9 Vurderinger av dagens særavgifter i forhold til målene

Utvalget omtaler gjeldende regelverk for særavgiftene i kapittel 7. I dette kapittelet går utvalget nøyere inn på utformingen av avgiftene mht. prinsipper for indirekte beskatning og vurderer hvorvidt avgiftene oppfyller målene de er ment å nå på en effektiv måte. Som omtalt i mandatet har særavgiftene som mål å skaffe staten inntekter. I tillegg skal en del av dem korrigere for eksterne effekter og effekter av skadelig konsum, samt bidra til å oppfylle internasjonale forpliktelser Norge har påtatt seg. I dette kapittelet drøfter utvalget hvordan dagens særavgifter kan endres for i større grad å være i tråd med prinsipper for indirekte beskatning og hvordan dette vil kunne påvirke proveny, administrative kostnader og konkurranseevne. Administrative hensyn og juridiske forhold som ligger til grunn for utformingen av særavgiftene er nærmere omtalt i kapittel 6.

På miljøsiden har utvalget i dette kapittelet lagt vekt på hvorvidt miljøavgiftene bidrar til en kostnadseffektiv oppfyllelse av miljømålene. I omtalen av de helse- og sosialt relaterte avgiftene har utvalget spesielt lagt vekt på hvilke samfunnsøkonomiske kostnader som knytter seg til bruk av alkohol og tobakk.

Effekter på næringenes konkurranseevne overfor utlandet er omtalt under de enkelte avgiftene der slike effekter kan være til stede. Fordelingsvirkninger er omtalt under de avgiftene som påvirker konsumentene direkte.

For de avgiftene hvor utvalget ikke foreslår endringer, konkluderes det i dette kapittelet. Konklusjonene gjentas kort i oppsummeringen av kapittel 10. For de avgiftene der utvalget foreslår endringer blir forslagene og utvalgets konklusjoner presentert i kapittel 10. Utvalget har valgt å presentere mer detaljerte vurderinger på områder der det foreslås konkrete endringer.

9.1 Miljørelaterte avgifter

Som omtalt i kapittel 5 er kostnadseffektivitet et grunnleggende prinsipp for miljøpolitikken. Kostnadseffektivitet innebærer at et gitt miljømål, for eksempel Norges forpliktelse i Kyotoprotokollen, skal nås til lavest mulig samfunnsøkonomisk kostnad. I tråd med økonomisk teori vil en riktig utformet miljøavgift sikre en samfunnsøkonomisk effektiv bruk av ressurser. Som omtalt i kapittel 5 skal miljøavgiften settes lik den marginale rensekostnaden knyttet til et gitt miljø- eller utslippsmål.

9.1.1 Bensin- og autodieselavgiften

Bensin- og autodieselavgiften er bruksavhengige avgifter som har til hensikt å prise eksterne kostnader som veibruks-, ulykkes- og miljøkostnader (eksklusive utslipp av klimagasser) ved bruk av motorvogn. Avgiftene bør derfor settes lik de eksterne marginale kostnadene. Som omtalt i avsnitt 7.1.1 er bensinavgiften og autodieselavgiften henholdsvis 4,17 og 3,02 kroner pr. liter i 2007. Omregnet til kroner pr. energienhet blir avgiftene henholdsvis 12,84 og 8,34 øre pr. MJ (teoretisk energiinnhold). Denne differansen kan ikke begrunnes i en tilsvarende forskjell i eksterne marginale kostnader knyttet til bruk av bensin og autodiesel. Siden energiinnholdet i autodiesel er noe høyere enn i bensin, kan en dieselbil kjøre lenger enn en bensinbil pr. liter drivstoff. De eksterne marginale kostnadene knyttet til ulykker, kø, støy og veislitasje er like store for ulike personbiler målt pr. kjøretøykilometer, og vil derfor være høyere for dieseldrevne personbiler enn for bensindrevne personbiler, målt pr. liter drivstoff. I tillegg er utslippene av partikler og NO_X (lokale utslipp med effekt på helse og miljø) gjennomgående høyere fra dieselbiler enn fra bensinbiler. Særlig gjelder dette eldre dieselbiler og ved kjøring i bymessige strøk.

I en rapport utarbeidet av ECON (2003) sammenliknes de eksterne marginale kostnadene ved transport opp mot avgiftene på bensin og autodiesel. De eksterne marginale kostnadene vil variere mellom ulike kjøretøy, og med hvor og når kjøringen finner sted. Kostnadene knyttet til kø, lokale utslipp og støy vil for eksempel være langt høyere i tettbygde strøk enn i mer spredtbygde strøk. Tabell 9.1 til 9.4 viser de eksterne marginale kostnadene knyttet til lokale utslipp, støy, kø, ulykker og veislitasje. Resultatene fra ECON (2003) er omregnet fra kroner pr. kg drivstoff til kroner pr. liter drivstoff og prisjustert til 2007-kroner. Kostnader knyttet til utslipp av klimagasser (globale utslipp) er ikke medregnet fordi disse skal prises gjennom CO₂-avgiften.

Resultatene viser at de eksterne marginale kostnadene knyttet til lokale utslipp, støy, kø, ulykker og veislitasje ved bruk av bensindrevne personbiler i gjennomsnitt ligger noe høyere enn bensinavgiften. For dieseldrevne personbiler og godsbiler er de gjennomsnittlige eksterne marginale kostnadene vesentlig høyere enn autodieselavgiften.

Det stilles stadig strengere avgasskrav til nye biler. Avgasskravene stiller hovedsakelig krav til utslipp av NO_X og partikler. Dette har ført til at nye personbiler i dag har vesentlig lavere utslipp enn tidligere, og utslippsreduksjonene har vært størst for dieselbiler, siden disse gjennomgående har hatt vesentlig høyere utslipp enn bensinbiler. Etter hvert som de eldre dieselbilene fases ut, vil forskjellen i lokale utslipp mellom bensin- og dieselbiler avta, men dieselbiler vil fortsatt ha marginalt høyere utslipp enn bensinbiler, særlig ved blandet kjøring i bymessige strøk.

Diesel brukt i fritidsbåt

Bruk av fritidsbåter påfører også samfunnet kostnader i form av ulykker, støy og miljøskadelige utslipp. Bruk av diesel utenom veitransport, dvs. blant annet til bruk i fritidsbåter, er ikke pålagt dieselavgift, men grunnavgift på fyringsolje på 0,429 kroner pr. liter. Utvalget antar at grunnavgiften på fyringsolje er lavere enn de eksterne marginale kostnadene knyttet til bruk av båtdiesel. Bensin til bruk i fritidsbåter er til sammenlikning ilagt bensinavgift. Avgiftsforskjellen mellom bensin og diesel til bruk i fritidsbåter er i 2007 på 4,00 kroner pr. liter drivstoff.

For å utjevne avgiftsforskjellen mellom bensin og diesel til bruk i fritidsbåt, ble det i St.prp. nr. 1 (2006-2007) Skatte-, avgifts- og tollvedtak foreslått å utvide grunnlaget for autodieselavgiften til også å omfatte diesel brukt i fritidsbåter. Forslaget ble ikke vedtatt av Stortinget under henvisning til at det var betydelige praktiske problemer med å innføre autodieselavgift på diesel brukt til framdrift av fritidsbåter, jf. Budsjett-innst. S. nr. 1 (2006-2007). Forslaget var avgiftsteknisk gjennomførbart, men det ble bl.a. påpekt at det i distriktene ville kunne bli vanskelig å fylle avgiftspliktig diesel for fritidsbåter. Dette skyldes at pumpene for avgiftsfri diesel i liten grad kunne omgjøres til pumper for avgiftspliktig diesel da fiskeflåten fortsatt skulle fylle avgiftsfri diesel. Det måtte derfor bygges ut nye pumper for avgiftpliktig diesel.

Alternative drivstoff

De siste årene har det kommet en rekke alternativer til bensin og diesel på markedet, deriblant bioetanol, biodiesel, biogass, autogass (LPG), naturgass (CNG og NGL), hydrogen, hytan og elektrisitet. Omsetningen av alternative drivstoff er foreløpig svært begrenset, og ingen av disse drivstoffene er ilagt drivstoffavgifter. På prinsipielt grunnlag bør alle trafikanter betale avgift tilsvarende de kostnadene de påfører samfunnet i form av ulykker, kø, støy, veislitasje og utslipp til luft. ECON (2003) anslår at for personbiler er 83 til 92 pst. av de eksterne kostnadene knyttet til ulykker, kø og støy. Dette er kostnader som i liten grad varierer med valg av drivstoff, men som varierer med hvor og når kjøringen finner sted.

Alternative drivstoff er med dagens infrastruktur og teknologi ikke konkurransedyktige mot de tradisjonelle drivstoffene. Det skyldes bl.a. investeringene i infrastruktur som er lagt ned i produksjon og distribusjon av de tradisjonelle drivstoffene, og investeringene som vil kreves for å kunne introdusere nye drivstofftyper. Det langsiktige konkurranseforholdet mellom tradisjonelle drivstoff og alternative drivstoff vil avhenge av markedsutviklingen. Markedsutviklingen påvirkes av etterspørselen etter drivstoff, tilgangen på råvarer, produksjonskostnader, tilgjengelig motorteknologi og prising av de eksterne miljøkostnadene ved hjelp av miljøavgifter. Det er vanskelig å forutsi det framtidige konkurranseforholdet mellom drivstofftypene, men en tidlig introduksjon av alternative drivstoff kan være med på å redusere produksjonskostnadene raskere gjennom innovasjon og læring. En tidlig introduksjon kan sikres ved hjelp av økonomiske eller juridiske virkemidler rettet mot å gjøre alternative drivstoff tilgjengelige. Tiltakene kan gjelde i en begrenset periode som retter seg spesielt mot omstillingsfasen. Hvorvidt det er ønskelig å gjøre dette avhenger hvordan man vurderer sannsynligheten for at det alternative drivstoffet vil kunne konkurrere i framtidens drivstoffmarked, og om det finnes andre konkurransedyktige alternativer som kan gi like store utslippsreduksjoner. I tillegg kan det være positive nettverkseksternaliteter i utbredelsen av pumper med alternativt drivstoff som innebærer at gevinsten for bilistene som kan kjøre med dette drivstoffet øker jo flere stasjoner som selger det. Det kan tas hensyn til nettverkseksternaliteter ved støtte til utbredelse av slike pumper.

Veiprising

Ideelt sett burde bilbrukere stilles direkte overfor de lokale marginale kostnadene ved bilkjøring. Et slikt virkemiddel vil være mer treffsikkert overfor kostnadene knyttet til ulykker, støy og lokal forurensning enn drivstoffavgiftene som må basere seg på et gjennomsnitt. Dette vil kunne gjøres gjennom ulike systemer for veiprising. Veiprising vil gjøre det mulig å differensiere avgiftssatsene i vei­prisingssystemet mellom storbyer, tettbygde- og spredtbygde strøk. Det finnes imidlertid ulike varianter av veiprising.

Det er utviklet satellittbaserte betalingssystem som kan differensieres etter egenskaper ved kjøretøyet (vekt, miljøsertifisering, mv.), distanse tilbakelagt, hvor kjøringen har foregått, tidspunkt på døgnet, luftkvalitet m.m. Et satellittbasert betalingssystem muliggjør en differensiering av avgiften og en treffsikkerhet for prising av miljøkostnader som ikke kan oppnås ved bruk av drivstoffavgifter og andre bilavgifter. Et slikt system for landsomfattende veiprising har blitt brukt på tungtrafikk i Sveits siden 2000. Foreløpig er avgiften kun avhengig av antall kjørte kilometer på sveitsiske veier, maksimal tillatt totalvekt samt kjøretøyets miljøegenskaper. Lignende systemer ble innført i Østerrike i 2004 og i Tyskland i 2005.

I teorien kan et slikt avansert system for veiprising omfatte all veitrafikk. Praktiske hensyn og hensynet til personvern gjør det imidlertid lite realistisk å innføre et satellittbasert system for annet enn tunge kjøretøy. Et satellittsystem for tunge kjøretøy er under utredning i Sverige. Den svenske Vägtrafikskatteutredningen (SOU 2004:63 Skatt på väg) anbefalte at det innføres en kilometerskatt for tunge kjøretøy. Forslaget var at kilometerskatten på kort sikt utelukkende skulle differensieres ut fra egenskaper ved kjøretøyet. På mellomlang sikt skulle avgiften differensieres etter om kjøringen fant sted i tettbygde eller spredtbygde strøk. På lengre sikt kan ytterligere differensiering legges inn i systemet. Forslaget fikk støtte i Prop. 2005/06:160 Moderna transporter, og det ble lagt opp til at Riksdagen skulle ta stilling til forslaget våren 2007. Spørsmålet om kilometerskatt har foreløpig ikke blitt behandlet i Riksdagen, og den nåværende regjeringen har ennå ikke tatt stilling til spørsmålet.

For personbiler er de eksterne kostnadene i tettbygde strøk hovedsakelig knyttet til kø. Dette kan til en viss grad prises ved tidsdifferensierte bompengesatser, der en betaler mer i rushtiden enn ellers. Dette er en enkel form for veiprising som bl.a. har blitt gjennomført i Stockholm og London med klare effekter på trafikkbelastningen og overgang til kollektivtrafikk. Prinsipielt sett er den såkalte trengselsskatten i Stockholm noe annet enn bompengeinnkrevingen slik den praktiseres i Norge i dag, der hensikten er å finansiere eksisterende eller fremtidige veianlegg.

Effekter på konkurranseevnen

Pris på transporttjenester er en viktig kostnadsfaktor for deler av næringslivet. I NOU 2001:29 Best i test, ble det anslått at om lag 75 pst. av næringslivets samlede transportkostnader er knyttet til veitransport, og om lag 2/3 av disse kostnadene er knyttet til godstransport. Transportkostnadene varierer imidlertid mellom ulike sektorer. For enkelte bransjer utgjør transportkostnadene en marginal del av de samlede kostnadene, mens for andre bransjer kan disse kostnadene være betydelige.

Norsk næringsliv har i gjennomsnitt lengre transportavstander til EU-markeder enn tilsvarende næringsliv innenfor EU. I tillegg bidrar de topografiske forholdene innad i Norge til en ytterligere økning i transportkostnadene. Dette stiller utbyggerne av infrastruktur som veier og jernbane overfor spesielle utfordringer, og bidrar til at kostnader knyttet til utbygging av infrastruktur er høyere enn i mange andre land. Høye bensin- og dieselpriser blir ofte trukket fram som konkurranseulempe for norsk næringsliv. Disse utgjør en svært viktig del av transportbedriftenes kostnader, men er også viktig for bedriftenes transportkostnader generelt. Prisene på bensin og diesel er derfor med på å bestemme rammevilkårene for norsk næringsliv. De norske drivstoffavgiftene er blant de høyeste i Europa, men de skiller seg likevel ikke vesentlig fra avgiftene i mange land i EU, jf. omtale i kapittel 8.

Pris- og inntektselastisiteter

I MODAG 1 er det beregnet at den langsiktige (20 år) priselastisiteten til varegruppen «driftsutgifter til eget kjøretøy» er -0,52 og den tilsvarende inntektselastisiteten er 1,47 (Boug et al. 2002). En priselastisitet på -0,52 betyr at en prisoppgang på 1 pst. vil føre til en nedgang i konsumet av denne varen på 0,52 pst. Tilsvarende betyr en inntekts­elastisitet på 1,47 at en inntektsøkning på 1 pst. vil føre til en økning i konsumet av denne varen på 1,47 pst.

I Konsum G 2006, brukes priselastisiteter for drivstoff (bensin og autodiesel) på -0,40 og -0,46, avhengig av om drivstoffet brukes til fjerntransport eller lokaltransport.

Effekter på fordeling

Figur 9.1 viser budsjettandelen til drift og vedlikehold av transportmidler etter samlet konsumutgift for husholdninger fordelt etter inntekt. Figuren viser at budsjettandelen er svært lav for husholdninger med lav inntekt. Dette kan forklares med at husholdninger med lav inntekt i mindre grad har bil enn husholdninger med høyere inntekter. For husholdninger med midlere og høyere inntekter er budsjettandelen stabil på 6 til 7 pst. Dette indikerer at drivstoffavgiftene er progressive for lave inntekter og flate for midlere og høyere inntekter.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Konsekvenser av endringer i drivstoffavgiftene

Det er små administrative kostnader forbundet med å justere dagens satser i drivstoffavgiftene. Det vil heller ikke være noen vesentlige administrative kostnader knyttet til å utvide autodieselavgiften til også å omfatte autodiesel brukt i fritidsbåt. En slik utvidelse vil imidlertid kunne påføre næringslivet økte kostnader, fordi det på en del marinaer vil måtte kjøpes inn ekstra sett med tanker og pumper. Videre kan det oppstå et økt behov for kontroll. Å utvide autodieselavgiften til å omfatte båtdiesel har neppe konkurransemessige effekter, fordi avgiftsplikten begrenses til diesel til fritidsbruk, og handelslekkasje vil derfor ikke være et stort problem.

De administrative kostnadene forbundet med å innføring av veiprising vil avhenge av hvilke systemer som innføres. Dersom veiprising innføres i form av rushtidsavgifter, organisert gjennom bomringer vil de administrative kostnadene være i samme størrelsesorden som kostnadene ved de bomringene som eksisterer i dag. De administrative kostnadene ved å innføre et satellittbasert veiprisingssystem vil sannsynligvis bli betydelige, og vil kreve ytterligere utredning.

Økte drivstoffavgifter vil gi økt proveny, og det samme vil en utvidelse av drivstoffavgiftene til å omfatte alternativt drivstoff og diesel i fritidsbåter. Provenyøkningen vil avhenge av satsøkningene og hvilke drivstoff som tas inn i avgiftsgrunnlaget. Dersom veiprising innføres bør drivstoffavgiftene avpasses etter dette. Nettoeffekten på provenyet av en endring i drivstoffavgiftene kombinert med veiprising vil avhenge av hvordan systemet for vei­prising utformes og hvordan avgiftssatsene settes.

