5 Fremtidig kirkeordning

5.1 Innledning

Utvalget skal vurdere mulige eller ønskelige reformer innenfor rammen av det som med rimelighet kan karakteriseres som en statskirke, alternative kirkeordninger og overgangsordninger ved et eventuelt opphør av statskirkeordningen. Utvalgets mandat poengterer at det bør være et mål å foreslå løsninger som kan få bredest mulig oppslutning, som sikrer at medlemmene opplever å ha sin kirke i behold og som ikke svekker samfunnets verdiforankring.

Statskirkeordningen har forandret seg gradvis gjennom ulike reformer og påvirkninger, slik at ordningen i dag på mange måter er forskjellig fra ordningen i 1814. Det konstante er imidlertid at Den norske kirke, til forskjell fra andre tros- og livssynssamfunn, er forankret og regulert i Grunnloven.

På overordnet nivå handler statskirkeordningen om relasjonene mellom staten og Den norske kirke, dvs. den formelle tilknytningen mellom landets myndigheter og kirken og styringsforholdene på sentralt nivå. Dette er et juridisk spørsmål av både forfatningsrettslig og kirkerettslig karakter som har vært drøftet av flere offentlige og kirkelige utvalg.

I den offentlig oppnevnte Kirkekommisjonen av 1908 ( Indstilling ang. den norske kirkes organisation 1911) mente flertallet på fem medlemmer at koblingen mellom stat og kirke burde beholdes, men at den indre organiseringen burde endres. Mindretallet på tre gikk inn for en fri folkekirke, men to av disse anbefalte subsidiært en fortsatt statskirke forutsatt at kirken fikk større indre selvstyre.

Flertallet i den offentlige stat-kirke-kommisjonen av 1971 (Sivertsen-utvalget) gikk inn for at Den norske kirke skulle likestilles med andre trossamfunn og at styringsmyndigheten skulle legges til kirkens valgte organer (NOU 1975:30 Stat og kirke ). Den norske kirke ble betegnet som en selvstyrt folkekirke. Kommisjonen tegnet ikke ut en ny kirkeordning i detalj, men mente den måtte utredes nærmere. Da Stortinget i 1982 behandlet saken med grunnlag i utredningen og stortingsmeldingen (nr. 40 1980), ble konklusjonen å videreføre statskirkeordningen med forankring i gjeldende bestemmelser i Grunnloven. Et uttalt mål var å gå til ytterpunktet av hva det var mulig å delegere innenfor statskirkeordningens ramme. Det skulle etableres valgte organer på alle nivåer i Den norske kirke som kunne få overført myndighet gjennom lovregulering og ved at Kongen delegerte sin særskilte myndighet som kirkestyre.

Ulike kirkelige kommisjoner har også fremmet forslag om andre relasjoner mellom kirke og stat. Reformkommisjonen av 1965, nedsatt av Det frivillige kirkelige landsråd, var i første rekke opptatt av reformer innenfor statskirkeordningen, og foreslo flere organisatoriske, økonomiske og lovmessige endringer. Kommisjonen konkluderte samtidig med at forholdet mellom kirke og stat trengte en nyordning ( Reform av Den norske kirke 1969).

Utredningskommisjonen av 1969 som fulgte opp reformtenkningen, var mest opptatt av de prinsipielle sidene ved relasjonene mellom stat og kirke, men drøftet også konkrete spørsmål og forslag til andre ordninger ( Den norske kirke og staten 1973). Dette ble fulgt opp av Det frivillige kirkelige landsråd, som i 1976 la frem en innstilling som presenterte tre modeller for ordning av kirkestyret i Den norske kirke: Statskirke med delvis kirkelig selvstyre, selvstyrt folkekirke med et visst samvirke med staten og frikirkealternativet ( Modeller for ordning av kirkestyret i Den norske kirke 1976).

Flertallet i Kirkerådets utredningsutvalg om kirke og stat oppnevnt i 1998 (Bakkevig-utvalget), gikk inn for en annen relasjon mellom stat og kirke. Alle paragrafene i Grunnloven som hjemler statskirkeordningen skulle oppheves. I praksis betydde dette å etablere Den norske kirke som en selvstendig organisasjon med et annet rettsgrunnlag og med en tydelig selvstendighet i forhold til staten ( Samme kirke - ny ordning 2002).

Utvalget har under sitt arbeid hatt nytte av tidligere utredningers forslag til kirkeordning. I dette kapitlet presenterer utvalget tre alternative modeller for en fremtidig kirkeordning. Disse introduseres i kapittel 5.2. De tre modellene belyser ikke alle nyanser, men illustrerer hvilke hovedalternativer som finnes når det gjelder å regulere forholdet mellom staten og Den norske kirke.

Utvalgets ene alternativ er beskrevet i kapittel 5.3. Dette er en videreføring av dagens statskirkeordning. Utvalget har lagt til grunn at Grunnlovens bestemmelser om statskirkeordningen ikke endres i denne modellen og drøfter mulige reformer innenfor Grunnlovens rammer.

Utvalgets andre alternativ er beskrevet i kapittel 5.4. I dette alternativet endres Den norske kirkes relasjon til staten ved at kirken etableres som eget rettssubjekt og grunnlovsbestemmelsene oppheves. Kirken beholder imidlertid en særstilling i forhold til andre tros- og livssynssamfunn. Innenfor dette alternativet er det flere varianter. Et hovedspørsmål er om Den norske kirkes særstilling skal forankres i Grunnloven.

Utvalgets tredje alternativ som beskrives i 5.5 er den mest radikale endringen i forholdet stat - kirke. Den norske kirke likestilles med andre tros- og livssynssamfunn i Norge og får fullt selvstyre. Virksomheten reguleres gjennom trossamfunns­loven.

I kapittel 5.6 vurderer utvalget konsekvenser av de ulike kirkeordningene når det gjelder samfunnets verdigrunnlag, statlig tros- og livssynspolitikk, Kongens stilling, organisatoriske reformer og demokratiske ordninger.

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere «hvilke konsekvenser foreslåtte endringer i kirkeordningen antas å ha for blant annet oppslutningen om Den norske kirke, for det åndelige liv, for kirkelig undervisning og diakoni, for vår kultur og for verdigrunnlaget i vårt folk». Det er ikke gitt at en endret kirkeordning i seg selv vil endre dette. Andre forhold kan tenkes å ha vel så stor betydning. Utvalget vurderer og konkluderer ulikt i forhold til dette, og kommer nærmere tilbake til sine ulike synspunkter i kapittel 10.

Utvalgsmedlemmenes primære standpunkt for valg av fremtidig kirkeordning og andre spørsmål som er behandlet i dette kapitlet presenteres i kapittel 5.7. Utvalgets endelige tilråding og utdypende begrunnelser fremgår av kapittel 10.

Begrepet kirkeordning brukes som en beskrivelse på typen kirkeorganisasjon, inkludert forholdet mellom stat og kirke. Innenfor de to alternativene til dagens statskirkeordning brukes kirkeordning også som betegnelse på det grunnleggende konstituerende dokumentet som Den norske kirke må utforme dersom dagens statskirkeordning oppheves.

5.2 Utforming av alternativene

5.2.1 Overordnete forhold

Hovedtrekk

Utvalget har utredet tre alternativer for en fremtidig kirkeordning. Alternativene belyser de viktigste prinsipielle spørsmålene og tydeliggjør hvilke valg beslutningstakerne står overfor. Hovedspørsmålet er hvilken relasjon man ønsker mellom staten og Den norske kirke, hvilken rolle offentlig myndighet bør ha i forhold til kirken og hvor stor grad av særstilling Den norske kirke skal ha i forhold til andre tros- og livssynssamfunn.

Det er glidende overganger mellom alternativene og ulike valgmuligheter innenfor hver av dem. Den grunnleggende forskjellen ligger i det rettslige rammeverket og i endringer når det gjelder det øverste kirkestyret. I det første alternativet er dagens grunnlovsbestemmelser rammeverket for Den norske kirke. I alternativ to etableres Den norske kirke som et selvstendig rettssubjekt som ikke lenger er rettslig underordnet staten, men med en egen kirkelov vedtatt av Stortinget. Det tredje alternativet innebærer at trossamfunnsloven legger rammer for Den norske kirkes virksomhet.

Det rettslige rammeverket og hvilket organ som er øverste kirkestyre får konsekvenser for læreansvar og lederutnevninger. Sammen med konsekvenser for annen lovgivning, økonomiske forhold og likebehandling, er dette de særtrekkene ved hvert alternativ som utvalget anser som de mest sentrale. Utvalget vurderer disse forholdene både i forhold til staten, Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn. Presentasjonen beskriver også konsekvenser for organisatorisk utforming og de ulike styringsorganenes ansvar og oppgaver. En kortfattet oversikt over grunntrekkene ved hvert alternativ fremgår av tabell 5.1.

Hvorvidt Den norske kirke kan etableres som eget rettssubjekt innenfor dagens statskirkeordning, er et sentralt spørsmål i forhold til graden av selvstendighet og styringsmuligheter for Kirkemøtet og rådsorganene på regionalt og sentralt nivå. Dersom dagens statskirkeordning oppheves og Den norske kirke fristilles som et eget rettssubjekt, men med en særskilt kirkelov vedtatt av Stortinget, er spørsmålet hvor langt dagens kirkelovgivning kan videreføres uten å krenke religionsfriheten. Dette er nærmere drøftet i kapittel 5.4.

Det er ikke foretatt en grundig gjennomgang av ansvars- og oppgavefordelingen mellom de ulike nivåene i Den norske kirke, da utvalget forutsetter at eventuelle endringsprosesser vil involvere ansatte, frivillige medarbeidere og andre berørte. Utvalget viser også til at det pågår et omfattende reformarbeid i Den norske kirke, blant annet på bakgrunn av høringen i forlengelsen av Kirkerådets utredning. Utvalget legger i likhet med Kirkerådet til grunn at stat - kirke-utvalget i hovedsak konsentrerer arbeidet om forholdet mellom staten og kirken, mens det kirkelige reformarbeidet har hovedfokus på indrekirkelige forhold.

Utvalget har imidlertid vurdert hvilke reformer som kan være aktuelle innenfor tema som arbeidsgiveransvar, forvaltningsnivåer, styringsstruktur, bispeutnevninger og demokratiske ordninger. Noen spørsmål er uavhengige av kirkeordning, andre kan løses ved å endre dagens kirkeordning. Enkelte endringer er for noen en forutsetning for å endre dagens statskirkeordning.

Navn

Utvalget har valgt å benytte «folkekirke» som del av navnet i alle de tre alternativene. Dette er ikke å forstå som at folk og kirke er sammenfallende begreper, eller at Den norske kirke har eksklusiv rett til begrepet.

Utvalget viser til kapittel 1 der begrepet er problematisert, og til Kirkemøtets uttalelse fra 2004 (vedlegg 1): «Når Den norske kirke omtaler seg som folkekirke, er dette ikke å forstå på en monopoliserende og ekskluderende måte. ’Folk’ og ’kirke’ er ikke sammenfallende størrelser. Å tilhøre Den norske kirke er ikke noen betingelse for å være et fullverdig medlem av det norske samfunn. Den norske kirkes rolle som folkekirke må heller ikke oppfattes som en begrensning til det norske i etnisk forstand.»

Utvalget har brukt begrepet for å understreke at Den norske kirke kan videreføre sin identitet som folkekirke uavhengig av fremtidig kirkeordning. Av samme grunn forutsetter utvalget at dåp videreføres som eneste forutsetning for tilhørighet i Den norske kirke, uavhengig av fremtidig kirkeordning.

Lovendringsprosedyrer

Den norske kirke er i dag forankret i Grunnloven, der noen grunnleggende forhold er bestemt. Det gjelder Grunnloven § 2 annet ledd om at den evangelisk-lutherske religion er «Statens offentlige Religion» og Grunnlovens regler om «Kongens kirkestyre» (§§ 4, 12, 16, 27 mfl.), som gir Kongen (regjeringen) myndighet over Den norske kirke i lærespørsmål, utnevnelser m.m. Den norske kirke er regulert ved lov gitt av Stortinget (kirkeloven) og forskrifter gitt av Kongen i (kirkelig) statsråd og departementet.

I dagens kirkeordning er grunnlovsbestemmelsene svært sterkt beskyttet, mens de andre bestemmelsene kan endres med alminnelige lovvedtak eller beslutninger i statsråd, departement eller Kirkemøte.

I beskrivelsen av de ulike alternativene for en fremtidig kirkeordning, skilles det mellom hvilke bestemmelser som definerer grunnleggende prinsipper for kirkeordningen, og hvilke som er mer praktiske ordningsspørsmål. Utvalget forutsetter at grunnleggende prinsipper bør beskyttes gjennom krav til grundig saksbehandling, offentlig høring, mellomliggende valg til besluttende organ eller lignende, mens øvrige bestemmelser kan avgjøres med alminnelig flertall etter enklere prosedyrer.

Dersom Stortinget vedtar å oppheve dagens statskirkeordning, er det en rekke spørsmål som må utredes videre. Den nærmere utformingen kan tenkes gjort på forskjellige måter. Utvalget har ikke hatt mulighet til å utvikle én bestemt variant av de to alternativene til dagens statskirkeordning ned på detaljnivå. Det er heller ikke naturlig eller ønskelig på dette stadiet. Beskrivelsen må derfor sees mer som en gjennomgang av muligheter og rammer innenfor hvert alternativ.

5.2.2 Videre prosess

En opphevelse av dagens statskirkeordning medfører endring av flere grunnlovsparagrafer. Grunnlovens § 112 bestemmer at forslag til grunnlovsendringer må fremsettes i løpet av de tre første storting i en stortingsperiode, og må behandles i første, andre eller tredje storting i neste periode. Dermed vil det alltid være et stortingsvalg mellom forslag og vedtak, slik at velgerne får anledning til å uttale seg.

Det kreves to tredels flertall for å få vedtatt et grunnlovsforslag, og minst to tredeler av representantene må møte og avgi stemme i grunnlovsspørsmål. Grunnlovsforslag behandles i samlet Storting (plenum). Hvis det fremsettes forslag i denne stortingsperioden om å oppheve dagens statskirkeordning, må det skje innen høsten 2008. Deretter kan det behandles i neste periode, dvs. tidligst etter stortingsvalget høsten 2009.

Dette setter en ytre tidsramme for den videre prosessen, dersom det er ønske om en ny kirkeordning. Hvordan man skal gå frem i arbeidet innenfor denne tidsrammen, er det opp til regjeringen, og deretter eventuelt Stortinget, å avgjøre. Et alternativ er at det først legges opp til en prinsippdebatt om hovedspørsmålet basert på utvalgets utredning, senere høringsuttalelser og regjeringens syn. Dette kan skje på grunnlag av en stortingsmelding. Dersom det så er tilstrekkelig politisk ønske om å gå videre, kan det settes i gang et nærmere utredningsarbeid. I første omgang må det arbeides med de grunnlovsendringene som må foreslås innen høsten 2008. Deretter må det arbeides med et utfyllende lov- og regelverk for en eventuell ny kirkeordning.

For øvrig foreligger det allerede et forslag i Stortinget om å fjerne de grunnlovsparagrafene som hjemler dagens statskirkeordning. Det betyr at grunnlovsendringer kan komme til behandling i Stortinget tidligere enn antydet ovenfor.

5.3 Grunnlovsforankret folkekirke

5.3.1 Hovedtrekk

Rammeverk

Utgangspunktet for dette alternativet er dagens statskirkeordning slik den er fastlagt i Grunnloven. Det gjøres ingen konstitusjonelle eller forfatningsmessige endringer. Dagens grunnlovsbestemmelser om statskirkeordningen står uendret, slik at vurderingen dreier seg om mulige og ønskelige reformer innenfor dagens rammer.

Kongen som øverste kirkestyre videreføres. Læreansvaret og utnevning av biskoper forblir hos Kongen (regjeringen). Staten sikres fortsatt politisk kontroll og innflytelse ved at Kongen (regjeringen) er øverste kirkestyre og Stortinget lovgivende myndighet. Det øverste kirkestyret er en del av Den norske kirke, gjennom grunnlovsbestemmelsene om bekjennelsesplikt for Kongen og medlemskapskrav for de statsrådene som deltar i behandlingen av kirkesaker.

For andre tros- og livssynssamfunn sikrer dagens statskirkeordning en fortsatt økonomisk støtte fra det offentlige, og mulighet for å stille krav om andre offentlige tiltak med henvisning til menneskerettighetskonvensjonene. Samtidig innebærer den en juridisk og økonomisk særbehandling av Den norske kirke slik at opplevelsen blant de utenfor Den norske kirke likevel kan være negativ og i konflikt med en mer generell forståelse av tros- og livssynsfriheten i samfunnet.

For Den norske kirkes medlemmer, det vil i praksis si et stort flertall av befolkningen, sikrer statskirkeordningen et landsdekkende tilbud som en ramme rundt livets overgangsriter, uten nærmere krav til engasjement eller økonomisk yteevne.

Statskirkeordningen sikrer kirken økonomisk forutsigbarhet gjennom offentlige bevilgninger slik at den kan opprettholde sin landsdekkende virksomhet, men forhindrer en selvstendig økonomi for Den norske kirke og setter noen sperrer for organisatoriske reformer.

Reformmuligheter

Utvalget drøfter i det følgende hva som er konstitusjonelt mulig innenfor de nåværende grunnlovsbestemmelsene. Som beskrevet i kapittel 4.3, er det syv grunnlovsparagrafer som direkte regulerer statskirkeordningen. Disse må sees som et logisk sammenhengende system, den enkelte paragraf kan ikke sees isolert fra de andre.

Delegasjonsspørsmålet er grundig behandlet i stortingsmeldingen (nr. 40 1980) som fulgte opp den forrige offentlige stat-kirke-kommisjonen av 1971 (Sivertsen-utvalget). Etter stortingsbehandlingen i 1981 har det vært en løpende prosess i retning av å gi kirken økt selvstendighet og bedre organisatoriske ordninger. Det er delegert betydelig myndighet til Kirkemøtet, bl.a. fastsetting av liturgier, salmebok og tekstbok, tjenesteordninger for en rekke stillinger, regler for bruk av kirkene, liturgisk drakt og kirkelig inventar og utstyr. Det grunnleggende spørsmålet er om det er mulig med ytterligere reformer som øker Den norske kirkes selvstyre uten at Grunnloven endres.

5.3.2 Grunnlovens grenser

Statens offentlige religion

Det sentrale innholdet i Grunnlovens § 2 annet ledd er at det fortsatt skal være et offentlig reli­gionsvesen under statsmyndighetenes ledelse. Bestemmelsen legger en særlig forpliktelse på staten til å støtte og beskytte den evangelisk-lutherske religion, og den kan også sees som et grunnlag for Kongens kirkestyre slik dette er nærmere utformet i senere paragrafer. På denne måten setter § 2 annet ledd første setning en grense for hvor langt dagens statskirkeordning kan reformeres uten grunnlovsendring.

Etter § 2 er Den norske kirkes læregrunnlag fastsatt til å være evangelisk-luthersk. Dette kan ikke endres uten at Stortinget vedtar å endre Grunnloven. Læregrunnlaget er nærmere definert i de bekjennelsesskriftene som er angitt i Kong Christian Vs Norske Lov av 1687 2-1. Myndigheten til nærmere å bestemme over læregrunnlaget ligger under dagens ordning hos Kongen (i kirkelig statsråd) og kan ikke fratas ham. Den kan imidlertid delegeres, noe som i senere tid i stor grad er gjort til Kirkemøtet.

Kongen i statsråd som kirkestyre

Etter § 4 i Grunnloven skal Kongen bekjenne seg til og håndheve og beskytte den evangelisk-lutherske religion. Bekjennelsesplikten er en forutsetning for å være statskirkens formelle overhode.

