3 Beregninger av økonomiske konsekvenser av ulike klimapolitiske scenarioer 1

Av Geir H. Bjertnæs, Cathrine Hagem og Birger Strøm, Statistisk sentralbyrå.

3.1 Innledning

Dette vedlegget omhandler mulige utforminger av Norges klimapolitikk og beregninger av konsekvenser av disse valgene for norsk økonomi. Norges valgmuligheter i klimapolitikken er delvis bundet opp av Kyotoprotokollen og av EUs kvotesystem, dersom Norge velger å slutte seg til dette. Disse avtalene er nærmere omtalt nedenfor. Vi har lagt til grunn at Norge slutter seg til EUs kvotesystem, og at Norges implementering av dette er om lag slik som beskrevet i Regjeringens forslag til kotesystem for 2008-2012 (Miljøverndepartementet (2007)). Dette vedlegget fokuserer på tiltak rettet inn mot den delen av økonomen som ikke er omfattet av EUs kvotesystem (restsektoren). I beregningene legger vi til grunn ulike klimapolitiske målsettinger. Vi ser både på en situasjon der myndighetene har en målsetting om å begrense handelen med kvoter, slik at en oppnår et visst nivå på utslippsreduksjoner som skal skje hjemme, og tilfellet der myndighetene ikke setter restriksjoner på kjøp av utslippsreduksjoner (kvoter) fra utlandet. For hvert tilfelle ser vi på ulike systemer for utslippsavgifter som leder til at målsettingene blir oppfylt, og vurderer de økonomiske virkningene av disse avgiftsystemene. Beregningene er foretatt med MSG6, SSBs generelle likevektsmodell for norsk økonomi.

3.2 Gjeldende regelverk

Kyotoprotokollen

Kyotoprotokollen innebærer at de i-landene som har ratifisert avtalen, heretter kalt i-landene, får tildelt et bestemt antall kvoter (Assigned Amount Units AAUs) for perioden 2008-2012. Disse kvotene som heretter blir kalt landkvoter, er fritt omsettelige.

Kyotoprotokollen åpner for at i-landenes samlete utslipp kan overstige beholdingen av landkvoter dersom dette dekkes opp av utslippsreduksjoner gjennom utslippsreduserende tiltak i u-land 2. Slike tiltak refereres til som CDM-prosjekter. Godkjente CDM-prosjekter genererer Certified Emission Reduction Units (CERs), heretter kalt CDM-kvoter.

Et i-land kan også øke sitt utslipp gjennom såkalte felles gjennomføringstiltak (Joint Implementation tiltak). Det betyr at et i-land investerer i utslippsreduksjoner i et annet i-land og får godskrevet disse utslippsreduksjonene i form av Emission Reduction Units (ERUs), heretter kalt JI-kvoter. Disse kvotene fremskaffes ved at det landet som mottok investeringene konverterer et tilsvarende antall landkvoter til JI-kvoter, slik at de samlete utslippene i i-landene ikke øker ved denne mekanismen.

Alle typer kvoter under Kyotoprotokollen (landkvoter, JI-kvoter og CDM-kvoter), heretter kalt Kyoto-kvoter, er fritt omsettelige. En kan derfor forvente at prisen på disse vil være identiske i annenhåndsmarkedet. Hvor stort og velfungerende et internasjonalt marked for Kyoto-kvoter vil bli, avhenger bl.a. av i-landenes eventuelle selvpålagte begrensninger i handel med Kyoto-kvoter, og om Russland og Ukraina som forventes å bli store selgere av landkvoter, oppfyller kravene til utslippsregnskap. For å kunne selge kvoter stilles det krav om at landene skal levere et komplett og nøyaktig utslippsregnskap i henhold til FN’s klimapanels retningslinjer. Kvotemarkedets virkemåte vil også avhenge av om markedet vil kunne karakteriseres som et frikonkurransemarked, eller om noen store aktører utnytter sin markedsmakt til å påvirke prisdannelsen.

Handel med Kyoto-kvoter og muligheten for å motsvare egne utslipp gjennom investeringer i utslippsreduksjoner i andre land (generering av JI-kvoter og CDM-kvoter) går under betegnelsen de fleksible mekanismene i Kyotoprotokollen.