Utvalgets vurderinger

På bakgrunn av vurderingene av de eksterne marginale kostnadene, er særlig autodieselavgiften, men også bensinavgiften lave i forhold til de gjennomsnittlige eksterne marginale kostnadene knyttet til ulykker, kø, støy og lokale utslipp. Dette tyder på at drivstoffavgiftene er for lave i forhold nivået på de eksterne kostnadene knyttet til bilbruk (utover utslipp av klimagasser). Utvalget presenterer konkrete forslag til endringer i drivstoffavgiftene i kapittel 10.

9.1.2 Smøreoljeavgiften

Smøreoljeavgiften skal bidra til å finansiere et oppsamlingssystem og en forsvarlig behandling av oljeavfallet. Kombinasjonen av avgift og refusjonsordning har bidratt til en betydelig økning i returandelen.

Myndighetene vurderer å foreslå en produsentansvarsordning for spillolje, som erstatning for dagens særavgift og tilhørende refusjonsordning. Formålet med produsentansvar vil være å øke innsamlingsgraden for brukt smøreolje og legge til rette for at spillolje i så stor grad som mulig gjenvinnes eller utnyttes til energiformål. Det vil bli lagt vekt på at en eventuell ny ordning på dette området utformes i samråd med de berørte aktørene i næringslivet.

Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at særavgiften på smøreolje fungerer etter hensikten, og anbefaler derfor ingen endringer i avgiften. Dersom det innføres et produsentansvar for oppsamling av spillolje, mener imidlertid utvalget at avgiften bør vurderes på nytt, jf. utvalgets anbefaling i kapittel 10.

9.1.3 CO₂-avgiften

CO₂-avgiften er miljømessig begrunnet og har til hensikt å redusere utslippene av klimagassen CO₂. Norge skal etter Kyotoprotokollen sørge for at klimagassutslippene i perioden 2008-2012 i gjennomsnitt ikke overskrider summen av de kvoter Norge ble tildelt i Kyotoprotokollen og de kvoter Norge skaffer seg via de såkalte Kyotomekanismene, herunder kjøp av utslippskvoter og utslippsreduksjoner i andre land.

Regjeringen gikk i Revidert nasjonalbudsjett 2007 inn for tre nye mål for klimapolitikken:

1. Norge skal ta ansvar for å redusere de globale utslippene av klimagasser tilsvarende 30 pst. av Norges utslipp innen 2020.

2. Norge skal innen 2012 overoppfylle sin forpliktelse under Kyotoprotokollen med 10 pst. I Kyotoprotokollen fikk Norge tildelt en årlig kvotemengde for perioden 2008-2012 som i gjennomsnitt er 1 pst. høyere enn utslippene i 1990. Regjeringens signaler innebærer at Norge vil ta ansvaret for utslippsreduksjoner tilsvarende om lag 9 pst. av utslippene i Norge i 1990.

3. Norge skal ta ansvar for å redusere de globale utslippene av klimagasser tilsvarende 100 pst. av egne utslipp innen 2050. Det vil gjøre Norge karbonnøytralt.

For å oppnå en kostnadseffektiv oppfyllelse av en klimapolitisk målsetting skal den marginale tiltakskostnaden for de ulike utslippskildene være lik. Dette innebærer at CO₂-avgiften eller kvoteprisen skal være lik for alle utslippskilder. Dagens system for CO₂-avgifter tilfredsstiller ikke dette prinsippet. Dette skyldes at avgiften målt i kroner pr. tonn CO₂ varierer mellom de avgiftsbelagte energivarene og de ulike anvendelsene. For eksempel varierer CO₂ -avgiften fra 86 kroner pr. tonn CO₂ for tunge fyringsoljer brukt i treforedlings-, sildemel- og fiskemelsindustrien til 345 kroner pr. tonn CO₂ for bensin. Det er også flere fritak fra CO₂-avgiften. Mineralolje brukt i fiske og fangst i nære farvann er fritatt fra avgiften, selv om disse utslippene regnes med i Norges utslipp av klimagasser i henhold til Kyotoprotokollen. Enkelte mineralske energivarer som kull, koks og gass er ikke omfattet av CO₂-avgiften. 2 En vesentlig del av industriens utslipp av CO₂ fra bruk av disse energivarene er imidlertid omfattet av det norske kvotesystemet. Sektorer som står overfor en høy marginalkostnad i form av en høy avgift, vil gjennomføre dyrere tiltak enn de sektorer som står overfor lav marginalkostnad. De samlede kostnadene ved Norges oppfyllelse av en klimapolitisk målsetting blir derfor høyere enn nødvendig.

Regjeringen la i Ot.prp. nr. 66 (2006-2007) Om lov om endringer i klimakvoteloven m.m. fram et forslag til kvotesystem for 2008 til 2012. Forslaget er basert på at EUs kvotedirektiv innlemmes i EØS-avtalen. Det vil bety at det norske kvotesystemet for 2008–2012 vil bli en integrert del av EUs kvotesystem. Det er ikke endelig avklart på hvilke vilkår direktivet vil bli innlemmet i EØS-avtalen fordi forhandlingene om norske tilpasningstekster ikke er sluttført.

Kvotesystemet vil i hovedsak omfatte energianlegg over 20 MW, raffinerier, mineralsk industri som produksjon av sement, kalk og leca og treforedling. I 2005-2007 er det ikke kvoteplikt for utslipp hvor det blir betalt CO₂-avgift, hvilket innebærer at kvoteplikten fra og med 2008–2012 blir utvidet til også å omfatte petroleumssektoren, treforedlingsindustrien og enkelte landbaserte energianlegg, slik at systemet vil omfatte mer enn 40 pst. av de norske utslippene av klimagasser. Regjeringen legger videre opp til å inkludere utslipp fra kunstgjødsel og anlegg for fangst og lagring av CO₂, som ikke har obligatorisk kvoteplikt i henhold til kvotedirektivet. Dette må godkjennes særskilt under EØS-avtalen.

Regjeringen vil også vurdere å ta inn de deler av prosessindustrien som ikke har obligatorisk kvoteplikt, herunder aluminium, ferrolegeringer og kjemisk industri.

Landbasert næringsliv vil bli tildelt vederlagsfrie kvoter svarende til i gjennomsnitt 92 pst. av utslippene i 1998–2001, fordelt på 100 pst. av prosessutslippene og 87 pst. av energiutslippene. Det settes av en kvotereserve til nye gasskraftverk som skal basere seg på rensing, og høyeffektive kraftvarmeverk med konsesjon. Samlet kvotemengde, herunder hvor mange kvoter som skal selges i det europeiske kvotemarkedet, og størrelsen på reserven, vil bli fastsatt på et senere tidspunkt, og bli presentert i tildelingsplanen som skal godkjennes under EØS-avtalen. Tildelte kvoter vil ikke bli utdelt til virksomheter som er nedlagt i perioden for årene etter at nedleggelsen har funnet sted.

Reglene for de kvotepliktiges bruk av Kyotomekanismene vil være de samme som i EU når det gjelder typer prosjekter. På grunn av manglende avklaring med EU om innlemmelse av kvotedirektivet i EØS-avtalen, er det imidlertid uavklart om det i Norge må settes en tallfestet begrensning på bruken av antall kvoter fra de prosjektbaserte Kyotomekanismene (Felles gjennomføring (JI) og Den grønne utviklingsmekanismen (CDM)).

Det legges samtidig opp til å fjerne CO₂-avgiften for landbasert industri som får kvoteplikt. Det må imidlertid avklares om EØS-avtalens regelverk om offentlig støtte åpner for at CO₂-avgiften for kvotepliktige virksomheter kan fjernes helt. Regjeringen vil komme tilbake med forslag til endringer i CO₂-avgiften i forbindelse med budsjettet for 2008. Regjeringen foreslår at det ikke tildeles vederlagsfrie kvoter til petroleumsinstallasjoner på sokkelen.

Samlet vil kvotesystemet og de justeringer som det legges opp til i CO₂-avgiften ikke påføre norsk næringsliv vesentlig økte eller reduserte kostnader, men tildelingen kan gi konsekvenser for enkeltbedrifter. Statens inntekter og utgifter vil påvirkes av salg av kvoter og endringer i CO₂-avgiften.

Forslaget fra Regjeringen innebærer at det ikke generelt vil bli tildelt vederlagsfrie kvoter basert på prognoser for 2008–2012, eller at den historiske perioden endres. Kvotetildeling basert på prognoser, eller som endres (rullerende) ved neste tildeling, kan gi forventninger om at påfølgende kvoteperiode vil baseres på bedriftenes utslipp i Kyotoperioden. Det vil svekke bedriftenes incentiver til å redusere utslipp i Kyotoperioden. Dersom bedriften tror at redusert utslipp i denne perioden kan føre til færre tildelte vederlagsfrie kvoter i neste kvoteperiode, vil motivene til å redusere utslippene svekkes. Et effektivt kvotesystem krever at bedriftene kan påregne at gevinsten fra salg av ubenyttede kvoter, eller av mindre kvotekjøp, knyttet til lavere utslipp, er reell og ikke avkortes gjennom lavere tidelte kvoter i påfølgende kvoteperiode.

Regjeringens forslag til kvotesystem innebærer at alle kvotepliktige vil bli stilt overfor samme kvotepris i EUs kvotesystem (EU ETS - European Union Greenhouse Gas Emission Trading Scheme). Kvotesystemet innebærer imidlertid også at utslippene deles inn i to separate deler (omfattet/ikke-omfattet av EUs kvotesystem). Det blir ikke nødvendigvis lik pris på utslipp i de to delene av økonomien. Et resultat kan være at kvotepliktige utslipp fra industrien står overfor kvoteprisen i EUs kvotesystem, mens resten av økonomien og myndighetene står overfor kvoteprisen i Kyotomarkedet. EUs kvotesystem sikrer dermed ikke en kostnadseffektiv oppfyllelse av Kyotoforpliktelsen, se også omtale i kapittel 5.

Regjeringens forslag til kvotesystem innebærer:

• opprettholdelse av det samme nivået på marginal virkemiddelbruk overfor petroleumssektoren (kvotepris + lavere CO₂-avgift = opprinnelig CO₂-avgift)

• landbasert industri som omfattes av kvotesystemet vil bli fritatt for CO₂-avgiften

Regjeringens forslag til kvotesystem tar ikke opp øvrige spørsmål knyttet til CO₂-avgiften som sats for ulike anvendelser og eventuelle endringer i avgiftsområdet. Forslaget til kvotesystem vil sammen med de varslede endringene i CO₂-avgiften ikke gi en kostnadseffektiv klimapolitikk fordi aktørene ikke vil stå overfor den samme marginalkostnaden på utslippene.

CO₂-utslipp fra utenriks luftfart og utenriks skipsfart er ikke omfattet av dagens CO₂-avgift, og utslipp fra denne sektoren er heller ikke omfattet av Kyotoprotokollen. For å oppnå en kostnadseffektiv klimapolitikk bør alle utslipp inkluderes i Kyotoprotokollen og stilles overfor de samme marginale utslippskostnader. Den 20. desember 2006 la EU-kommisjonen fram forslag om å inkludere luftfart i EUs kvotesystem. Forslaget innebærer at alle flyvinger internt i EU/EØS-området (også innenriks) blir kvotepliktige fra år 2011, mens systemet fra år 2012 blir utvidet til også å omfatte flyvinger til og fra EU/EØS. Problemstillingen knyttet til hvilket geografisk område systemet skal dekke, er ikke endelig løst.

Norske myndigheter må benytte CO₂-avgiften eller andre klimapolitiske virkemidler i den grad det er ønskelig å motivere til utslippsreduksjoner nasjonalt utover kvotesystemet. I en slik situasjon vil utformingen av CO₂-avgiften avhenge av den nasjonale klimamålsettingen, om staten handler internasjonalt med kvoter og om det finnes andre målsettinger for den økonomiske politikken som søkes oppnådd gjennom CO₂-avgiften.

Når det legges til grunn at Kyotoprotokollen skal oppfylles, og at det opprettes et nasjonalt kvotesystem integrert med EUs kvotesystem, vil myndighetenes valg om hvorvidt de vil handle med Kyotokvoter på det internasjonale markedet, styre utformingen av CO₂-avgiften eller bruke andre klimapolitiske virkemidler.

Anta først at myndighetene velger å ikke handle med Kyoto-kvoter. Hvis deler av landets utslipp reguleres gjennom det nasjonale kvotesystemet og resten reguleres via en CO₂-avgift, vil avgiften måtte avvike fra kvoteprisen. Jo flere kvoter som tildeles i kvotesystemet i forhold til utslipp fra de kvotepliktige, jo færre kvoter har landet til å dekke utslippene fra sektorene som ikke er kvotepliktige. Dette innebærer at CO₂-avgiften må settes høyere for å gi incentiver til økte utslippsreduksjoner nasjonalt for å oppfylle Kyoto-forpliktelsen.

Anta så at myndighetene velger å handle med Kyoto-kvoter. En kostnadseffektiv utforming av CO₂-avgiften innebærer da at avgiften settes lik den forventede kvoteprisen. Hvis denne avgiftssatsen fører til at utslippene blir høyere enn tildelt kvotemengde kan Norge kjøpe kvoter på det internasjonale markedet. Tilsvarende kan Norge selge kvoter i det samme markedet hvis utslippene blir lavere enn den tildelte kvotemengden.

Dersom Norge har et mål om å overoppfylle Kyotoforpliktelsen, og at en vesentlig del av utslippsreduksjonen skal foretas innenlands, må CO₂-avgiften for de som ikke er omfattet av kvotesystemet settes tilsvarende høyere. Tilsvarende vil myndighetsbestemte krav til hvor mye av utslippsreduksjonene som skal gjøres i Norge og hvor mye som kan kjøpes i Kyoto-markedet, påvirke hva som er optimalt nivå på CO₂-avgiften. Den kostnadseffektive fordelingen mellom utslippsreduksjoner hjemme og ute er imidlertid kjennetegnet ved at den marginale tiltakskostnaden hjemme og ute er lik.

Optimalt nivå på CO₂-avgiften vil altså avhenge av hvilken klimapolitisk målsetting som gjelder og i hvilken grad det vil være anledning å handle med Kyoto-kvoter eller gjennomføre klimatiltak i andre land for myndighetene og/eller de kvotepliktige virksomhetene. I vedlegg 3 analyseres ulike scenarier for CO₂-avgiften, gitt Regjeringens forslag til kvotesystem.

Effekter på konkurranseevne

Effekter på næringenes konkurranseevne overfor utlandet av det foreslåtte kvotesystemet kombinert med CO₂-avgift under ulike forutsetninger om internasjonal kvotehandel m.m., er nærmere drøftet i vedlegg 3. Generelt er det slik at næringer som står overfor en økt kostnad knyttet til utslipp av CO₂, vil få redusert sin konkurranseevne overfor utlandet, mens næringer som nå får redusert sine kostnader knyttet til utslipp av CO₂, vil forbedre sin konkurranseevne. Den totale effekten vil imidlertid også avhenge av hva som skjer med andre faktorpriser i økonomien og hva som antas å skje med klimapolitikken og dermed miljøkostnadene internasjonalt. Dette gjelder bl.a. hvor mange land som påtar seg internasjonale klimaforpliktelser og knytter seg til det internasjonale kvotesystemet, og praksis for tildeling av kvoter i det enkelte land.

Hvis det er knyttet politiske målsettinger til å opprettholde produksjonen i en bestemt næring eller sysselsettingen i et bestemt område, bør dette prinsipielt løses ved bruk av andre typer virkemidler enn differensierte miljøavgifter. EØS-avtalen og andre internasjonale avtaler begrenser mulighetene for å drive slik selektiv næringspolitikk. Hvis det er fare for flytting av karbonintensiv virksomhet til andre land som ikke har en tilsvarende miljøpolitikk, som følge av den innenlandske CO₂-avgiften, kan differensiering av avgiften være et mulig virkemiddel hvis ikke det finnes andre og mer kostnadseffektive virkemidler. Det vil imidlertid gi en mindre effektiv ressursbruk mellom næringer innad i Norge. Dette er nærmere omtalt i kapittel 5.

Utvalget mener at selv om det foreligger mål om å bidra til global utslippreduksjon utover oppfyllelse av Kyotoforpliktelsen, så bør andre virkemidler enn ulik pris på CO₂-utslipp benyttes for å forhindre at utslippintensive produksjonsprosesser flytter ut av landet til andre land som ikke har en tilsvarende streng klimapolitikk. Hvis prisen på utslipp av CO₂ er forskjellig, så vil dette bryte med målet om kostnadseffektivitet og gi en samfunns­økonomisk effektivitetskostnad, jf. vedlegg 3.

Inntektsfordeling og proveny

CO₂-avgiften ilegges drivstoff og fyringsprodukter. Fordelingsvirkningene av CO₂-avgiften vil derfor være tilsvarende fordelingseffektene av de øvrige avgiftene på drivstoff og fyringsolje, jf. avsnitt 9.1.1 og 9.1.11.

Innføring av Regjeringens kvotesystem innebærer gratis utdeling av kvoter, også til bedrifter som betaler CO₂-avgift i dag. Dette vil påvirke provenyet. Den samlede provenyeffekten vil også avhenge av hvordan CO₂-avgiften utformes for sektorer utenfor kvotesystemet.

Utvalgets vurderinger

Hvorvidt Norges deltagelse i EUs kvotesystem vil øke eller redusere våre kostnader ved å oppfylle Kyotoforpliktelsene, avhenger av prisen på kvoter i EU-markedet i forhold til prisen på kvoter i Kyoto-markedet, og hvor mange kvoter norske myndigheter velger å tildele EUs kvotesystem gjennom salg og gjennom gratistildeling til norske bedrifter. For å oppnå en kostnadseffektiv gjennomføring av klimapolitikken for de utslippskildene som ikke er omfattet av EUs kvotesystem, bør alle disse stilles overfor den samme marginale kostnaden knyttet til CO₂-utslipp. Norges kostnader blir lavest mulig dersom denne kostnaden tilsvarer prisen på kvoter i Kyoto-markedet. Gitt forslaget til kvotesystem analyseres ulike alternativer for kvotehandel og CO₂-avgift i vedlegg 3.

Regjeringen presenterte i Revidert Nasjonalbudsjett 2007 nye mål for klimapolitikken. Disse vil trolig kreve vesentlig teknologiske gjennombrudd og endringer i strukturelle forhold når det gjelder produksjon og bruk av energi. Dette er utfordringer som ikke kan løses bare ved bruk av miljøavgifter. Utvalget har ikke vurdert slike spørsmål nærmere.