Bestemmelsene om kirkemedlemskap for halvparten av statsrådets medlemmer (Grunnloven § 12, jf. § 27) er i dag en like nødvendig forutsetning som bekjennelseskravet til Kongen og kan ikke fravikes uten å endre Grunnloven. Bestemmelsene kan heller ikke oppheves uten å avvikle hele den grunnlovsfestede ordningen med Kongen som kirkestyre, dvs. uten å oppheve de aktuelle bestemmelsene i Grunnlovens §§ 16, 21 og 22 i tillegg.

Den sentrale bestemmelsen om Kongen (i statsråd) som kirkestyre er § 16 som fastsetter at Kongen «anordner al offentlig Kirke- og Gudstjeneste, alle Møder og Forsamlinger om Religionssager, og paaser, at Religionens offentlige Lærere følge de dem foreskrevne Normer.» Rollen som øverste fortolker og håndhever av kirkens lære kan ikke Kongen gi fra seg. Denne myndigheten tilligger Kongen som et prerogativ, dvs. at den ikke bare gir Kongen myndighet, men også i utgangspunktet må anses som en enekompetanse der Stortinget ikke kan blande seg inn. Stortinget kan ikke frata Kongen myndigheten etter § 16 og legge den til organer som er uavhengige av Kongen.

Grunnloven § 21 viser til geistlige embetsmenn og § 22 til geistlige overøvrighetspersoner, og forutsetter derfor at det må finnes noen slike. Det innebærer at det ikke er mulig å omgjøre samtlige kirkelige embeter til stillinger, og slik gjøre Grunnloven § 21 gjenstandsløs når det gjelder kirken. Etter §§ 21 og 22 er det bare Kongen som kan utnevne og avskjedige geistlige embetsmenn. Dette kan ikke delegeres til andre organer.

Den alminnelige regelen i Grl. § 28 om at alle «Sager af Vigtighed» må behandles i statsråd begrenser også muligheten til full delegasjon av myndighet fra Kongen til kirkens egne organer, f.eks. til Kirkemøtet. Kirkemøtet kan bare få delegert kompetanse til å regulere kirkens indre liv på avgrensete og definerte områder, som for eksempel myndigheten til å fastsette liturgier.

Stortingets rolle

Under dagens statskirkeordning kan Stortinget utøve stor makt overfor Den norske kirke dersom det er flertall for det, selv om Stortinget til forskjell fra Kongen i kirkelig statsråd ikke er et kirkelig organ. Dette følger av Stortingets alminnelige lovgivnings- og bevilgningsmyndighet, og av at regjeringen til enhver tid står politisk ansvarlig overfor Stortinget for sin virksomhet, også som kirkestyre. Det såkalte prerogativet i § 16 er bare i beskjeden grad en skranke mot dette.

5.3.3 Reformmuligheter

Delegasjon av grunnlovsgitt kompetanse

Delegasjon av grunnlovsgitt kompetanse betyr ikke endelig overføring av myndighet fra statlige organer til kirkelige. Myndigheten delegeres, men ligger fortsatt hos statens organer som kan kalle den tilbake, og som også i prinsippet har ansvar for å kontrollere hvordan den utøves. Kirkens myndighet må formelt sett fortsatt utledes av Grunnloven, men i praksis gir delegasjon stor reell selvstendighet.

I denne sammenhengen er det aktuelt med delegasjon av to typer kompetanse. Det ene er Kongens kompetanse som kirkestyre, det andre er Stortingets lovgivningskompetanse (utenfor kirkestyret). Begge deler kan delegeres, men man kan ikke delegere så langt at statskirkeordningen mister sin konstitusjonelle sammenheng.

Justering av § 2

Siste setning i Grunnloven § 2.2 legger en forpliktelse på kirkens medlemmer om å oppdra barna sine i den evangelisk-lutherske religion. FNs menneskerettighetskomité har uttalt at setningen er i strid med bestemmelsen om foreldreretten i de internasjonale menneskerettighetene fordi en stat ikke kan pålegge statsborgere å oppdra barna i en særskilt religion. Selv om Norge i sitt tilsvar har sagt seg uenig og hevdet at det dreier seg om en moralsk og ikke en juridisk forpliktelse, mener FN-komiteen at regelen må oppheves. Siste setning kan oppheves uten at det endrer selve statskirkeordningen slik den i dag er utformet. Hvis det gjøres, gjenstår første del av leddet:

Den evangelisk-lutherske Religion forbliver Statens offentlige Religion.

Det har flere ganger vært fremmet forslag om å tilføye en bestemmelse om fri livsanskuelse i Grunnloven § 2 første ledd om religionsfrihet. Leddet har ikke sammenheng med statskirkeordningen og er sånn sett på siden av hva utvalget skal utrede. Uvalget vil likevel bemerke at det er mulig å gjøre en slik grunnlovsendring uten at det får betydning for den konstitusjonelle rammen for dagens statskirkeordning.

Regjeringens sammensetning

Bestemmelsene om kirkemedlemskap for halvparten av statsrådets medlemmer er som nevnt en like nødvendig forutsetning som bekjennelseskravet til Kongen og kan ikke fravikes uten å endre Grunnloven. Dersom kirkelig statsråd skal videreføres som eget organ, er det vanskelig å tenke seg noen annen definisjon av kravet til vedtaksførhet enn det som er formulert i dagens § 12.

Utnevning av biskoper og proster

Tidligere var også sokneprestene embetsmenn og ble utnevnt av Kongen. Det er antakelig mulig å også overlate ansettelsen av proster til andre. Disse vil da ikke lenger være embetsmenn, men statlige tjenestemenn. Derimot er det neppe mulig å endre utnevningen av biskopen uten å endre Grunnloven. Kongens rolle etter § 4 gjør det utenkelig at Kongen ikke utnevner de embeter som er tillagt det øverste tilsynsansvaret i kirken. Kongen må også kunne instruere og kontrollere disse embetene om ikke hans ansvar for å «haandheve og beskytte den evangelisk-lutherske Religion» skal bli innholdsløst. Så lenge dagens grunnlovbestemmelser består, kan ikke Kongen delegere myndighet til å fastsette eller endre tjenesteordninger for biskoper, eller å instruere biskopene i deres embetsutøvelse til Kirkemøtet, uten på svært avgrensede områder.

Et annet spørsmål er om utnevningen kan bindes opp ved at Kongen (regjeringen) kan forpliktes til å utnevne en av de tre bispekandidatene som totalt har fått flest stemmer. Stortinget kan ikke instruere Kongen på dette punktet. Det er bare Kongen (regjeringen) som kan vedta en slik prosedyre. Som embetsmenn må de formelt utnevnes av Kongen i statsråd, men dette vil da være en stadfestelse av valgresultatet. En slik bestemmelse vil ikke ha reell betydning, siden det vil bli en prosedyre vedtatt av kirkestyret for kirkestyret selv, og som kirkestyret til en hver tid kan endre. Det vil bare ha symbolsk betydning som et signal om at Kongen (regjeringen) har som prinsipp å følge det såkalte «kirkelige votum» på dette punktet.

Grunnloven § 22 åpner for at andre embetsmenn enn dommere kan utnevnes på åremål hvis det blir bestemt i lov. Om ønskelig kan dette innføres for biskopene.

Det er også mulig å endre prosedyrene for nominasjon og stemmegivning. Fra 2004 er det innført en prøveordning med en mer omfattende involvering enn i gjeldende regelverk. Prøveordningen medfører blant annet at flere kandidater skal nomineres og at Kirkerådet og biskopene skal avgi uttalelse om hvem av de tre kandidatene med flest stemmer som anses mest skikket til embetet. Departementet må innstille en av de tre. Prøveordningen er brukt i forbindelse med to bispeutnevninger og er under evaluering.

Den norske kirke som eget rettssubjekt

De siste årene har det skjedd betydelige endringer innenfor statsforvaltningen. Et hovedtrekk ved utviklingen er at staten har valgt forskjellige måter å organisere virksomheten på ut fra hva som er mest hensiktsmessig. På grunn av tilknytningen til staten har endringene også påvirket Den norske kirke og lagt en del premisser for reformarbeidet.

Enheter som har som hovedoppgave å utøve offentlig myndighet, er normalt organisert som forvaltningsorganer. Dette er fortsatt hovedformen innenfor staten. De er juridisk sett en del av staten ved at de ikke er utskilt som egne rettssubjekter. Det er slått fast at soknene er selvstendige rettssubjekter. Spørsmålet er om den virksom­heten som presteskapet, biskopene, bispedømmerådene og Kirkemøtet/Kirkerådet utøver kan organiseres innenfor et selvstendig rettssubjekt, uten å komme i konflikt med gjeldende Grunnlov. Rettsubjektets oppgaver må i så fall være utformet slik at det ikke begrenser Kongens myndighet etter Grunnloven.

Det finnes eksempler på at offentlig myndighet ved lov er blitt delegert til ikke-statlige selskaper og sammenslutninger. Forutsetningen er at myndighetsoverføringen skjer på et avgrenset og presist beskrevet område, og at delegasjonen følges av en statlig instruksjons- og kontrollmyndighet. Det er vanskelig å se for seg at dette kan gjennomføres for hele det kirkelige området. I så fall må biskopene bli igjen hos Kongen som statlig tilsatte embetsmenn med kontrollerende og instruerende oppgaver i forhold til det selvstendige rettssubjektet. Utvalget har kommet til at Den norske kirke rettslig sett antakelig ikke kan etableres som eget rettssubjekt innenfor gjeldende grunnlovbestemmelser.

Prestetjenesten

Når det gjelder delegasjon til kirkelige organer av Kongens myndighet etter Grunnloven § 16, er det vanskelig å se for seg at man kan gå særlig mye lenger. Det meste av Kongens regelkompetanse er allerede delegert. Spørsmålet som gjenstår for vurdering, er muligheten for delegasjon og desentralisering av myndighet knyttet til prestetjenesten. Kongen har fastsatt overordnede instrukser i form av tjenesteordninger for biskoper, proster og menighetsprester.

Bispedømmerådene er tilsettingsmyndighet og disiplinærmyndighet for de som ikke er embetsmenn og har lønnsansvar for alle. Biskopen fastsetter instrukser for menighetsprestene og ivaretar for øvrig arbeidsgivers styringsrett. Kirkemøtet har en svært begrenset myndighet i forhold til presteskapet, ved at det fastsetter liturgiene og tilhørende regelverk. Den mest radikale endringen vil være å overføre finansieringsansvaret og arbeidsgiveransvaret for prestetjenesten til soknet på linje med de andre lokalkirkelige stillingene.

Grunnloven er neppe til hinder for at staten kan lovregulere ansvaret for prestetjenesten som et virksomhetsansvar for de lokale soknene. Fortsatt må imidlertid Kongens styrings- og kontrollmyndighet over denne tjenesten gjelde etter Grunnlovens §§ 4 og 16. Den kirkelige styringsmyndigheten og arbeidsgivermyndigheten i forhold til prestene som i dag er samlet på Kongens hånd alene, blir ved en slik ordning splittet opp. Biskopene blir underlagt Kongens (regjeringens) kirkestyre, mens prestene blir underlagt menigheten. En slik reform vil derfor innebære at linjeorganisasjonen for prestene brytes opp slik at biskopene organisatorisk sett skiller lag med det øvrige presteskapet. Det kan medføre behov for økt regelstyring og eventuelt også gi grunnlag for kompetansestrid.

En mindre radikal reform er å delegere noe av departementets sentrale arbeidsgivermyndighet til Kirkemøtet, det vil i hovedsak omfatte tjenesteordningene. Innenfor de grenser og krav om arbeidstakermedvirkning som tjenestemanns­loven setter, kan ikke utvalget se at Grunnloven hindrer delegasjon av statlig arbeidsgivermyndighet til Kirkemøtet.

Samordnet arbeidsgiveransvar

Samordning av arbeidsgiveransvaret har vært et ønske i forbindelse med dagens reformarbeid i Den norske kirke. Dette lar seg vanskelig løse uten samtidig å endre organisasjonsstrukturen. En mulighet kan være å delegere arbeidsgiveransvar og tilsettingsmyndighet fra menighetsråd og bispedømmeråd til fellesrådet. Dette forutsetter at fellesområdet blir utvidet slik at det i størrelse blir mer sammenfallende med dagens prostier. Fellesrådet kan da få en administrativ og en faglig (teologisk) leder. Det kan samtidig etableres en felles ledelse i soknene, eventuelt med samme todelte ledelsesstruktur som i fellesrådet.

Biskopens rolle kan rendyrkes som tilsynsfunksjon og i tillegg ivareta kirkelige helhetsfunksjoner i bispedømmet. En mindre ressursstab kan etableres i tilknytning til biskopens oppgaver. Dersom en slik løsning velges, må biskopen sikres nødvendig verktøy og arenaer for å utøve reelt tilsyn. Biskopen må fortsatt kunne gi bindende pålegg om tjenesteutøvelse.

Dersom prosteembetene omgjøres til stillinger er det flere muligheter når det gjelder hvem som skal ha tilsettingsmyndighet for proster: Departementet, Kirkerådet, et særskilt sentralkirkelig tilsettingsorgan eller bispedømmerådet. Det siste alternativet kan være nærliggende siden bispedømmerådet allerede er tilført myndighet til å tilsette sokneprester og kapellaner. Kirkerådet eller et særskilt tilsettingsorgan kan tilsette proster dersom det er ønskelig å vektlegge helhetskirkelige hensyn. Å legge tilsettingsmyndigheten i departementet vil ikke svare til den overordnede ambisjonen om ytterligere delegasjon til kirkelige organer.

5.3.4 Kirkelovgivning

Omfang

Lov om Den norske kirke er vedtatt av Stortinget som en følge av statskirkeordningen, men Grunnloven stiller ikke noe krav om at det skal være en omfattende kirkelov. Det kan derfor være mulig å gå lenger enn dagens kirkelov i retning av ramme- og fullmaktslovgivning og dermed gi de kirkelige rådsorganene økt myndighet.

Utvalget har ikke gått gjennom kirkeloven punkt for punkt, men vil understreke at dagens grunnlovsbestemmelser om statskirken ikke krever en omfattende eller detaljert lovgivning. Hvis det er ønske om reformer her, kan de vedtas innenfor Grunnlovens rammer, slik at man sitter igjen med en mindre detaljert kirkelov, begrenset til forhold som medlemskap, besluttende organer, utbredelse, tjenesteplikter, kirkelig embete, endringsprosedyrer og finansieringsordninger.

Forslaget til rammelov for en lovforankret folkekirke (se 5.4.3) kan være et utgangspunkt for en forenklet kirkelov også under dagens statskirkeordning.

5.3.5 Finansiering

Grunnloven forutsetter ikke en bestemt kirkelig finansieringsordning og hindrer ikke andre ordninger enn dagens bevilgningsbaserte finansiering.

Så lenge deler av kirken finansieres over statsbudsjettet, vil Grunnlovens alminnelige regler for statlige bevilgninger gjelde. På dette området vil valget av finansieringsordning derfor avgjøres av hvilke grenser Grunnloven setter. For eksempel er det ikke mulig å gå over til en finansieringsordning i form av statlige tilskudd til Den norske kirke. En slik ordning forutsetter at mottaker er et selvstendig rettssubjekt. Imidlertid er det mulig at soknene som selvstendige rettssubjekter kan stå som tilskuddsmottakere, slik de allerede i dag mottar midler fra kommunene og mindre statlige tilskudd.

Dersom kirkens virksomhet fortsatt skal finansieres ved offentlige bevilgninger, kan ansvarsfordelingen mellom stat og kommune endres. Eventuelt kan man gå over til en ren statlig finansiering. Det er mulig å gå motsatt vei og la kommunen overta en større del av finansieringsansvaret, men staten må uansett finansiere embetsstillingene.

5.4 Lovforankret folkekirke

5.4.1 Hovedtrekk

Rammeverk

I en lovforankret folkekirke oppheves Grunnlovens nåværende regler om statskirkeordningen. Den norske kirke blir et selvstendig rettssubjekt som ikke lenger er rettslig underordnet staten. Kongens kirkestyre fjernes, likeledes det tilhørende kravet om at halvparten av regjeringen må være medlemmer av Den norske kirke. Det blir dermed lik adgang til statsrådsposter uansett tros- og livssynstilhørighet.

Den norske kirke gis en særlig status i forhold til andre tros- og livssynssamfunn gjennom en egen kirkelov. Kirken kan eventuelt nevnes særskilt i Grunnloven for å markere Den norske kirkes særlige historiske, kulturelle og faktiske stilling i samfunnet.

Kirken er ikke lenger en del av statsforvaltningen, men etableres som et selvstendig trossamfunn. Ved at kirken blir et selvstendig rettssubjekt vil den ha mulighet til å gå til sak mot staten dersom den mener at staten krenker dens religionsfrihet. Rettslig sett får den derfor økt religionsfrihet og økt mulighet til å påberope seg denne friheten.

Kirken videreføres med samme trosgrunnlag og demokratiske oppbygning, men det etableres en annen relasjon mellom Den norske kirke og staten. En lovforankret folkekirke ivaretar den spesielle stillingen som Den norske kirke har i landets historie, samtidig som det klargjøres at den er et trossamfunn med en egenart forskjellig fra statens. Staten markerer at Den norske kirke fortsatt skal ha en rolle som samfunnsinstitusjon, og at kirken kan være aktivt tilstede i alle lokalsamfunn i hele landet. Gjennom en særskilt kirkelov fastsetter myndighetene fortsatt rammebetingelser for Den norske kirke, og kan sikre at overgangen til ny kirkeordning ikke medfører radikale endringer for medlemmene.

Organisasjon

Kirkens særskilt valgte organer, i første rekke Kirkemøtet, overtar ansvaret som i dag ligger til det statlige kirkestyret. Kirkens styringsorganer vil utnevne og ansette sine egne folk, ha full styring med egen økonomiforvaltning, osv. Kirkens ansatte vil ikke lenger være offentlige embets- eller tjenestemenn, og dette gjør det enklere å reformere arbeidsgiverstrukturen i kirken.

Med unntak av organisatoriske endringer som følger av at Kongens kirkestyre oppheves, er det ikke nødvendig med andre grunnleggende endringer i Den norske kirkes organisasjon slik den fremstår i dag. Det er allerede gjort vesentlige endringer i kirkens organisasjonsstruktur, og de kirkelige organene har ved delegasjon fått overført betydelig myndighet fra Kongen og departementet. Siden Grunnlovens regler om statskirkeordningen fjernes, er det full konstitusjonell frihet med hensyn til hvordan ordningen skal utformes. Det blir enklere å vedta nye organisatoriske endringer dersom det er ønskelig.

Lovgivning

Den norske kirke gis fortsatt en tilknytning til staten gjennom en kirkelov, gitt av Stortinget. Kirken vil dermed fortsatt ha en særstilling i forhold til andre tros- og livssynssamfunn.

Det kan reises innvendinger mot at et statlig styringsorgan uten bekjennelsesplikt skal fastsette lover for kirken i en slik kirkeordning. Imidlertid ligger det sikringsmekanismer i Grunnlovens bestemmelser om tros- og livssynsfrihet og andre menneskerettighetsbestemmelser, jf. § 2 første ledd, § 110c og menneskerettsloven av 1999. Stortinget kan f.eks. ikke fastsette kirkens bekjennelsesgrunnlag, annet enn som en bekreftelse av kirkelige organers vedtak. Dette kan tydeliggjøres ved at det inntas bestemmelser i Grunnloven som forhindrer Stortinget i å fatte lovvedtak i saker som gjelder indre forhold i Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn.