I henhold til Kyotoprotokollen skal anvendelsen av de fleksible mekanismene være et supplement til tiltak rettet mot nasjonale utslippsrestriksjoner (supplementaritetsprinsippet). Supplementet er imidlertid ikke kvantifisert verken i Kyotoprotokollen eller i den oppfølgende Marrakesh­avtalen.

Innen utgangen av 2012 må myndighetene i hvert i-land sørge for at deres samlete beholding av Kyoto-kvoter er tilstrekkelig til å dekke deres samlete klimagassutslipp i løpet av perioden 2008-2012.

EUs kvotesystem

EU har innført et eget kvotesystem som omfatter deler av utslippene fra EU-landene. For perioden 2008-2012 vil systemet innebære at kvotene som benyttes i systemet, heretter kalt EU-kvoter fremskaffes ved at EU-landene konverterer en del av sine tildelte landkvoter til EU-kvoter. EU-kvoter og landkvoter vil omsettes i separate markeder. Bedrifter som er omfattet av EUs kvotesystem kan fritt handle med EU-kvoter seg i mellom, men kan ikke dekke sine utslipp gjennom landkvoter.

De prosjektbaserte kvotene (JI-kvoter og CDM-kvoter) kan benyttes i begge systemer, men det enkelte EU-land må sette et tak på de kvotepliktiges bruk av slike kvoter for å oppfylle utslippsforpliktelsene i EU-systemet. Dette taket må godkjennes av EU-kommisjonen, som har redusert flere av landenes forslag til tak.

Siden EU-kvoter er konverterte landkvoter, vil utslippene fra de virksomheter som er omfattet av EUs kvotesystem være i overensstemmelse med kravene i Kyotoprotokollen. Det er opp til hvert enkelt EU-land å sørge for at utslippene i resten av økonomien (restutslippene) er i overensstemmelse med Kyoto-forpliktelsene.

To kvotesystemer – to kvotepriser?

EUs kvotesystem innebærer at vi får to separate kvotesystem. Ett system som dekker de kilder som er omfattet av EUs kvotesystem, og ett system som omfatter de kilder som ikke er dekket av EUs kvotesystem, heretter kalt rest-Kyoto. Det vil ikke nødvendigvis bli lik pris på kvoter i de to systemene. Grunnen er at EU-kvoter bare kan brukes innen EUs kvotesystem, mens landkvoter bare kan brukes innenfor rest-Kyoto.

De prosjektbaserte kvotene kan som nevnt benyttes i begge systemer. Det er den initiale allokeringen av kvoter mellom de to systemene, samt bruken av de fleksible mekanismene som kan bidra til å redusere eller eliminere prisforskjellen mellom EU-kvoter og landkvoter. Dersom det er tilstrekkelig stor tilgang på rimelige CDM-prosjekter/JI-prosjekter og EU-landene i stor grad tillater egne virksomheter å bruke de prosjektbaserte kvotene for å møte forpliktelsene i EUs kvotesystem, kan en forvente identisk pris på alle typer kvoter. Dersom EU landene i liten grad tillater bruk av de prosjektbaserte kvotene for anlegg omfattet av EUs kvotesystem, vil kvoteprisene i de to markedene bli ulike. Jo færre landkvoter som konverteres til EU-kvoter og jo flere kilder som omfattes av EUs kvotesystem, jo høyere blir prisen på EU-kvoter i forhold til prisen på landkvotene.

Norge og EUs kvotesystem

Regjeringen foreslår i Ot.prp. 66. (2006-2007) et nasjonalt kvotesystem som skal kobles opp mot EUs kvotesystem for 2008-2012 (se Miljøvern­departementet (2007). I dette vedlegget legger vi til grunn at det norske systemet knyttes opp mot EUs kvotesystem om lag slik regjeringen foreslår. Kvotesystemet innebærer at en del virksomheter blir kvotepliktige og kan handle EU-kvoter med andre virksomheter som er omfattet av EUs kvotesystem. Regjeringens forslag til det nye kvotesystemet indikerer klare endringer fra kvotesystemet for 2005-2007, både når det gjelder omfang og tildeling av gratiskvoter. Det norske kvotesystemet øker betydelig i omfang ved at petroleumssektoren, treforedling og energianlegg som benytter mineralolje inkluderes. I følge Regjeringens forslag blir om lag 40 prosent av forventet utslipp fra Norge i perioden 2008 – 2012 omfattet av EUs kvotesystem. CO₂-avgiften bortfaller for den delen av fastlandsindustrien som blir omfattet av EUs kvotesystem. Petroleumssektoren vil få redusert sin CO₂-avgift, slik at kvoteprisen pluss ny CO₂-avgift omlag skal tilsvarer den gamle avgiften.