Utvalget presenterer konkrete forslag til endringer i CO₂-avgiften i kapittel 10.

9.1.4 Avgift på hydrofluorkarboner (HFK) og perfluorkarboner (PFK)

Avgiften på klimagassene hydrofluorkarboner (HFK) og perfluorkarboner (PFK) skal begrense utslippene av HFK og PFK, jf. kapittel 7. Avgiftssatsen tilsvarer en avgift på 194 kroner pr. tonn CO₂. Dette tilsvarer om lag avgiftssatsen på mineralolje. I prinsippet burde avgiften på HFK (målt i kroner pr. tonn CO₂-ekvivalent) være lik det kostnadseffektive nivået på CO₂-avgiften, gitt målsettingen om klimapolitikken og regjeringens kvotesystem, jf. avsnitt 9.1.3.

Avgiften på HFK og PFK har ført til 30 pst. reduksjon i utslippene i 2005 i forhold til det som var forventet dersom avgiften ikke var blitt innført. Forskjellen tilsvarer nesten 300 000 tonn CO₂. Avgiften har gjort det lønnsomt for mange aktører å gå over til å bruke alternative gasser, eller å bytte til teknologi som krever mindre gassmengder. Som alternativ til HFK brukes gasser som ammoniakk eller CO₂. For å redusere mengden gass som trengs i anleggene, blir anlegg som benytter HFK som kjølemedium i hele systemet, byttet ut med anlegg som kun benytter gassene i en sentral kjøleenhet (Hansen 2007).

Effekter på konkurranseevne

Innføringen av avgiften på HFK og PFK førte til en kostnadsøkning på produkter som benytter slik gass. Fra næringslivet er det blitt påpekt at avgiften blant annet fører til at service- og vedlikehold av skipscontainere med kuldetekniske anlegg som krever etterfylling av HFK, flyttes ut av landet.

Det pågår en teknologisk utvikling som gjør at PFK og HFK gradvis erstattes av mindre skadelige gasser som CO₂. Dette vil over tid føre til at avgiftens effekter på konkurranseevnen reduseres.

Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at avgiften ser ut til å virke etter hensikten, og foreslår derfor at avgiften opprettholdes i sin nåværende form. Utvalget mener imidlertid at avgiftssatsen bør justeres, slik at den blir lik det kostnadseffektive nivået på CO₂ -avgiften gitt klimapolitikken, jf. avsnitt 9.1.3.

9.1.5 Avgift på sluttbehandling av avfall

Avgiften ilegges avfall som innleveres både til deponi og til forbrenning. Formålet med avgiften er å prise miljøkostnadene ved avfallsbehandling, og å motivere til økt kildesortering og gjenvinning, samt å redusere avfallsmengdene til sluttbehandling, jf. kapittel 7.

Deponiavgiften skal prise utslipp til luft og sigevann fra deponier. Ved fastsettelsen av avgiftssatsen er det særlig tatt hensyn til utslippene av klimagassen metan, jf. St.prp. nr. 1 (2002-2003) Skatte-, avgifts- og tollvedtak. Avgiftssatsen på avfall levert til deponier med høy miljøstandard tilsvarer en avgift på om lag 850 kroner pr. tonn CO₂. Dette er vesentlig høyere enn den høyeste satsen innenfor dagens CO₂-avgift. Den høye avgiftssatsen skyldes blant annet at de beregnede utslippene av metan fra deponier er blitt nedjustert, uten at dette har ført til en tilsvarende endring i avgiftssatsen. Ved fastsettelse av satsen for deponier med lav miljøstandard er det i tillegg tatt utgangspunkt i anslag på miljøskader fra sigevann. Avgiften på deponier med lav miljøstandard er 129 kroner høyere enn avgiften på deponier med høy miljøstandard.

For å redusere utslippene av klimagasser fra avfallsbehandling har Miljøverndepartementet varslet at de vurderer et forbud mot deponering av alt biologisk nedbrytbart avfall fra 2009, jf. St.prp. nr. 1 (2006-2007) Miljøverndepartementet.

Avgiften på forbrenning av avfall er basert på beregnet miljøskade knyttet til utslipp av de enkelte stoffene. For de stoffene som er omfattet av nasjonale utslippsforpliktelser er avgiftssatsen imidlertid satt ut fra de marginale tiltakskostnadene. Statens forurensningstilsyn har på oppdrag fra Miljøverndepartementet nylig foretatt en miljøfaglig gjennomgang av avgiftssatsene. På bakgrunn av denne vurderingen ble avgiftssatsene på krom og CO₂ endret fra 1. januar 2007, jf. St.prp. nr. 1 (2006-2007) Skatte-, avgifts- og tollvedtak. For utslipp av CO₂ tilsvarer avgiften om lag 200 kroner pr. tonn, og forbrenningsavgiften er dermed på samme nivå som den generelle CO₂-avgiften på mineralolje. Avgiftssatsen på utslipp av SO₂ er 18,3 kroner pr. kg og ligger dermed noe over avgiftssatsen i svovelavgiften på 17 kroner pr. kg. Tilsvarende er avgiftssatsen på utslipp av NO_X 16,2 kroner pr. kg og ligger dermed noe over avgiftssatsen i NO_X-avgiften på 15 kroner pr. kg.

Alle forbrenningsanlegg med samlet innfyrt kapasitet over 20 MW som brenner fossilt brensel (spillolje, fyringsolje, naturgass, plast etc.), vil bli omfattet av kvotesystemet fra 2008.

Utvalgets vurderinger

For å oppnå en kostnadseffektiv utforming av miljøpolitikken bør satsene i sluttbehandlingsavgiften reflektere marginale tiltakskostnader ved miljøpolitiske målsettinger eller den beregnede marginale skadekostnaden knyttet til utslipp. En avgift som setter en riktig pris på de samfunnsøkonomiske kostnadene ved deponering vil innebære en avfallsmengde til deponi som er på et samfunnsøkonomisk og miljømessig optimalt nivå. Utvalget mener at deponiavgiften bør reduseres slik at den reflekterer de marginale skadekostnadene ved deponering.

Utslippsavgiften på forbrenning av avfall omfatter kun kommunale forbrenningsanlegg. Forbrenningsanlegg i industrien er ikke omfattet av avgiften dersom de kun benytter avfallsbaserte brensler i produksjonen. Disse anleggene har utslipp på lik linje med kommunale forbrenningsanlegg. Dette innebærer at avgiften på avfall som forbrennes ikke er kostnadseffektivt utformet. I tillegg medfører fritaket avgrensningsproblemer mellom avgiftspliktige anlegg og anlegg som ikke betaler avgift.

Justeringer av dagens avgiftssatser i sluttbehandlingsavgiften på avfall vil ikke føre til endringer i de administrative kostnadene ved avgiften. En utvidelse av avgiftsgrunnlaget for forbrenning av avfall vil øke de administrative kostnadene fordi det vil bli flere avgiftspliktige. Samtidig vil en utvidelse av avgiftsplikten redusere avgrensningsproblemene knyttet til forbrenningsanlegg som i dag ikke er avgiftspliktige. En utvidelse av avgiftsgrunnlaget vil gi økt proveny, mens en reduksjon i deponiavgiften vil gi redusert proveny.

Utvalgets foreslag til endringer i avgiften på sluttbehandling av avfall er beskrevet i kapittel 10.

9.1.6 Svovelavgiften

Svovelavgiften er miljømessig begrunnet og skal redusere utslippene av svovel. Norge har i henhold til Gøteborgprotokollen forpliktet seg til å redusere utslippene av svovel til maksimalt 22 000 tonn i 2010. Det er anslått at utslippsforpliktelsene kan nås, jf. kapittel 4, med en svovelavgift tilsvarende 15 kroner pr. kg SO₂ (2004-kroner) på innenlandsk bruk av mineralolje, jf. kapittel 7. Dagens svovelavgift på 17 kroner pr. kg SO₂ er noe høyere enn denne marginale tiltakskostnaden.

På bakgrunn av forpliktelsen i Gøteborgprotokollen har Miljøverndepartementet og Prosess­industriens Landsforening (PIL), nå Norsk Industri, inngått en intensjonsavtale om reduksjoner i svovelutslippene. Da avtalen ble inngått i 2001, forpliktet prosessindustrien seg til å redusere de årlige utslippene av SO₂ med minimum 5 000 tonn. Prosessindustrien tok også på seg å legge fram konkrete forslag til hvordan en slik utslippsreduksjon kan gjennomføres, og samtidig legge fram forslag til hvordan en samlet reduksjon på 7 000 tonn kan gjennomføres på en måte som er kostnadseffektiv for Norge. Utslipp fra den enkelte virksomhet blir regulert i utslippstillatelser fra Statens forurensningstilsyn. På bakgrunn av dette vedtok Stortinget å fjerne avgiften for utslipp av SO₂ fra bruk av kull og koks og fra raffinerier fra 1. januar 2002. Svovelavtalen er utformet slik at alle som ønsker det kan slutte seg til avtalen. Industrien betaler fortsatt svovelavgift for mineralolje i likhet med alle utenfor avtalen. Det er ventet at gjennomføringen av avtalen med Norsk Industri vil sikre at Norge innfrir kravet i Gøteborgprotokollen om utslipp av SO₂, jf. St.prp. nr. 1 (2006-2007) Miljøvern­departementet. Effekten av slike miljøavtaler er ellers uklar.

Generelt vil en frivillig miljøavtale hindre en kostnadseffektiv oppfyllelse av en utslippsmålsetting, jf. omtale i kapittel 5. Årsaken er at bedriftene vil stå ovenfor ulik pris på utslipp, og dermed vil ikke utslippsreduksjonen foretas der det er rimeligst. I tillegg vil de som er omfattet av avtalen ikke betale de fulle samfunnsøkonomiske kostnadene forbundet med produksjonen, siden restutslippene ikke belastes avgift.

Utvalgets vurderinger

Svovelavgiften har bidratt til en betydelig reduksjon av svovelutslippene. Avgiften ser derfor ut til å virke etter hensikten. Det er imidlertid betydelige svovelutslipp som ikke er omfattet av avgiften. Dette gjelder særlig utslipp som er omfattet av miljøavtalen mellom Miljøverndepartementet og Norsk Industri.

En utvidelse av avgiftsgrunnlaget vil øke de administrative kostnadene, siden avgiften da vil omfatte flere varer og flere virksomheter vil bli avgiftspliktige. Dersom industrien ilegges avgift vil dette påvirke lønnsomheten i bedriftene.

En utvidelse av avgiftsgrunnlaget vil kunne øke provenyet, men hvis dette fører til en overgang til annen og mindre svovelintensiv teknologi, vil avgiftsgrunnlaget, og dermed provenyet, bli redusert.

Utvalget anbefaler ingen endringer i svovelavgiften, men peker i kapittel 10 på behovet for å utrede effekten av frivillige avtaler i miljøpolitikken.

9.1.7 Avgift på utslipp av NO_X

Hovedmålet med avgiften på utslipp av NO_X er at den, sammen med andre virkemidler, skal bidra til å oppfylle NO_X -forpliktelsen i Gøteborgprotokollen, jf. omtale i kapittel 7. I dag er avgiften på 15 kroner pr. kg NO_X SFT (2005) har anslått at utslippsforpliktelsen på sikt kan oppnås til en marginalkostnad på om lag 25 kroner pr. kg NO_X, målt i 2004-kroner. Senere anslag tyder på at kostnadene ved å oppfylle forpliktelsen i 2010 kan bli vesentlig høyere. Anslag basert på SFTs tiltaksanalyse (SFT 2006) indikerte at marginalkostnaden kan komme opp mot 50 til 60 kroner pr. kg NO_X, jf. St.prp. nr. 1 (2006-2007) Skatte-, avgifts- og tollvedtak. Statistisk sentralbyrå publiserte i februar 2007 reviderte utslippstall, og utslippene av NO_X ble da nedjustert fra om lag 215 000 tonn til om lag 197 000 tonn pr. år. Det indikerer at den marginale tiltakskostnaden kan være lavere enn tidligere antatt, men det er fortsatt grunn til å anta at avgiftssatsen er satt vesentlig lavere enn den marginale tiltakskostnaden ved oppfyllelse av utslippsforpliktelse i Gøteborgprotokollen.

Etter behandlingen i Stortinget av budsjettet for 2007 ble det etablert et avgiftsfritak for avgiftspliktige virksomheter som inngår avtale med staten om konkrete mål om utslippsreduksjoner av NO_X. Det er foreløpig ikke inngått noen avtaler om reduksjon av NO_X-utslipp, men Miljøverndepartementet er i dialog med de interesserte næringsorganisasjonene om innholdet i mulige avtaler. Den konkrete utformingen av avtalene vil kunne påvirke både proveny, utslippsutvikling samt ha effekter på konkurranseevnen.

Avgiften er ikke kostnadseffektivt utformet fordi ikke alle utslippskilder er omfattet av avgiften. NO_X-avgiften omfatter stort sett mobile og stasjonære kilder over et visst nivå. Små enheter og prosessutslipp er ikke omfattet av avgiften. Regjeringen har signalisert at den vil vurdere både en utvidelse av avgiftsområdet og behovet for satsendringer. En utvidelse av avgiftsområdet til å omfatte mindre enheter vil bidra til en mer kostnadseffektiv miljøpolitikk. Dette hensynet må veies opp mot at antallet avgiftspliktige da vil stige betydelig, med en tilsvarende økning i de administrative kostnadene. En utvidelse til å omfatte prosessutslipp vil ikke by på slike problemer.

I utslippsframskrivningene i St.meld. nr. 1 (2006-2007) Nasjonalbudsjettet 2007 anslås det at utslippene av NO_X avtar med 11 100 tonn fra 2004 til 2010 og med ytterligere 38 800 tonn fram til 2020. Dette må ses i sammenheng med stadig strengere avgasskrav til kjøretøy, og en økende andel kjøretøy med katalysatorer. Også utslipp fra olje- og gassvirksomheten ventes å avta som følge av lavere aktivitet. I tillegg er det ventet at avgiften på utslipp av NO_X vil bidra til en ytterligere utslippsreduksjon som over tid kan komme opp mot 25 000 tonn. Dette indikerer at utslippsforpliktelsen i Gøteborgprotokollen kan bli nådd før 2015, selv om ingen ytterligere tiltak blir gjennomført.

Utvalgets vurderinger

Avgiften på utslipp av NO_X øker kostnadene for den delen av næringslivet som har utslipp av NO_X. Det er særlig skipsfart og fiskerinæringen og deler av cruisetrafikken som i første omgang vil bli påvirket. For skipsfart og fiske er det imidlertid etablert NO_X -RED ordninger som gir støtte til investeringer som bidrar til å redusere utslipp av NO_X. Som omtalt i kapittel 7 kan fiskebåter få dekket inntil 100 pst. av investeringskostnadene, mens skipsfarten kan få dekket inntil 30 pst. av investeringskostnadene i store bedrifter og inntil 40 pst. i små og mellomstore bedrifter. Det er betydelige variasjoner i reduksjonspotensialet for utslipp av NO_X mellom ulike skip og fartøy. Konkurranseevnen påvirkes negativt av at andre land ikke har innført tilsvarende avgifter. Sverige har imidlertid en avgift på NO_X og Danmark vurderer å innføre en slik avgift.

NO_X-avgiften trådte i kraft 1. januar 2007, og har virket for kort til at det kan sies noe om hvorvidt den virker etter hensikten og om avgiften sammen med andre virkemidler vil kunne bidra til at Norge oppfyller Gøteborgforpliktelsen. Det er også usikkerhet forbundet med effektene av eventuelle avtaler mellom Miljøverndepartementet og de avgiftspliktige.

Det er også for tidlig å si noe om de administrative kostnadene forbundet med avgiften. Generelt vil en utvidelse av avgiftsgrunnlaget for NO_X-avgiften, i likhet med øvrige særavgifter, innebære både økte administrative kostnader og økt proveny. Inngåelse av miljøavtaler mellom Miljøverndepartementet og de avgiftspliktige kan imidlertid føre til at hele eller deler av avgiftsprovenyet fra NO_X-avgiften faller bort. Utfallet av de pågående forhandlingene mellom Miljøverndepartementet og deler av næringslivet om en miljøavtale vil også påvirke effekten av avgiften og de administrative kostnadene.

En kostnadseffektiv oppfyllelse av Gøteborgprotokollen innebærer at alle NO_X-utslipp i prinsippet skal belastes med en lik avgift eller marginale rensekostnader tilsvarende denne avgiften. Det vises til den prinsipielle diskusjonen i kapittel 5 av avgifter i forhold til andre virkemidler i miljøpolitikken. Utslipp av NO_X blir i dag regulert ved flere ulike virkemidler. Andre reguleringer og frivillige avtaler vil føre til en reduksjon i utslippene framover. Som omtalt ovenfor er det usikkert om dette vil være tilstrekkelig til å nå forpliktelsene i Gøteborgprotokollen. Generelt bør avgiftsgrunnlaget utvides og avgiftssatsen økes for å oppnå en kostnadseffektiv oppfyllelse av Gøteborgprotokollen.

Det er foreløpig for tidlig å gi noen vurdering av effektene av avgiften og de andre virkemidlene. På bakgrunn av at avgiften bare har virket noen måneder og usikkerheten forbundet med inngåelse av eventuelle avtaler med næringslivet, vil utvalget pr. i dag ikke foreslå noen endringer i NO_X-avgiften.

9.1.8 Avgifter på helse- og miljøfarlige ­kjemikalier (TRI og PER)

Avgiftene på de helse- og miljøfarlige kjemikaliene trikloreten (TRI) og tetrakloreten (PER) ble innført i 2000 for å begrense bruken av dem. Avgiftssatsene ble opprinnelig satt under den marginale skadekostnaden, jf. kapittel 7. Dette ble begrunnet med at avgiftene var tilstrekkelig høye til å gi incentiver til vesentlig reduksjon i utslippene. Avgiftene har ført til en kraftig reduksjon i forbruket av TRI og PER. Beregninger fra Statens forurensningstilsyn (SFT 2005) viser at både forbruket og utslippene av TRI ble redusert med om lag 90 pst. fra 1995 til 2003. I samme periode ble forbruket og utslippene av PER redusert med om lag 95 pst.