5.4.2 Grunnlovsendringer

De syv bestemmelsene i Grunnloven som i dag regulerer statskirkeordningen forutsettes endret. Noen må oppheves i sin helhet, mens andre kan endres i større eller mindre grad. Samlet sett vil dette være en vesentlig endring i Grunnloven, men utvalget finner at dette rettslig sett likevel ikke strider mot Grunnlovens ånd og prinsipper etter § 112. Bestemmelsen om Opplysningsvesenets fond i Grl. § 106 annet ledd kan sees uavhengig av kirkeordningen og er behandlet i kapittel 9.

Statens offentlige religion

I Grunnlovens § 2 vil første ledd om religionsfriheten bli stående. Andre ledd oppheves, både første setning om den offentlige religion og annen setning om oppdragerplikten for foreldre som bekjenner seg til denne. Ved at § 2 annet ledd første setning oppheves, bortfaller det konstitusjonelle grunnlaget for statskirkeordningen, og staten vil ikke lenger ha en «offentlig Religion».

Henvisningen til den «evangelisk-lutherske Religion» i § 2 annet ledd første setning er med på å bestemme kirkens læregrunnlag, og må sees i sammenheng med Norske Lov (NL) 2-1 som regner opp kirkens fem grunnleggende bekjennelsesskrifter. Når § 2 annet ledd oppheves, må også NL 2-1 oppheves. Dette bør i så fall knyttes direkte til grunnlovsendringen, for å unngå unødig strid om hvorvidt NL 2-1 i seg selv har konstitusjonell rang. Endringen betyr at Den norske kirkes bekjennelsesgrunnlag må fastslås på nytt, og nedfelles i en ny kirkeordning som kirken selv fastsetter. Bekjennelsesgrunnlaget kan videreføres uendret, men dette kan også være en anledning til å gå gjennom det og gjøre endringer. Det siste bør bare være aktuelt dersom et bredt flertall i kirken ønsker det.

Kongen i statsråd som kirkestyre

De enkelte sidene ved Kongens kirkestyre er som tidligere vist regulert i Grl. §§ 4, 12, 16, 21, 22 og 27. Dersom dagens statskirkeordning oppheves, må samtlige endres.

Den mest sentrale er § 16 om Kongens særlige kompetanse i kirkesaker. Denne må oppheves i sin helhet. Myndigheten som i dag tilligger Kongen som øverste kirkestyre overføres til Den norske kirkes egne organer. Det gjelder blant annet ansvaret for å avgjøre lærespørsmål. Bestemmelsen i § 16 har tradisjonelt fungert som en skranke for Stortingets adgang til å bestemme over kirkelige spørsmål ved lov eller på annen måte. I dag har ikke Stortinget myndighet i saker som klart faller inn under § 16. Dersom § 16 oppheves, bortfaller diskusjonen om grensen mellom Kongens kirkestyre og Stortingets lovgivningsmyndighet. Derimot kan det fortsatt oppstå spørsmål om grensen mellom Stortingets lovgivningsmyndighet og kirkens egen myndighet og religionsfrihet.

Kongens eksklusive myndighet til å utnevne biskoper og proster følger i dag av at de er embetsmenn, og i Grl. §§ 21 og 22 er det forutsatt at det skal finnes «geistlige» embetsmenn. Her er det nok at dette ordet fjernes, for øvrig vil bestemmelsene om utnevnelse og avsettelse av embetsmenn bli stående som i dag. På samme måte vil hovedreglene om statsrådets sammensetning og vedtaksdyktighet i §§ 12 og 27 bli stående uendret etter at de særlige bestemmelsene om «kirkelig statsråd» oppheves.

Plikten for Kongen etter § 4 til å «haandheve og beskytte» den evangelisk-lutherske religion gjelder ikke bare kongen personlig, men også Kongen i statsråd. Denne bestemmelsen må derfor oppheves. Bekjennelsesplikten i første del av setningen gjelder derimot kongen personlig. Her kan det være delte meninger om hvorvidt det er nødvendig og/eller ønskelig å fjerne denne ved en opphevelse av statskirkeordningen. Det samme gjelder henvisningen til at kongens person er «Hellig» i § 5, og henvisningen til Gud i kongens ed etter § 9.

Grunnlovshjemmel for en ny kirkelov

Den lovgivningskompetansen som Stortinget beholder særskilt for Den norske kirke kan hjemles i en grunnlovsparagraf. Det vil sikre kontinuitet og gjøre kirkeloven vanskeligere å endre. Kirkens sikkerhet vil være at den er etablert som eget rettssubjekt, med mulighet for å gå til sak mot staten dersom den mener at Stortinget gjennom lovvedtak krenker dens religionsfrihet.

Stortingets lovgivningskompetanse etter Grl. § 75a er generell og bare begrenset av andre regler i Grunnloven, samt av internasjonale forpliktelser. Lovgivningsmyndigheten gjelder også på det religiøse området, innenfor de rammene som religionsfriheten setter. Dagens kirkelov er vedtatt med vanlig hjemmel i § 75a, det samme gjelder trossamfunnsloven. Slik sett kan det hevdes at Stortinget allerede har nødvendig hjemmel for å vedta en særlov om Den norske kirke selv om statskirkeordningen oppheves.

På den annen side kan det være ønskelig med en egen hjemmel i Grunnloven som bekrefter og markerer at Den norske kirke fortsatt skal være forankret i lov gitt av Stortinget. En slik bestemmelse kan også markere grensene for Stortingets kompetanse til å lovregulere Den norske kirke, ved å presisere at denne bare gjelder organisatoriske forhold til forskjell bl.a. fra lærespørsmål og utnevning av kirkens ledere.

I Finland og Sverige er det i dag en særskilt grunnlovshjemmel for kirkelovgivningen. I den svenske Regeringsformen 8-6 første ledd heter det at «Föreskrifter om trossamfund meddelas i lag. I lag skall också meddelas föreskrifter om grunderna för Svenska kyrkan som trossamfund.» Dette ble vedtatt i 1998, som grunnlag for reformen av 2000. På lignende måte heter det i den nye finske grunnloven av 2000 i § 76 at «I kyrkolagen finns bestämmelser om den evangelisk-lutherska kyrkans organisation och förvaltning.»

Dersom en tilsvarende hjemmel skal inntas i den norske Grunnloven, kan dette gjøres på forskjellige måter. Utformingen av en slik paragraf vil avhenge av hvor den plasseres og i hvilken sammenheng, for eksempel om den skal stå alene eller følge i forlengelsen av andre bestemmelser, for eksempel etter § 2 første ledd om religionsfriheten, eller etter en ny bestemmelse om verdigrunnlag eller religionspolitikk, jf. kapittel 5.6.

Kjernen i bestemmelsen må være en angivelse av at nærmere bestemmelser om Den norske kirke fastsettes ved lov. Det kan også inntas en nærmere presisering av hva som skal lovreguleres. Følgende alternativer kan skisseres:

1. Nærmere Bestemmelser om Den norske Kirke fastsættes ved Lov.

2. Nærmere Bestemmelser om Den norske Kirkes Ordning fastsættes ved Lov.

Ordet «Ordning» er her ment å presisere at det bare gjelder organisatoriske forhold til forskjell fra bl.a. lærespørsmål og utnevning av kirkens ledere.

Dersom lovgiver velger å gå videre med en lovforankret folkekirke som alternativ til dagens statskirkeordning, må spørsmålet om grunnlovsformuleringer utredes videre, både når det gjelder innhold, plassering og språklig utforming.

Grunnlovsfesting av verdigrunnlag og religionspolitikk

Dersom dagens grunnlovsbestemmelser oppheves, kan det være andre forhold som bør grunnlovsfestes. Noen kan mene at det oppstår et verdimessig tomrom i Grunnloven dersom dagens § 2 annet ledd om statens religion fjernes, og at det derfor bør inntas en særskilt verdiparagraf. Det må i så fall vurderes om paragrafen bør uttrykke statens fortsatte tilknytning til den kristne og eventuelt humanistiske tradisjonen, siden dette er en ordning der Den norske kirke er gitt en særstilling gjennom en egen lovgivning, eller om paragrafen skal utformes som en mer inkluderende verdiparagraf.

Dagens § 2 annet ledd kan dessuten hevdes å utgjøre et grunnlag for statens religionspolitikk. Etter § 2 annet ledd har staten et ansvar for aktivt å støtte den evangelisk-lutherske religion (statskirken). Gjennom likebehandlingsprinsippet er dette utvidet til også å gjelde andre tros- og livssynssamfunn. Dersom § 2 annet ledd oppheves, må statens religions- og livssynspolitikk utredes og behandles på nytt, også spørsmålet om denne bør grunnlovsfestes.

Det er ulike meninger om slike nye grunnlovsbestemmelser er en nødvendig forutsetning for en ordning med en lovforankret folkekirke. De grunnleggende spørsmålene som dette reiser vil imidlertid langt på vei være felles enten man velger en ordning der Den norske kirke fortsatt skal ha en særskilt status som lovforankret folkekirke eller en ordning der alle tros- og livssynssamfunn rettslig sett skal stilles likt. Utvalget har derfor valgt å behandle dette som et felles spørsmål i kapittel 5.6.1 om grunnlovsfesting av verdigrunnlag og i kapittel 5.6.2 om grunnlovsfesting av religionspolitikken.

5.4.3 Kirkelovgivning

Alternativer

Et grunnleggende trekk ved en lovforankret folkekirke er at Stortinget vedtar en særskilt kirkelov for Den norske kirke som regulerer visse forhold ved kirken og dens virksomhet. Denne må være ferdig utformet før den nye ordningen kan iverksettes.

Et viktig prinsipielt spørsmål er hvor stort omfang kirkeloven skal ha. Et alternativ er å bare gjøre de endringene i nåværende kirkelov som er nødvendige som følge av kirkens endrede rettslige status og avviklingen av ordningen med Kongen som kirkestyre. Denne varianten forhindrer ikke en eventuell senere og mer omfattende kirkelovreform. Det andre alternativet er en kortfattet rammelov.

Formulering av lovtekst er krevende. Et videre lovforberedende arbeid må settes i gang etter nærmere retningslinjer for hvordan loven bør se ut og hva den skal inneholde. Dette bør skje i samråd med kirkens organer. Lovutredningen må dessuten sees i sammenheng med at Den norske kirke selv vedtar en konstituerende kirkeordning. Disse to regelsettene må tilpasses hverandre og utformes gjennom en koordinert prosess, slik at alt er på plass før reformen iverksettes. Utvalget har derfor ikke fremsatt forslag til konkret lovtekst, men vurderer i det følgende hvilke utfordringer og muligheter som finnes.

Den norske kirkes rettslige eksistens og bekjennelsesmessige grunnlag

Et prinsipielt spørsmål er om loven skal konstituere Den norske kirke, eller om den bare skal vise til Den norske kirke som en allerede eksisterende institusjon. Den norske kirke har ikke i dag noe annet rettslig konstituerende grunnlag enn det som fremgår av Grunnlovens regler om statskirken og av Norske Lov . Dersom disse bestemmelsene oppheves, bortfaller dagens grunnlag. Ved at Grunnlovens bestemmelser oppheves, vil den imidlertid automatisk oppstå som egen institusjon og eget rettssubjekt.

I forhold til prinsippet om religionsfrihet er det problematisk dersom det er kirkeloven vedtatt av Stortinget som definerer Den norske kirkes bekjennelsesgrunnlag, da kirken er et eget trossamfunn, uavhengig av den verdslige lovgivningen. Derfor bør bekjennelsesgrunnlaget nedfelles i en ny kirkeordning vedtatt av kirkens egne organer. Kirkeloven kan da innledes med en formålsbestemmelse om at den skal legge forholdene til rette for at Den norske kirke kan virke som en evangelisk-luthersk folkekirke ut fra sitt eget bekjennelsesgrunnlag, selvforståelse og formål. For å markere kontinuitet kan ordet «forblir» brukes, slik at lovteksten innledes slik:

«Lovens formål er å legge forholdene til rette for at Den norske kirke forblir et evangelisk-luthersk trossamfunn, som ...».

Noen grunnleggende trekk ved Den norske kirkes virksomhet kan nedfelles i kirkeloven for å understreke kontinuitet og markere at Den norske kirke vil videreføre sin virksomhet med samme formål og identitet som i dag. Loven bør i så fall vise til Den norske kirkes eget vedtak om dette som sier at den skal være en bekjennende, misjonerende, tjenende og åpen folkekirke som fortsatt vil arbeide for å ha bred oppslutning (jf. vedlegg 1).

Under dagens statskirkeordning er demokratiet ivaretatt dels gjennom kirkens egne valgte organer, dels gjennom den styring som Storting og regjering utøver. Ved en ny kirkeordning vil noen se det som en forutsetning at den demokratiske strukturen som er bygd opp i de senere år videreføres og gjerne styrkes. Loven kan også her vise til Den norske kirkes egen uttalelse som sier at rådsstrukturen er basert på demokratiske valg av og blant kirkens medlemmer, og at kirken vil arbeide for at en større del av kirkens medlemmer tar ansvar gjennom å delta i kirkelige valg.

Den norske kirke vil ikke lenger være noen formell del av forvaltningen, men som samfunnsinstitusjon kan det være naturlig å lovfeste at forvaltningsloven og offentlighetsloven fortsatt skal gjelde for kirken, med unntak av forretningsmessig virksomhet som er særskilt organisert. Loven kan også gi særskilte bestemmelser i forhold til arbeidsmiljølov, etc.

Innholdet i en kortfattet rammelov

Det bør innledningsvis utformes en formålsparagraf for loven som uttrykker at denne skal legge forholdene til rette for at Den norske kirke kan forbli en evangelisk-luthersk folkekirke ut fra sitt bekjennelsesgrunnlag, sin selvforståelse og de formål som fastsettes i kirkeordningen gitt av kirkens egne organer. Denne bør formuleres slik at det tydelig fremgår at det er den samme kirken som videreføres, gjennom formuleringer som at «Det skal legges til rette for at Den norske kirke forblir en evangelisk-luthersk folkekirke som skal være landsdekkende og demokratisk».

Det kan være aktuelt å ta inn en bekreftelse om at kirken som selvstendig trossamfunn avgjør alle spørsmål som har med lære, organisasjon, utnevnelse av sine ledere og all virksomhet for øvrig. Dette vil uansett fremgå ved at kirkelige organer tilkjennes de oppgavene som i dag ligger til offentlige myndigheter, ved at det utformes bestemmelser om at Kongens nåværende oppgaver etter Grunnlovens §§ 4 og 16 legges til Kirkemøtet. Kirkemøtet får dermed myndighet til å fastsette og fortolke kirkens lære, beslutte om kirkens bøker, gi regler om kirkelig virksomhet, utnevne sine ledere og ha det øverste ansvaret for at kirkens representanter følger de foreskrevne normer. Andre organisatoriske forhold som at soknet er grunnenheten i kirken og forblir et eget rettssubjekt bør også fastslås.

Det må fastslås at Den norske kirke selv har rettigheter og plikter, er part i avtaler med private og offentlige myndigheter og har partsstilling overfor domstol og andre myndigheter. Loven kan inneholde formuleringer om at kirken og dens organer fortsatt skal følge lovgivning som gjelder offentlig forvaltning, som forvaltningslov og offentlighetslov.

Dersom kommunene skal ha et ansvar for delvis finansiering av den lokale kirke, bør dette lovreguleres som nå (jf. kirkeloven § 15), eventuelt kan en bestemmelse om dette tas inn i kommuneloven.

Det må fastsettes særskilte restriksjoner og prosedyrer for endringer av lovverket og for kirkeordningen som skal vedtas av kirkelige organer.

Tilpasning av dagens kirkelov

Dersom nåværende kirkelov skal videreføres med de nødvendige tilpasninger i en ny kirkeordning, må loven uansett endres på vesentlige punkter som følge av kirkens endrede rettslige status og avviklingen av ordningen med Kongen som kirkestyre. Kirkeloven har i dag 40 paragrafer og det er gitt 42 forskrifter med hjemmel i loven. Den er svært detaljert og regulerer forhold som det normalt vil være mest hensiktsmessig å regulere i en kirkeordning vedtatt av Kirkemøtet. Dagens kirkelov regulerer for øvrig ikke hele Den norske kirkes virksomhet, siden prestetjenesten bare delvis er regulert siden denne hører inn under Kongens kirkestyre.

Alle regler i dagens kirkelov som omhandler Kongens og departementets myndighet må endres, slik at de viser til det som nå blir kirkens organer, dvs. Kirkemøtet og underliggende nivåer. Dersom finansieringsordningen endres, må § 15 i dagens kirkelov endres.

Kirkelige organer, i all hovedsak Kirkemøtet, tilkjennes myndighet til å ivareta oppgaver som etter gjeldende bestemmelser i Grunnloven og kirkeloven ligger til Kongen. Det gjelder bl.a. fortolkningen av kirkens lære, beslutning om kirkens bøker, regler om kirkelig virksomhet, utnevning av ledere og tilsyn med at kirkens representanter følger foreskrevne normer. I tillegg må det tas inn en formulering som avklarer at Kirkemøtet treffer avgjørelser og opptrer på vegne av Den norske kirke, i tilfeller der det ikke er fastsatt i eller i medhold av lov at myndigheten er lagt til vedkommende bispedømmeråd, biskop eller et annet kirkelig organ. En slik formulering kan f.eks. bli tatt inn i det som i dag er § 24.

Det er ikke lenger aktuelt med delegasjon av offentlig myndighet til valgte kirkelige organer. Bestemmelser som gir hjemmel for slik delegasjon bør derfor enten oppheves eller endres til en delegasjonshjemmel for Kirkemøtet/Kirkerådet. Det gjelder bestemmelser av typen «utfører for øvrig de oppgaver som til enhver tid er pålagt av Kongen eller departementet» (jf. kirkeloven §§ 9, 14, 23, 24 og 26).

Det underliggende regelverket (dagens forskrifter) som er gitt av Kongen eller departementet oppheves, og kan eventuelt fornyes av Kirkemøtet på det nye rettsgrunnlaget. Også den delen av det underliggende regelverket som i dag er gitt av Kirkemøtet i medhold av lov og delegert myndighet, vil oppheves og må eventuelt fornyes på nytt grunnlag.

Loven kan ha bestemmelser om at Den norske kirke skal være underlagt visse særlige forpliktelser som at den skal følge offentlighetslov og forvaltningslov.

Lovarbeidet

Et videre lovarbeid må settes i gang etter at det er foretatt et hovedvalg mht. ny ordning av forholdet mellom stat og kirke. Dette må skje i samråd med kirkens organer. Lovutredningen må også sees i sammenheng med kirkens egen utredning av en ny konstituerende kirkeordning.

Organisasjon

De fleste bestemmelsene i dagens kirkelov lovfester de kirkelige organene og regulerer deres inndeling, sammensetning, oppgaver, prosedyrer, etc. ganske detaljert. I tillegg er det noen innledende regler om medlemskap og stemmerett, og på slutten av loven en del «forskjellige bestemmelser».

Uavhengig av om man velger en kortfattet rammelov eller en mer detaljert lov, er det visse grunnleggende trekk ved Den norske kirkes organisasjon som vil endre seg dersom dagens statskirkeordning oppheves. Det viktigste er at Kongens kirkestyre bortfaller, slik at den grunnleggende kompetansen til å bestemme over kirkens forhold overføres til kirkens egne organer, i første rekke de sentrale organene Kirkemøtet og Kirkerådet. Det betyr at alle bestemmelser i loven som i dag viser til Kongen eller departementet må fjernes eller endres. I stedet kan det lovfestes at det er Kirkemøtet som treffer avgjørelser og opptrer på vegne av Den norske kirke i alle tilfeller der annet ikke er særskilt fastsatt ved lov eller intern delegasjon. En annen grunnleggende endring er at Den norske kirke blir et selvstendig rettssubjekt som vil være rettslig representert ved sine sentrale organer, Kirkemøtet og Kirkerådet. Det må tas inn regler som fastsetter disse organenes rettslige status og kompetanse.