Regjeringen foreslår en generell regel for tildeling der gratiskvoter skal baseres på utslipp i perioden 1998-2001, også ved eventuell framtidig tildeling. Det gjøres ett viktig unntak til de generelle tildelingskriteriene, nemlig til «nye gasskraftverk som skal basere seg på rensing og høyeffektive kraftvarmeverk med konsesjon.» Disse skal få tildelt kvoter som svarer til 75-92 prosent av utslippene, i og med at de vil trenge kvoter før rensing er på plass. Eksisterende landbasert industri får i gjennomsnitt tildelt gratiskvoter tilsvarende om lag 75 prosent av forventet utslipp i perioden 2008-2012, mens petroleumssektoren ikke får tildelt gratiskvoter 3. Samlet sett forventer regjeringen å tildele gratiskvoter tilsvarende 6-7 millioner tonn utslipp pr. år. Dette utgjør om lag 30 prosent av utslippene som forventes fra kvotepliktige virksomheter. De tildelte gratiskvotene fremskaffes ved at myndighetene konverterer 6-7 millioner landkvoter til EU-kvoter. I tillegg til å tildele gratiskvoter kan regjeringen konvertere flere landkvoter til EU-kvoter og selge disse til aktører omfattet av kvotesystemet.

Regjeringen har ennå ikke fastsatt den samlete kvotemengden Norge vil tilføre EUs kvotemarked. Siden EU-kvoter fremskaffes ved å konvertere deler av Norges tildelte mengde landkvoter om til EU-kvoter, blir mengden EU-kvoter også bestemmende for hvor mange landkvoter Norge sitter igjen med til å dekke utslippene fra restsektoren, d.v.s. den delen av norsk økonomi som ikke er omfattet av EUs kvotesystem.

Restsektoren omfatter bl.a. transportsektoren, en del prosessindustri og landbruk. Om lag halvparten av de utslippene som ikke blir omfattet av EUs kvotesystem er i dag avgiftsbelagt.

Hvorvidt Norge blir netto kjøper eller selger av kvoter for å dekke utslippene i restsektoren, avhenger av hvilke tiltak som settes inn for å begrense utslippene fra denne delen av økonomien og restbeholdningen av landkvoter.

Dersom restbeholdningen av landkvoter ikke er tilstrekkelig til å dekke utslippene fra restsektoren må Norge kjøpe Kyoto-kvoter fra andre land, eller generere JI-kvoter eller CDM-kvoter via direkte investeringer, for å oppfylle Kyoto-forpliktelsene. Alternativt, dersom Norges utslipp fra restsektoren blir lavere en restbeholdningen av landkvoter, kan disse selges på det internasjonale kvotemarkedet. Det betyr at Norges kostnader ved utslipp fra restsektoren vil tilsvare den internasjonale prisen på Kyoto-kvoter. Denne prisen er imidlertid svært usikker siden det foreløpig ikke er noe velfungerende marked for disse kvotene 4.

3.3 Kostnadseffektiv klimapolitikk for Norge

En betingelse for en kostnadseffektiv nasjonal fordeling av utslippsreduksjoner er at marginalkostnaden ved utslipp er lik for alle nasjonale utslipps­enheter. I en situasjon med omsettbare kvoter vil kostnaden av utslipp tilsvare kvoteprisen i det markedet en har tilgang til (se nedenfor). I en situasjon med to kvotemarkeder, som f.eks. EUs marked og et internasjonalt marked, vil det som nevnt kunne bli to forskjellige kvotepriser. Da vil kostnadene ved utslipp avvike mellom utslippskilder innenfor og utenfor EUs kvotesystem. Utslippsreduksjonene i Norge vil dermed ikke kunne gjennomføres der de er billigst. Dersom prisen på EU-kvoter blir høyere enn prisen på Kyoto-kvoter, vil Norges kostnader være større jo flere kilder som er omfattet av EUs kvotesystem. Samtidig oppstår det arbitrasje muligheter ved at den norske staten kan omdanne landkvoter til EU-kvoter. En eventuell prisdifferanse mellom EU-kvoter og Kyoto-kvoter vil derfor være av avgjørende betydning for Norges kostnader ved å knytte seg opp mot EUs kvotesystem.