Utvalgets vurderinger

Utvalget viser til at avgiften på TRI og PER har bidratt til en vesentlig reduksjon i bruken av disse helse- og miljøskadelige kjemikaliene. Dette indikerer at avgiften fungerer etter hensikten. Utvalget foreslår imidlertid i kapittel 10 at det foretas en ny miljøfaglig gjennomgang av grunnlaget for avgiftssatsene. Dette vil kunne bidra til at avgiften settes til det samfunnsøkonomisk optimale avgiftsnivået. Inntil en slik gjennomgang er foretatt mener utvalget at avgiften ikke bør endres.

9.1.9 Avgifter på drikkevareemballasje

Dagens avgiftssystem for drikkevareemballasje består av en miljøavgift og en grunnavgift.

Grunnavgiften ilegges drikkevareemballasje som ikke kan gjenbrukes i sin opprinnelige form (engangsemballasje) og er basert på en oppfatning om at ombruk generelt er å foretrekke fremfor materialgjenvinning. Stiftelsen Østfoldforskning viser i en rapport (Raadal et al. 2003) at gjenfyllbare (ombruk) og gjenvinnbare (engangs-) plastflasker (PET-flasker) har tilnærmet like miljø- og ressursmessige effekter. Det kan derfor trekkes i tvil om grunnavgiften på engangsemballasje faktisk har noen positiv miljøeffekt. Ifølge Transportøkonomisk institutt (Eidhammer 2005) vil en overgang fra gjenfyllbar til gjenvinnbar emballasje redusere transporten knyttet til retur, slik at CO₂-utslipp, veislitasje, støy mv. også reduseres. Miljøkostnader knyttet til transport skal imidlertid prinsipielt sett prises gjennom drivstoffavgiftene, og ikke gjennom f.eks. grunnavgiften.

Bryggeri- og mineralvannsbransjen er delt i synet på grunnavgiften på engangsemballasje. Deler av bransjen hevder at dersom grunnavgiften fjernes, vil flere bryggerier gå over til engangsflasker, og dette vil føre til en sentralisering av produksjonen og nedleggelse av bryggerier. Andre deler av bransjen, bl.a. en del små produsenter, ønsker en fjerning av grunnavgiften. Flere av disse produsentene har allerede investert i anlegg for gjenvinnbare engangsflasker og hevder at avgiften er konkurransevridene i deres disfavør. I tillegg hevder bransjen at håndtering av ombruksemballasje i butikk krever mye areal og arbeidskraft.

EFTAs overvåkningsorgan (ESA) har flere ganger stilt spørsmål ved den norske grunnavgiften, jf. EØS-avtalen artikkel 14. ESA mener at grunnavgiften er i strid med forbudet mot diskriminerende avgifter fordi den i hovedsak rammer utenlandske produsenter av drikkevarer så lenge disse av praktiske årsaker benytter engangsemballasje. ESA har ved brev av 13. juni 2007 besluttet å åpne formell sak mot Norge om at grunnavgiften er i strid med EØS-avtalen artikkel 14.

Utvalgets vurderinger

Grunnavgiften er basert på en oppfatning om at ombruk er mer miljøvennlig enn gjenvinning. Tilgjengelig dokumentasjon (Raadal et al. 2003) viser at miljøkostnadene for plastflasker som kan brukes om igjen er om lag like store som kostnadene for plastflasker som kan gjenvinnes. Det kan imidlertid være at informasjonen på miljøsiden ikke er godt nok belyst, og at situasjonen kan være annerledes for andre typer drikkevareemballasje, f.eks. bokser.

I dag foreligger det likevel ingen dokumentasjon som bekrefter at ombruk er mer miljøvennlig enn gjenvinning. Dersom grunnavgiften på engangsemballasje ikke har den ønskede miljøeffekten, bidrar den til en forskjellsbehandling av produsenter som tapper på engangsemballasje og andre produsenter.

Eksterne kostnader knyttet til transport av drikkevarer eller emballasje skal reflekteres i de faktiske kostnadene ved transporten. Hvis det foreligger andre politiske målsettinger, som for eksempel å opprettholde en bestemt næringsvirksomhet i enkelte distrikter av hensyn til arbeidsplassene, bør disse virksomhetene støttes direkte eller gjennom generelle regionalpolitiske virkemidler. Slik selektiv næringsstøtte kan imidlertid komme i konflikt med EØS-avtalens regler om offentlig støtte. Det er derfor begrenset i hvilken grad man kan drive selektiv næringspolitikk og fremme tiltak som hindrer konkurranse.

Miljøavgiften på drikkevareemballasje skal prise miljøkostnadene ved at drikkevareemballasje havner som søppel i naturen. Differensieringen etter materialtype avspeiler miljøkostnadene ved at ulike typer emballasje faktisk havner som søppel i naturen (Raadal et al. 2003). Avgiftssatsene er prisjustert hvert år etter at avgiften ble lagt om. Satsen for metall kan virke noe høy i forhold til miljøkostnaden da metall ikke forårsaker kuttskader i samme grad som glass, jf. avsnitt 7.1.9.

Miljøavgiften er gradert etter returandel, og emballasje som inngår i godkjente retursystemer får redusert miljøavgiftssats etter returandel, jf. avsnitt 7.1.9. Høyere returandel gir lavere miljøavgift for medlemmene i ordningen, noe som stimulerer bransjen til å legge til rette for høy innsamling av drikkevareemballasje. Fordi avgiften skal prise miljøkostnadene ved at emballasje havner som søppel i naturen, skal ikke emballasje som leveres til forsvarlig behandling ilegges avgift. Miljøkostnader knyttet til drikkevareemballasje som havner i husholdningsavfallet eller på annen måte leveres til sluttbehandling, er priset gjennom avgiften på sluttbehandling av avfall.

Utvalgets vurderinger

Miljøavgiften på drikkevareemballasje og returordningen virker rimelig godt etter hensikten. Utvalget foreslår imidlertid i kapittel 10 at det vurderes om avgiftsatsen på metall bør settes lavere enn på glass fordi miljøkostnaden ved at metallemballasje havner som søppel i naturen er noe lavere enn for glass. En reduksjon i miljøavgiften på metall vil gi noe lavere proveny fra miljøavgiften på drikkevareemballasje.

9.1.10 El-avgiften

I NOU 2004: 8 Differensiert el-avgift for husholdninger er det gitt tre ulike begrunnelser for el-avgiften: (i) inntektskilde for staten (fiskal avgift), (ii) energipolitisk virkemiddel og (iii) miljøpolitisk virkemiddel. Hvilke av de generelle prinsippene for optimal indirekte beskatning som skal legges til grunn for utformingen av el-avgiften, vil avhenge av hvilket formål el-avgiften skal ha. Konklusjon­ene vil kunne bli ulike avhengig av om formålet bare er å skaffe staten inntekter, eller om formålet også er å oppnå miljø- eller energipolitiske mål.

(i) El-avgiften som inntektskilde for staten (fiskal avgift)

Dersom el-avgiften betraktes som en rent fiskal avgift, bør den utformes i henhold til prinsippene for fiskale avgifter, jf. kapittel 5. I dette perspektivet er ikke dagens avgift hensiktsmessig utformet. I dag er husholdninger i Nord-Troms og Finnmark fritatt fra forbruksavgiften på elektrisk kraft. I tillegg betaler deler av næringslivet el-avgift. Prinsippet om effektivitet i produksjonen og konsumet tilsier at næringslivet bør fritas fra el-avgiften og at alle husholdninger bør betale samme avgift. Dette var også anbefalingene fra Grønn skattekommisjon (NOU 1996: 9) og Skatteutvalget (NOU 2003: 9).

(ii) El-avgiften som energipolitisk virkemiddel

El-avgiften har også blitt betraktet som et energipolitisk virkemiddel. Vurdert som energipolitisk virkemiddel er den primære effekten av el-avgiften å redusere/begrense forbruket av elektrisitet, og effekten av avgiften er større jo mer prisfølsom etterspørselen er og jo større del av forbruket som er avgiftsbelagt. Dagens avgiftsfritak og reduserte satser for ulike grupper er ikke hensiktsmessig dersom el-avgiften betraktes som et energipolitisk virkemiddel. Hvis en avgiftsøkning er ment å bidra til å begrense el-forbruket, er det viktig at mest mulig av kraftforbruket omfattes av avgiften.

Generelt vil en økning i el-avgiften kunne gi redusert forbruk av elektrisitet, men substitusjon over til andre energikilder, både fornybare energikilder, fossile energikilder og ved, vil gjøre at den samlede effekten på energiforbruket er usikker.

(iii) El-avgiften som miljøpolitisk virkemiddel

El-avgiften er generelt et lite treffsikkert virkemiddel for å begrense miljøulemper ved kraftproduksjon fordi avgiften behandler all bruk av elektrisitet likt, uavhengig av hvordan elektrisiteten er produsert. Avgifter på produksjon av energi er mer treffsikkert for å begrense miljøproblemer, jf. NOU 1996: 9 Grønne skatter. Dagens el-avgift kan ikke betraktes som en miljøavgift, men den har likevel en indirekte miljøvirkning fordi prisen på elektrisitet har betydning for forbruket av andre energikilder til oppvarming. Når prisen på elektrisitet øker, vil alternative energiløsninger og tiltak for energisparing (energieffektivisering) bli mer lønnsomme. Den indirekte miljøvirkningen av el-avgiften er avhengig av hvilke andre energikilder til oppvarming som tas i bruk. Hvis f.eks. elektrisitet basert på vannkraft blir erstattet med økt bruk av fyringsolje, kan miljøeffekten av en økning i el-avgiften bli negativ. Ved overgang til vedfyring vil lokale utslipp øke, noe som særlig er et problem i byer. Nye rentbrennende ovner har imidlertid lavere utslipp enn tradisjonelle vedovner. Tabell 9.5 gir en oversikt over hvor stor andel av husholdningene som hadde ulike typer oppvarmingsutstyr i 2001.

Ved utbygging av vann- og vindkraft settes det ingen pris på varige naturinngrep, men miljøulempene forsøkes begrenset gjennom verneplaner og konsesjonsbehandling. Det innebærer at de løpende miljøkostnadene ved denne typen naturinngrep ikke blir tatt hensyn til i beregningene av kostnadene knyttet til produksjon og leveranse av elektrisk kraft, og dermed ikke blir reflektert i prisen på elektrisk kraft.

Effekter på konkurranseevne og samfunnsøkonomisk effektivitet

Dersom el-avgiften skal betraktes som en rent fiskal avgift bør næringslivet fritas for el-avgift, mens alle husholdninger bør betale avgiften. I en analyse av ulike reformer i systemet for el-avgift viser Bjertnæs, Fæhn og Aasness (2006) at fullt fritak for næringslivet, slik som i første halvdel av 2004, gir små endringer i industriens konkurranseevne, både i forhold til utenlandske bedrifter og i forhold til andre næringer innenlands. Det skyldes at industrien i dag betaler forholdsvis lite el-avgift (industrien har redusert sats på 0,45 øre pr. KWh og store deler av kraftkrevende industri er fritatt i tråd med fritakene i EUs energiskattedirektiv). Det er i stor grad andre deler av næringslivet enn industrien som betaler el-avgift.

En utvidelse av avgiftsgrunnlaget for å begrense forbruket av elektrisitet vil føre til dårligere lønnsomhet i den delen av industrien som ikke betaler avgift i dag. Modellberegninger i Bjertnæs, Fæhn og Aasness (2006) viser at en innføring av full el-avgift for hele næringslivet (kombinert med en økning i overføringene til husholdningene) gir et markert fall i konkurranseevnen for kraftkrevende industri (produksjon av metaller og kjemiske råvarer), både på eksportmarkedet og hjemmemarkedet, mens konkurranseevnen for annen industri bedres som følge av at lønningene faller. Dette er bl.a. en effekt av at etterspørselen etter arbeidskraft fra kraftkrevende industri faller, jf. omtale i kapittel 5.

Pris- og inntektselastisiteter for elektrisitet i husholdningene

Sammenhengen mellom etterspørsel og pris måles ved priselastisiteter. I MODAG, en makroøkonomisk modell utviklet av Statistisk sentralbyrå, simuleres endringen av priser på etterspørsel. Finansdepartementet benytter modellen i forbindelse med arbeidet med nasjonalbudsjettene. For elektrisitet er den langsiktige priselastisiteten (effekt etter 20 år) estimert til -0,19 for husholdningene (Boug et al. 2002). En elastisitet på -0,19 betyr at dersom prisen økes med 1 pst. vil etterspørselen synke med -0,19 pst. MODAG simulerer også virkningen på etterspørselen etter et gode øker når inntekten øker med 1 pst. Den estimerte inntektselastisiteten for elektrisitet i et langsiktig perspektiv er 1,02 (Boug et al. 2002). Den lave priselastisiteten på elektrisitet tilsier at avgiften gir beskjedne vridninger i konsumet. Dette kan forsvare en fiskal særavgift på elektrisitet.

Effekter på inntektsfordeling

Fordelingsvirkninger av el-avgiften har tidligere vært mye debattert, særlig i perioder med høye strømpriser. Det er gjort en rekke analyser og utredninger knyttet til dette temaet. Generelt bruker husholdninger med lav inntekt en større andel av husholdningsinntektene på elektrisitet enn husholdninger med høy inntekt, men det er likevel stor variasjon i el-forbruket blant husholdninger med om lag samme inntektsnivå, se Halvorsen og Nesbakken (2003).

Utvalget som vurderte differensiert el-avgift for husholdninger (NOU 2004: 8) anbefalte at det ikke innføres en differensiert el-avgift for husholdningene, selv om en slik differensiering både reduserer el-forbruket og bidrar til å motvirke uheldige fordelingsvirkninger av en proporsjonal avgifts­økning. Utvalget mente at disse målsettingene kan realiseres mer effektivt og mer hensiktsmessig ved at en proporsjonal avgiftsøkning kombineres med direkte fordelingspolitiske virkemidler. En proporsjonal avgiftsøkning omfatter alt forbruk, og vil gi sterkere reduksjon i elektrisitetsforbruket, mer kostnadseffektive sparetiltak og mer effektiv utnyttelse av kraftressursene. Bruk av direkte fordelingspolitiske virkemidler vil gi bedre skjerming av husholdninger med lav inntekt som har et høyt elektrisitetsforbruk. Desstuen vil en, ved en proporsjonal avgiftsøkning kombinert med direkte fordelingspolitiske virkemidler, unngå de store administrative kostnadene som en differensiert el-avgift vil medføre. Særavgiftsutvalget slutter seg til konklusjonene i NOU 2004: 18.

Utvalgets vurdering

Hvis el-avgiften skal betraktes som en rent fiskal avgift bør næringslivet fritas og alle husholdninger betale samme avgift. Utvidelse av grunnlaget for el-avgiften til å omfatte alle husholdninger, vil ikke være tilstrekkelig til å dekke inn tapet i proveny ved en fjerning av all el-avgift for næringslivet.

Dersom el-avgiften betraktes som et energi- eller miljøpolitisk virkemiddel som skal bidra til lavere el-forbruk og stimulere til nye energiformer, skal all bruk av elektrisitet skattlegges med samme sats. Det vil innebære en betydelig avgiftsøkning for deler av næringslivet og substitusjon over til andre energiformer. Miljøeffekten vil avhenge av hvilke andre energiformer som velges istedenfor elektrisitet. Fordi el-avgiften ikke skiller mellom hvordan elektrisiteten produseres, men behandler all bruk av elektrisitet likt, finnes det generelt mer treffsikre virkemidler for å stimulere til utvikling av nye energiformer. Til oppvarmingsformål kan el-avgiften gi overgang til mer forurensende energikilder som fossile brensler og ved. Både husholdninger og næringslivet har ofte flere kilder for oppvarming, for eksempel elektrisitet og olje. Hvis målet er å begrense energiforbruket generelt, og ikke bare elektrisitetsforbruket, skal i prinsippet all energibruk skattlegges, uavhengig av hvordan energien produseres. En generell energiavgift er nærmere drøftet i kapittel 10.

Utvalget vil også peke på at dagens praksis med verneplaner og konsesjonsbehandling av ulike anlegg ikke tar hensyn til de løpende miljøkostnadene ved etablering av slike anlegg. I kapittel 10 anbefaler derfor utvalget at det foretas en gjennomgang av miljøeffekter knyttet til etablering av produksjonsenheter for kraft og transport av elektrisk kraft.

Utvalget antar at de administrative kostnadene forbundet med å oppheve unntak fra el-avgiften, utvide avgiftsplikten eller øke satsen for enkelte grupper slik som diskutert ovenfor, vil være relativt små. Endringer i avgiften for næringslivet som ikke innebærer fullt fritak for alle, eller lik sats for alle, vil imidlertid by på utfordringer i forhold til ESA. El-avgiften for næringslivet ble lagt om i tråd med ESAs retningslinjer for miljøstøtte fra 1. juli 2004, jf. omtale i Revidert nasjonalbudsjett 2004 og St.prp. nr. 63 (2003-2004) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden.

I tillegg til en generell energiavgift peker utvalget i kapittel 10 på mulige endringer for husholdingssektoren innenfor dagens el-avgift.

9.1.11 Grunnavgift på fyringsolje

Grunnavgiften på fyringsolje ble innført samtidig med økningen i el-avgiften i 2000, jf. kapittel 7. Vurdert som et energipolitisk virkemiddel er det primære målet med grunnavgiften å redusere forbruket av olje, og effekten er større jo mer prisfølsom etterspørselen er, og jo større del av forbruket som er avgiftsbelagt. Miljøkostnadene knyttet til bruk av fossile brensler er priset via andre avgifter.

Både husholdninger og næringslivet har ofte flere kilder for oppvarming, for eksempel elektrisitet og olje eller elektrisitet og vedfyring, jf. avsnitt 9.1.10. Muligheten for substitusjon mellom ulike energikilder betyr at endringer i relative energipriser kan ha en relativt sterk effekt på etterspørsel etter ulike energibærere, og at virkningene ofte er større på lang sikt enn på kort sikt.

Dagens reduserte satser for treforedlingsindustrien og fiskemel- og sildeoljeindustrien er ikke hensiktsmessig dersom grunnavgiften på fyringsolje betraktes som en energipolitisk avgift. Grunnavgiften på fyringsolje har blitt gitt en implisitt energi- og miljøpolitisk begrunnelse utover å redusere utslippene av CO₂ og svovel. Mineralolje ilegges også CO₂-avgift og svovelavgift. I St. meld. 29 (1998-1999) Om energipolitikken ble det å begrense veksten i energiforbruket vurdert som et sentralt element i en strategi for omlegging av energipolitikken, jf. kapittel 7.