Prinsippene for Den norske kirkes finansiering må endres, enten den fortsatt skal være offentlig finansiert som i dag eller finansieres helt eller delvis på andre måter. Hovedtrekkene ved finansieringsordningen bør lovfestes.

Senere lovendring

I den utstrekning Den norske kirkes grunntrekk og organisasjon fortsatt skal være nedfelt i lov gitt av Stortinget, vil det være opp til Stortinget å endre loven innenfor de rettslige rammene som følger av prinsippet om tros- og livssynsfrihet. Ved fremtidige endringer vil det være naturlig at Den norske kirkes organer involveres tett i lovgivningsprosessen. Det følger langt på vei av alminnelig lovgivningspraksis, men på dette særlige området vil det være naturlig at Den norske kirke gis en enda klarere rolle i prosessene enn det som ellers er vanlig.

I Sverige og Finland er det grunnlovsfestet særskilte prosedyrer for fremtidig endring av kirkelovgivningen. I Finland har Kirkemøtet rett til å foreslå endringer i kirkeloven, og fremlegger forslag for Riksdagen som enten må vedta disse i sin helhet eller forkaste dem. Dersom noe tilsvarende skal etableres i Norge, vil det kreve særskilt hjemmel i Grunnloven. Slike prosedyrer finnes ikke i norsk statsrett i dag, og vil være et markant brudd med prinsippet om Stortingets lovgivningsmyndighet. Behovet kan vel heller ikke sies å være stort, siden det er utenkelig at ikke Stortinget vil ta hensyn til kirkens syn ved lovendring, og ettersom tros- og livssynsfriheten uansett begrenser hvor langt lovgiver kan gå.

5.4.4 Kirkeordning

Under dagens statskirkeordning er Den norske kirke konstituert gjennom Grunnlovens bestemmelser, NL 2-1 og kirkeloven. Det eksisterer ikke noen egen intern «kirkeordning» i dag, dvs. et særskilt grunnleggende konstituerende dokument for Den norske kirke. Dersom statskirkeordningen oppheves, bør Den norske kirke vedta en slik grunnleggende konstituerende kirkeordning selv om deler av kirkens virksomhet og organisasjon skal være forankret i lov. Den norske kirkes eksistens som trossamfunn kan ikke utledes av en slik kirkelov. Det vil dessuten være en rekke sider ved kirkens indre forhold som bør avklares og reguleres, men som av hensyn til tros- og livssynsfriheten ikke kan eller bør lovfestes av Stortinget som verdslig myndighet. Det gjelder ikke minst kirkens bekjennelsesgrunnlag og myndigheten til å bestemme læremessige spørsmål og selv utnevne sine ledere.

Med kirkeordning menes her et konstituerende dokument som etablerer Den norske kirke som trossamfunn, og definerer de grunnleggende trekkene ved kirkens bekjennelsesgrunnlag, selvforståelse, oppgaver og virksomhet. Sagt med andre ord vil det være tale om en ny «grunnlov» for kirken, men da vedtatt av Den norske kirkes egne organer. Den kan også inneholde bestemmelser om kirkens organer, hovedtrekkene ved den organisatoriske strukturen og andre forhold som kirken selv måtte anse som grunnleggende. Når kirkeordningen først er vedtatt, vil det være naturlig at den gis en særskilt status til forskjell fra underliggende regelverk, og at den er beskyttet gjennom særskilte krav til endring, slik at dette for eksempel bare kan skje ved vedtak med kvalifisert flertall eller etter andre særskilte prosedyrer.

En slik kirkeordning kan tenkes vedtatt av Kirkemøtet etter vanlige vedtaksprosedyrer, men kan også fastsettes ved en særskilt prosedyre, etter at man først har vært gjennom en grundig prosess i kirken med utredning og utarbeidelse. Det kan innkalles til et særskilt og utvidet Kirkemøte, eller en eller annen form for representativ «grunnlovs­givende» forsamling.

Dersom det skal utarbeides forslag til en slik kirkeordning, bør arbeidet med dette starte så snart Stortinget eventuelt har vedtatt å oppheve dagens statskirkeordning og etablere en lovforankret folkekirke. Dette må være en prosess som foregår internt i Den norske kirke, men den må samtidig koordineres med arbeidet med utforming av en ny kirkelov. De to regelverkene vil ha forskjellig status og innhold, men de må være samstemte i den forstand at de ikke står i motstrid til hverandre på noe punkt. Derimot er det ikke noe i veien for at enkelte grunnleggende trekk både er nedfelt i kirkeloven og i kirkeordningen. Eksempler på dette kan være prinsippene om at kirken skal være åpen, demokratisk og landsdekkende, eller prinsippet om soknet som grunnleggende enhet. Begge regelsettene bør foreligge før Den norske kirke trer i kraft som en lovforankret folkekirke.

Ved siden av Kirkemøtet og Kirkerådet vil det være naturlig at soknets stilling som eget rettssubjekt videreføres. Dette vil kreve en nærmere regulering av rettsforholdet mellom soknene og Kirkemøtet.

Den norske kirke er i dag regulert ikke bare gjennom kirkeloven, men også gjennom en lang rekke forskrifter og annet regelverk som er vedtatt dels av Kongen i statsråd, dels av departementet og dels av Kirkemøtet etter delegasjon fra Kongen. Dersom Kongens kirkestyre oppheves vil det rettslige grunnlaget for dette regelverket bortfalle så langt det bygger på Grl. § 16. For det øvrige regelverket vil det heller ikke lenger være naturlig at dette utledes av Stortingets lovgivningsmyndighet. Dagens underliggende regelverk må oppheves i sin helhet og vedtas på nytt av Kirkemøtet, som et internt regelverk for kirken, med hjemmel i Kirkemøtets kompetanse som øverste kirkelige organ. Hvorvidt det i den forbindelse skal gjøres materielle endringer eller ikke, vil være opp til Kirkemøtet å avgjøre, men det er ikke noen nødvendig forutsetning. Dette bør kunne vedtas etter vanlige prosedyrer og flertallskrav.

5.4.5 Organisatoriske forhold

Organisasjonsform

Den norske kirke blir et eget rettssubjekt, som er særskilt definert og lovfestet i kirkeloven. Det betyr blant annet at den kan eie eiendommer, være part i avtaler og holdes privatrettslig ansvarlig for sine disposisjoner. I forhold til de alminnelige reglene om gjeldsforhandling og konkurs kan det vedtas særregler, slik at disse ikke gjelder for kirken, men at man i stedet søker andre løsninger. Tilsvarende gjelder i dag for soknene (se kirkeloven § 16). Kirken sentralt vil få partsstilling overfor domstolene og myndighetene og kan saksøkes eller selv gå til sak, også mot staten, dersom den mener at myndighetene ikke respekterer dens rettigheter.

Soknenes rettslige selvstendighet forutsettes videreført, slik denne i dag er nedfelt i kirkeloven § 2. Dette er en naturlig følge av soknenes status som grunnleggende enhet i kirken, som igjen følger av langvarig tradisjon, og som er et sentralt element i kirkens selvforståelse. Dersom man skulle endre på dette, innebærer det vesentlige forskyvninger i makt og eiendomsforhold mellom kirken sentralt og lokalt, noe som neppe er ønskelig. En slik struktur innebærer at Den norske kirke rettslig sett vil operere på to nivåer, sentralt og lokalt (i soknene). Oppgavene som i dag ligger hos Kongen som kirkestyre vil bli overført til Kirkemøtet og Kirkerådet, mens soknenes rettslige status i hovedtrekk vil være uforandret. Dette krever en nærmere rettslig grenseoppgang og regulering av rettsforholdet mellom kirken sentralt og lokalt.

Organisasjonsstrukturen som i dag eksisterer mellom kirkens sentrale organer og soknene kan videreføres, med prestegjeld, prostier, bispedømmer og tilhørende organer. Disse vil fortsatt ikke ha status som egne rettssubjekter, men det trenger ikke å medføre noen endringer i deres funksjon og virkemåte, hvis ikke det er ønskelig av andre grunner.

Styringsorganer

De øverste organer, i første rekke Kirkemøtet og Kirkerådet blir øverste kirkestyre og overtar oppgavene som i dag ligger til statlige organer. Det må avklares i hvilke saker Kirkemøtet kan gjøre vedtak som er bindende for andre organer og instanser i kirken.

Det forutsettes at biskopene fortsatt vil ha styringsoppgaver og en selvstendig stilling som øverste ansvarlige for tilsyn med kirkens lære og virksomhet, og at Bispemøtet videreføres som samordningsorgan for biskopene.

Lærenemnda antas videreført med biskoper, teologisk sakkyndige og leke medlemmer. Lærenemnda vil fortsatt være et sakkyndig organ uten forvaltningsmyndighet som skal gi uttalelser i kirkelige lærespørsmål når en biskop eller Kirkemøtet ber om det.

De kirkelige styringsorganene blir arbeidsgiver for alle arbeidstakere. Også embetslinjen blir lagt under de kirkelige rådsorganenes myndighetsområde. Forholdet mellom styring, tilsyn og ledelse av daglig virksomhet må gjennomdrøftes nærmere, særlig når det gjelder forholdet mellom prestetjenesten (embetslinjen) og valgte rådsorganer.

Tilsettingsmyndighet og arbeidsgiveransvar

Alle arbeidstakere, også prestene, ansettes i Den norske kirke, uavhengig av om de er tilsatt av kirkelige organ eller valgt. De er ikke lenger embetsmenn eller statlige tjenestemenn og omfattes derfor ikke av tjenestemannsloven eller av de statlige inngåtte tariffavtalene, men av arbeidsmiljøloven og av særskilt inngåtte avtaler mellom arbeidsgiver og arbeidstakere. Hvordan dette videre skal løses, avhenger av organisasjonsstruktur og ansvarsfordeling. Dette vil også være en sak som må drøftes med arbeidstakerorganisasjonene.

Ansettelse av biskoper er et sentralt spørsmål som bør utredes nærmere. Utvalget antar at det fortsatt vil være aktuelt med en form for valgordning. En mulighet er at de ansettes av et eget tilsettingsorgan sammensatt av representanter oppnevnt av Kirkemøtet og representanter fra det aktuelle bispedømmet. Som i dag må det fastsettes nominasjons- og avstemningsordninger. Ordningene må gi mulighet for en bred nominasjon av kandidater. Om ønskelig kan det fastsettes en bestemmelse om at tilsettingsorganet skal være bundet til å velge en av de tre bispekandidatene som får flest stemmer.

I den lokale menigheten er det i dag to arbeidsgivere: staten og soknet ved kirkelig fellesråd. Den minst dramatiske endringen vil være at de som i dag er statlig ansatt, tilsettes i det nye rettssubjektet Den norske kirke. Ordningen vil ikke være til hinder for at tilsettingsmyndighet og arbeidsgiveransvar etter delegasjon kan ivaretas av bispedømmeråd eller et fellesråd som er utvidet til å dekke et område tilsvarende nåværende prostiområde. Tjenesteordninger, tilsettingsregler og nærmere regler om vilkår m.v. for disse stillingene bør kunne fastsettes av Kirkemøtet. Dersom det er ønskelig, er det imidlertid mulig med bedre samordning eller fullstendig sammenslåing av denne todelte virksomheten.

Andre reformtema

Det er mange andre muligheter for organisatoriske reformer, for eksempel endringer som kan styrke rådenes representativitet, annen sokneinndeling, færre forvaltningsnivåer og endrete ansvarslinjer og arbeidsfordeling innenfor og mellom nivåene. Dette er beskrevet i 5.6.4 og 5.6.5.

5.4.6 Finansiering

Det prinsipielle grunnlaget for dagens offentlige finansiering er at Den norske kirke under statskirkeordningen er en del av forvaltningen og derfor finansieres av det offentlige, dels over statsbudsjettet og dels lokalt av kommunene. Dersom statskirkeordningen oppheves, kan finansieringen fortsatt skje helt eller delvis gjennom offentlige midler, men med noen justeringer som følge av at det da vil være offentlige tilskudd til en selvstendig institusjon.

Det særskilte med en lovforankret folkekirke er at den fortsatt gir Den norske kirke en særstilling. Dette kan gjøre det enklere å argumentere for en fortsatt helt eller delvis offentlig finansiering. Dersom Stortinget for eksempel lovfester et krav om at kirken skal opprettholde et aktivt landsdekkende tilbud vil det være naturlig at dette medfører økonomiske forpliktelser for staten. Det er også mulig å videreføre et kommunalt økonomisk ansvar. Alternativt kan man også tenke seg en helt eller delvis medlemsbasert finansiering. Mulige finansieringsordninger er nærmere drøftet i kapittel 6.

5.4.7 Videre prosess og overgangsordninger

En lovforankret folkekirke krever grunnlovsendring. Det innebærer at den tidligst kan vedtas etter stortingsvalget høsten 2009, forutsatt at de nødvendige grunnlovsforslagene er fremsatt innen høsten 2008. Dette gir en tidsramme for de ansvarlige myndigheter til først å avklare om de ønsker dette alternativet for en fremtidig kirkeordning, og deretter til å utforme grunnlovsforslag, lovforslag og annet nødvendig regelverk.

Ved utarbeidelsen av en ny kirkelov vil det være en rekke spørsmål som må avklares. Dette tilsier at lovgivningsprosessen bør settes i gang så snart prinsippvedtak om fremtidig kirkeordning er tatt. Denne prosessen må som nevnt koordineres med at Den norske kirkes organer utformer en ny konstituerende kirkeordning. Både kirkelov og kirkeordning må foreligge før ordningen kan tre i kraft.

Det må i tillegg fastsettes en overgangsordning som minimum inneholder bestemmelser om videre prosedyre, dato for ikrafttredelse, bestemmelser om medlemskap, arbeidsgiveransvar og tilsettingsforhold, funksjonstid for rådsmedlemmer og økonomiske forhold. Det må legges til rette for at overgangen til en ny kirkeordning skjer på en så ryddig og trygg måte som mulig for ansatte, medlemmer, samt nåværende og nye styringsorganer.

5.5 Selvstendig folkekirke

5.5.1 Hovedtrekk

Rammeverk

Alternativet innebærer at dagens statskirkeordning oppheves ved at alle grunnlovsbestemmelser om Den norske kirke endres eller fjernes, og alle former for særskilt statlig styring i forhold til Den norske kirke avvikles. Kongens kirkestyre fjernes, likeledes det tilhørende kravet om at halvparten av regjeringen må være medlemmer av Den norske kirke slik at det blir lik adgang til slike embeter uansett tros- og livssynstilhørighet.

En organisering av Den norske kirke som selvstendig folkekirke innebærer et prinsipielt tydelig skille mellom politisk makt og kirkestyre. Den norske kirke er ikke lenger en del av statsforvaltningen, men etableres som et selvstendig trossamfunn på lik linje med andre tros- og livssynssamfunn. Kirken kan dermed forholde seg til statlige myndigheter på fritt grunnlag, slik andre tros- og livssynssamfunn gjør. Som selvstendig folkekirke blir Den norske kirke likestilt med andre tros- og livssynssamfunn når det gjelder rettigheter og plikter og får samme frihetsgrad i forhold til staten som andre tros- og livssynssamfunn. Stortingets rolle som lovgiver på det kirkelige området reduseres betydelig, ved at Den norske kirke ikke lenger vil være regulert i særlov, men gjennom den alminnelige trossamfunnsloven.

Det er kirkens forhold til staten som endres. Kirken videreføres med samme trosgrunnlag og demokratiske oppbygning som i dag. Kirkens særskilt valgte organer, i første rekke Kirkemøtet, overtar ansvaret som i dag ligger til det statlige kirkestyret. Kirkemøtet blir det øverste styringsorganet i Den norske kirke. Virksomheten reguleres gjennom en felles lovgivning for alle tros- og livssynssamfunn i Norge.

Kirkens selvstendighet utelukker ikke at det kan etableres avtaler mellom stat og kirke, for eksempel om tjenesteyting innen visse områder. Slike avtaler må forhandles frem særskilt, med stat og kirke som selvstendige forhandlingsparter. Denne muligheten gjelder i prinsippet også andre tros- og livssynssamfunn.

En organisering av Den norske kirke som selvstendig folkekirke innebærer et prinsipielt tydelig skille mellom politisk makt og kirkestyre. Det kan føre til at dagens statlige engasjement i forhold til alle tros- og livssynssamfunn svekkes. Det kan eventuelt utformes en statlig religionspolitikk for å sikre Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn reell mulighet til fri tros- og livssynsutøvelse. Dette er nærmere drøftet i kapittel 5.6.2.

Organisasjonsform

Den norske kirkes egne organer overtar ansvaret som i dag ligger til det statlige kirkestyret. Kirkens styringsorganer vil utnevne og ansette sine egne folk, ha full styring med egen økonomi, osv. Kirken må etter en nærmere definert overgangsordning selv fastsette sin organisatoriske utforming og bestemme hvordan virksomheten skal reguleres.

Med unntak av organisatoriske endringer som følger av at Kongens kirkestyre oppheves, er det ikke nødvendig med andre grunnleggende endringer i Den norske kirkes organisasjon slik den fremstår i dag, men det er fullt mulig. Kirken vil ha full frihet med hensyn til hvordan ordningen skal utformes og kan gjennomføre alle organisatoriske endringer det er behov for eller ønske om.

Lovgivning

Den norske kirke likestilles rettslig sett med øvrige tros- og livssynssamfunn. Den innarbeidede juridiske formen trossamfunn legges til grunn for organiseringen av Den norske kirke, og virksomheten reguleres gjennom en felles lovgivning for alle tros- og livssynssamfunn. Noen kan mene at siden Den norske kirke fortsatt vil være en majoritetskirke, kan det være aktuelt å omtale den særskilt i lovverket. Mest nærliggende er det i så fall å ta inn en egen del om Den norske kirke i trossamfunnsloven.

Nåværende kirkelov med tilhørende forskrifter oppheves og omgjøres eventuelt til et internt kirkelig regelverk. Det bør fastsettes en kortfattet overgangslov om overgangsordninger for Den norske kirke frem til nytt felles lovverk er etablert, og kirkens interne regelverk og nødvendige organer med fullmakter er på plass.

Det må drøftes nærmere hvordan lover og regler for en helt fristilt kirke bør utformes. Et alternativ er at hele regelverket vedtas før den nye ordningen trer i kraft og nåværende grunnlovsbestemmelser og kirkelov oppheves. Det andre alternativet er at Stortinget opphever de reglene som gjelder i dagens statskirkeordning, og overlater utformingen og beslutningene om ny kirkerett til de organene som skal styre kirken etter overgangsordningen.

5.5.2 Grunnlovsendringer

I likhet med alternativet om en lovforankret folkekirke, må de syv bestemmelsene om statskirkeordningen i Grunnloven endres. Noen må oppheves i sin helhet, mens andre kan endres i større eller mindre grad. Samlet sett vil dette være en vesentlig endring i Grunnloven, men utvalget finner at dette rettslig sett likevel ikke strider mot Grunnlovens ånd og prinsipper etter § 112. Bestemmelsen om Opplysningsvesenets fond i Grl. § 106 annet ledd kan sees uavhengig av kirkeordningen og er behandlet i kapittel 9.

Det kan vurderes om § 2 annet ledd bør uttrykke en videreføring av den kristne og humanistiske arv, begrunnet i Den norske kirkes betydning for det norske samfunnets kultur og historie, eller om den bør omformes til en mer generell og inkluderende verdiparagraf. Dette er nærmere drøftet i kapittel 5.6.1.

Statens ansvar for å føre en aktiv religions- og livssynspolitikk kan markeres med en egen paragraf i Grunnloven, men det er i denne modellen mindre aktuelt å nevne Den norske kirke spesielt. Dette er nærmere drøftet i kapittel 5.6.2.