Dersom det ikke er noen prisdifferanse mellom EU-kvoter og Kyoto-kvoter spiller det ingen rolle hvor mange EU-kvoter som myndighetene velger å auksjonere. Myndighetenes inntekter fra landkvotene er da like store enten de konverteres til EU-kvoter og auksjoneres /selges i EUs kvotemarked eller de selges som landkvoter.

I det følgende vil vi vurdere ulike scenarioer for klimapolitikken rettet inn mot restsektoren, gitt at Norge knyttes opp mot EUs kvotesystem om lag som skissert i regjeringens forslag (Miljøvern­departementet (2007)).

3.4 Velferdsmaksimerende klima­politikk for restsektoren

Når Kyoto-kvoter omsettes i et internasjonalt marked, kan kvotene sees på som enhver annen internasjonal omsettbar vare hvor prisen er gitt på verdensmarkedet. Alt utslipp i Norge som er omfattet av Kyotoavtalen må motsvares av en kvote. Siden det er staten som er ansvarlig for å sikre at beholdningen av Kyoto-kvoter tilsvarer utslippene i restsektoren, er det staten, eller den de bemyndiger, som vil handle kvoter i kvotemarkedet. Statens kostnad per enhet nasjonalt utslipp vil tilsvare den internasjonale prisen på Kyoto-kvoter, siden hver enhet utslipp betyr en enhet større netto kvotekjøp. En riktig prising av nasjonale utslipp innebærer derfor at nasjonale utslippskilder betaler den internasjonale kvoteprisen. Det kan implementeres ved å innføre en uniform avgift på klimagassutslipp tilsvarende den internasjonale kvoteprisen. Anta at øvrige skatter og avgifter i økonomien er optimalt utformet. (Denne forutsetningen vil lempes på senere.) Norges kostnader ved å oppfylle Kyoto-forpliktelsene blir lavest mulig dersom den nasjonale avgiften tilsvarer prisen på Kyoto-kvoter. En sikrer da at marginalkostnaden ved utslippsreduserende tiltak i Norge tilsvarer kostnaden ved å alternativt motsvare den marginale enheten utslipp med økt kjøp (redusert salg) av Kyoto-kvoter (se nedenfor). Dersom denne avgiftssatsen fører til at utslippene blir høyere enn vår tildelte kvote, kan vi kjøpe kvoter på det internasjonale markedet. På tilsvarende måte kan vi selge kvoter hvis utslippene blir lavere enn våre tildelte kvoter. På denne måten sikrer vi en kostnadseffektiv tilpasning i forhold til den delen av økonomien som ikke inkluderes i EUs kvotesystem.

Når utslipp fra bedrifter blir avgiftsbelagt er det optimalt for bedriftene å velge å redusere utslippene inntil kostnaden ved en ytterligere enhet utslippsreduksjon (marginal rensekostnad) tilsvarer avgiften 5. Når alle utslippskilder står ovenfor samme avgift, vil bedriftenes rensebeslutninger medføre at marginal rensekostnad er lik for alle kilder. Det er da ikke mulig å omfordele utslippsreduksjonene mellom kilder slik at de samlete kostnadene blir lavere. Utslippsreduksjonene er da kostnadseffektivt fordelt mellom alle kilder.

Den marginale rensekostnaden antas å være stigende. Det betyr at jo større utslippsreduksjoner som er gjennomført, jo dyrere er det å gjennomføre ytterligere utslippsreduksjoner. I figur 3.1 har vi tegnet inn den marginale rensekostnadsfunksjonen for utslippene i restsektoren samlet sett, gitt at utslippsreduksjonen er kostnadseffektivt fordelt mellom alle aktører. Den marginale rensekostnadsfunksjonen benevnes MR. Gitt at det ikke eksisterer ineffektiv ressursbruk i økonomien, vil den privatøkonomiske rensekostnaden tilsvare den samfunnsøkonomiske rensekostnaden.