I det opprinnelige forslaget til vedtak om grunnavgift på fyringsolje, ble det ikke foreslått fritak for treforedlingsindustrien, jf. St.prp. nr. 1 (1999-2000) Skatte-, avgifts og tollvedtak. I Stortingsbehandlingen kom imidlertid dette fritaket inn under henvisning til de merkostnader bruk av fyringsolje representerer ved produksjon av papirprodukter basert på returfiber, jf. B.innst.S. nr. 1 (1999-2000) Innstilling fra finanskomiteen om skatte-, avgifts- og tollvedtak for 2000.

Effekter på inntektsfordeling

Figur 9.2 nedenfor viser budsjettandelen til elektrisitet og brensel for husholdninger etter inntekt. Figuren viser at budsjettandelen er større for husholdninger med lav inntekt enn for husholdninger med høy inntekt. Dette viser at el-avgiften og grunnavgiften på fyringsolje er regressive. Som omtalt ovenfor er det imidlertid stor variasjon i energiforbruk innenfor de ulike inntektsgruppene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Pris- og inntektselastisiteter

I MODAG (Boug et al. 2003) er det beregnet at den langsiktige priselastisiteten (20 år) for varegruppen «fyringsolje m.m.» er -0,65. Inntektselastisiteten er anslått til 1,02 (Boug et al. 2002). I Konsum G 2006 brukes priselastisiteten -0,48 for brensler.

Administrative konsekvenser

Grunnavgiften på fyringsolje ilegges importører og innenlandske produsenter av mineralolje, og det er derfor svært få som er avgiftspliktig for denne avgiften. Fritaket for treforedlingsindustrien, sildemel- og fiskemelindustrien administreres som en refusjonsordning. Dette skjer ved at den enkelte bedrift innrapporterer sitt forbruk av mineralolje og får refundert avgift for dette volumet av tollmyndighetene. Denne ordningen omfatter kun et begrenset antall bedrifter. Dersom fritaket skal utvides til å gjelde en større del av næringslivet, vil antall bedrifter omfattet av refusjonsordningen bli større. Dette vil gi administrative kostnader både hos tollmyndighetene og de bedriftene som omfattes av refusjonsordningen.

Utvalgets vurderinger

El-avgiften og grunnavgiften på fyringsolje bør gis samme tolkning, enten som fiskale avgifter eller som energi- eller miljøpolitiske virkemidler. Dersom grunnavgiften betraktes som en rent fiskal avgift, tilsier prinsippet om effektivitet i produksjonen at næringslivet bør fritas fra grunnavgiften, noe som ikke er tilfelle i dag. Et eventuelt fritak fra grunnavgiften for næringslivet bør i så fall gjelde generelt for all næringsvirksomhet for ikke å komme i konflikt med EØS-avtalens forbud mot offentlig støtte, jf. EØS-avtalen artikkel 61 (1).

Dersom grunnavgiften på fyringsolje betraktes som et energi- og miljøpolitisk virkemiddel, bør all bruk av fyringsolje skattlegges med lik sats. Dette innebærer at fritaket for treforedlingsindustrien, sildemel- og fiskemelindustrien bør fjernes. Ved å avgiftsbelegge elektrisitet og olje gjennom el-avgiften og grunnavgiften kan dette stimulere til utvikling og investering i alternative energiformer som ellers ikke ville vært lønnsomme. Avgiftsnivået på grunnavgiften og el-avgiften bør vurderes opp mot en generell energiavgift. En generell energiavgift bør omfatte all energi, også alternative energikilder. Hvis alle andre eksternaliteter er riktig priset for de ulike energibærerne, skal avgiften være lik pr. energienhet. En generell energiavgift er nærmere drøftet i kapittel 10. Utvalget peker også på mulige endringer i dagens avgift på fyringsolje.

9.2 Bruksuavhengige bil- og båtavgifter

De bruksuavhengige bil- og båtavgiftene er primært fiskalt begrunnet. Miljøhensyn og andre eksterne kostnader som skyldes bruk av kjøretøy og båter, ivaretas primært gjennom drivstoffavgiftene (bensinavgiften og autodieselavgiften). De bruksuavhengige bil- og båtavgiftene vil imidlertid påvirke bil- og båtparkens størrelse og sammensetning og dermed ha betydning for miljøeffekter knyttet til bruk av bil og båt. Det er også tatt visse fordelingshensyn ved utformingen av avgiftene. De bruksuavhengige motorvognavgiftene er engangsavgiften, omregistreringsavgiften, årsavgiften og vektårsavgiften. I tillegg kommer båtmotoravgiften.

9.2.1 Engangsavgiften

Engangsavgiften (som betales ved første gangs registrering av bilen) har først og fremst til hensikt å skaffe staten inntekter. Beregningsgrunnlaget og progressiviteten i satsene gir den imidlertid både et miljøaspekt og et inntektsfordelingsaspekt. Som omtalt i kapittel 7 ble engangsavgiften lagt om fra 1. januar 2007 slik at CO₂-utslipp erstattet motorvolum som en av avgiftskomponentene i engangsavgiften. Hovedformålet med omleggingen var å motivere til anskaffelse av kjøretøy med lavere CO₂-utslipp. I tillegg ble CO₂-utslipp ansett som et mer framtidsrettet avgiftsgrunnlag enn slagvolum. Bruk av CO₂-komponenten gir grunnlag for en mer helhetlig behandling av f.eks. hybrid- og el-biler i avgiftssystemet. Alle biler vil ha en motoreffekt og en egenvekt, men i framtiden vil det bli en økt utbredelse av biler som ikke har slagvolum, slik som biler med el-motorer. Kriteriene knyttet til motoreffekt, egenvekt og CO₂-utslipp er alle objektive opplysninger hentet fra det Sentrale motorvognregisteret og er basert på typegodkjenningen til det enkelte kjøretøy. Dette forenkler avgiftsfastsettelsen betydelig. Hvis ikke kjøretøyet slipper ut CO₂, settes avgiften fra denne komponenten til null. I så måte er dagens avgiftssystem godt tilpasset alternative drivstoff og motorteknologier. Dagens system for engangsavgift går imidlertid lenger enn dette ved at bl.a. el-biler er fullt ut fritatt for avgift.

Selv om engangsavgiften er basert på kriterier som gjør at den har enkelte miljømessige effekter, regnes engangsavgiften som en fiskal avgift, og den bør da utformes i henhold til prinsippene for effektiv indirekte beskatning, jf. kapittel 5. Prinsippet om effektivitet i produksjonen tilsier at næringslivet bør fritas fra engangsavgiften. Dette er delvis ivaretatt ved at typiske næringskjøretøy skjermes helt eller delvis fra engangsavgift. Det betales for eksempel ikke engangsavgift for lastebiler og busser lengre enn 6 meter med mer enn 17 sitteplasser. På den annen side vil næringskjøretøy også kunne benyttes som alternativ til personbiler. Dette gjelder særlig varebiler og minibusser. Disse betaler derfor en prosentandel av personbilavgiften. Det høye nivået på engangsavgiften skaper en del tilpasninger. Generelt vil avgiften vri tilpasningen mellom biler etter vekt, ytelse og CO₂-utslipp, og mellom biler i ulike kjøretøygrupper. Avgiften har derfor virkninger som ikke samsvarer med hensikten med fiskale avgifter. Det er vanskelig å utforme en mer nøytral engangsavgift som ikke vrir tilpasningen mellom ulike biltyper, særlig fordi det kan være lønnsomt å anskaffe typiske næringskjøretøy til privat bruk. Dette har ført til at avgrensninger og definisjoner har blitt endret flere ganger.

For å oppnå best mulig kostnadseffektivitet i miljøpolitikken bør virkemiddelbruken generelt rettes direkte mot kilden til det forurensende utslippet, dvs. at avgiften legges på bruken av kjøretøyet og ikke på kjøp eller eie av kjøretøyet. Hvis biler som forurenser mindre enn tradisjonelle bensin- og dieselbiler skal ha lavere engangsavgift, kan dette tolkes som at eksternalitetene ikke er priset riktig gjennom drivstoffavgiftene og CO₂-avgiften. På den annen side hvis det er en eksplisitt målsetting å vri bilparken fra større forurensende biler til mindre biler, som også gir mindre utslipp, eller benytter alternativ teknologi, kan en differensiert engangsavgift eller årsavgift være et mulig virkemiddel. En stor økning i andelen lavutslippskjøretøy, slik som for eksempel foreslått i Lavutslippsutvalget NOU 2006: 16, vil kreve en omfattende virkemiddelbruk.

Det blir ofte hevdet at en høy engangsavgift kan føre til lav utskiftningstakt og dermed en gammel bilpark. Gjennomsnittsalderen på bilparken i Norge er imidlertid ikke vesentlig høyere enn i Sverige (10,2 år i Norge og 9,6 år i Sverige). Sverige har ingen engangsavgift ved kjøp av bil, og bilene er derfor vesentlig billigere enn i Norge. I Danmark, hvor avgiften er høyere enn i Norge, er gjennomsnittsalderen på bilparken lavere enn i Sverige. Dette tyder på at også andre forhold enn engangsavgiften er viktige for alderen på bilparken.

En gammel bilpark er et problem dersom nyere biler har bedre egenskaper knyttet til sikkerhet, miljø osv. De siste årene har det vært en betydelig utvikling knyttet til bilenes sikkerhets- og miljøegenskaper. En yngre bilpark ville derfor i dag isolert sett gitt både sikkerhets- og miljøgevinster.

Effekter på inntektsfordeling

Figur 9.3 nedenfor viser budsjettandelen mht. kjøp av egne transportmidler for husholdninger etter inntekt. Figuren viser at budsjettandelen øker med husholdningens inntekt, og budsjettandelen for husholdninger med høy inntekt er om lag tre ganger større enn budsjettandelen til husholdninger med lav inntekt. Dette illustrerer at engangsavgiften er progressiv. Engangsavgiften kan derfor være et godt inntektsfordelingsmessig virkemiddel.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Pris- og inntektselastisiteter

I MODAG er det beregnet at den umiddelbare pris­elastisiteten til varegruppen «kjøp av eget kjøretøy» er -0,93 og den tilsvarende inntektselastisiteten er 5,16. På lang sikt (20 år) er de tilsvarende elastisitetene -1,77 og 1,03 (Boug et al. 2002).

Utvalgets vurderinger

Engangsavgiften skaper vridninger i konsumet, både bort fra konsum av bil og over mot mindre biler. Forholdsvis høye pris- og inntektselastisiteter tyder på at vridningseffektene kan bli ganske store. Slik sett er ikke engangsavgiften noen god fiskal avgift. Engangsavgiften kan sies å ivareta fordelingshensyn, men fordelingshensyn bør i stor grad tas via det direkte skattesystemet fordi det er et mer treffsikkert virkemiddel. Bil er imidlertid en vare som kan være komplementær med fritid, og slike varer skal ut fra teorien skattlegges mer enn andre varer. På den annen side kan konsum av bil ha andre effekter på tilbud av arbeid. Dersom personer med høy inntekt har sterkere preferanser for enkelte konsumvarer, som for eksempel store og dyre biler, gir teorien ytterligere et argument for at slike varer kan ha en høyere avgift enn andre varer, jf. kapittel 5. Et høyt nivå på engangsavgiften, spesielt for store biler, i kombinasjon med at typiske næringskjøretøy skjermes for avgiften, kan imidlertid også gi opphav til uønskede tilpasninger ved at det blir lønnsomt å anskaffe typiske næringskjøretøy til privat bruk. På den annen side har omleggingen av engangsavgiften gitt den et praktisk fiskalt avgiftsgrunnlag som er tilpasset både alternative drivstoff og alternative motorteknologier. Vektleggingen av CO₂-utslipp som en komponent innebærer at avgiften også kan begrunnes ut fra miljøhensyn, men utvalget vil påpeke at miljøeffekter som generelt er knyttet til bruk av bil skal prises gjennom bruksavhengige avgifter. På bakgrunn av denne vurderingen kan utvalget vanskelig se særlige gode begrunnelser for å opprettholde de høye engangsavgiftene på bil. Utvalget vil imidlertid påpeke at selv om nivået på engangsavgiften kan senkes, bør engangsavgiften fortsatt ha en progressiv utforming.

9.2.2 Årsavgift

Årsavgiften er fiskalt begrunnet og har til hensikt å skaffe staten inntekter. Årsavgiften pålegges en rekke ulike kjøretøy med tillatt totalvekt inntil 7 500 kg. Kjøretøy med en tillatt totalvekt over 7 500 kg ilegges vektårsavgift. Avgiften pålegges etter fire ulike satser, avhengig av kjøretøytype. Høyeste sats betales for kjøretøy i avgiftsgruppe 1, og utgjør 2 915 kroner for 2007. Avgiftsgruppe 1 omfatter bl.a. personbiler. Det er den enkelte bileier som er ansvarlig for avgiften.

Årsavgiften er fiskalt begrunnet og utformingen skal derfor være i tråd med prinsippene for fiskale avgifter jf. kapittel 5. Næringslivet er delvis fritatt ved at blant annet drosjer, ambulanser, motorredskaper og traktorer ilegges en vesentlig lavere sats enn personbiler. Næringslivets bruk av personbiler, varebiler og lastebiler burde også vært fritatt fra avgiften. Et slikt fritak ville imidlertid ført til betydelig fare for omgåelse, f.eks. ved at et kjøretøy formelt er registrert på et foretak, mens det reelt benyttes til privat bruk. Dette taler for at det ikke er fornuftig å gi avgiftsfritak for kjøretøy som benyttes i næringsvirksomhet.

I de fleste land som opererer med årsavgift, er avgiften differensiert etter enten drivstofftype eller andre egenskaper ved kjøretøyene. En arbeidsgruppe som vurderte bilavgiftene (Finansdepartementet 2003), anbefalte å innføre en miljødifferensiert årsavgift med utgangspunkt i hvilke avgasskrav de ulike kjøretøy oppfyller. På den måten vil en gjennom avgiftens utforming kunne stimulere bilparken i miljøvennlig retning.

Det er vanskelig å ta hensyn til kjøretøyspesifikke faktorer gjennom en vanlig drivstoffavgift, jf. omtale under veiprising i avsnitt 9.1.1. En miljødifferensiert årsavgift kan derfor være et supplement til drivstoffavgiftene, ved at man får tatt hensyn til at ulike motorteknologier gir ulike lokale utslipp. En slik differensiering kan blant annet ta utgangspunkt i hvilke avgasskrav (EURO-krav) de ulike kjøretøyene oppfyller, jf. St.prp. nr. 1 (2006-2007) Skatte-, avgifts- og tollvedtak. På den andre siden vil en årsavgift ikke være et helt presist virkemiddel. Dette skyldes at en årsavgift ikke tar hensyn til hvor mye det enkelte kjøretøy blir brukt.

Normalt vil dieselbiler ha høyere utslipp av partikler og NO_X enn bensinbiler, og eldre biler vil ha høyere utslipp enn nyere biler. Forskjellen i utslipp mellom bensin- og dieselbiler har imidlertid blitt redusert over tid gjennom innføringen av stadig strengere avgasskrav (EURO-krav).

Effekter på inntektsfordeling

Årsavgiften ilegges med en flat sats for alle personbiler. For husholdninger med samme antall biler vil avgiften derfor være regressiv. Imidlertid vil husholdninger med høy inntekt ofte ha flere biler enn husholdninger med lav inntekt.

Utvalgets vurderinger

Utvalget anser årsavgiften for å være en god fiskal avgift som fører til lite vridninger i etterspørselen. Utvalget viser imidlertid til at ikke er mulig å ta hensyn til kjøretøyspesifikke faktorer gjennom en vanlig drivstoffavgift. Utvalget viser også til at Regjeringen i St.prp. nr. 1 (2006-2007) Skatte-, avgifts- og tollvedtak varslet at den arbeider med sikte på å foreslå å innføre en miljødifferensiert årsavgift med utgangspunkt i hvilke avgasskrav (EURO-krav) de ulike kjøretøyene oppfyller fra 2008.

9.2.3 Vektårsavgift

Mens årsavgiften skrives ut for kjøretøy med tillatt totalvekt under 7 500 kg, skal det betales vektårsavgift for kjøretøy som er tyngre enn dette. Vektårsavgiften skal prise lokale utslipp og veislitasje. Rent teknisk ligner vektårsavgiften på årsavgiften, men er mer avansert. Vektårsavgiften består av en vektgradert årsavgift og en miljødifferensiert årsavgift. Den vektgraderte årsavgiften er gradert etter kjøretøyets totalvekt, fjæringssystem og antall aksler. Graderingen er utformet slik at det tas hensyn til veislitasje, og satsene ble fra 1. juli 2000 satt lik EUs minimumssatser for kjøretøy. Avgiftssatsene har senere blitt prisjustert slik at de nå ligger over minimumssatsene. Den miljødifferensierte årsavgiften er gradert etter hvilke avgasskrav kjøretøyet oppfyller og kjøretøyets vekt. Avgiftssatsene er basert på det relative forholdet mellom utslippskostnadene til kjøretøy som oppfyller de ulike EURO-kravene. De reelle utslippskostnadene er imidlertid høyere enn avgiften.

Det er vanskelig å bruke en bruksuavhengig avgift til å korrigere for bruksavhengige eksterne kostnader. Siden vektårsavgiften er en årsavgift, og dermed ikke tar hensyn til hvor mye det enkelte kjøretøyet brukes, priser ikke avgiften veislitasjen og de lokale utslippene til luft riktig.

Utvalgets vurderinger

Utvalget viser til at ikke er mulig å ta hensyn til kjøretøyspesifikke faktorer gjennom drivstoffavgiftene. Dette er særlig egenskaper knyttet til lokale utslipp og veislitasje. Slike effekter fanges best opp av en form for veiprising. Et system med veiprising vil også i større grad føre til likebehandling av norske og utenlandske kjøretøy. Utvalgets anbefalinger blir redegjort for i kapittel 10.