5.5.3 Kirkeordning

Dersom statskirkeordningen oppheves og Den norske kirke etableres som en selvstendig folkekirke, blir virksomheten regulert i trossamfunnsloven. Kirken må vedta en egen grunnleggende konstituerende kirkeordning som definerer de grunnleggende trekkene ved kirkens organisasjon, bekjennelsesgrunnlag, selvforståelse, opp­gaver og virksomhet. Langt på vei vil dette være samme kirkeordning som under en lovforankret folkekirke (jf. 5.4.4), men supplert med bestemmelser om kirkens virksomhet som i en lovforankret folkekirke er nedfelt i kirkeloven som Stortinget vedtar.

Kirkeordningen kan vedtas av Kirkemøtet etter vanlige vedtaksprosedyrer, men kan også fastsettes ved en særskilt prosedyre, etter at man først har vært gjennom en grundig prosess i kirken med utredning og utarbeidelse. Det kan innkalles til et særskilt og utvidet Kirkemøte, eller en eller annen form for representativ «grunnlovsgivende» forsamling.

Som ved etableringen av en lovforankret folkekirke, bør arbeidet med en slik kirkeordning starte så snart Stortinget eventuelt har besluttet å oppheve dagens statskirkeordning og etablere en selvstendig folkekirke. Dette må være en prosess som foregår internt i Den norske kirke, og kirkeordningen må foreligge i ferdig form før Den norske kirke etableres som en selvstendig folkekirke.

Alle oppgaver som i dag er tillagt Kongen eller andre instanser innenfor det statlige systemet, blir overført til kirkelige organer. Det vil være opp til de kirkelige organer å fastsette, eventuelt videreføre, regler om kirken som i dag er gitt i lovs og forskrifts form. Den normgivningskompetanse, kontroll- og godkjenningsmyndighet som regionale og sentrale kirkelige organer nå er tillagt i forhold til soknene, utøves i dag som offentlig myndighet ved at den er hjemlet i lov. Forholdet mellom Den norske kirkes sentrale organer og soknene må derfor reguleres i kirkeordningen på en annen måte enn i dag.

Hele regelverket må utredes når spørsmålet om et eventuelt opphør av statskirkeordningen er vedtatt. Inntil selvstendigheten er etablert, er det statlige kirkestyret en integrert del av Den norske kirke og kan dermed gi regler for kirkens virksomhet, også de regler som skal gjelde fra løsrivelsen fra staten. Det er derfor mulig å gjennomføre alle beslutninger som gjelder det fremtidige kirkestyret mens statskirkeordningen består, slik at det foreligger et komplett regelverk den dagen beslutningsmyndigheten overføres til kirkens egne styringsorganer. I vedtaket om opphør kan det om ønskelig legges føringer for hva nåværende kirkestyre skal vedta, og hva som skal overlates til de styrende organene i en ny kirkeordning.

Alternativt kan det fastsettes en ny konstitusjon for kirken som gir regler for hvordan konstitusjonelle og praktiske reguleringer kan endres eller opprettes før ordningen trer i kraft, og eventuelt også hvilke bestemmelser i nåværende kirkelov som skal gjelde for en fristilt kirke. Det nye kirkestyret kan senere gjøre endringer i henhold til de reglene som fastsettes for konstitusjons- og lovvedtak.

Alternativet er å overlate hele dette beslutningsarbeidet til de organer som skal styre den fristilte kirken, eventuelt etter en overgangsordning. Bestemmelsene i nåværende kirkelov og andre aktuelle lovbestemmelser må i så fall med nødvendige og/eller ønskelige endringer vedtas av Kirkemøtet som gjeldende retningslinjer for Den norske kirke. For øvrig må Den norske kirke også fastsette supplerende bestemmelser om egen organisasjon og myndighetsutøvelse.

5.5.4 Organisatoriske forhold

Organisasjonsform

Den norske kirke blir et eget rettsubjekt som på eget grunnlag fastsetter bestemmelser om organisasjon og intern myndighetsutøvelse. Det betyr blant annet at den kan eie eiendommer, være part i avtaler og holdes privatrettslig ansvarlig for sine disposisjoner.

Dagens organisering kan om ønskelig videreføres, men må tilpasses slik at oppgavene som i dag ivaretas av det statlige kirkestyret legges til kirkelige organer. Organisasjonsstrukturen som i dag eksisterer mellom kirkens sentrale organer og soknene kan videreføres, med prestegjeld, prostier, bispedømmer og tilhørende organer. Disse vil fortsatt ikke ha status som egne rettssubjekter, men det trenger ikke å medføre noen endringer i deres funksjon og virkemåte, hvis ikke det av andre grunner skulle være ønskelig.

Soknets rettslige selvstendighet bør uansett videreføres. Dette er både prinsipielt og historisk begrunnet. Å skulle inndra all lokalkirkelig eiendom, herunder kirkebyggene, avvikle lokalkirkelig forankret arbeidsgiveransvar og samle all rettslig handleevne i ett felles kirkelig rettssubjekt, vil innebære et brudd med rettstradisjonen.

Det opprettes dermed ikke et felles rettssubjekt, men et rettssubjekt som er Den norske kirke i tillegg til soknene, og som ivaretar de rettslige roller som staten ved Kongen til nå har hatt i kirkestyret. En slik struktur innebærer at Den norske kirke rettslig sett vil operere på to nivåer, sentralt og lokalt (i soknene). Dette krever en nærmere rettslig grenseoppgang og regulering av rettsforholdet mellom kirken sentralt og lokalt.

Styringsorganer

Kirkemøtet blir det øverste styringsorganet med myndighet til å ivareta den interne kirkelige lovgivningen. Etter en overgangsfase er det opp til Den norske kirke å vedta hvilke styringsorganer som skal etableres på de ulike nivåene. Det er ikke urimelig å anta at utgangspunktet vil være dagens statskirkeordning, men at de kirkelige styringsorganene blir arbeidsgiver for alle arbeidstakere og at også embetslinjen blir lagt under de kirkelige rådsorganenes myndighetsområde.

Biskopene antas fortsatt å ha styringsoppgaver og en selvstendig stilling som øverste ansvarlige for tilsyn med kirkens lære og virksomhet. Bispemøtet kan videreføres som samordningsorgan for biskopene.

Lærenemnda kan videreføres med biskoper, teologisk sakkyndige og leke medlemmer. Som i dag kan lærenemnda være et sakkyndig organ uten forvaltningsmyndighet som gir uttalelser i kirkelige lærespørsmål når en biskop eller Kirkemøtet ber om det.

Tilsettingsmyndighet og arbeidsgiveransvar

Alle arbeidstakere, også prestene, ansettes i Den norske kirke, uavhengig av om de er tilsatt av kirkelige organ eller valgt. De er ikke lenger embetsmenn eller statlige tjenestemenn og omfattes derfor ikke av tjenestemannsloven eller av de statlige inngåtte tariffavtalene, men av arbeidsmiljøloven og av særskilt inngåtte avtaler mellom arbeidsgiver og arbeidstakere. Biskoper utpekes gjennom prosedyrer som de kirkelige organer fastsetter.

Spørsmål som knytter seg til kirken og soknet som arbeidsgiver kan tilrettelegges på samme måte som i en lovforankret kirke (se kapittel 5.4), men det vil være opp til kirkelige organer å treffe beslutning om dette.

5.5.5 Finansiering

Ettersom et av hovedpoengene er å fristille Den norske kirke fra staten, vil en større økonomisk uavhengighet sannsynligvis også være viktig for Den norske kirke, i alle fall på sikt. Det forhindrer ikke at det offentlige kan yte tilskudd til kirken og andre tros- og livssynssamfunn.

Mye av usikkerheten ved en overgang til en selvstendig folkekirke er knyttet til de økonomiske sidene. Historie og tradisjon gir forventninger til hvilke tjenester som skal tilbys, for eksempel landsdekkende kirkelig betjening, ivaretakelse av kirkebygg og kirkelig nærvær og betjening i forbindelse med store begivenheter i landet. En del av dette kan sikres gjennom særskilte avtaler mellom staten og kirken.

Dersom det offentlige fortsatt skal ha et finansieringsansvar, må den offentlige delen av finansieringsordningen omgjøres til en tilskuddsordning. I og med at Den norske kirke rettslig sett likestilles med øvrige tros- og livssynssamfunn, er det naturlig at et eventuelt offentlig tilskudd utformes slik at det gjelder alle registrerte tros- og livssynssamfunn i Norge selv om omfanget vil være ulikt i forhold til medlemsantall og aktivitetsnivå. Begrunnelsen for at det offentlige tar et ansvar på det tros- og livssynsmessige området må endres, for eksempel til at det offentlige bør legge til rette for at den enkeltes tros- og livssynsfrihet kan realiseres. En annen begrunnelse er at tro og livssyn har karakter av å være viktige fellesgoder. Ulike finansieringsordninger er drøftet i kapittel 6.

5.5.6 Videre prosess og overgangsordninger

Det må legges til rette for at overgangen til en ny kirkeordning skjer på en så ryddig og trygg måte som mulig for ansatte, medlemmer, samt nåværende og nye styringsorganer. I en overgangsperiode bør det gis mulighet for å bygge opp en selvstendig kirkelig organisasjon og økonomi som kan fungere uavhengig av offentlige organer. Dette kan gjennomføres ved en gradvis overføring av myndighet til kirkens organer.

Siden en ny kirkeordning krever grunnlovsendring, vil det gå flere år før ordningen kan tre i kraft. Det må fastsettes en overgangsordning som minimum inneholder bestemmelser om videre prosedyre. I en overgangsperiode kan det, ut fra Den norske kirkes særlige historiske, kulturelle og faktiske stilling i samfunnet, vurderes å etablere særskilte avtaler med staten for å lette overgangen og sikre at kirken får mulighet til å videreføre dagens virksomhet.

Dersom finansieringen blir medlemsbasert, bør det vurderes å innfase denne ved at staten gir et ekstra tilskudd som gradvis trappes ned over en periode. Det må avgjøres hvilken rolle staten skal spille i drift og vedlikehold av fredede og verneverdige kirkebygg og hvilke av dagens kirkebygg som skal benyttes av den fristilte kirken. Eiendomsretten til Opplysningsvesenets fond må avgjøres, og dagens lovverk om tros- og livssynssamfunn må gjennomgås og samordnes.

Dersom alle beslutninger som gjelder det fremtidige kirkestyret vedtas mens statskirkeordningen består, kan overgangsordningen begrense seg til gjennomføring av valg til de kirkelige styringsorganene. En annen mulighet er at de besluttende organene etableres i overgangsperioden, før kirkeordningen er komplett. Beslutninger om kirkeordningen gjøres da av disse organene i løpet av overgangsperioden, mens staten i samme periode tar ansvar for driften etter nåværende regelverk.

Dersom de konstitusjonelle hovedreglene for Den norske kirke og andre deler av kirkens regelverk besluttes av dagens kirkelige organer i statskirken, vil Kirkemøtet ha en sentral stilling i slike beslutninger selv om de trenger en formell behandling i regjering og/eller Storting. Over­føringen av makt til rene kirkelige organer kan da skje etter politisk vedtak, og disse organene vil være bundet til å følge de spilleregler som fastsettes i regelverket inntil dette kan endres på lovlig måte.

Om ønskelig kan de mest sentrale konstitusjonelle reglene, for eksempel om hvilke organer som skal styre og hvordan de skal velges, forbli uendret gjennom en rimelig lang tid. Dette kan man oppnå ved å sette en tidsramme før nye bestemmelser kan innføres, eller ved å fastsette prosedyrer for beslutningsprosessen som gjør at det naturlig vil ta tid før endringer kan settes i verk. For konstitusjonelle vedtak kan det kreves to tredels flertall i det besluttende organ. Mer praktiske arbeidsordninger kan besluttes med alminnelig flertall.

Innhold

Det er uansett nødvendig å utforme overgangsbestemmelser for Den norske kirke som sikrer kontinuitet i medlemskap, lærespørsmål, eiendomsforhold, arbeidsgiveransvar, økonomiske forhold etc. Utvalget begrenser seg til å skissere noen viktige lovmessige forhold som må ivaretas i en overgangsperiode, slik at de kirkelige organene har et lovmessig grunnlag for å utøve sin nye normgivingsrolle, og vil peke på noen sentrale elementer som bør drøftes når en ny kirkelig konstitusjon skal etableres.

Overgangsloven bør for det første fastslå at Den norske kirke utgjøres av de rettslig selvstendige soknene som er underlagt sentrale kirkelige organers normgivende myndighet. Soknets rettsstatus er forankret gjennom mange hundre års historie, og er av en slik karakter at soknets rettslige selvstendighet sannsynligvis vil bestå selv om alle lovbestemmelser som bekrefter det oppheves. Det er derfor begrensningene i soknets rettslige selvstendighet som det er viktig å sikre i forbindelse med overgangen til den nye rettstilstanden som modellen innebærer. Det dreier seg om to forhold: at soknet ikke kan løses fra kirken (nå regulert i kirkeloven § 2) og at Kirkemøtet, bispedømmeråd og andre kirkelige organer har myndighet til, på nærmere angitte områder, å gripe regulerende inn i disse rettslige selvstendige soknene.

I fall kirkelig myndighet velger å lage en overgangsordning mens midlertidige kirkelige organer gjennomfører prosessen med å beslutte om ny kirkeordning, må overgangsbestemmelsene omfatte sentrale bestemmelser i offentlighetslov, forvaltningslov, arkivlov og arbeidsmiljølov.

Om det er behov for ytterligere overgangsbestemmelser, avhenger av opphevelsestidspunkt for gammel lovgivning og ikrafttredelsestidspunkt for ny. Det må i alle fall sikres at Kirkemøtet har kompetanse til å treffe avgjørelser og opptre på vegne av Den norske kirke frem til det tidspunkt da Kirkemøtet har fastsatt nye interne kirkelige regler, og formodentlig i kraft av disse er tillagt rollen som øverste kirkestyre.

Overgangsordningen må fastsette dato for ikrafttredelse, bestemmelser om medlemskap, arbeidsgiveransvar og tilsettingsforhold, funksjonstid for rådsmedlemmer og økonomiske forhold.

5.6 Muligheter og konsekvenser

5.6.1 Samfunnets verdigrunnlag

Dersom statskirkeordningen endres, må Grunnlovens § 2 annet ledd om den evangelisk-lutherske religion som statens offentlige religion oppheves. Ut fra innhold og plassering opplever mange denne bestemmelsen som en verdiparagraf. Hvis den fjernes, oppstår spørsmålet om det i stedet bør vedtas en ny bestemmelse.

Etter mandatet skal utvalget ha som mål å «foreslå løsninger som kan få bredest mulig oppslutning og som sikrer at kirkens medlemmer opplever å ha sin kirke i behold og at samfunnets verdiforankring ikke svekkes». Utvalget skal også vurdere «hvilke konsekvenser foreslåtte endringer i kirkeordningen antas å ha for blant annet oppslutningen om Den norske kirke, for det åndelige liv, for kirkelig undervisning og diakoni, for vår kultur og for verdigrunnlaget i vårt folk». Utvalget har på denne bakgrunn funnet det naturlig å vurdere om det bør grunnlovsfestes en ny «verdiparagraf».

Med verdiparagraf forstås en bestemmelse i Grunnloven som på overordnet nivå sammenfatter og uttrykker sentrale grunnverdier i samfunnet, og som Grunnloven skal bygge på og bidra til å bevare. Slike grunnlovsparagrafer finnes i flere land, men de er svært ulike i form og innhold.

Verdiparagrafer har gjerne en ideologisk og symbolsk funksjon, snarere enn en rettslig. I den grad verdier skal omsettes i juridiske rettigheter og plikter, gjøres dette i andre, mer konkrete bestemmelser. Symboleffekten av en verdiparagraf kan likevel være stor. En eventuell endring av dagens statskirkeordning kan aktualisere debatten om en verdiparagraf. For å besvare mandatets punkt om å ivareta «verdigrunnlaget i vårt folk», har spørsmålet om en verdiparagraf i Grunnloven uansett relevans, selv om det kan være delte meninger om hvor stor den reelle betydningen av en slik bestemmelse vil være. En rekke sentrale friheter og rettigheter som demokrati, rettsstat og menneskerettigheter er allerede direkte eller indirekte innbakt i dagens Grunnlov, men dersom § 2 oppheves, finnes det ikke lenger en særskilt paragraf som samfunnets grunnleggende verdier kan knyttes opp mot. Dette kan tale for å ta inn en egen paragraf som definerer samfunnets verdigrunnlag.

En egen verdiparagraf i Grunnloven som erstatning for nåværende § 2 gir også et signal om at en endret kirkeordning ikke innebærer en svekkelse av sentrale verdier. For noen kan en slik paragraf være en viktig forutsetning for å stille seg bak forslaget om å oppheve § 2 annet ledd. Dette kan særlig være aktuelt om man legger vekt på å videreføre en grunnlovsmessig henvisning til den kristne religion, kulturarv eller verdier.

Spørsmålet om en ny verdiparagraf er et omfattende tema som reiser problemstillinger langt ut over det utvalget er sammensatt for å utrede. Det følgende må sees som en skisse av mulige alternativer som bør utredes nærmere dersom det blir aktuelt.

Utforming av en verdiparagraf

En verdiparagraf i Grunnloven kan utformes på mange måter. Først må det avklares hva man ønsker med en slik paragraf, og hva den skal inneholde og uttrykke. Her er det flere alternativer. Dernest kommer selve tekstutformingen, som under hvert alternativ kan tenkes gjort på en rekke forskjellige måter, med ulike nyanser og formuleringer.

Et første spørsmål er om paragrafen skal inneholde en henvisning til kristne verdier, eller om den skal være livssynsnøytral. Dersom den skal ha en henvisning til kristendommen, kan det være enten til Den norske kirke som institusjon, eller i videre og mer generell forstand til den kristne kulturarv. Et videre spørsmål vil så være om de kristne verdiene skal stå alene, eller om det samtidig også skal vises til andre verdier, og i så fall til hvilke. Dersom det er ønskelig å gi en generell, men noenlunde dekkende beskrivelse av hvilke verdier som ved siden av kristendommen har vært særlig formende for det norske samfunnet og for Grunnloven, kan én mulighet være å vise til den «humanistiske» kulturarv, forstått som den vide, klassiske humanisme-tradisjonen som har sitt verdisyn forankret i antikken og som ble videreført i Europa gjennom renessansen og senere opplysningstiden, frem til våre dagers velferdssamfunn.

Dersom verdiparagrafen alternativt skal være livssynsnøytral, kan én mulighet være at den i stedet viser til menneskerettighetene. Menneskerettighetene er allerede vernet i Grunnlovens § 110c, samt i en rekke enkeltbestemmelser. Det forhindrer ikke at de også kan tas inn i en innledende paragraf. En mulighet er å vise kort og generelt til «menneskets iboende og ukrenkelige rettigheter». En annen mulighet er å forsøke å liste opp de rettighetene og verdiene som man særlig ønsker å fremheve. En tredje mulighet er å vise til menneskerettighetene slik de er nærmere rettslig nedfelt i internasjonale traktater som Norge har sluttet seg til.

En annen innfallsvinkel er en paragraf som i stedet viser til de politiske grunnprinsipper som den norske statsformen bygger på, og som også kan sees som «verdier», men da i en noe annen forstand. I andre lands grunnlover er det ofte dette de innledende «verdiparagrafene» viser til. Som tre generelle og relativt dekkende prinsipper kan det da vises til demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene. Hvert av disse prinsippene kan også spesifiseres nærmere. Under «demokrati» kan det for eksempel vises til at makten utgår av folket, representert ved Stortinget. Det kan videre vises til den parlamentariske statsskikk m.m. Under «rettsstat» kan det vises til at all offentlig makt må bygge på lov, at ingen kan dømmes uten etter lov, at den dømmende makt utøves av uavhengige domstoler, m.m.

