hovedargumentene angikk likestilling mellom trossamfunnene og hensynet til selvstendighet for Den norske kirke. Flertallet mente dessuten at en fri folkekirke ville virke aktiviserende på medlemmene. To mindretall på ett og tre medlemmer ønsket å beholde statskirkeordningen uendret eller med små forandringer. Mindretallene mente bl.a. at den statskirke­lige styreformen sikret Den norske kirke som en åpen og tjenende kirke og mente at statskirkeordningen ikke brøt med religionsfriheten. Regjeringen sendte kommisjonens utredning på høring til biskoper, bispedømmeråd, kommunestyrer, prester og kirkelige sammenslutninger. Et overveldende flertall av høringsinstansene avviste kommisjonens forslag og gikk inn for fortsatt statskirke, men flere hadde som forutsetning for sitt standpunkt at det måtte gjennomføres betydelige reformer innenfor statskirkeordningen.

3.7 Perioden 1980 – 1995

I oktober 1980 kom stortingsmelding nr. 40 Om stat og kirke , en oppfølging av den offentlige utredningen fra 1975. Stortingsmeldingen fra Arbeiderpartiregjeringen konkluderte med fortsatt statskirke. Regjeringens hovedargument var å sikre folkekirken, det vil si å opprettholde kirkens brede kontaktflate. Det veide også tungt at et overveldende flertall av høringsinstansene ønsket fortsatt statskirke. Regjeringen antok at det ville føre til opprivende uro dersom Stortinget opphevet statskirkeordningen. Samtidig ble det påpekt at mange av statskirketilhengerne syntes å stille reformer som forutsetning for sin støtte til fortsatt statskirkeordning. Innstillingen fra kirke- og undervisningskomiteen om stat og kirke var enstemmig (Innst.S. nr. 265 1980-81). Den fastholdt statskirkeordningen og sluttet seg til regjeringens konklusjon. Regjeringens proposisjon fulgte opp Stortingets signaler, og de foreslåtte endringene i kirkeloven la vekt på reformer som skulle sikre kirken en større grad av selvstyre. Loven ble vedtatt i juni 1984.

Resultatet av Stortingets behandling var at rammene for statskirkeordningen, dvs. de aktuelle grunnlovsparagrafene, ikke skulle endres. Innenfor rammen ønsket man å gi Den norske kirke større indre selvstyre enn det den hadde hatt før, ved å gå til yttergrensene av det som var mulig å delegere innenfor grunnlovsbestemmelsenes rammer. Resultatet ble en reformprosess som endret kirkeordningen mer enn noen gang tidligere. Reformene demokratiserte kirken ytterligere og styrket dens myndighet over indre forhold.

Ved lovendringen i 1984 ble det vedtatt å etablere et Kirkemøte som kunne få delegert myndighet, med Kirkerådet som forberedende og iverksettende organ. Noe senere (i 1989) fikk bispedømmerådene tilsettingsrett for prester.

3.8 Perioden 1995 – 2005

Etter en omfattende prosess med flere lovforslag og høringsrunder gjennom 1980- og 1990-tallet ble det i 1996 vedtatt en ny Lov om Den norske kirke. Dette var en foreløpig avslutning på det kirkelige reformarbeidet som hadde pågått siden Stortingets behandling av stortingsmelding nr. 40 fra 1980. Den nye kirkeloven klargjorde at soknet var et eget rettssubjekt med menighetsråd og fellesråd som sine organer. Kommunens økonomiske forpliktelser for den lokale menigheten ble videreført. Samtidig kom gravferdsloven av 1996 som fastslo at kirkegårdene er soknets eiendom, og at fellesrådet har ansvar for bygging, drift og vedlikehold av kirkegårder og kirkebygg. Kirkelig fellesråd gjør dette på vegne av det offentlige.

Kirkelig fellesråd overtok de kirkelige funksjonene som tidligere hadde ligget til kommunen. Det eneste ansvaret som etter kirkeloven tilligger kommunen, er finansiering av definerte oppgaver. Forvaltningsmessig medførte kirkeloven og gravferdsloven av 1996 en betydelig overføring av myndighet og ansvar fra kommunen til soknets valgte organer og representerte en selvstendiggjøring av den lokale kirke.