9.2.4 Omregistreringsavgift

Omregistreringsavgiften er en fiskal avgift og bør utformes etter prinsippene for fiskale avgifter, jf. kapittel 5. Kjøretøyene som omfattes av omregistreringsavgiften er delt inn i fire grupper. Avgiften er gradert etter alder og vekt. Omregistreringsavgiften er en særnorsk ordning, og det er ingen andre land det er naturlig å sammenligne seg med som opererer med tilsvarende avgifter. Innen EU inngår isteden omsetning av brukte kjøretøy i merverdiavgiftssystemet. Næringslivet bør i prinsippet fritas fra omregistreringsavgiften. Omregistreringsavgiften er imidlertid utformet slik at den høyeste avgiften legges på nye kjøretøy med høy egenvekt. Dette vil typisk være næringskjøretøy. For eksempel er avgiften på omregistrering av en lastebil førstegangsregistrert inneværende eller foregående år, og med egenvekt over 5 tonn, 28 382 kroner (2007-regler). Til sammenlikning ilegges en 5 år gammel personbil med egenvekt mellom 0,8 og 1,2 tonn en omregistreringsavgift på 4 431 kroner.

Regjeringen varslet i budsjettet for 2007 at den vil vurdere muligheten for å la omsetning av brukte kjøretøy følge merverdiavgiftsregelverket. Finansdepartementet sendte i desember 2006 på høring et forslag om å erstatte dagens omregistreringsavgift med en lav og flat avgift, mens merverdiavgiftsfritaket for omsetning av brukte kjøretøy fjernes. Forslaget vil bl.a. innebære at avansereglene for utregning av merverdiavgift vil kunne brukes ved omsetning av brukte kjøretøy fra en videreforhandler. Bakgrunnen for at Finansdepartementet vurderer å fjerne dagens omregistreringsavgift er for det første at nivået på avgiften ofte er høyere enn det merverdiavgift på avansen ville ha vært. Videre innebærer omregistreringsavgiften at brukte kjøretøy anskaffet til bruk i næringsvirksomhet en fiskal skattlegging som favoriserer kjøp av nye biler i de tilfeller hvor den næringsdrivende har fradragsrett for inngående merverdiavgift. Dagens omregistreringsavgift favoriserer dessuten kjøp av brukte kjøretøy fra utlandet ved at avgiften kun ilegges kjøretøy som tidligere er registrert i Norge.

Utvalgets vurderinger

Omsetning av brukte kjøretøy bør legges inn under merverdiavgiftssystemet. Det vil da påløpe merverdiavgift på avansen ved salg av brukte biler. For privat omsetning vil det ikke påløpe noen omregistreringsavgift. Ved omregistrering av en bil bør det imidlertid påløpe et gebyr som dekker de faktiske kostnadene ved omregistrering hos biltilsynet. En overgang til en ren avansemoms vil gi et provenytap, og kan føre til en konkurransevridning i favør av privat omsetning av biler.

9.2.5 Båtmotoravgift

Båtmotoravgiften er primært fiskalt begrunnet. Miljøhensyn og andre effekter som skyldes bruk av båt skal primært ivaretas gjennom drivstoffavgiftene, jf. avsnitt 9.1.1. Båtmotoravgiften er i utgangspunktet en fiskal avgift som derfor bør utformes i henhold til prinsippene for effektiv indirekte beskatning, jf. kapittel 5. Dette innebærer at næringslivet bør fritas fra båtmotoravgiften. Dette er tatt hensyn til ved at det gis avgiftsfritak for motorer som leveres til fiskefartøy, fartøy registrert i skipsregisteret (med unntak av fritidsbåter) og til Forsvarets marinefartøy. Avgiften har neppe ført til særlige endringer i bruksmønsteret i retning av billigere og mindre motorer, jf. Revidert nasjonalbudsjett 2005.

Effekter på inntektsfordeling

Basert på Statistisk sentralbyrås skattestatistikk for 2004 er det beregnet at blant personer med bruttoinntekt under 1 mill. kroner er det om lag 1,6 pst. som har oppgitt at de har en fritidsbåt med salgsverdi over 50 000 kroner. Av personer med bruttoinntekt over 1 mill. kroner er denne andelen 18 pst. Dette indikerer at båtmotoravgiften har gode fordelingseffekter, siden det er rimelig å anta at båter med høy motoreffekt systematisk har en høyere verdi enn båter med lavere motoreffekt.

Kilde: Finansdepartementet.

Utvalgets vurderinger

Engangsavgiften på bil har klare fordelings- og miljømessige aspekter ved at den er differensiert etter kjøretøyets størrelse og til en viss grad også etter miljøegenskaper. Det er flere argumenter som taler for at båtmotoravgiften kan differensieres etter motoreffekt som engangsavgiften på bil. Fritidsbåt er en vare som er komplementær med fritid i konsumet og som dermed skal beskattes for å motvirke substitusjon over mot fritid. I tillegg er det de med høyere inntekter som kjøper større båter, jf. tabell 9.6, og varer som personer med høy inntekt har sterke preferanser for, skal ifølge teorien ha en høyere avgift enn andre varer, jf. kapittel 5. En progressiv engangsavgift er i tråd med dette. Motorer med høy effekt har høyere utslipp. Dette kan gjenspeiles gjennom en gradering av avgiften. Satsene bør imidlertid økes betydelig for at dette skal få noen særlig effekt.

Utvalget kommer med konkrete forslag til endring av båtmotoravgiften i kapittel 10.

9.3 Helse- og sosialrelaterte avgifter

Forbruket av alkohol og tobakk kan ha negative helsemessige og sosiale effekter. Når disse effektene ikke er reflektert i prisen eller tatt hensyn til av beslutningstageren vil konsumet bli for høyt i forhold til hva som er samfunnsøkonomisk optimalt, jf. vedlegg 1. Som omtalt i kapittel 5 kan særavgifter på alkohol og tobakk brukes til å korrigere for dette. I tråd med samfunnsøkonomisk teori skal avgiften settes slik at den priser de eksterne effekt­ene på marginen. Avgiften kan også være ønsket av beslutningstageren som et hjelpemiddel mot manglende selvkontroll. I praksis er det vanskelig å få til at avgiften reflekterer de eksterne effektene på marginen (skaden hver enkelt sigarett eller alkoholenhet leder til), og gjennomsnittskostnaden brukes derfor som et alternativ. Dette er nærmere diskutert i kapittel 5.

Konsum av enkelte matvarer kan også være forbundet med eksterne effekter, jf. kapittel 5. Effektene kan tenkes å være negative, f.eks. økte helseutgifter knyttet til konsum av for mye usunn mat, eller positive, som økt produktivitet på arbeidsplassen som følge av et sunt kosthold. Negative helseeffekter kan oppstå direkte som en følge av at man spiser usunne produkter, eller indirekte ved at man spiser mer (har høyere inntak av energi) enn hva man forbruker av energi (er for lite fysisk aktiv). Kostholdet til nordmenn inneholder for mye fett, særlig mettet fett, og for mye salt og sukker (Departementene 2007). I vedlegg 2 drøftes fordeler og ulemper ved ulike virkemidler for å redusere overvekt, både særavgifter på usunn mat og andre virkemidler som salg- og reklamerestriksjoner og informasjonskampanjer.

9.3.1 Alkoholavgifter

Som omtalt i kapittel 7 har alkoholavgiftene, ved siden av å skaffe staten inntekter, også som mål å begrense alkoholforbruk som bidrar til helsemessige og sosiale problemer. Dagens produktavgift på alkoholholdige drikkevarer er delt inn i tre avgiftsgrupper, avhengig av volumprosent alkohol. Brennevinsbaserte drikkevarer er skattlagt høyere enn annen alkohol med samme volumprosent, jf. avsnitt 7.3.1.

Den høyere avgiftsatsen på brennevin kan begrunnes med at en lettere får høy promille ved inntak av brennevin (Goldberg og Isaksson 1957), noe som igjen øker sannsynligheten for akutte skader. Marginalskaden øker med alkoholprosenten, det vil si at å gå opp i styrke på alkoholenheten fra 5 til 6 pst. er mindre skadelig enn å gå opp i styrke fra 45 til 46 pst. Bruk av brennevin kan også gi en mer aggressiv atferd, og er oftere kilde til alkoholforgiftning enn annen alkohol. Slike faktorer er med på å øke de eksterne kostnadene ved bruk av brennevin, og taler for en relativt høy avgift på denne varen.

Brennevinsbasert rusbrus avgiftslegges høyere enn annen rusbrus. Rusbrus kan være inngangsporten til alkohol for en del personer (særlig unge mennesker) som ellers ville hatt et lavt alkoholkonsum. Selv om rusbrus i seg selv ikke er mer skadelig enn vin og øl, vil drikken kunne skape dårlige alkoholvaner på sikt. Dette er også bakgrunnen for at flere EU-land som Frankrike, Irland, Tyskland og Storbritannia har innført høyere avgift på rusbrus.

Skader knyttet til alkoholbruk

Skadene knyttet til alkoholbruk er omfattende. Tabell 9.7 nedenfor er hentet fra NOU 2003: 4 Forsk­ning på rusmiddelfeltet. Her deles alkoholskadene inn etter om de er direkte eller indirekte, og om de er akutte eller kroniske.

Som omtalt i Grensehandelsutvalget (NOU 2003: 17), kan alkoholskader også deles inn etter om de rammer en selv, eller om skadene rammer andre. Nettopp det forhold at alkoholbruk påfører andre skader og problemer, er av stor betydning for å kunne legitimere en restriktiv alkoholpolitikk. I NOU 2003: 17 er det også vist til at de sosiale problemene ved alkoholbruk er minst like store som de helsemessige.

I fravær av selvkontrollproblemer eller sosialt press, se vedlegg 1, skal avgiftene på alkohol på marginen settes lik kostnaden de samfunnsøkonomiske kostnadene ved alkoholbruk. Det er en svært omfattende oppgave å definere de marginale skadekostnadene forbundet med konsum av alkohol. Resultatene vil være avhengig av hvilken metode som benyttes. Det er også heftet stor usikkerhet til denne typen beregninger. Gjelsvik (2004) beregner deler av disse skadekostnadene og skiller mellom: 1) kostnader påført skattebetalere på grunn av overdrevent bruk av helse- og sosialvesen, 2) kostnader påført tredjepart fra alkoholrelatert kriminalitet, 3) kostnader knyttet til tapt arbeidsproduktivitet, og 4) velferdstap knyttet til sykdom og død, kriminalitet og privat velferdstap grunnet alkoholbruk (sistnevnte regnes normalt som en privat kostnad). Basert på 1) til 3) estimerers samfunnsøkonomiske kostnadene knyttet til alkoholbruk til å ligge mellom 18 og 19,6 mrd. kroner (2001-priser, kostnader pr. år). Dette utgjør mellom 4 000 og 4 400 kroner pr. innbygger. Anslaget inkluderer altså ikke alle kostnadene knyttet til alkoholbruk, jf. punkt 4 over. De kortsiktige og langsiktige følgene av omsorgsvikt er f.eks. ikke inkludert i estimatet. Det er heller ikke tatt hensyn til kostnader knyttet til behandling, rehabilitering og integrering av rusavhengige i samfunnet.

Gjelsviks (2004) metode bygger på en studie som har beregnet de samfunnsøkonomiske kostnadene relatert til alkoholmisbruk i England. I denne studien, SU (2003), anslås de samfunnsøkonomiske kostnadene relatert til alkohol i England til mellom 240 og 260 mrd. kroner, dvs. mellom 4 900 og 5 300 kroner pr. innbygger. Dette kan nok til en viss grad reflektere et høyere alkoholforbruk i Storbritannia sammenliknet med Norge.

Jarl et al. (2006) har anslått de totale kostnadene knyttet til alkoholforbruket i Sverige i 2002 til 20,3 mrd. svenske kroner, dvs. om lag 2 800 svenske kroner pr. innbygger over 15 år. Anslaget er et nettoanslag, dvs. at det er justert for de positive effektene som et lavt alkoholkonsum kan innebære. Dersom alkoholens positive effekter ikke inkluderes, økes det totale anslaget til om lag 29,4 mrd. svenske kroner, eller om lag 4 000 svenske kroner pr. innbygger over 15 år. Studien inkluderer kostnader knyttet til sykdommer og skader, sosiale problemer, redusert produksjon og livskvalitetstap både for alkoholkonsumenten selv og for andre, men det er flere kostnader og helseeffekter som ikke er inkludert, f.eks. kostnader knyttet til arbeidsløshet på grunn av alkoholmisbruk. Forfatterne understreker derfor at anslaget i rapporten er forholdsvis lavt sammenliknet med tidligere studier i Sverige og i utlandet. I internasjonale studier anslås totale kostnader knyttet til alkoholforbruket til mellom 2 600 til 6 900 svenske kroner pr. innbygger, mens en tidligere svensk undersøkelse anslår kostnadene til om lag 17 400 svenske kroner pr. innbygger.

Horverak, Norlund og Rossow (2001) har beregnet økningen i alkoholforbruk ved reduksjon i prisene til svensk og dansk nivå, og anslått de tilhørende skadevirkningene. Skadevirkningene inkluderer effekten på total dødelighet i befolkningen, dødeligheten av alkoholrelaterte sykdommer, ulykker, selvmord og drap, samt økt antall domfellelser for vold. Ved en reduksjon av prisene til svensk nivå kan en forvente en økning på omkring 600 dødsfall pr. år. Senkes prisene til dansk nivå kan antall dødsfall øke med nærmere 1 000 pr. år. Forfatterne understreker at slike anslag er beheftet med stor usikkerhet.

Priselastisiteter, etterspørsel og virkemidler

I Grensehandelsutvalget (NOU 2003: 17) ble det konkludert med at særavgiftene på alkohol (og tobakk) har en god teoretisk og helsemessig forankring. Ifølge utvalget er det godt dokumentert at økte priser fører til lavere alkoholsalg, men det er usikkerhet knyttet til størrelsen på effekten. Dette har bl.a. sammenheng med effektene av såkalt uregistrert forbruk som grensehandel, tax free og smugling, se nærmere omtale i avsnitt 9.3.2. Sammenhengen mellom etterspørsel og pris måles ved priselastisiteter. En elastisitet på -0,5 betyr at dersom prisen øker med 1 pst. vil etterspørselen reduseres med 0,5 pst. Tabell 9.8 nedenfor viser pris­elastisiteter for øl, vin og brennevin fra undersøkelser i Norge og Sverige. 3 Elastisitetene gjelder sammenhengen mellom pris og registrert salg. For både brennevin og vin er de direkte priselastisitetene til dels betydelig over 1 (i tallverdi), mens for øl er den direkte priselastisiteten i området 0,5-0,8.

I Babor et al. (2003) er 32 typer alkoholpolitiske tiltak gjennomgått og vurdert etter fire hovedkriterier: 1) dokumentasjon på effektivitet i gode studier, 2) omfang av studier og konsistens i funnene, 3) i hvilken grad samme type forskningsfunn er gjort i flere land og kulturer, og 4) relative kostnader med hensyn til tid, ressurser og penger for å implementere og vedlikeholde tiltaket. Generelt er regulering av tilgjengelighet og bruken av alkoholavgifter meget effektive virkemidler.

Kilde: Eurpean Comparative Alcohol Study og Sosialdepartementets publikasjon Rusmiddelstatistikken i Norge, juli 2004, kapittel 3.1.2, figur 3.

Norge har et lavere alkoholkonsum enn de fleste andre vestlige land. Samtidig har alkoholforbruket steget hvert år siden 2003 (SIRUS 2006). Det framgår av figur 9.5 at nordmenns totale alkoholforbruk utgjør om lag halvparten av alkoholforbruket i de landene i Europa hvor alkoholkonsumet er høyest. Høye priser og sterke begrensninger i tilgjengeligheten har, sammen med vinmonopolordningen, forbud mot alkoholreklame og informasjonsformidling om følgene om bruk av alkohol vært de viktigste virkemidlene i norsk alkoholpolitikk (NOU 1995:24). Det er rimelig å tro at den restriktive politikken som er ført bidrar til at Norge har et lavere alkoholforbruk, også totalt, enn andre land. Samtidig har Norge et relativt høyt uregistrert forbruk (grensehandel, tax free og smugling) som andel av totalforbruket sammenliknet med en del andre europeiske land, jf. figur 9.5.

Effekter på inntektsfordeling

Dersom det er slik at personer i lavere inntektsgrupper bruker en mindre andel av inntekten på alkohol enn personer i høyere inntektsgrupper, vil fordelingsvirkningene av alkoholavgiften fremstå som progressiv. Analyser basert på Statistisk sentralbyrås modell LOTTE-konsum viser at brennevin- og vinavgiften er progressive, mens øl-avgiften er nøytral (Aasness 2007). Se for øvrig nærmere omtale om avgifter og fordelingspolitiske aspekter i kapittel 5.

Utvalgets vurdering

Nye beregninger av de samfunnsøkonomiske kostnadene ved alkoholbruk (Gjelsvik 2004) indikerer at disse er høyere enn provenyet fra alkoholavgiftene. De samfunnsøkonomiske kostnadene og provenyet fra alkoholavgiftene er imidlertid ikke direkte sammenlignbare, idet en del av alkoholskadene er knyttet til bruk av alkohol som ikke er ilagt avgifter. Forskjellen kan likevel indikere at avgiftene på alkohol i gjennomsnitt er for lave. I vurderingen av om avgiftene bør økes må også effektene på grensehandel og annet uregistrert forbruk vurderes. Grensehandel og annet uregistrert forbruk er diskutert i avsnitt 9.3.2. En økning i alkoholavgiftene vil gi økt proveny. Eventuell innstramming i tax free-ordningen gir også økt proveny. Tax free­ordningen er diskutert nærmere i avsnitt 9.3.2.

9.3.2 Avgifter på tobakk

Ved siden av å skaffe staten inntekter har tobakkavgiftene som mål å begrense forbruk av tobakk som bidrar til helsemessige problemer. Dagens avgift omfatter sigaretter, røyketobakk, sigarer, snus, skrå og sigarettpapir/hylser. Røyketobakk og sigarer avgiftsbelegges med lik sats pr. gram tobakk, mens det legges en lavere sats på snus og skrå. Sigaretter er avgiftsbelagt pr. stykk. En sigarett veier om lag ett gram slik at avgift pr. gram for sigarer, sigaretter og røyketobakk er lik. Erstatningsvarer for tobakk, for eksempel urtesigaretter, omfattes også av avgiftsplikten, se for øvrig omtalen i avsnitt 7.3.2.