Grunnloven er det dokumentet som konstituerer statsdannelsen Norge som et politisk og rettslig fellesskap, men dette bygger igjen på et grunnleggende nasjonalt fellesskap. Dersom man ønsker å fremheve dette nasjonale fellesskapet (etnos) er det mest nærliggende med en verdi­paragraf som viser til felles historie, kulturtradisjoner og samfunnsverdier. I et slikt perspektiv kan det være naturlig å vise til den kristne kulturarv, eventuelt i kombinasjon med andre grunnleggende verdier. Dersom man alternativt ønsker å fremheve det politiske fellesskapet (demos) er det mer naturlig med en paragraf som viser til felles demokratiske institusjoner og rettslige grunnprinsipper. Perspektivene utelukker ikke nødvendigvis hverandre, og kombinasjoner kan også tenkes.

Noen mener at spørsmålet om verdiparagrafens innhold henger sammen med hvilket forhold man ønsker mellom staten og Den norske kirke i fremtiden. Med et slikt utgangspunkt kan det være mest naturlig med en verdinøytral paragraf under en selvstendig folkekirke fordi Den norske kirke fullt ut skal likestilles med andre tros- og livssynssamfunn. Under en lovforankret folkekirke beholder Den norske kirke en formell særstilling, og dette kan da kombineres med at den fortsatt er særskilt nevnt i Grunnloven eller med en henvisning til den «kristne arv».

Andre mener spørsmålet om paragrafens innhold skal vurderes uavhengig av det formelle forholdet mellom stat og kirke. Dette handler først og fremst om den betydningen kristendommen har og har hatt for det norske samfunnet.

Dersom man opphever statskirkeordningen i § 2 annet ledd, men likevel ønsker å videreføre det eksisterende verdielement i bestemmelsen, kan en mulighet være følgende:

Alle Indvaanere af Riget have fri Religionsøvelse.

Den norske Kirke forbliver en evangelisk-luthersk Folkekirke. Nærmere Bestemmelser om dens Ordning fastsættes ved Lov.

Dette alternativet innfører ikke noen nye «verdier», men viderefører de verdier som ligger i dagens bestemmelse, det vil si den evangelisk-lutherske religion. Eksempelet viser at dette kan gjøres selv om det kongelige kirkestyret og den «offentlige religion» fjernes. Ordet «forbliver» er hentet fra dagens § 2 annet ledd, og markerer her kirkens kontinuitet som trossamfunn. Videre er det gitt hjemmel for en egen lov om Den norske kirke. Dette alternativet er bare forenlig med en lovforankret folkekirke (se kap. 5.4).

Dersom man ønsker å gå et skritt videre, kan følgende være en mulighet:

Alle Indvaanere af Riget have fri Religionsøvelse.

Den kristne og humanistiske Arv forbliver Statens Værdigrundlag.

I dette alternativet er det en henvisning til den kristne verdiarv, som er likestilt med den humanistiske arv. Ordet «forbliver» er brukt for å markere kontinuitet, ved å henvise til den historiske og kulturelle arv. Dersom det også skal gis en lovhjemmel for Den norske kirke (i en lovforankret folkekirke), kan det tilføyes et siste ledd om at «Nærmere Bestemmelser om Den norske Kirkes Ordning fastsættes ved Lov».

Dersom verdiparagrafen fortsatt skal inneholde prinsippet om tros- og livssynsfrihet, men ikke vise særskilt til kristne verdier, kan en mulighet være følgende:

Denne Grundlov skal sikre Demokrati, Retsstat og Menneskenes iboende og ukrænkelige Rettigheder. Alle Indvaanere af Riget have fri Religionsøvelse.

Dette alternativet viser både til de politiske grunnprinsippene om demokrati og rettsstat, og til menneskerettighetene, men da i generell form. Den er utformet verdinøytralt. Alternativt kan den bygges ut med en henvisning til kristne verdier og/eller til Den norske kirke:

Denne Grundlov skal sikre Demokrati, Retsstat og Menneskenes iboende og ukrænkelige Rettigheder.

Alle Indvaanere af Riget have fri Religionsøvelse. Den kristne og humanistiske Arv forbliver Statens Værdigrundlag.

Et annet alternativ er en paragraf som bare viser til menneskerettighetene i mer konkret forstand, slik disse er sikret i internasjonale traktater som er tiltrådt av Norge og som pålegger de statlige myndigheter plikter. Et forslag kan da være:

Staten og dens Myndigheter skulle sikre Menneskenes grundlæggende Rettigheder og Friheder efter indgaaede Traktater, og bidrage til at udvikle og fremme disse høie Principer. Alle Indvaanere af Riget have paa lige Betingelser Frihed til udøvelse af Religion og Livsanskuelse.

I dette alternativet er bestemmelsen om tros- og livssynsfrihet noe endret, slik at den også viser til ikke-religiøse livssyn. Det kan selvsagt også gjøres i alternativene ovenfor. Bestemmelsen overlapper langt på vei med dagens § 110c, og kan kreve at denne tilpasses.

Det er så langt forutsatt at en eventuell verdi­paragraf skal inntas i Grl. § 2 i forbindelse med at annet ledd om statskirken oppheves, og at tros- og livssynsfriheten blir stående her. Dersom statskirkeordningen oppheves, kan det vurderes å flytte tros- og livssynsfriheten til Grunnlovens kapittel E, særlig dersom det er ønskelig å gjennomgå Grunnloven for å samordne og modernisere den ettersom ulike aspekter ved de enkelte paragrafer endres eller fjernes. Grunnen til at tros- og livssynsfrihet står i § 2 er at det ved vedtaket av den i 1964 var naturlig å koble den til statskirkeordningen som allerede sto der, under kapittel A «Om Statsformen og Religionen». Etter Grunnlovens system er alle de andre individuelle rettighetene av denne typen inntatt i kapittel E om «Almindelige Bestemmelser» (§§ 92-112), og en bestemmelse om tros- og livssynsfriheten kan f.eks. tas inn som en ny § 110d.

Dersom tros- og livssynsfriheten blir flyttet til kap E, kan § 2 fortsatt benyttes til en verdiparagraf, eller den kan eventuelt brukes til å fastslå statsformen på en mer oppdatert måte enn det som er gjort i § 1.

5.6.2 Statens tros- og livssynspolitikk

Statskirkeordningen har hatt stor betydning for utformingen av den generelle tros- og livssynspolitikk som de statlige myndigheter (Storting og regjering) fører, både overfor Den norske kirke og i noen grad også overfor andre tros- og livssynssamfunn. Bakgrunnen for dette er i første rekke at staten gjennom statskirkeordningen er integrert i kirkestyret, og etter Grunnloven har en plikt til å støtte den «offentlige Religion», det vil si Den norske kirke. Formelt sett er kirken en del av offentlig forvaltning, om enn av særskilt karakter. Dette innebærer blant annet at staten har tatt del i styringen av Den norske kirke, og at kirken er finansiert på linje med annen offentlig virksomhet over offentlige budsjetter sentralt og kommunalt. Dette har gitt grunnlag for en langt mer aktiv statlig politikk overfor Den norske kirke enn det som er vanlig i de fleste andre land som det er naturlig å sammenligne seg med.

I forhold til andre tros- og livssynssamfunn har ikke staten noen tilsvarende styringsfunksjon. Det er heller ikke mulig uten å krenke deres tros- og livssynsfrihet. Statskirkeordningen kombinert med prinsippet om likebehandling har gjort at staten har ført en aktivt støttende politikk også overfor de andre tros- og livssynssamfunnene. Konkret har dette først og fremst gitt seg utslag i finansieringsordninger.

Dersom statskirkeordningen oppheves, betyr det at grunnlaget for dagens statlige tros- og livssynspolitikk endres, og at denne politikken må gjennomtenkes på nytt. Et alternativ kan være at staten trekker seg mer tilbake og fører en mindre aktiv politikk med mindre innblanding, men også med redusert aktiv støtte. Et annet alternativ kan imidlertid være at dagens aktivt støttende politikk videreføres helt eller delvis, men da med en annen politisk forankring og begrunnelse.

Sammenligner man med andre europeiske land (se kapittel 4.6) ser man at det er store forskjeller i hva slags tros- og livssynspolitikk statlige myndigheter fører. Enkelte stater har et mest mulig distansert forhold til tros- og livssynssamfunn, både på konstitusjonelt og praktisk plan. Andre gir gjennom forfatningen et eller flere trossamfunn en særstilling. I noen stater er myndighetene konstitusjonelt forpliktet til å være nøytrale i forhold til alle tros- og livssynssamfunn, men har gjennom lovgivning og religionspolitiske ordninger likevel et nært samarbeid med enkelte trossamfunn.

For noen innebærer tros- og livssynsfriheten at staten verken støtter eller griper inn i tros- og livssynssamfunnenes aktiviteter. Andre gir trossamfunnene stor grad av selvbestemmelsesrett, men gir ulike former for støtte til virksomheten. I enkelte land betyr tros- og livssynsfriheten statlig likebehandling av trossamfunn, mens andre ikke oppfatter tros- og livssynsfriheten til hinder for at det etableres særskilt nære bånd mellom staten og et bestemt trossamfunn. Flere land har ulike former for særstilling for majoritetskirker med lange historiske tradisjoner.

Et argument for at staten fortsatt bør ha en aktivt støttende rolle i forhold til tros- og livssynssamfunn også ved en endret kirkeordning, er at hensynet til tros- og livssynsfriheten i vid forstand best kan realiseres dersom staten bidrar til å legge til rette for den enkelte borgers mulighet til å utøve sin tro eller sitt livssyn. I tillegg vil en slik politikk markere at tros- og livssynsutøvelse er kollektive goder for innbyggerne. Bevisst eller ubevisst vil dessuten staten ha en politikk.

Det store mangfoldet av ulike tros- og livssynssamfunn med ulike trosuttrykk er et argument for statlig engasjement på området. En aktivt støttende stat svarer dessuten til tradisjonen med å støtte positive kulturelle og andre aktiviteter som til en viss grad kan sammenlignes med det som tros- og livssynssamfunnene tilbyr.

Tros- og livssynssamfunn kan sies å ha en positiv verdi for den enkelte og for samfunnet ut fra følgende betraktninger:

• Mennesket er opptatt av å finne mening i tilværelsen og dermed av spørsmål som ulike religioner og livssyn prøver å besvare.

• Behovet for å ha noen grunnleggende verdier å bygge på og samles om, er allmennmenneskelig.

• Tros- og livssynsmessige fellesskap gir mange mennesker identitet, trygghet, tilhørighet og en arena for å drøfte spørsmål om tro og tvil og etikk.

• Tros- og livssynssamfunn utfører viktige sosiale oppgaver og ritualer og bør derfor gis plass i det offentlige rom.

Et annet argument for en fortsatt aktivt støttende politikk er hensynet til tradisjon og kontinuitet, og det faktum at både Den norske kirke og de andre tros- og livssynssamfunnene kan få store problemer dersom politikken endres.

På den annen side kan det også argumenteres for at en opphevelse av dagens statskirkeordning bør føre til at staten trekker seg noe tilbake, og for fremtiden fører en mindre aktiv politikk på dette området. I en endret kirkeordning får de statlige organer mindre mulighet til å styre og påvirke Den norske kirke. Noen vil mene at det da ikke lenger er like naturlig at de skal opprettholde samme aktive støtte og finansiering. Støtten til de andre samfunnene er avledet av støtten til Den norske kirke og må følge denne. Religion og livssyn har ikke tradisjonelt vært ansett som noe «velferdsgode». Det kan anføres prinsipielle og teologiske argumenter mot at det nå skal defineres slik som argument for å videreføre økonomisk støtte. Religion og livssyn har utvilsomt en side mot det kollektive, men først og fremst handler det om det enkelte individ og det enkelte trossamfunn, uavhengig av den verdslige makt.

Hvilken politikk som for fremtiden skal føres på tros- og livssynsområdet er i første rekke opp til de fremtidige folkevalgte organer, og vil på vanlig demokratisk måte være underlagt løpende politisk vurdering og diskusjon, på linje med andre samfunnsområder.

Dersom man ønsker å markere at de statlige myndigheter fortsatt skal ha en forpliktelse til å føre en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk, er spørsmålet om dette bør nedfelles rettslig, i lov eller Grunnlov. En mulighet kan være å gjøre dette i trossamfunnsloven, i mer eller mindre konkret og forpliktende form. En annen mulighet er å ta dette inn i Grunnloven. Dette er foreslått av Kirkerådets kirke/stat-utvalg i dets rapport fra 2002 ( Samme kirke – Ny ordning , s. 69-72, jf. s. 88), som lanserte begrepet «aktivt støttende religionspolitikk» som et sentralt element i sin utredning. Utvalget foreslo to alternativer til en ny § 16 i Grunnloven, en med og en uten særskilt referanse til Den norske kirke.

Dersom Den norske kirke etableres som en lovforankret folkekirke, kan en alternativ formulering f.eks. være:

Det paahviler Statens Myndigheder at lægge Forholdene til Rette for at Den norske Kirke og andre Tros- og Livssynssamfund gives Adgang til at udøve deres Virksomhed i Henhold til deres Egenart. Nærmere Bestemmelser om Den norske Kirkes Ordning fastsættes ved Lov.

Med en selvstendig folkekirke er det ikke like naturlig at Den norske kirke nevnes særskilt. En alternativ formulering kan f.eks. være:

Det paahviler Statens Myndigheder at lægge Forholdene til Rette for at Tros- og Livssynssamfund gives Adgang til at udøve deres Virksomhed i Henhold til deres Egenart.

En slik grunnlovsbestemmelse vil markere at tros- og livssynssamfunn utøver en virksomhet som er særlig viktig for samfunnet. Den kan også vurderes som en ytterligere styrking av tros- og livssynssamfunnenes rett til uhindret å utøve sin egen virksomhet, uten statlig innblanding. Dette er allerede beskyttet av religionsfriheten i Grl. § 2 og menneskerettighetene, og det kan derfor være behov for å presisere om man her mener å gå lenger i rettslig beskyttelse. En slik bestemmelse kan dessuten tenkes å bli brukt som grunnlag for rettslige krav på økonomisk støtte. I så fall må det presiseres av grunnlovsgiver (Stortinget) i forarbeidene hvor langt et slikt krav eventuelt skal strekke seg. Dersom dette ikke gjøres klart, vil bestemmelsen kunne gi opphav til atskillig usikkerhet og rettslig strid.

En paragraf om religionspolitikk kan også plasseres mot slutten av Grunnlovens kapittel E om «Almindelige Bestemmelser». Der er det også tre andre bestemmelser av typen «Det paaligger Statens Myndigheder at» (§ 110 om rett til arbeid, § 110a om den samiske befolkning og § 110c om menneskerettighetene). Dette gjelder også bestemmelsen om religionsfrihet i Grl. § 2 første ledd og en eventuell bestemmelse om Den norske kirke og/eller om samfunnets verdigrunnlag (jf. 5.6.1). Dersom man også skal ha med en bestemmelse om aktiv religionspolitikk, kan det være naturlig at hele dette komplekset sees i sammenheng og samles i én felles paragraf. Den kan da inneholde ett eller flere av følgende elementer:

• Prinsippet om tros- og livssynsfrihet (i uendret eller revidert form).

• Samfunnets verdigrunnlag med henvisning til den kristne og humanistiske arv.

• Prinsippet om aktivt støttende tros- og livssynspolitikk.

• Hjemmel for særlov om Den norske kirke.

Dersom samtlige punkter skal med, kan følgende skisseres som et utkast:

Alle Indvaanere af Riget have fri Religions­øvelse.

Den kristne og humanistiske Arv forbliver Statens Værdigrundlag.

Det paahviler Statens Myndigheder at lægge Forholdene til Rette for at Den norske Kirke og andre Tros- og Livssynssamfund gives Adgang til at udøve deres Virksomhed i Henhold til deres Egenart.

Nærmere Bestemmelser om Den norske Kirkes Ordning fastsættes ved Lov.

En alternativ livssynsnøytral bestemmelse kan lyde:

Alle Indvaanere af Riget have paa lige Betingelser Frihed til Udøvelse af Religion og Livsanskuelse.

Det paahviler Statens Myndigheder at lægge Forholdene til Rette for at Tros- og Livssynssamfund gives Adgang til at udøve deres Virksomhed i Henhold til deres Egenart.

5.6.3 Kongens rolle

Bekjennelsesgrunnlaget

Ut fra Grunnloven er Kongen underlagt krav om bekjennelse til den evangelisk-lutherske religion og er forpliktet til å håndheve og beskytte denne. Bekjennelseskravet har sin basis i bestemmelsen om statens offentlige religion i § 2 annet ledd og er knyttet til Kongens rolle som kirkestyre.

Hvis dagens statskirkeordning videreføres, fortsetter Kongen som kirkestyre, mens de aktuelle bestemmelsene om Kongens kirkestyre oppheves i begge de alternative kirkeordningene. Dette innebærer ikke at kongens personlige tilknytning til Den norske kirke opphører, men at Kongen ikke lenger har noen konstitusjonell rolle i forhold til Den norske kirke. Noen mener at bekjennelseskravet som binder kongen til medlemskap i Den norske kirke må falle når grunnlovsbestemmelsene om dagens statskirkeordning ellers fjernes. Andre mener bekjennelsesplikten kan videreføres selv om de andre bestemmelsene om dagens statskirkeordning oppheves.

Kongehusets aktive rolle overfor kirke og religion kan opprettholdes, slik at den historiske tradisjonen som er etablert fra Haakon VII til dagens kongehus videreføres som en selvvalgt holdning og praksis. Kongen kan fortsette som medlem og fortsatt involvere Den norske kirke i begivenheter i kongehuset. Tradisjonen med signingshøytidelighet i Nidarosdomen i forbindelse med tronskifte kan videreføres. Kongen kan fortsatt være til stede ved viktige markeringer i det lokale, regionale og nasjonale kirkelivet.

I en ny kirkeordning kan det vurderes om det er aktuelt at Kongen ivaretar særskilte funksjoner i forhold til Den norske kirke eller for tros- og livssynssamfunn generelt. At kongen står friere til å vise interesse for andre tros- og livssynssamfunn, vil sannsynligvis styrke kongens posisjon i samfunnet som helhet.

Utvalget har ikke foretatt ytterligere utredning av spørsmålet om Kongens stilling i en annen kirkeordning. Spørsmålet må utredes nærmere dersom det tas politisk beslutning om å endre relasjonene mellom staten og Den norske kirke.

Andre grunnlovsbestemmelser

Som beskrevet i kapittel 4.3.2, inneholder Grunnloven noen bestemmelser som historisk sett kan sies å ha sammenheng med statskirkeordningen, uten at dette er en nødvendig tolkning.

I Grl. § 5 heter det at «Kongens Person er Hellig; han kan ikke lastes eller anklages. Ansvarligheden paaligger hans Raad». Dette henviser ikke til hellighet i religiøs forstand, men til at kongen ikke kan trekkes rettslig til ansvar.

Etter Grl. § 9 skal kongen avlegge ed overfor Stortinget på at han vil regjere kongeriket «i Overensstemmelse med dets Konstitution og Love; saasandt hjælpe mig Gud den Almægtige og Alvidende!». En tilsvarende ed skal også avlegges etter § 44 av prins eller prinsesse som utøver Kongens myndighet i statsråd.

Det er ulike meninger om hvorvidt disse bestemmelsene bør oppheves. Spørsmålene kan vurderes uavhengig av om statskirkeordningen videreføres eller ikke.