Anta at myndighetene initialt har solgt alle sine gratiskvoter, og må kjøpe tilbake kvoter tilsvarende utslippet. Dersom den nasjonale avgiften på utslipp settes lik kvoteprisen, p, vil aktørene velge å gjennomføre rensetiltak til en kostnad lik C, slik at utslippet blir lik U*. Myndighetene kjøper da U* kvoter til en samlet verdi av (A+B). Ved utslipp lik U* er den marginale rensekostnaden nasjonalt lik den internasjonale kvoteprisen. Vi har da en kostnadseffektiv fordeling mellom netto kjøp av kvoter fra utlandet og å gjennomføre rensetiltak hjemme. Avgiftsprovenyet fra utslippsskatten blir lik (A+B) siden avgiftssatsen er lik kvoteprisen. Dermed kan myndighetene akkurat finansiere kvotekjøpet v.h.a. avgiftsprovenyet fra utslippsbeskatningen.

Dersom ingen nasjonale aktører blir ilagt avgift vil ingen aktører foreta rensetiltak, og utslippet vil tilsvare U0 i figuren. Myndighetene må da kjøpe kvoter tilsvarende utslippene U0. Denne politikken leder til et effektivitetstap (D) som skyldes at bedriftene ikke foretar noen rensetiltak, selv om kostnaden ved å redusere utslippene fra U0 til U*, (C), er lavere enn å dekke utslippene gjennom kvotekjøp (C+D). Denne politikken slår også ut i en svekkelse i det offentlige budsjettet tilsvarende (A+B+C+D) siden myndighetene må dekke alle utslippene gjennom kvotekjøp, og de går glipp av avgiftsinntekter.

Dersom myndighetene setter avgiften høyere enn den internasjonale kvoteprisen, vil utslippsreduksjonen bli for høy nasjonalt i forhold til hva som er kostnadseffektivt. Anta at avgiften er satt lik t i figur 1. Bedriftene velger da utslippsnivået U1. Alle utslippsreduksjoner fra U* til U1 er imidlertid dyrere å gjennomføre nasjonalt enn hva det koster å kompensere utslippet gjennom kvotekjøp i utlandet. Denne avgiftspolitikken leder til et effektivitetstap, merket F i figuren. Statens finanser blir styrket tilsvarende arealet E.

Offentlig konsum krever finansiering gjennom skatter og avgifter (fiskale skatter). Fiskale skatter bør utformes slik at de i minst mulig grad fører til ineffektiviteter (vridninger) i økonomien, gitt hensynet til myndighetenes øvrige målsettinger for økonomien (inntektsfordeling m.m.). Se bl.a. Sørensen (2006) for en diskusjon om optimale skatter 6. Både inntektskatter og merverdiavgiften skaper vridninger av arbeidsinnsatsen. Subsidier, særavgifter og markedsimperfeksjoner kan dess­uten skape vridninger i sammensetningen av konsumet og produksjonen. I en økonomi med vridende skatter kan man oppnå en ekstra velferdsgevinst ved at økningen i et skatteproveny resirkuleres til å redusere de vridende skattene. Generering av offentlige inntekter gjennom avgifter på utslipp kan bidra til å bedre effektiviteten i økonomien ved at disse inntektene brukers til å redusere andre vridende skatter. Bohm (1997) viser at dersom myndighetene ønsker å redusere utslippene til et gitt nivå, vil det gi større samfunnsøkonomisk gevinst dersom dette ble oppnådd gjennom en avgift som genererte inntekter til staten og ble brukt til å redusere vridende skatter, enn ved direkte reguleringer eller gratiskvoter som ikke gir avgiftsproveny. Det er en stor litteratur som omhandler hvordan miljøskatter kan ha en samfunnsøkonomisk gevinst utover det å begrense utslippene, såkalte »doble gevinster« (se bl.a. Goulder (1995), Bohm (1997) og Bovenberg og de Mooij (1994)).

I en økonomi med vridende skatter og imperfeksjoner i markedene er det ikke opplagt at det er det kostnadseffektive avgiftsnivået, p, som gir størst velferdsgevinst. Dersom økonomien i utgangspunktet er preget av ineffektiv ressursbruk vil ikke bedriftenes rensekostnadsfunksjon nødvendigvis være i overensstemmelse med samfunnets rensekostnadsfunksjon, slik vi antok over. En utslippsavgift som avviker fra den kostnadseffektive (den internasjonale kvoteprisen) kan gi positive velferdseffekter ved at avgiften også korrigerer for eksisterende ineffektiviteter i økonomien. De eksisterende ineffektivitetene bør imidlertid primært korrigeres gjennom andre virkemidler enn utslippsavgifter. Gitt at det eksisterende skatte- og avgiftsystemet ikke er optimalt utformet i utgangspunktet, kan en derfor ikke på teoretisk grunnlag si at uniforme utslippsavgifter nødvendigvis gir høyere velferd enn differensierte avgifter, eller at avgifter som avviker fra den internasjonale kvoteprisen nødvendigvis gir et velferdstap 7. Dette må undersøkes empirisk.