Statens institutt for rusmiddelforskning (Lund 2005) lister opp fire hovedgrunner for å legitimere tobakksavgiftene: 1) Omfanget av helseskadene, 2) Valget om å begynne å røyke tas oftest av umyndige personer med misoppfatninger av risiko, 3) Friheten til å fortsette å røyke er begrenset av avhengighet og 4) Røyking kan ramme uskyldige tredjepersoner. Rapporten konkluderer med at staten har tungtveiende grunner for å beskatte tobakksvarer. I tillegg til grunnene listet opp i Lund (2005) kan det være andre grunner til å avgiftsbelegge tobakk og andre varer for eksempel nåtidsskjevhet og sosial påvirkning. Dette er nærmere diskutert i vedlegg 1.

I motsetning til Becker og Murphys teori (Becker og Murphy 1988) om at avhengighet følger av et rasjonelt valg, viser selvkontrollsteorier at valget om å røyke ikke nødvendigvis følger av slike rasjonelle valg. En røyker påfører seg selv en eksternalitet som røykeren ikke tar hensyn til i sin beslutning om å røyke. Virkemiddelbruk som f.eks. beskatning vil da internalisere denne eksternaliteten. Den optimale tobakksavgiften skal derfor reflektere de samfunnsøkonomisk marginale kostnadene ved røyking inkludert eventuelt marginale velferdskostnader som konsumenten ikke tok hensyn til da han begynte å røyke, jf. kapittel 5.

Skader og kostnader knyttet til tobakksbruk

Det er godt dokumentert at forbruk av tobakk er forbundet med betydelige samfunnsøkonomiske kostnader. Tobakksbruk bør derfor beskattes, men det er ikke gitt hvilket nivå avgiftssatsene skal ligge på. Det er svært omfattende å identifisere de marginale skadekostnadene forbundet med tobakksforbruk, men det gjøres stadig ulike beregninger på dette området. Det er gjort få slike studier i Norge, men nyere studier er gjort i Sverige og Danmark. For Sverige anslår Bolin og Lindgren (2004) utgiftene til helsevesenet og kostnadene knyttet til produksjonsbortfall til 26 mrd. svenske kroner hvert år. En dansk studie (Rasmussen, Prescott, Sorensen og Sogard (2004)) finner at røyking påfører samfunnet kostnader selv om en tar i betraktning at røykerne har kortere forventet levealder. Det er rimelig å anta at resultater i disse undersøkelsene i noen grad kan overføres til Norge.

Cnossen og Smart (2005) oppsummerer ulike studier av skadekostnadene knyttet til røyking av tobakk, inkludert lavere utgifter til pensjoner med mer som følge av at røykere har kortere forventet levealder i ulike EU land. Cnossen og Smart (2005) viser at når alle kostnader tas med i betraktning kan det argumenteres for at dagens avgiftsnivå på tobakk i flere EU-land ligger noe høyt. Cnossen og Smart tar imidlertid ikke hensyn til problematikken rundt selvkontroll som er diskutert i vedlegg 1. Dersom en tar slike hensyn med i betraktningen skal avgiftene ligge høyere enn det Cnossen og Smart kom fram til.

I NOU 2006: 16 Tobakksindustriens erstatningsansvar ble det beregnet at utgiftene til selve sykehusbehandlingen knyttet til tobakksrelaterte sykdommer årlig beløper seg til om lag 2 mrd. kroner. I denne beregningen er verken sykehusinvesteringer, sykepenger, trygder, produksjonstap o.l. inkludert. Derimot har Sanner (1991) forsøkt å identifisere de totale samfunnsøkonomiske kostnadene forbundet med røyking. Beregningene viste at samfunnets totale utgifter knyttet til røyking var om lag 7 mrd. kroner i 1988. 4

Fra 1. juni 2004 ble lov 9. mars 1973 nr. 14 om vern mot tobakksskader endret til et mer utvidet vern. Loven § 6 første ledd slår fast at «I lokaler og transportmidler hvor allmennheten har adgang skal lufta være røykfri. Det samme gjelder i møterom, arbeidslokaler og institusjoner hvor to eller flere personer er samlet. Dette gjelder ikke i beboelsesrom i institusjoner, men institusjonen plikter å gi dem som ønsker det, tilbud om røykfrie rom.» Passiv røking er en del av de eksterne kostnadene forbundet med røyking. En kan argumentere for at kostnadene knyttet til passiv røyking har blitt mindre etter at den nye røykeloven trådte i kraft.

I dagens satsstruktur avgiftslegges snus betydelig lavere enn sigaretter, røyketobakk og sigarer. Det har sammenheng med at helsekostnadene ved bruk med snus er lavere enn ved bruk av sigarer, sigaretter og røyketobakk. Det kan likevel være holdepunkter for at snusavgiften er for lav i forhold til avgiften på sigaretter og røyketobakk. Henley et al. (2007) viser at overgang fra røyk til snus ikke er en anbefalt sluttemetode. De som går over til snus har høyere dødelighet enn de som slutter helt med tobakksprodukter. De som går over til snus har også større risiko for å dø av tobakksrelaterte sykdommer som lungekreft, hjertesykdommer og slag, og dobbelt så stor risiko for å dø av kreft i munnen og strupehodet. Snusbrukere har imidlertid ikke økt risiko for dødelighet av hjerte- og karsykdommer, slag eller KOLS. Nyere tall fra Sosial- og helsedirektoratet viser at om lag 25 pst. av alle menn i alderen 16 til 44 år bruker snus, og at over halvparten av disse snuser daglig. Dette er en tredobling siden 1985 (Lund og Lindbak 2007). En ser også at det registrete salget av snus nesten er doblet siden 2000.

Priselastisiteter, etterspørsel og virkemiddelbruk

Som omtalt tidligere måler priselastisiteter sammenhengen mellom pris og etterspørsel. Chaloupka og Warner (2000) har gått gjennom populasjonene av undersøkelser om priselastistitet på tobakk. De konkluderer med at den er negativ med en tallverdi mindre enn 1 og ligger høyst sannsynlig i intervallet -0,3 til -0,6, høyest blant ungdom og personer med lav inntekt. En elastisitet på -0,5 betyr at en økning i prisen på 1 pst. gir en nedgang i forbruket på 0,5 pst. Mange av undersøkelsene om priselastisiteter er imidlertid gjennomført i land hvor tobakk er langt billigere enn i Norge og hvor det er mindre mulighet til kjøp fra uregistrerte kilder. Begge disse forholdene vil påvirke priselastisiteten. Melberg (2007) estimerer priselastisiteter for Norge og finner en priselastisitet på -0,5 for det totale forbruket av tobakk (registeret og uregistrert). Dersom en ser bort fra grensehandel er priselastisiteten anslått til -1. Resultatene samsvarer relativt godt med resultatene fra tilsvarende undersøkelser i andre land. 5 I modellen Konsum G beregner Statistisk sentralbyrå priselastisiteter for tobakk til -0,475. I Konsum G er imidlertid kun sammenhengen mellom pris og registrert forbruk estimert. Anslaget i konsum G er dermed lavere enn anslagene i Melberg (2007) og Chaloupka og Warner (2000).

De fleste empiriske undersøkelser finner altså en negativ sammenheng mellom tobakkpris og etterspørsel. Avgifter er derfor et av flere virkemidler som bidrar til å redusere tobakksforbruket.

Effekter på inntektsfordeling

Dersom det er slik at personer i lavere inntektsgrupper bruker en større andel av inntekten på tobakk enn personer i høyere inntektsgrupper, vil fordelingsvirkningene av tobakkavgiften fremstå som regressiv. Analyser basert på Statistisk sentralbyrås modell LOTTE-konsum viser at tobakkavgiften er klart regressiv (Aasness 2007). Se for øvrig nærmere omtale om avgifter og fordelingspolitiske aspekter i kapittel 5.

Utvalgets vurderinger

I NOU 2003: 17 konkluderes det med at tobakkavgiften er et effektivt og målrettet instrument for å redusere røyking, men at den kan ha virkning på omfanget av grensehandel og smugling. Grensehandel er nærmere omtalt nedenfor. Innføringen av røykeloven i 2004 har sannsynligvis redusert kostnadene forbundet med passiv røyking. Når graden av restriksjoner øker, kan det argumenteres for at bruken av økonomiske virkemidler kan reduseres. De marginale skadekostnadene knyttet til tobakk er forsøkt tallfestet i vedlegg 1. Disse beregningene indikerer at dagens nivå på tobakkavgiftene tilsvarer om lag summen av de samfunnsøkonomisk marginale skadekostnadene og et grovt anslag på de private marginale velferdskostnadene gitt visse forutsetninger om nåtidsskjevhet. Disse skadekostnadene inkluderer både samfunnets netto eksterne kostnader knyttet til forbruk av tobakk og individuelle velferdskostnader som ikke individet selv tok hensyn til da det begynte å konsumere godet. Utvalget vil også påpeke at et generelt folkehelseargument om å begrense bruken av for eksempel tobakk over tid, ytterligere kan forsvare en høy avgift på tobakk. Høye tobakkpriser kan også virke preventivt overfor ungdom i forhold til ikke å begynne å røyke, jf. vedlegg 1.

9.3.2.1 Effekter på konkurranseevne av avgiftene på alkohol og tobakk

I tillegg til det registrerte forbruket av alkohol og tobakk kommer det uregistrerte forbruket. Det uregistrert forbruket kan deles mellom legalt uregistrert forbruk (hjemmelaget vin og import fra utlandet som lovlig kvote) og illegalt uregistrert forbruk (hjemmebrent, smuglesprit og det som er innført ut over lovlig kvote). Dersom et høyt nivå på særavgiftene er med på å øke det uregistrerte forbruket, må gevinstene ved særavgiftsnivået (proveny og helse- og sosialeffekter) vurderes opp mot de samfunnsøkonomiske kostnadene ved det uregistrerte forbruket. Dette er kostnader knyttet til at personer drar over grensen for å handle, eller involverer seg i illegal virksomhet som smugling og hjemmebrenning. I tillegg kommer tapet av skatteinntekter. Hvis dette tapet skal erstattes ved annen beskatning kan det innebære et effektivitetstap for samfunnet. Tapt verdiskaping kan også være en samfunnsøkonomisk kostnad, se nærmer omtale nedenfor. For forbrukerne kan imidlertid grensehandel og handel av tax free-varer også innebære en fordel idet de får tilgang til et større marked og dermed flere varer til en lavere pris.

I SIRUS‘ (Statens institutt for rusmiddelforsk­ning) landsomfattende intervjuundersøkelse fra 2004 anslås det at det uregistrerte forbruket av alkohol utgjør om lag 30 pst. av det totale alkoholforbruket. Sirus anslår videre at om lag 25 pst. av sigarettene som røykes i Norge er anskaffet i utlandet (Lund 2004).

9.3.3 Grensehandel og tax free-handel

Grensehandel

Med grensehandel menes innførsel av varer som er kjøpt beskattet i utlandet, jf. omtale i avsnitt 7.3.3. Høye avgifter på alkohol og tobakk i Norge vil kunne bidra til økte prisforskjeller mellom Norge og utlandet på disse varene og dermed grensehandel. Som omtalt i kapittel 5 vil prisforskjeller over landegrensene også avhenge av valutakurser og det relative lønns- og kostnadsnivået mellom land. I tillegg vil forskjeller i markedsforhold (konkurranseforhold) ha betydning. En stor del av grensehandelen foregår med varer som ikke er ilagt særavgifter. Kjøttvarer utgjør f.eks. en betydelig andel av grensehandelen (snaut 20 pst. av grensehandelen mot Sverige), og er den varegruppen flest oppgir at de først og fremst drar for å handle (Grensehandelsutvalget NOU 2003: 17). Følgelig kan graden av skjerming i landbruket og støtteordninger for denne næringen også ha betydning for grensehandlen med alkohol og tobakk. Det er altså flere faktorer enn nivået på særavgiftene som styrer nivået på grensehandelen. Omfanget av grensehandelen er ikke stor for landet som helhet, men for enkelte grensenære områder kan den utgjøre en betydelig andel.

I SIRUS‘ landsomfattende intervjuundersøkelse fra 2004 anslås det at nordmenns grensehandel med alkohol i Sverige utgjør om lag 6 pst. av det totale norske alkoholforbruket (målt i liter ren alkohol). Røykere er sterkt overrepresentert blant grensehandlere i forhold til befolkningen for øvrig. Dette indikerer at tobakk er en viktig vare i grensehandelen, jf. NOU 2003: 17 Særavgifter og grensehandel. SIRUS anslår videre at i perioden 1997 til 2001 ble om lag 11 pst. av sigarettene som røykes i Norge kjøpt i Sverige (Lund 2004).

Ved grensehandel vil en del av verdiskapingen som ellers ville ha skjedd i Norge, foregå i Sverige eller Danmark. Grensehandel kan derfor påvirke verdiskapingen og sysselsettingen i Norge. For å illustrere virkningen av lavere grensehandel gjorde Grensehandelsutvalget i NOU 2003: 17 beregninger ved hjelp av den makroøkonomiske modellen MODAG. I beregningene ble grensehandelen redusert med 1 mrd. kroner og husholdningenes innenlandske konsum økt tilsvarende. Det ble videre lagt til grunn at økningen i avgiftsinntekter som følge av redusert grensehandel ble delt ut til husholdningene i form av økte overføringer. Resultatene fra MODAG-beregningene er gjengitt i tabell 9.9. Beregningene tyder på at virkningen på aktiviteten i norsk økonomi av en slik reduksjon i grensehandelen er relativt moderat.

Tax free-handel

Handelen av alkohol og tobakk innenlands påvirkes også av tax free-handel. Med tax free-handel forstås kvoten som er kjøpt ubeskattet på fly, lufthavn og ferger for så å bli innført avgiftsfritt til Norge etter reisegodsbestemmelsene, jf. omtale i avsnitt 7.3.3. Tax free-kvoten innebærer således et unntak fra hovedregelen om at alle varer som innføres til Norge skal beskattes. Unntaket kan ikke begrunnes ut fra hensynet til effektiv ressursbruk.

Avgiftene i Norge er til dels betydelig høyere enn i EU-land, og det er uklart hvilken virkning en fjerning av tax free-kvoten for alkohol og tobakk vil gi på illegal import. Det er også usikkert hvilken effekt en fjerning av tax free-kvoten vil ha på provenyet, men et usikkert anslag på provenygevinsten for det offentlige kan være om lag 0,5 til 1 mrd. kroner.

Ifølge SIRUS‘ landsomfattende spørreundersøkelse i 2004 utgjør handel av tax free-varer størstedelen av det uregistrerte forbruket av alkohol, om lag 40 pst. Når det gjelder tobakk er det også grunn til å tro at tax free-handelen utgjør størstedelen av det uregisterte forbruket. Lund (2004) fant at i perioden 1997 til 2001 var 42 pst. av det uregi­strerte forbruket av tobakk kjøpt i Sverige, 19 pst. i Danmark, 35 pst. i utlandet ellers, mens 4 pst. kom fra organisert smugling.

Utvalgets vurderinger

I NOU 2003: 17 anslo Grensehandelsutvalget at den samlede avgiftsbelagte handelen over grensene utgjorde i underkant av 4,5 mrd. kroner i 2002. Siden den tid har grensehandelen vokst, og ulike aktører gir ulike anslag. Utvalget har ikke hatt tilgjengelige data til å slå fast omfanget av grensehandel i dag. Dette ligger også utenfor utvalgets mandat. Basert på anslaget i NOU 2003: 17, SIRUS‘ undersøkelse fra 2004 og Lund (2004) antar utvalget at grensehandelen utgjør en forholdsvis liten andel av det samlede forbruket av alkohol og tobakk i Norge.

I tillegg til grensehandel kommer annet uregistrert forbruk som tax free, smugling og hjemmebrenning. Etter anslagene til SIRUS referert ovenfor, utgjør det uregistrerte forbruket av alkohol og tobakk henholdsvis om lag 30 og 25 pst. av det totale forbruket.

Utvalget ser imidlertid behovet for en ny uavhengig undersøkelse av omfanget av det uregistrerte forbruket av alkohol- og tobakkvarer. I kapittel 10 drøfter utvalget forslag til endringer i ordningen med tax free-handel.

9.3.4 Avgiften på sjokolade- og sukkervarer

Særavgiftssatsen på sjokolade- og sukkervarer er fastsatt ut fra fiskale hensyn, men den kan også ha positive helsemessige effekter. Ifølge økonomisk teori, jf. kapittel 5, skal næringslivet fritas for fiskale avgifter på innsatsfaktorer. Dette er ivaretatt ved at det gis fritak for avgift på sjokolade- og sukkervarer som brukes som råstoff mv. ved fremstilling av varer. Avgiften på sjokolade- og sukkervarer byr på avgrensningsproblemer ved at den behandler ulike former for søtsaker og snacks forskjellig. Dette påvirker etterspørselen etter avgiftsbelagte varer og nære alternativer som ikke er omfattet av avgiften. Særavgiften på sjokolade- og sukkervarer er dermed ikke utformet etter prinsippene for optimale fiskale avgifter som innebærer at fiskale avgifter i minst mulig grad bør skape vridninger i etterspørselen.

Effekter på konkurranseevne

Sjokolade- og sukkervareindustrien mener at avgiften skaper konkurransevridninger mellom norske og utenlandske produsenter, både på grunn av avgrensningen og fordi lignende avgifter ikke er utbredt i land industrien konkurrerer med. Ifølge bransjen er den avgiftspliktige sjokoladen i hovedsak norskprodusert, mens konkurrerende produkter, som søt kjeks, nesten utelukkende produseres i utlandet. Videre anføres det at avgrensningen er konkurransevridende ettersom sjokoladelignende produkter (kaker og visse typer kjeks) ikke avgiftslegges.

Utvalgets vurderinger

Siden særavgiften på sjokolade- og sukkervarer kun er avhengig av produktet, og følgelig er uavhengig av hvor produksjonen skjer, kan det ikke hevdes at avgiften generelt vrir konkurransen mellom norske og utenlandske produsenter. Derimot vil avgiften påvirke etterspørselen mellom avgiftsbelagte varer og nære substitutter som ikke er omfattet av avgiften.