5.6.4 Organisasjon

Organisering

De ulike kirkeordningene fører ikke i seg selv til endringer når det gjelder soknet og dets organer, menighetsråd og kirkelig fellesråd. Dette utelukker ikke at det er mulig å gjøre forandringer. I alle de tre alternativene er det mange muligheter for nye virksomhets- og samarbeidsformer innen og mellom de ulike nivåene og organene i Den norske kirke. Disse mulighetene må konkretiseres i samarbeid med de involverte når Stortinget har tatt beslutning om fremtidig kirkeordning. Utvalget viser til den utstrakte forsøksvirksomheten med større sokn og forsøk med å utvide fellesområdet slik at det i størrelse blir mer sammenfallende med dagens prostier. Den norske kirke stimulerer til denne type forsøk allerede i dag, denne prosessen kan gå parallelt med prosessen rundt fremtidig kirkeordning. Ansvars- og oppgavefordelingen kan også bli påvirket av hvilke ordninger som blir valgt når det gjelder finansiering, gravferdsforvaltning og fredede og verneverdige kirker, jf. kapitlene 6-8.

Utvalget har merket seg de kirkelige utredningsutvalgenes arbeid, og antar at det vil måtte arbeides videre med organisasjonsstruktur og arbeidsgiveransvar i Den norske kirkes organisasjon, uansett hvilken kirkeordning som vedtas etablert.

Lovverk

Lov om likestilling mellom kjønnene gjelder på alle områder, med unntak av indre forhold i trossamfunn (§ 2). Kirkemøtet har på eget initiativ fattet vedtak om å arbeide for større grad av likestilling både i de kirkelige organene og blant ansatte. Dette er i tråd med likestillingslovens formål om å fremme likestilling mellom kjønnene og bedre særlig kvinnens stilling, og gi kvinner og menn like muligheter til utdanning, arbeid, kulturell og faglig utvikling (§ 1). Kirkemøtets vedtak er ikke juridisk bindende for andre organer i Den norske kirke.

Enkelte politikere har tatt til orde for at det innenfor dagens statskirkeordning kan bli aktuelt å gjøre likestillingsloven fullt ut gjeldende for Den norske kirke.

Tilsetting og arbeidsgiveransvar

Mens prestene er tilsatt av bispedømmerådet, er de andre lokalansatte vanligvis tilsatt av det kirkelige fellesrådet og har fellesrådet som arbeidsgiver. Situasjonen er med andre ord at tjenesteinnehavere på samme arbeidsplass har forskjellige arbeidsgivere og blir tilsatt av ulike organer.

Under gjennomgangen av alternativene for en fremtidig kirkeordning har utvalget pekt på forandringer i arbeidsgiveransvaret som følge av at Kongen ikke lenger er kirkestyre, og biskoper og proster opphører å være embetsmenn. Dersom dagens statskirkeordning videreføres, viser utredningen at bispeutnevnelsene fortsatt vil måtte skje av Kongen (i kirkelig statsråd). Tilsetting av proster kan overføres til Kirkerådet eller bispedømmerådet. I en lovforankret eller selvstendig folkekirke vil alle ansatte i kirken bli tilsatt av et kirkelig tilsettings­organ. Bispeutnevnelsene kan skje i Kirkerådet eller i et eget tilsettingsorgan, prosteutnevnelsene i samme sentrale organ eller på bispedømmenivå og øvrige ansatte i en eventuell ny mellomenhet på prostinivå. Ordninger for dette må utredes nærmere.

Utvalget går ikke detaljert inn på arbeidsrettslige spørsmål som må vurderes dersom det blir andre relasjoner mellom stat og kirke. Hvis det blir opprettet et felles tilsettingsorgan for alle ansatte i kirken på lokalt nivå, vil det likevel være nødvendig at deler av avtaleverket mellom arbeidsgiver og arbeidstaker inngås på sentralt nivå i kirken. Det vil sikre en enhetlig praksis, skape trygghet og forutsigbarhet og hindre konflikter og forskjellsbehandling. I kirkelig sammenheng er det nødvendig å vurdere hvorvidt arbeidsgiveransvaret skal ha sitt utspring i lokalnivået eller sentralt i kirken. Dette anses som mer enn et arbeidsrettslig spørsmål. Det vil også være en forhandlingssak mellom arbeidstakere og arbeidsgiver. Utvalget forutsetter at en eventuell overgang skjer på en mest mulig forsvarlig og betryggende måte for ansatte i Den norske kirke. Omstillinger i staten de senere år har ellers gitt mange erfaringer som det vil være naturlig å dra nytte av i en slik prosess.

Departementet

Departementets rolle blir påvirket av de organisatoriske og økonomiske løsningene som blir valgt. I en endret kirkeordning vil departementet fortsatt forberede lover som skal gis av Stortinget, enten som en særskilt kirkelov dersom Den norske kirke blir organisert som en lovforankret folkekirke, eller trossamfunnsloven som en selvstendig folkekirke skal reguleres gjennom. Departementet vil også ha ansvaret for å utrede eventuelle statlige bevilgninger til tros- og livssynssamfunnene.

I forbindelse med en eventuell overgang til en ny kirkeordning, vil departementet være en sentral aktør både i forhold til utforming av lovverk, rådgivning og forhandlinger med tilsatte.

Særskilt organisert virksomhet

Den særskilte organiserte virksomheten i kirken rommer døvemenighetene, feltprestkorpset, prestetjenesten ved institusjoner, Den norske kirke i utlandet/Sjømannskirken og Svalbard kirke.

En mulighet er at de fleste av disse virksomhetene fortsetter som tidligere, tilpasset en ny struktur. En annen mulighet er at denne aktiviteten inngår i Den norske kirkes ordinære aktiviteter og ikke organiseres særskilt ved en endret kirkeordning. Det er uansett viktig å understreke at de statlige overføringene til denne type virksomhet også tas med i bevilgningsgrunnlaget for øvrige tros- og livssynssamfunn, slik at de i forhold til sin størrelse kan yte tilsvarende tjenester. Dette må utredes særskilt for feltpresttjenesten.

Svalbard kirke bør innlemmes som en vanlig menighet i Den norske kirke. Siden norsk lov ikke gjelder på Svalbard, gjelder heller ikke kirkelovgivningen. Befolkningen på Svalbard ønsker en mest mulig normalisering av kirkelivet, og det kan også få konsekvenser for stillinger og organer.

Forholdet til frivillige organisasjoner

Statskirkeordningen har gitt rom for et mangfold av initiativ, ikke minst på det diakonale området. Ved en eventuell endring av relasjonen mellom stat og kirke blir det viktig at diakoni fastsettes som en integrert del av kirkens ansvarsområde slik tilfellet var da kirken i Sverige skilte lag med staten, og at det sikres ressurser og kompetanse for å videreføre et aktivt diakonalt samfunnsengasjement.

Mange av de frivillige organisasjonene innen Den norske kirke har til en viss grad sin selvforståelse knyttet til dagens statskirkeordning. De har ansett sitt arbeid som kirkelig arbeid og definert seg innenfor statskirkens rammer. Dette understrekes av medlemskapsbetingelser, samarbeid og integrering i den lokale menighet. Ved en ny kirkeordning kan dette endre seg. Hvis Den norske kirke i større grad blir likestilt med andre trossamfunn, kan noen organisasjoner i større grad definere seg som paraplyorganisasjoner med oppdrag for flere kirkesamfunn, trolig fortrinnsvis lutherske kirkesamfunn. Dette kan øke avstanden til Den norske kirke både når det gjelder teologisk profil, organisasjonsformer og arbeidsopplegg.

Enkelte organisasjoner har de senere årene dannet menighetslignende fellesskap med nattverd og dåp. Dette skjer både som reaksjon på den teologiske utviklingen i Den norske kirke, og for å møte behov blant medlemmene. En ny kirkeordning kan forsterke tendensen til å utvikle slike selvstendige menighetsdannelser og føre til oppsplitting i flere kirkesamfunn, særlig dersom det gis økonomiske grunner til det. På den annen side viser historien at det i større grad er teologisk uenighet og åndelig ulikhet enn strukturelle endringer som skaper nye organisasjoner og menighetsdannelser. Trolig vil utviklingen i Den norske kirke være mer avgjørende for organisasjonenes mulige selvstendiggjøring og omdanning til egne kirkesamfunn.

De fleste organisasjonene er dannet med utgangspunkt i et spesielt oppdrag. Dersom organisasjonen omdannes til et kirkesamfunn, må den påta seg en rekke nye oppgaver som kan redusere dens særegne profil og oppdrag. Dette vil trolig også begrense ønsket om selvstendiggjøring. Organisasjonsmedlemmenes opplevelse av tilhørighet til Den norske kirke kan trolig også motvirke en oppsplitting i flere kirkesamfunn.

Utviklingen vil også avhenge av utformingen av økonomiske støtteordninger. Dersom Den norske kirke i fremtiden i vesentlig grad må finansieres av medlemskapsavgift og frivillige gaver, kan dette skape en finansiell krise for enkelte organisasjoner. Hvis støtteordningene fra statens side til trossamfunn i vesentlig større grad enn i dag favoriserer kirkesamfunn fremfor frivillig organisasjoner innen Den norske kirke, kan dette bidra til å fremme etablering av flere kirkesamfunn. Dersom en ønsker å beholde de relasjoner som i dag er mellom Den norske kirke og de frivillige organisasjonene, bør det legges til rette for gode økonomiske muligheter for den frivillige virksomheten og etableres gode samarbeidsforhold mellom kirkelige myndigheter og de frivillige organisasjonene. Det kan f.eks. inngås intensjonsavtaler eller mer forpliktende avtaler mellom Den norske kirke og ulike organisasjoner og institusjoner.

Det må understrekes at berettigelsen av frivillige organisasjoner innen Den norske kirke ikke først og fremst begrunnes ut fra statskirkeordningen. Dette er bevegelser som ble til nedenfra og som ikke ble organisert frem av en kirkeledelse. Det er økende forståelse for at slike fristilte tverrstrukturer er viktige for alle kirker som ønsker å være ekspanderende, og at det derfor bør åpnes for at slike bevegelser får rom og utviklingsmuligheter innen kirkene, uansett om de er statskirker eller ikke. Det opprettes i dag en rekke ulike menighetsdannelser, dels i regi av soknemenig­heten, men i større grad av ulike organisasjoner. Disse ønsker i dag å tilhøre Den norske kirke. Dette skjer vanligvis i forståelse med den aktuelle biskop eller i noen tilfeller med formelle avtaler med kirkelig myndigheter. Etter forslag fra Kirkemøtet har Stortinget godkjent forsøksvirksomhet med nye menighetsdannelser. En fleksibel holdning fra kirkelige myndigheter til en slik utvikling, vil trolig være viktig om man ønsker å motvirke en mulig oppsplitting i nye kirkesamfunn.

Navnet Den norske kirke

Etter opphevelse av Konventikkelplakaten i 1842 og innføring av dissenterloven i 1845, begynte man å omtale organiseringen av statens offentlige religion som «statskirken» for å skille den fra andre trossamfunn. Når det gjaldt kirken som størrelse atskilt fra staten, brukte man «kirken». Etter hvert som andre kirkesamfunn ble etablert, ble det nødvendig å sondre ytterligere, og begrepet «den norske kirke» ble tatt i bruk. Navnet Den norske kirke ble imidlertid offisielt fastsatt først i 1926 i forbindelse med ny lov om utnevnelse av biskoper.

Utvalget har registrert at det ikke minst fra frikirkelig hold fra tid til annen er kommet anmodninger om å endre navnet fordi det har vært opplevd ekskluderende og diskriminerende. Navnet kan oppfattes som om det bare er en kirke som er virkelig norsk. Blant kirkens medlemmer kan navnet oppfattes som etnisk ekskluderende. Navnet sier heller ikke hvilken internasjonal og læremessig tradisjon kirken står i, slik navn på andre lutherske kirker i det internasjonale kirkelandskap gjør, som for eksempel The Evangelical Lutheran Church in America (ELCA).

Navnespørsmålet har ikke vært særskilt utredet av utvalget.

5.6.5 Demokratiske ordninger

Grunnlag

Grunnlaget for demokratiet i kirken er noe annerledes enn for demokrati i staten. Det statlige demokratiet er begrunnet i folkesuverenitetsprinsippet, dvs. at all legitim myndighet stammer fra folket selv, vanligvis utøvd gjennom valgte representanter. Folket er fritt til å bestemme i egne anliggender. Demokratiet i kirken kan begrunnes ut fra prinsippet om det allmenne prestedømmet som likestiller alle kirkens medlemmer. Det kirkelige demokratiet er dessuten basert på dåpen alene som grunnlag for medlemskap og stemmerett i kirken, og bare begrenset av en lav stemmerettsalder. De døpte medlemmene tilhører et menighetsfellesskap som med sine organer danner grunnenheten i det kirkelige demokratiet. Det er også i luthersk tradisjon etablert et kirkelig embete som i kraft av sin kompetanse og gjennom ordinasjonen er gitt et særlig læreansvar. Dette er ivaretatt ved direkte representasjon i kirkelige organer ved siden av de medlemsvalgte medlemmene. Et kirkelig valgt demokratisk organ er bundet til kirkens læregrunnlag og forpliktet på kirkens oppdrag. Derfor er alle valgte kirkelige organer og Kongen i kirkelig statsråd forpliktet til å utøve sin kirkelige myndighet i lojalitet mot den evangelisk-lutherske lære.

Det kirkelige demokratiet har likhetstrekk med det borgerlige demokratiet, ved at maktutøvelsen er begrenset av lovgivning, og at det på mange områder føres tilsyn med om forvaltningen er forsvarlig. Både i kirken og i staten er de demokratiske ordningene bygd opp slik at det er mulig å endre selv grunnleggende bestemmelser. Samtidig er endringsprosedyrene utformet slik at grunnleggende forhold er ekstra beskyttet gjennom lengre saksbehandlingstid og flere behandlingsrunder.

Det kirkelige demokratiet er utbygd på alle nivåer i Den norske kirke, slik at den har gode ordninger for selvstendighet. Deltakelsen ved menighetsrådsvalg er imidlertid svært lav. De fleste steder er den under 3 %. Dette er et sammensatt problem som kan ha mange årsaker, men som uansett er en demokratisk utfordring. Noen vil mene at det også kan være en svakhet at de kirkemedlemmene som sjelden går i kirke, men som benytter seg av kirkens ritualer, noen steder er lite representert i valgdeltakelse og som representanter til rådsorganene.

Både den lave valgdeltakelsen og den antatt svake representativiteten i forhold til den brede medlemsmassen svekker de kirkelige organenes legitimitet, både innad i kirken og i forhold til politiske myndigheter. Noen mener at nåværende statskirkeordning i noen grad fungerer kompensatorisk i forhold til dette. Det gjelder Stortingets kirkelige lovgivning, statlige og kommunale instansers økonomistyring og det kirkelige statsråds ut­øvelse av kirkestyre, blant annet ved bispeutnevninger. Her er det imidlertid bare det kirkelige statsråd som har grunnlovsbestemmelsen om medlemskap i kirken som formell forutsetning for sin myndighetsutøvelse. Andre mener at det nettopp er den statlige styringen av kirken som hindrer større interesse for kirkelige valg.

For noen er det en forutsetning for å avvikle dagens statskirkeordning at det kirkelige demokratiet styrkes betydelig, ved at det arbeides for at ulike grupper kirkemedlemmer er representert, både de som deltar aktivt i kristelig arbeid og de som mest benytter kirkens tjenester ved de store begivenheter i livet. Ulike syn på teologiske spørsmål som kan rommes innenfor bekjennelsene, bør være rimelig representert.

Uansett reformer i statskirkeordningen som berører ulike elementer i dette samlede politiske kirkestyret, vil det være viktig at en tilstreber en tilstrekkelig legitimitet i de kirkelige organer som tilkjennes ny myndighet. Det innebærer at det er behov for tiltak som styrker både valgdeltakelse og representativitet, noe det også arbeides med innenfor dagens statskirkeordning.

Direkte og indirekte valg

Valgordningen er bygd opp med utgangspunkt i en kirkeforståelse der ikke enkeltindividene, men menigheten er kirkens grunnstruktur. Dette ivaretas gjennom en representativ struktur, der det demokratisk valgte menighetsrådet sender sine representanter til fellesrådet og velger bispedømmeråd som igjen i hovedsak utgjør Kirkemøtet. Ordningen innebærer at vedtak i Kirkemøtet lettere følges opp i bispedømmene fordi bispedømmerådene har vært sammen og truffet vedtakene som representanter på Kirkemøtet.

Det er ikke direkte valg til Kirkeråd, dette organet velges av Kirkemøtet og er begrunnet i ansvarsprinsippet. Kirkerådet er helt og fullt underlagt Kirkemøtet og er et utøvende organ for dette. Dette tilsier at Kirkemøtet bør ha kontroll over Kirkerådets sammensetning.

Det kan vurderes direkte valg av noen eller alle medlemmene av bispedømmerådet, og at dette direktevalget avholdes samtidig med menighetsrådsvalgene. Det kan også vurderes å utvide det nåværende Kirkemøtet til å omfatte et visst antall direkte valgte representanter. Ett kirkelig valg til organer på lokalt, regionalt og sentralt nivå kan muligens påkalle større oppmerksomhet og valgdeltakelse enn det nåværende menighetsrådsvalget. En mer direkte valgordning kan oppfattes som en styrking av de regionale og sentrale organers folkekirkelige representativitet. Dette vil imidlertid medføre betydelige kostnader som må utredes og avveies før eventuell gjennom­føring.

Reelle valgalternativ

I et demokratisk kirkestyre bør ulike teologiske oppfatninger komme til uttrykk. Ved valg bør det derfor være tydelig hvem som står for hvilke syn. En tydeliggjøring av hva kandidatene står for, kan gjøre valgene til kirkelige organer mer interessante. Dette kan klargjøres i offentlig debatt, og kan også komme til syne ved at det stilles flere valglister. For eksempel kan folk med ulike syn på viktige kirkepolitiske spørsmål samle seg om hver sine lister. I Sverige stiller politiske partier liste ved kirkelige valg. Det har det ikke vært tradisjon for i Norge. I Sverige er forøvrig denne tradisjonen på retur.

Valgteknisk tilrettelegging

Det har vært prøvd ulike ordninger for å øke engasjementet for de kirkelige valgene. Tiltak for å øke oppslutningen har blant annet vært å sende ut valgkort, stimulere til flere lister, løsrive gjennomføringen fra søndagsgudstjenesten og satse på markedsføring. I forbindelse med valget i 2005 er det åpnet for at de menighetene som ønsker det kan prøve ut kortere valgperiode og lavere stemmerettsalder.

En alternativ tilrettelegging av valget, for eksempel å løsrive det fra ordinær gudstjeneste og bruke andre lokaler enn kirken, har hatt positiv effekt på valgdeltakelsen. Valgdeltakelsen har økt fra i gjennomsnitt 3 til 5 % i de menigheter som har prøvd dette. Å avholde menighetsrådsvalg parallelt med politiske valg har vist seg å øke valgdeltakelsen til dels betydelig. Noen mener dette er en uheldig sammenblanding, og vil være det i enda større grad dersom statskirkeordningen opphører. I en kirkeordning med en mindre tett tilknytning mellom stat og kirke, er det ikke naturlig med en kombinasjon av politiske valg og kirkelige valg.

Rådenes myndighet og oppgaver

Selv om det bidrar positivt å legge til rette for at valgene blir best mulig kunngjort og at stemmegivning kan skje på en praktisk måte, er dette sannsynligvis ikke tilstrekkelig til å øke engasjementet til et ønskelig nivå. Det har blitt påpekt at økt oppslutning først og fremst er avhengig av om medlemmene opplever det meningsfullt å engasjere seg, og hvilke holdninger og rammebetingelser som generelt er knyttet til frivillig arbeid i lokalmenighetene. Dette avhenger til en viss grad av om rådene har reell myndighet og et spillerom for engasjement og initiativ. Engasjementet kan øke dersom de tydeligere fremstår som reelle styringsorgan med myndighet og ressurser til å drive lokal «kirkepolitikk».