Goulder og Williams (2003) viser viktigheten av å inkludere generelle likevektseffekter forbundet med handel, samt effekter i arbeidsmarkedet når en skal beregne velferdstapet forbundet med konsumbeskatning 8.

For å kunne vurdere konsekvensene av ulike scenarioer for beskatning av utslipp for hele den norske økonomien benytter vi derfor en generell likevektsmodell som inkluderer både handel med utlandet og effektene i arbeidsmarkedet, og som tar hensyn til ulikheter i ressursavkastningen i de ulike sektorene i økonomien.

Kostnadseffektiv klimapolitikk ved ulike tilleggsmålsettinger

Som nevnt over skal anvendelsen av de fleksible mekanismene i henhold til Kyotoprotokollen være et supplement til tiltak rettet mot nasjonale utslippsrestriksjoner. Dette og/eller et politisk ønske om å gjennomføre betydelige nasjonale utslippsreduksjoner kan medføre at myndighetene legger restriksjoner på bruk av Kyotomekanismene for restsektoren. En avgift tilsvarende den internasjonale kvoteprisen vil da ikke nødvendigvis sørge for at restriksjonene blir oppfylt. Da er det nødvendig å øke avgiften til et tilstrekkelig høyt nivå, slik at utslippene ikke overstiger det fastsatte målet. Uavhengig av målet for innenlandske utslipp fra restsektorer, vil en kostnadseffektiv klimapolitikk innebære at alle kilder for utslipp skal stå ovenfor den samme avgiften.

Myndighetene kan ønske å bidra mer til de globale utslippsreduksjonene enn det som følger av Kyoto-forpliktelsene. En »overoppfyllelse« av Kyotoprotokollen kan for eksempel innebære å frasi seg retten til å benytte en andel av de tildelte landkvotene («brenne kvoter») 9. Som beskrevet over innebærer en kostnadseffektiv klimapolitikk (uten begrensninger på kvotekjøp) å sette den nasjonale avgiften lik den internasjonale kvoteprisen. Gitt at myndighetene velger en kostnadseffektiv nasjonal avgiftspolitikk, vil en overoppfyllelse av Kyotoprotokollen i sin helhet slå ut i økt nettoimport av kvoter, i forhold til en situasjon der myndighetene ikke overoppfyller Kyoto-forpliktelsene 10.

Myndighetene kan også ta hensyn til hvordan norsk klimapolitikk påvirker de globale utslippene gjennom såkalte karbonlekkasjer. Karbonlekkasjer innebærer at utslippsreduksjoner i Norge kan bli delvis motsvart av økte utslipp i land som ikke har utslippsforpliktelser. Grunnen til dette er at endringer i produksjonskostnader mellom land og endringer i internasjonale priser på energi og energi­intensive produkter, gjør at produksjon av utslippsintensive varer og konsum av fossil energi flytter fra land med utslippsforpliktelser til land uten utslippsforpliktelser. Karbonlekkasjer gjør at den globale effekten av utslippsreduksjoner i Norge er avhengig av hvilke kilder som reduserer utslipp. Hensynet til karbonlekkasje taler isolert sett for andre tiltak enn lik avgift for alle kilder for utslipp (se bl.a. Hoel (1996)). Vi legger imidlertid ikke til grunn at myndighetene tar hensyn til karbonlekkasjer i denne studien.

3.5 Beskrivelse av MSG6 og hvordan kvotesystemet er inkludert i ­modellen.

Modellen er en versjon av den empiriske, makro­økonomiske modellen MSG6 av norsk økonomi (Heide m. fl. (2004)). Den gir en detaljert beskrivelse av norsk økonomisk politikk, produksjon og forbruk. Den er en likevektsmodell i den forstand at markedsprisene bestemmes slik at markedene for varer, tjenester og produksjonsfaktorer blir klarert. Produkter og faktorer kan flyttes kostnadsfritt mellom ulike anvendelser. Modellen gir en relativt rik representasjon av myndighetenes økonomiske virkemidler og hvordan de påvirker atferden og velferden i privat sektor. Det er forutsatt at myndighetenes budsjettbalanse alltid opprettholdes, slik at endringer i utslippsbeskatningen må nøytraliseres av endringer i andre budsjettposter.