Selv om norskprodusert sjokolade er avgiftsbelagt, mens importert søt kjeks er avgiftsbelagt kun dersom den er heltrukket med sjokolade eller har et sjokoladeinnhold på mer enn 50 pst. av varens samlede vekt, er det ikke åpenbart at avgrensningen er til konkurransemessig ulempe for norske produsenter som kjenner regelverket og kan tilpasse seg deretter.

Avgiften bryter med prinsipper for fiskale avgifter ved at den skaper uønskede tilpasninger. Utvalget mener at dagens avgrensning kan virke uheldig og bidra til tilpasningsproblemer. Avgrensningen er imidlertid etablert og innarbeidet i praksis, og det er ikke åpenbart at andre grenser vil redusere avgrensningsproblemene. En eventuell utvidelse eller endring av avgiftsplikten vil føre til nye grensedragninger som avgiftsmyndighetene og produsentene må forholde seg til. Avgrensningsproblemene kan neppe unngås uten at avgiften avvikles. En avvikling vil innebære et årlig provenytap på nærmere 1 mrd. kroner.

Utvalget gir en samlet vurdering av avgiftene på sjokolade- og sukkervarer, avgiften på alkoholfrie drikkevarer og avgiften på sukker under avsnitt 9.3.7.

9.3.5 Produktavgift på alkoholfrie drikkevarer

Gjeldende avgift på alkoholfrie drikkevarer omfatter drikkevarer som er tilsatt sukker eller søtstoff. Dette innebærer at brus og lettbrus, nektar, saft, melkeprodukter mv. avgiftslegges dersom produktene er tilsatt sukker eller søtstoff. Drikkevarer som naturlig inneholder sukker avgiftslegges ikke, se for øvrig omtale i kapittel 7. Dagens avgift er fiskalt begrunnet, men i utformingen av avgiften er det også sett hen til ernæringsmessige hensyn, jf. omtale i St.prp. nr. 1 (2006-2007) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.

Våren 2005 ble det nedsatt en interdepartemental arbeidsgruppe som skulle vurdere om avgiften på alkoholfrie drikkevarer burde avgrenses etter sukkerinnhold. Gruppen vurderte en omlegging av drikkevareavgiften til en gradert avgift etter mengde tilsatt sukker i drikkevaren, dvs. slik at satsen avhenger av antall gram tilsatt sukker pr. liter i drikkevaren. Gruppen mente at dette alternativet i utgangspunktet ville være mer treffsikkert for å avgiftsbelegge sukker i drikkevarer. Gruppen pekte imidlertid på at Helse- og omsorgsdepartementets forskrift 21. desember 1993 nr. 1385 om merking av næringsmidler bør endres før en slik omlegging kan skje. I dagens merkeregelverk stilles det ingen krav om at mengden tilsatt sukker skal fremgå av etiketten. En omlegging uten endring av forskriften vil derfor være svært ressurskrevende for toll- og avgiftsetaten og næringslivet. Gjeldende merkeregelverk er basert på EU-direktiver. Det pågår for tiden et arbeid i EU der merkeregelverket vurderes. Etter opplysninger fra Helse- og omsorgsdepartementet vil det sannsynligvis foreligge et utkast til nytt direktiv i 2007. Gruppen påpekte også at en gradering av avgiften uten at merkeregelverket endres vil kreve særskilt deklarering av sukkerinnholdet i drikkevarene. De nødvendige regelverksendringene som må til for å oppnå dette kan være vanskelig å få gjennomført i henhold til EØS-avtalen da slike krav kan bli oppfattet som en teknisk handelshindring.

Gruppen anbefalte inntil videre at drikkevarer med tilsatt søtstoff ikke burde omfattes av avgiftsplikten ved en omlegging av drikkevareavgiften. Begrunnelsen var at Vitenskapskomiteen for mat­trygghet ikke var ferdig med å vurdere helseeffekten av tilsatt søtstoff i drikkevarer.

Rapporten fra Vitenskapskomiteen for mat­trygghet ble ferdig 1. mars 2007 (VKM 2007). I rapporten kommer det bl.a. fram at økt inntak av sukrede leskedrikker er assosiert med vektøkning og fedme, mens inntak av søtstoff ikke medfører økt energiinntak eller vektøkning. Rapporten konkluderer med at inntaket av søtstoff fortsatt vil være under det akseptable daglige inntaket selv om alt tilsatt sukker i brus, saft og nektar erstattes med søtstoffer. Alt i alt synes ikke bruk av søtstoffene aspartam, sakkarin, cyklamat og sukralose i brus, saft og nektar å gi grunnlag for helsemessige bekymringer. For å redusere sukkerinntaket vil det derfor for de fleste være gunstig å erstatte sukkerholdige drikker med vann eller intenst søtet drikke. 6 Det er imidlertid anbefalt at barn under tre år ikke får drikkevarer tilsatt søtstoff. En skal også være oppmerksom på at brus med både sukker og søtstoff er skadelig for tannhelsen. Komiteen har ikke drøftet effektene av samtidig erstatning av sukker med søtstoffer i både drikkevarer og andre nærings- og nytelsesmidler.

Dersom avgiften har som formål å prise de eksterne effektene ved inntak av alkoholfrie drikkevarer, skal avgiften i henhold til økonomisk teori settes lik de marginale kostnadene ved forbruk av sukrede og søtede varer. I tillegg kan selvkontrollproblemer være relevante mht. å spise søt og fet mat, se vedlegg 1. Arbeidsgruppen som så på en omlegging av avgiften på alkoholfrie drikkevarer gjorde ikke noe forsøk på å identifisere den marginale skadekostnadskurven, men konstaterte at det er svært omfattende og vanskelig å komme fram til gode anslag over slike kostnader, og at det ikke er sikkert at sammenhengen mellom forbruk og sykdom er tilstrekkelig klar. Nyere analyser viser imidlertid en sammenheng mellom sukkerinntak og fedme.

Nordisk handlingsplan for bedre helse og livskvalitet gjennom kosthold og fysisk aktivitet viser til svenske studier hvor det er anslått at kostnader relatert til overvekt og fedme utgjør mellom 0,5 og 1 pst. av BNP i de nordiske landene. For Norge ville det anslagsvis utgjøre 6 til 7 mrd. kroner pr. år eller om lag 1600 kroner pr. innbygger per år (Departementene 2007).

Effekter på konkurranseevne

Ifølge Grensehandelsutvalget (NOU 2003: 17) utgjorde grensehandelen med brus, godterier og mineralvann til sammen 8 pst. av samlet verdi av grensehandelen i 2002. Det er rimelig å anta at avgiften på alkoholfrie drikkevarer kan bidra til økt grensehandel til Sverige, som ikke har en slik avgift. Danmark har på sin side en avgift på alkoholfrie drikkevarer omtrent som den norske, jf. omtale i kapittel 8.

Effekter på inntektsfordeling

Dersom det er slik at personer i lavere inntektsgrupper bruker en større andel av inntekten på mineralvann og brus enn personer i høyere inntektsgrupper, vil fordelingsvirkningene av avgiften på ikke-alkoholholdige drikkevarer fremstå som regressiv. Analyser basert på Statistisk sentralbyrås modell LOTTE-konsum viser at avgiften er regressiv, men mindre regressiv enn for eksempel tobakksavgiften, se vedlegg 4.

Utvalgets vurderinger

Utvalget gir en samlet vurdering av avgiftene på sjokolade- og sukkervarer, avgiften på alkoholfrie drikkevarer og avgiften på sukker under avsnitt 9.3.7.

9.3.6 Avgift på sukker

Dagens avgift omfatter i hovedsak sukker til husholdningsformål. Avgiftssatsen på sukker er i stor grad fastsatt ut fra fiskale hensyn, og utformet for å prise eventuelle skadevirkninger ved konsum av sukker. Utover søtstoffer er det få direkte substitutter til sukker på markedet. Det er derfor grunn til å anta at dagens sukkeravgift i liten grad påvirker husholdningenes valg mellom sukker og andre søtningsmidler, men den kan påvirke sammensetningen av konsumet av næringsmidler. Avgiften kan også bidra til en viss vridning i konsumet fra hjemmebakte kaker m.m. til konditorvarer. Dette skyldes at sukker som innsatsfaktor ikke avgiftslegges.

Utvalgets vurderinger

Utvalget gir en samlet vurdering av avgiften på sjokolade- og sukkervarer, avgiften på alkoholfrie drikkevarer og avgifter på sukker i avsnitt 9.3.7.

9.3.7 Utvalgets vurderinger av avgiftene på sjokolade- og sukkervarer, alkoholfrie drikkevarer og sukker

Kostholdet til nordmenn inneholder for mye fett, særlig mettet fett, og for mye salt og sukker (Departementene 2007). Utvalget har valgt å konsentrere seg om sukker fordi en avgift på sukker vil kunne være mulig å avgrense, se drøftingen i avsnitt 10.3.4. Sukker i seg selv er ikke påvist å ha en direkte negativ helsemessig betydning. Sukker har imidlertid indirekte en negativ effekt ved at for høyt inntak, eventuelt i sammenheng med for liten fysisk aktivitet, kan være en faktor som fører til overvekt eller fedme. Overvekt eller fedme kan resultere i helseproblemer. Utvalget mener at avgiften på sjokolade- og sukkervarer, avgiften på alkoholfrie drikkevarer og avgiften på sukker bør erstattes av en mer generell avgift på sukker. I kapittel 10 diskuterer utvalget både en generell avgift som graderes etter sukkerinnholdet og en avgift på sukker som innsatsfaktor.

9.4 Dokumentavgiften

Dokumentavgiften er fiskalt begrunnet og har ingen sammenheng med kostnadene ved tinglysingen av eiendom. Myndighetenes kostnader knyttet til tinglysningen dekkes gjennom tinglysingsgebyrene. Prinsippene for optimal beskatning innebærer at næringslivet skal fritas fra avgiften og at avgiften skal utformes slik at den i minst mulig grad påvirker aktørenes valg mellom ulike varer og tjenester. Dokumentavgiften er imidlertid ikke utformet i tråd med disse prinsippene. Blant annet ilegges næringseiendommer dokumentavgift på lik linje med selveierboliger. Dette gir økte kostnader for næringslivet knyttet til bygningskapital. I tillegg faller blant annet borettslagsboliger utenfor dokumentavgiften. Dette fører til en vridning i boligmarkedet fra selveierboliger til borettslagsboliger. Dokumentavgiften er derfor ikke utformet i tråd med prinsippene for optimale fiskale avgifter.

Ved kjøp og salg av borettslagsboliger overføres ikke hjemmelen til den faste eiendommen, men kun en bruksrett, og derfor finnes det etter gjeldende regelverk ikke grunnlag for å ilegge dokumentavgift ved kjøp av borettslagsboliger. Tilsvarende gjelder for eiendomsaksjeselskap. Tidligere var det kun forretningsfører som førte oversikt over hvem som har borett i borettslaget. Med den nye borettslagsloven av 17. juni 2005 reduserer skillene mellom borettslagsboliger og selveierboliger, se omtale i kapittel 7. Dermed svekkes også grunnlaget for å forskjellsbehandle selveierboliger og borettslagsboliger med hensyn til dokumentavgift. En utvidelse av dokumentavgiften til også å omfatte omsetning av borettslagsboliger mv. krever en lovendring slik at dokumentavgift også kan ilegges i tilfeller der hjemmelen til den faste eiendommen ikke overføres.

Effekter på inntektsfordeling

Dokumentavgiften ilegges ved tinglysning av dokument som overfører hjemmel til fast eiendom. I praksis betyr dette at dokumentavgiften ilegges ved flytting. Det er særlig unge i etableringsfasen som bytter bolig. Figur 9.6 viser samlet innbetalt dokumentavgift av privatpersoner fordelt på aldersgrupper. Dersom boligen kjøpes av to eller flere, er dokumentavgiften registrert på el­dste kjøper. Figuren viser at det er aldersgruppen 25 til 45 år som hovedsakelig betaler dokumentavgiften.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Figur 9.7 viser innbetalt dokumentavgift etter bruttoinntekt. Figuren viser at personer med høy inntekt betaler mer i dokumentavgift enn personer med lav inntekt, men innbetalt dokumentavgift øker om lag i samme takt som inntekten, unntatt for de med høyest inntekt.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Utvalgets vurderinger

Dokumentavgiften bør ses i sammenheng med den generelle beskatningen av bolig- og eiendom. I dag beskattes avkastningen av boligformuen i begrenset grad. Kommunene kan ilegge eiendomsskatt, men relativt få kommuner benytter seg av denne muligheten. Den lave skattleggingen av bolig fører til en overinvestering i boligkapital i forhold til andre typer kapital. Dette gir et samfunnsøkonomisk effektivitetstap. En vesentlig svakhet ved dagens system er at dokumentavgiften kun utløses ved eiendomsoverdragelse, noe som i praksis vil si flytting. Det kan føre til en innlåsingseffekt ved at flyttekostnaden blir så stor at man ikke velger å flytte til en mer egnet bolig. Dette kan føre til at boligmassen ikke får en samfunnsøkonomisk optimal utnyttelse.

Utvalget foreslår konkrete endringer i avgiften i kapittel 10.

9.5 Vurdering av fiskale avgifter opp mot merverdiavgiftssystemet

I kapittel 5 er prinsipper for utforming av skattesystemet diskutert. Prinsipielt sett er det ønskelig å benytte effektivitetsfremmende skatter i størst mulig grad. I praksis er det imidlertid ikke mulig å finansiere offentlig sektor kun ved hjelp av slike skatter, og ulike former for vridende skatter må også benyttes. Det er et sentralt mål å holde de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatning så lave som mulig. I kapittel 5 viser utvalget til noen sentrale prinsipper for hvordan vridende skatter bør utformes for å holde de samfunnsøkonomiske kostnadene så lave som mulig.

Utredning av merverdiavgiften ligger utenfor utvalgets mandat. I kapittel 10 vil utvalget derfor komme med forslag til endringer i særavgiftene innenfor en provenynøytral ramme. Utvalget mener likevel at det kan være grunn til å vurdere de fiskale avgiftene opp mot merverdiavgiften. Som omtalt i kapittel 5 er merverdiavgiften et godt alternativ for beskatning. Dersom alle goder ilegges samme merverdiavgiftssats unngås vridninger i forbrukssammensetningen. Jo bredere merverdiavgiftsgrunnlaget er, jo lavere vil avgiftssatsen kunne settes. Dette vil være i tråd med prinsippet om lave skattesatser på brede grunnlag. Merverdiavgiften legges dessuten på sluttforbruket og påvirker på denne måten ikke produksjonsbeslutningene.

Det er flere faktorer som taler for at merverdiavgiften og andre indirekte skatter bør stå for en stor del av det offentliges skatteinntekter. Dette er også i tråd med Skatteutvalgets tilrådning (NOU 2003: 9).

Selv om dagens merverdiavgift i utgangspunktet er en generell avgift på forbruk, er det en rekke unntak, fritak og reduserte satser. En lang rekke tjenester er utenfor avgiftssystemet. Dette innebærer at det ikke er merverdiavgift på omsetningen av tjenestene, og virksomhetene får heller ikke fradrag for merverdiavgift på avgiftspliktige varer og tjenester de kjøper til bruk i virksomheten. Tabell 9.11 viser anslag på skatteutgifter forbundet med at enkelte tjenester er utenfor merverdiavgiftssystemet anslått i Nasjonalbudsjettet 2007. De omfattende unntakene fra merverdiavgiftsplikten på kultur- og idrettsområdet har gjort regelverket på området komplisert. Dette var bakgrunnen for at Regjeringen ved kongelig resolusjon av 1. desember 2006 oppnevnte et utvalg som skal vurdere en utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget på kultur- og idrettsområdet samt for frivillig sektor – Kulturmomsutvalget. Hovedmålet for utredningen er å legge til rette for et mer oversiktlig og helhetlig regelverk som gir mindre byråkrati og lavere administrative kostnader. Kulturmomsutvalget skal levere sin rapport innen utgangen av 2007.

I beregningene av skatteutgifter benytter Finansdepartementet inntektstapmetoden, dvs. at skatteutgiften settes lik skatteinntektene som det offentlige taper som følge av at ulike skatteytere, eller ulike typer aktiviteter, skattlegges mer lempelig enn i et referansesystem der alle personer, varer og aktiviteter mv. skattelegges etter like prinsipper og satser. I beregningene er det sett helt bort fra atferdsendringer som kan følge av at en skatteutgift oppheves.

Finansielle tjenester er også utenfor merverdiavgiftssystemet. Det skyldes at det var vanskelig å komme fram til et egnet grunnlag for avgiftsbelastningen for enkelte tjenester i denne sektoren. Det er betydelige problemer med hensyn til hvordan man skal identifisere og måle merverdien for finansinstitusjoner og forsikringsselskapers tjenester. Av den grunn har ingen OECD-land merverdiavgift på finansielle tjenester. Det kan være et tilleggspoeng at en innenlandsk avgift på finansielle tjenester kan påvirke konkurranseevnen til landets finansnæring. I EU pågår det for tiden et arbeid som ser nærmere på merverdiavgift i finansiell sektor.

Det er også en del varer og tjenester innenfor merverdiavgiftssystemet som har redusert sats. Matvarer er ilagt en redusert sats på 14 pst., mens personaltransport, kinoforestillinger, overnatting og NRKs allmennkringkastningsvirksomhet er ilagt en sats på 8 pst. Tabell 9.12 viser skatteutgiftene forbundet med reduserte satser anslått i Nasjonalbudsjettet 2007.

En del varer har fritak fra merverdiavgiften gjennom såkalt nullsats. Dette innebærer at den merverdiavgiftspliktige har fradragsrett for merverdiavgift på varer og tjenester til bruk i virksomheten, uten at det legges merverdiavgift på varer og tjenester som omsettes. Tabell 9.13 viser skatteutgiftene forbundet med nullsats anslått i Nasjonalbudsjettet 2007.

Den generelle merverdiavgiftssatsen i Norge i dag er 25 pst. og den høyeste i Europa. Det begrenser muligheten for å øke den generelle satsen ytterligere.

I kapittel 10 anbefaler utvalget enkelte endringer i merverdiavgiften som alternativ til noen av de fiskale særavgiftene.