Som en konsekvens av innføringen av KRL-faget i skolen, ble sokneprestens og biskopens tidligere lovfestede tilsynsrett med kristendomsundervisningen i grunnskolen fjernet ved innføringen av opplæringsloven av 1998. Med dette ble den siste formelle forbindelse mellom kirke og skole brutt.

Utviklingen av et mer mangfoldig samfunn når det gjelder tros- og livssyn, har aktualisert debatten om statskirkeordningen. Ikke minst blir statskirkeordningen utfordret av befolkningsgrupper med andre kulturtradisjoner og andre trosuttrykk enn majoriteten av den norske befolkningen. I løpet av 1990-tallet og frem til i dag har det også flere ganger vært foreslått å oppnevne et offentlig utvalg for å vurdere statskirkeordningen eller forberede et skille.

Kirkerådet nedsatte i 1998 et utvalg (Bakkevig-utvalget) som skulle utrede forholdet mellom kirke og stat. Dette aktualiserte spørsmålet om en offentlig utredning om saken, og regjeringen Bondevik la i sin tiltredelseserklæring inn et løfte om at man ville nedsette et offentlig utvalg når Den norske kirke hadde sagt sitt. Kirkerådets utredning Samme kirke – ny ordning forelå i 2002. Bakkevig-utvalget la til grunn at staten bør føre en aktivt støttende religionspolitikk, og at den fremtidige religionspolitikken i Norge bør legge til rette for likestilling mellom tros- og livssynssamfunn. Etter Bakkevig-utvalgets mening kan sider ved dagens ordning hindre full likestilling mellom trossamfunnene. Flertallet på 15 av 17 medlemmer anbefalte en ny kirkeordning som innebar et nytt rettsgrunnlag for Den norske kirke med en tydelig selvstendighet i forhold til staten. Alle grunnlovsparagrafene som gjelder Den norske kirke ble foreslått opphevet eller endret. Ett medlem støttet forslaget, men anbefalte en overgangsordning som forberedelse til en fremtidig avvikling av statskirkeordningen. Mindretallet på ett medlem gikk inn for en revisjon av dagens statskirkeordning.

Den kirkelige høringsrunden viste at bare omkring en tredel klart støttet flertallet i Bakkevig-utvalgets forslag. Kirkemøtet 2002 tok hensyn til dette og vedtok å prioritere reformer innenfor eksisterende ordning, men anbefalte at det ble opprettet en offentlig utredningskommisjon for å vurdere statskirkeordningen.

I 2002 vedtok et enstemmig Storting å be regjeringen oppnevne et bredt sammensatt offentlig utvalg for å vurdere forholdet mellom stat og kirke. Regjeringen oppnevnte i mars 2003 et offentlig utvalg på 20 medlemmer til å vurdere statskirkeordningen i sin helhet innen utgangen av 2005. Fylkesmann Kåre Gjønnes ble oppnevnt som leder av utvalget. Denne utredningen er resultatet av utvalgets arbeid.

Stortinget har debattert statskirkeordningen også mens utvalget har arbeidet, bl.a. i forbindelse med et forslag om å la Den norske kirke selv utnevne proster og biskoper. Forslaget ble behandlet av Stortinget i januar 2004, som med 124 mot 22 stemmer avviste de fremlagte forslagene til grunnlovsendringer. Debatten viste at flertallet var for et skille mellom stat og kirke, men at de ville avvente dette stat – kirke-utvalgets utredning for å sikre en grundig gjennomgang og konsekvensutredning.

I september 2004 ble Dok. nr. 12:17 (2003-2004) om å avskaffe Grunnlovens bestemmelser om statskirkeordningen referert i Stortinget. Dette innebærer at det i et av de tre første Storting i inneværende periode vil bli votert over å fjerne grunnlovsparagrafene §§ 2, 4, 12 annet ledd og 16, og å grunnlovsfeste landets statsskikk og menneskerettighetsforpliktelser i en ny § 2.

Etter Bakkevig-utvalgets innstilling med etterfølgende behandling, og i påvente av dette utvalgets utredning har Kirkemøtet arbeidet med reformer innenfor nåværende statskirkeordning. På Kirkemøtet i november 2005 ble det i forbindelse med behandlingen av en rapport om organisasjons- og arbeidsgiverspørsmålene vedtatt at det videre arbeidet med reformforslagene skal samordnes med det oppfølgende arbeid etter at herværende innstilling er fremlagt.