Modelleringen av atferd er basert på ulike empiriske studier. Konsumentene er representert ved én gjennomsnittlig konsument, hvis nytte i hver periode avhenger av konsumet av fritid og av 26 ulike konsumgoder. Den representative konsumenten bestemmer sitt konsum av fritid og de ulike godene slik at velferden (som er ensbetydende med den samfunnsøkonomiske effektiviteten) maksimeres, definert ved nåverdien av nytten konsumet gir. Husholdningene kan låne og spare i de internasjonale finansmarkedene hvor de antas å stå overfor en gitt, konstant rente. En intertemporal budsjettbetingelse innebærer at utenlandsgjelden ikke eksploderer.

Modellen har 40 næringer og hver næring består av flere bedrifter med ulik produktivitet og størrelse. Hver bedrift produserer egne produktvarianter som er ulike, men kan substituere hverandre i forbruk og vareinnsats. Det er dermed ikke fullkommen konkurranse og bedriftene oppnår noe høyere pris enn kostnadene skulle tilsi (markup-prising). En entry/exit betingelse bestemmer antall bedrifter i hver næring. Bedriftene maksimerer nåverdien av kontantstrømmen når de fastsetter produksjonsnivået og sammensetningen av innsatsfaktorer, inkludert én type arbeidskraft, ulike kapitalarter, varer, tjenester og energivarer. Økes produksjonen, øker kostnadene per produsert enhet (avtagende skalautbytte). Produksjonen innenfor en næring kan også økes gjennom etablering. Konsumentene får da fordel av at produktspektret øker (love of variety).

Norske bedrifter konkurrerer med utenlandske leverandører, både på hjemmemarkedene og utenlands. Prisene de konkurrerer mot er gitt på verdensmarkedene. For de fleste goder er det rom for ulik prisutvikling på norskproduserte og utenlandske varer i hjemmemarkedet (Armington-hypotesen). Det er også rom for at hjemmemarkedsprisene utvikler seg annerledes enn eksportprisene, modellert ved at det koster noe for bedriftene å vri seg mellom hjemme- og eksportmarkedene. Det betyr at man ikke kan få endogene bytteforholdsgevinster for enkeltvarer ved å variere eksportkvantum. En detaljert beskrivelse av produksjonssiden i modellen fines i Holmøy og Hægeland (1997).

Utslippet av klimagasser er modellert ved å multiplisere innsatsfaktorbruken og produksjonen i hver av sektorene med en utslippsfaktor. Disse utslippsfaktorene utgjør klimagassutslipp per enhet innsatsfaktor/produksjon, og er beregnet ved hjelp av tall fra energiregnskapet (se Bye m. fl. (2001)). Bedriftene i sektorene som inngår i EU-kvotesystemet må besitte kvoter tilsvarende deres CO₂-utslipp. EU-kvoter kan handels til en gitt EU-kvote pris. Staten er pålagt å skaffe til veie Kyoto-kvoter som tilsvarer klimagassutslippet fra resten av økonomien. Kyoto-kvoter kan handles i det internasjonale kvotemarkedet til en gitt Kyoto-kvote pris.

I Regjeringens forslag til kvotesystem er utslipp fra store industrielle punktkilder i bl.a. aluminiumsindustrien, ferrolegeringsindustrien og kjemisk industri ikke inkludert i kvotesystemet, mens utslipp i forbindelse med produksjon og bearbeiding av jern og stål er inkludert. Aggregeringsnivået for sektorer i MSG6 gjør at vi ikke kan få en inndeling av økonomien helt i samsvar med regjeringens forslag til omfanget av kvotesystemet 11. For å få frem effekten av at prosessutslippene i stor grad ikke er omfattet av EUs kvotesystem har vi valgt å holde hele metallsektoren utenfor EUs kvotesystem. Metallsektoren har store prosessutslipp. I 2005 utgjorde CO₂-utslippene fra metallsektoren om lag 12 prosent av Norges samlete CO₂-utslipp. Prosessrelaterte klimagassutslipp fra metallsektoren er unntatt fra dagens CO₂-avgift. Dessuten har metallindustrien også andre gunstige rammevilkår som gunstige kraftkontrakter, lavere arbeidsgiveravgift p.g.a. lokalisering, samt unntak fra elektrisitetsavgiften. Utslipp omfattet av EUs kvotesystem i MSG6 utgjør ca. 34 prosent av samlet utslipp, som er noe lavere enn Regjeringens anslag på 40 prosent.