Et mulig hinder for engasjement rundt rådenes virksomhet, kan også være økonomiske begrensninger og manglende mulighet til å bidra til en aktiv og samordnet personalforvaltning. Ved utforming av fremtidig soknestruktur må det tas hensyn til at en får sokn som er store nok til å gi reelt styringsrom.

Selve valgordningen bør også vurderes ut fra ønsket om å kunne velge særlig kompetente personer til de ulike rådene. Arbeid i menighetsråd stiller andre krav enn arbeid i kirkelig fellesråd og bispedømmeråd. Det kan derfor virke rekrutteringshindrende at valg til fellesråd og bispedømmeråd skjer indirekte via menighetsrådene.

Det må være en særlig oppgave å definere og utvikle rollen som kirkelig rådsmedlem. Rådsmedlemmene skal både fatte vedtak i enkeltsaker og utvikle strategier og planer for soknenes virksomhet.

Embetets representasjon

Den norske kirke styres etter demokratiske prinsipper basert på kirkelige valg. Dette antas videreført også ved en endret kirkeordning. Bak dagens styringsmodell ligger det flere utredninger, og det var et enstemmig Kirkemøte som vedtok dagens styringsmodell i 1987.

Utvalget merker seg at det er en viss debatt om hvorvidt det kirkelige embetet skal være representert i rådsorganene eller om det skal være premissleverandør til deres arbeid og selv ikke medansvarlig for deres vedtak. Utvalget antar at Den norske kirke fortsatt ønsker et flertall av valgte medlemmer i rådsorganene, men at embetet bør være representert i kraft av sin teologiske kompetanse og sitt særlige ansvar for forkynnelse og sakramentsforvaltning. Hvorvidt det kirkelige embetet skal omfatte andre tjenestegrupper enn prestene, er et annet spørsmål som for tiden er under utredning i Den norske kirkes organer.

5.7 Utvalgets standpunkt

5.7.1 Fremtidig kirkeordning

Ny kirkeordning

Utvalgets flertall på 18 av 20 medlemmer anbefaler en ny kirkeordning for Den norske kirke, mens mindretallet på 2 medlemmer anbefaler at dagens statskirkeordning videreføres. Den enkeltes standpunkt avhenger av hvordan ordningen blir utformet, særlig gjelder det utforming og forankring av aktuell lovgivning. Utvalgsmedlemmene kommer tilbake til forutsetninger for sitt standpunkt i kapittel 10.

Lovforankret folkekirke

Følgende 14 medlemmer anbefaler at Den norske kirke organiseres som en lovforankret folkekirke: Andersen, Gjønnes, Gullaksen, Johnsen, Kjølaas, Kolstad, L. Larsen, Lønning, Nordstokke, Sarre, Sejersted, Steinsland, Samset og Skaaheim.

Selvstendig folkekirke

Følgende 4 medlemmer anbefaler at Den norske kirke organiseres som en selvstendig folkekirke: Limi, Løwe, Nygård og Sandvig.

Grunnlovsforankret folkekirke

De to medlemmene H. Larsen og Tingelstad anbefaler at dagens statskirkeordning videreføres.

5.7.2 Samfunnets verdigrunnlag

Grunnlovsforankret folkekirke

En videreføring av dagens statskirkeordning forutsetter at Grunnlovens bestemmelser om Den norske kirke ikke endres. Et samlet utvalg anbefaler imidlertid at siste setning i Grunnloven § 2 annet ledd om oppdrageransvaret fjernes.

Lovforankret folkekirke

Dette alternativet forutsetter at Grunnlovens nåværende bestemmelser om Den norske kirke fjernes, herunder § 2 annet ledd om den evangelisk-lutherske religion som statens offentlige religion. Spørsmålet er om det i stedet skal utformes en ny «verdiparagraf».

Utvalgets flertall på 11 av 20, medlemmene Andersen, Gjønnes, Gullaksen, Johnsen, Kjølaas, Kolstad, Samset, Sarre, Skaaheim, Steinsland, og Tingelstad, anbefaler at det inntas en ny verdiparagraf som utformes slik:

Alle Indvaanere af Riget have fri Religionsøvelse. Den kristne og humanistiske Arv forbliver Statens Værdigrundlag.

Medlemmene L. Larsen, Løwe, Nordstokke, Nygård og Sejersted mener at det ikke er behov for noen ny bestemmelse i Grl. § 2 som viser til samfunnets historisk baserte verdier (kristne og andre). De anbefaler at § 2 viser til de politiske prinsipper som statsskikken bygger på, og dernest at det bør utformes en ny § 110d om tros- og livssynsfrihet og andre forhold knyttet til tro og livssyn.

Medlemmene H. Larsen og Limi anbefaler at en ny verdiparagraf utformes slik:

Denne Grundlov skal sikre Demokrati, Retsstat og Menneskenes iboende og ukrænkelige Rettigheder.

Alle Indvaanere af Riget have fri Religionsøvelse. Den kristne og humanistiske Arv forbliver Statens Værdigrundlag.

Medlemmet Lønning anbefaler at endringen av § 2 begrenses til det som følger av overgangen fra statsreligion til lovforankret folkekirke, og at paragrafen gis følgende ordlyd:

Alle Indvaanere af Riget have fri Religionsøvelse.

Den norske Kirke forbliver en evangelisk-luthersk Folkekirke. Nærmere Bestemmelser om dens Ordning fastsættes ved Lov.

Medlemmet Sandvig anbefaler at en ny verdiparagraf er konfesjonsuavhengig og henviser til anerkjente fellesverdier eller til menneskerettighetene. Den anbefales utformet slik:

Staten og dens Myndigheter skal sikre Menneskenes grundlæggende Rettigheder og Friheder efter indgaaede Traktater, og bidrage til at udvikle og fremme disse høie Principer. Alle Indvaanere af Riget have paa lige Betingelser Frihed til udøvelse af Religion og Livsanskuelse.

Selvstendig folkekirke

Alternativet forutsetter at Grunnlovens bestemmelser om Den norske kirke fjernes, herunder § 2 annet ledd om den evangelisk-lutherske religion som statens offentlige religion. Spørsmålet er om det i stedet skal utformes og inntas en ny «verdiparagraf».

Utvalgets flertall på 14 av 20, medlemmene Andersen, Gjønnes, Johnsen, Kjølaas, Kolstad, H. Larsen, Limi, Lønning, Samset, Sandvig, Sarre, Skaaheim, Steinsland og Tingelstad, anbefaler at det inntas en ny verdiparagraf. Dette flertallet, alle unntatt medlemmene H. Larsen, Limi og Sandvig, anbefaler at denne inneholder en særskilt henvisning til kristne verdier og utformes slik:

Alle Indvaanere af Riget have fri Religionsøvelse. Den kristne og humanistiske Arv forbliver Statens Værdigrundlag.

Medlemmene H. Larsen og Limi anbefaler at en ny verdiparagraf utformes slik:

Denne Grundlov skal sikre Demokrati, Retsstat og Menneskenes iboende og ukrænkelige Rettigheder.

Alle Indvaanere af Riget have fri Religionsøvelse. Den kristne og humanistiske Arv forbliver Statens Værdigrundlag.

Medlemmet Sandvig anbefaler at en ny verdiparagraf er konfesjonsuavhengig og henviser til anerkjente fellesverdier eller til menneskerettighetene. Den anbefales utformet slik:

Staten og dens Myndigheter skulle sikre Menneskenes grundlæggende Rettigheder og Friheder efter indgaaede Traktater, og bidrage til at udvikle og fremme disse høie Principer. Alle Indvaanere af Riget have paa lige Betingelser Frihed til udøvelse af Religion og Livsanskuelse.

Utvalgets mindretall, medlemmene Gullaksen, L. Larsen, Løwe, Nordstokke, Nygård og Sejersted, mener at det ikke er behov for noen ny bestemmelse i Grl. § 2 som viser til samfunnets historisk baserte verdier (kristne og andre). Disse medlemmene anbefaler at § 2 viser til de politiske prinsipper som statsskikken bygger på, og dernest at det bør utformes en ny § 110d om religionsfrihet og andre forhold knyttet til tro og livssyn.

5.7.3 Statens tros- og livssynspolitikk

Dersom statskirkeordningen oppheves, endres også det prinsipielle og rettslige grunnlaget for dagens statlige tros- og livssynspolitikk. Dette vil kreve en ny politisk debatt, der et sentralt spørsmål vil være hvor aktivt støttende myndighetene skal være og på hvilket grunnlag.

Det ligger utenfor utvalgets mandat å utrede statens fremtidige tros- og livssynspolitikk, men det kan være naturlig at myndighetene følger opp dette i forlengelsen av utvalgets arbeid. En slik utredning må inkludere forslag til eventuelle reformer av statlige rammevilkår for tros- og livssynssamfunn.

Utvalget er delt i spørsmålet om det bør vedtas en ny bestemmelse i Grunnloven om statens tros- og livssynspolitikk.

Utvalgets flertall på 13 av 20, medlemmene Andersen, Gjønnes, Gullaksen, Johnsen, Kjølaas, H. Larsen, L. Larsen, Limi, Sandvig, Sarre, Skaaheim, Steinsland og Tingelstad anbefaler at statens ansvar for å føre en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk grunnlovsfestes. Det vil gi et konstitusjonelt vern for alle tros- og livssynssamfunn, og markere at dette er en virksomhet som er særlig viktig for samfunnet.

12 medlemmer av flertallet på 13, alle unntatt medlemmet Sandvig, anbefaler følgende formulering ved en lovforankret folkekirke:

Det paahviler Statens Myndigheder at lægge Forholdene til Rette for at Den norske Kirke og andre Tros- og Livssynssamfund gives Adgang til at udøve deres Virksomhed i Henhold til deres Egenart. Nærmere Bestemmelser om Den norske Kirkes Ordning fastsættes ved Lov.

Medlemmet Sandvig ønsker ikke å ha med en særskilt henvisning til Den norske kirke, og anbefaler følgende formulering ved en lovforankret folkekirke:

Det paahviler Statens Myndigheder at lægge Forholdene til Rette for at Tros- og Livssynssamfund gives Adgang til at udøve deres Virksomhed i Henhold til deres Egenart.

Ved en selvstendig folkekirke anbefaler det samme flertallet som over, 13 av 20 medlemmer, følgende formulering:

Det paahviler Statens Myndigheder at lægge Forholdene til Rette for at Tros- og Livssynssamfund gives Adgang til at udøve deres Virksomhed i Henhold til deres Egenart.

Utvalgets mindretall, medlemmene Kolstad, Lønning, Løwe, Nordstokke, Nygård, Samset og Sejersted mener at det verken er nødvendig eller ønskelig å vedta en slik grunnlovsbestemmelse fordi hensynet til tros- og livssynsfriheten er ivaretatt gjennom andre regler. Hvorvidt det skal gis aktiv støtte bør på vanlig måte være overlatt til den løpende demokratiske prosess, uten de særlige bindinger som grunnlovsfesting vil medføre.

5.7.4 Kongens rolle

Bekjennelsesgrunnlaget

Utvalgets flertall på 14 av 20, medlemmene Andersen, Johnsen, L. Larsen, Limi, Lønning, Løwe, Nordstokke, Nygård, Samset, Sandvig, Sarre, Sejersted, Skaaheim og Steinsland, mener at dersom dagens statskirkeordning oppheves, så bør også bekjennelseskravet til Kongen i § 4 oppheves, da den har sin basis i bestemmelsen om statens offentlige religion i § 2 annet ledd og er knyttet til Kongens rolle som kirkestyre. Det må da være opp til Kongen personlig å fritt bestemme hvilke relasjoner han ønsker å ha både til Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn.

Utvalgets mindretall, medlemmene Gjønnes, Gullaksen, Kjølaas, Kolstad, H. Larsen og Tingelstad, viser til at Kongens bekjennelsesplikt ble videreført i den svenske lovgivningen da relasjonene mellom stat og kirke ble endret. Disse medlemmene forutsetter at spørsmålet om Grunnloven § 4 skal videreføres med en ny begrunnelse, må avklares i den videre politiske prosessen.

Andre grunnlovsbestemmelser

Flertallet på 18 av 20, medlemmene Andersen, Johnsen, Gjønnes, Gullaksen, Kjølaas, Kolstad, H. Larsen, L. Larsen, Limi, Lønning, Nordstokke, Nygård, Samset, Sarre, Sejersted, Skaaheim, Steinsland og Tingelstad, anbefaler ikke endringer i § 5 om at Kongens person er «Hellig», og begrunner dette med at «hellig» må forstås som «ukrenkelig».

Mindretallet, medlemmene Løwe og Sandvig, anbefaler at henvisningene til at Kongen er hellig tas ut av Grunnlovens § 5 og anbefaler følgende utforming av den aktuelle paragrafen:

Kongen kan ikke lastes, eller anklages. Ansvarligheden paaligger hans Raad.

Flertallet på 17 av 20, medlemmene Andersen, Johnsen, Gjønnes, Gullaksen, Kjølaas, Kolstad, H. Larsen, L. Larsen, Limi, Lønning, Nordstokke, Samset, Sarre, Sejersted, Skaaheim, Steinsland og Tingelstad, anbefaler ikke endringer i §§ 9 og 44 med henvisningen til Gud i Kongens ed. Edsformuleringen har ingen direkte sammenheng med statskirkeordningen.

Mindretallet, medlemmene Løwe, Nygård og Sandvig, anbefaler at henvisningene til Gud i Kongens ed tas ut av Grunnloven og anbefaler følgende utforming av de aktuelle paragrafene:

§ 9: Saasnart Kongen, som myndig, tiltræder Regjeringen, aflægger han for Storthinget følgende Forsikring: «Jeg lover og forsikrer, at ville regjere Kongeriget Norge i Overensstemmelse med dets Konstitution og Love!» Er intet Storthing paa den Tid, samlet, nedlægges Eden skriftlig i Statsraadet, og gjentages høitideligen af Kongen paa første Storthing.

§ 44: Den Prinsesse eller Prins, som i de udi § 41 anførte Tilfælde forestaar Regjeringen, skal for Storthinget skriftlig aflægge følgende Forsikring: «Jeg lover og forsikrer at ville forestaa Regjeringen i Overensstemmelse med Konstitutionen og Lovene!» Holdes ei Storthinget paa den Tid, nedlægges forsikringen i Statsraadet, og tilstilles siden næste Storthing. Den Prinsesse eller Prins, som een Gang har aflagt Forsikringen, gjentager den ikke senere.

5.7.5 Organisatoriske spørsmål

Bispetilsettinger

Ved en videreføring av dagens statskirkeordning viser utvalgets flertall på 16 av 20, medlemmene Andersen, Gjønnes, Gullaksen, Johnsen, Kjølaas, Kolstad, H. Larsen, Limi, Lønning, Nordstokke, Samset, Sarre, Sejersted, Skaaheim, Steinsland og Tingelstad, til de erfaringer som er høstet med en prøveordning for bispevalg. Evalueringene av disse forsøkene bør danne grunnlaget for endringer av valg og tilsettingsprosedyrer innenfor gjeldende kirkeordning.

Mindretallet, medlemmene L. Larsen, Løwe, Nygård og Sandvig, ønsker ikke å uttale seg om dette, men anbefaler at denne vurderingen overlates til kirkelige rådsorganer.

Ved en ny kirkeordning anbefaler flertallet på 13 av 20, medlemmene Andersen, Gullaksen, Johnsen, Kjølaas, Kolstad, H. Larsen, Lønning, Nordstokke, Samset, Sarre, Sejersted, Steinsland og Tingelstad, at Den norske kirke etablerer en valgordning som både sikrer bred demokratisk innflytelse og kvalifisert vurdering av kandidatenes skikkethet, og at valgresultatet tillegges betydelig vekt ved utnevning av biskop.

Ved en ny kirkeordning mener mindretallet, medlemmene Gjønnes, L. Larsen, Limi, Løwe, Nygård, Sandvig og Skaaheim, at bispeutnevnelser er et internt kirkelig anliggende som de ikke ønsker å ha en mening om, annet enn det prinsipielle i at kirken selv må gjennomføre dette etter prosedyrer den selv har råderett over.

Ved overgangen til en ny kirkeordning, anbefaler et mindretall, medlemmene Andersen, Gullaksen, H. Larsen, Kolstad, Lønning, Sejersted, Steinsland og Tingelstad at prosedyrene for bispevalg fastlegges før det statlige kirkestyret avvikles.

Arbeidsgiveransvar

Spørsmål knyttet til arbeidsgiveransvaret er nå under utredning og diskusjon både i politiske og kirkelige fora. Utvalget mener det ligger utenfor mandatet å utrede dette i sin fulle bredde, og viser til det pågående reformarbeidet i Den norske kirke.

Demokrati i kirken

Utvalgets flertall på 16 av 20, medlemmene Andersen, Gjønnes, Gullaksen, Johnsen, Kjølaas, Kolstad, H. Larsen, Limi, Lønning, Nordstokke, Samset, Sarre, Sejersted, Skaaheim, Steinsland og Tingelstad, mener at demokrati i kirken er en viktig del av dagens statskirkeordning. Ved en ny kirkeordning som innebærer at de folkevalgte organer (regjering og Storting) får mindre innflytelse i kirken, er det viktig at det kirkelige demokratiet styrkes.

Utvalgets mindretall, medlemmene L. Larsen, Løwe, Nygård og Sandvig, ønsker ikke å uttale seg om dette, da de mener dette er et indrekirkelig anliggende.

Tiltak for økt valgdeltakelse

Utvalgets flertall på 16 av 20, medlemmene Andersen, Gjønnes, Johnsen, Kjølaas, L. Larsen, Limi, Lønning, Løwe, Nordstokke, Nygård, Samset, Sandvig, Sarre, Sejersted, Skaaheim og Steinsland, ser at Den norske kirke har en utfordring i forhold til deltakelsen ved de kirkelige valg, men mener dette er en internkirkelig utfordring, og at det er de kirkelige rådsorganene som må vurdere hvilke tiltak som kan være aktuelle.

Utvalgets mindretall, medlemmene Gullaksen, Kolstad, H. Larsen og Tingelstad, anbefaler at Den norske kirke innfører en kombinasjon av direkte og indirekte valg til fellesråd, bispedømmeråd og Kirkemøtet. Det kan gi større engasjement og en bredde i sammensetningen, samtidig som grunnplanet sikres en viss representasjon.

Navnet Den norske kirke

Utvalgets flertall på 12 av 20, medlemmene Andersen, Gjønnes, Gullaksen, Kolstad, H. Larsen, Limi, Lønning, Samset, Sejersted, Skaaheim, Steinsland og Tingelstad, anbefaler at navnet, uansett kirkeordning, bør være Den norske kirke. Navnet er fast innarbeidet. Tradisjonen har klargjort at navnet ikke setter begrensninger i medlemskapet etter etniske eller geografiske kriterier, og at det heller ikke betyr at den er eneste norske kirke.

Utvalgets ene mindretall, medlemmene Johnsen, Kjølaas, Løwe, Nordstokke, Nygård, Sandvig og Sarre, mener at navnet Den norske kirke bør endres, men fremsetter ikke forslag om dette da det ikke har direkte sammenheng med selve kirkeordningen. Hvis navnet skal endres, må det være opp til Den norske kirkes egne organer å ta initiativ til dette.

Utvalgets andre mindretall, medlemmet L. Larsen, mener navnespørsmålet er kirkens eget anliggende.