3.6 Norges klimapolitikk for rest­sektoren – scenarioer.

Vi har sett på fire scenarioer for Norsk klimapolitikk overfor restsektoren. Valget av scenarioer er motivert ut fra ønsket om å belyse både konsekvenser av differensierte CO₂-avgifter nasjonalt, og å vurdere effekten av at myndighetene har en målsetting om å begrense kjøpet av kvoter fra utlandet. I alle senariene legger vi til grunn at Norge deltar i EUs kvotesystem. For forenklingens skyld antar vi lik kvotepris for EU-kvoter og Kyoto-kvoter 12. Denne er satt til 150 kroner per tonn CO₂-ekvivalent. I alle senariene holdes den offentlige budsjettbetingelsen i balanse ved å endre arbeidsgiveravgiften. Som diskutert i seksjon 3, tilsier en kostnadseffektiv klimapolitikk, uten skranke på kjøp av kvoter fra utlandet, at alle kilder i restsektoren skal ha samme avgift på utslipp per CO₂-ekvivalent, og denne skal være lik den internasjonale prisen på Kyoto-kvoter. Overholdelse av Kyotoprotokollen sikres gjennom handel med Kyoto-kvoter. Det er denne klimapolitikken som legges til grunn for vårt referansescenario. Dagens system for CO₂-avgifter er imidlertid et differensiert system der avgiften varierer mellom 86 og 345 kroner per tonn, avhengig av kilden for utslipp. Tabell 1. viser det differensiert avgiftsystemet for 2007. Det er også en del fritak fra CO₂-avgiften. Siden vi i våre beregninger bruker Nasjonalregnskapstall for 2002, benyttes avgiftssystemet for 2002 som »dagens avgiftsystem» i våre modellberegninger. (Det har ikke vært noen betydelige realprisendringer i avgiftsystemet fra 2002 til 2007.) I scenario 2 vurderer vi konsekvensen av en videreføring av dagens avgiftsystem. Både i referansescenarioet og scenario 2 antar vi at myndighetene ikke har noen skranke på hvor mye av utslippene som kan dekkes opp av kvotekjøp fra utlandet. Som nevnt innledningsvis er supplementaritetsprinsippet i Kyotoprotokollen ikke kvantifisert. Myndighetene kan ikke legge restriksjoner på kjøp av EU-kvoter for de som er omfattet av EUs kvotesystem, men myndighetene kan innføre et strengere avgiftsregime for restsektoren slik at myndighetenes behov for nettokjøp av Kyoto-kvoter reduseres 13. I scenarioene 3 og 4 antar vi at myndighetene ønsker å kjøpe færre Kyoto-kvoter enn det som følger av referansescenarioet. Det innebærer at utslippsreduksjonene i restsektoren skal være større enn i referansescenarioet. Jo færre Kyoto-kvoter regjeringen er villig til å kjøpe, jo strengere avgiftsregime må innføres for restsektoren. Det er rimelig å anta at myndighetene ikke ønsker å la den nasjonale avgiften avvike for mye fra den internasjonale kvoteprisen. I scenario 3 har vi lagt til grunn at myndighetene for å begrense kvotekjøpet, setter dagens differensierte avgifter fire ganger så høye som i dagens avgiftsystem. I scenario 4 vurderer vi konsekvensene av å oppfylle samme begrensning på kvotekjøp som i scenario 3, men ved bruk av harmonisert avgifter for restsektoren.

Scenarioer:

1. Referansescenarioet. Kostnadseffektiv klimapolitikk med fri kvotehandel.

Alt utslipp av klimagasser i restsektoren avgiftsbelegges med en avgift (per CO₂-ekvivalent) lik den internasjonale prisen på Kyoto-kvoter. Avgiften erstatter dagens beskatning av klimagassutslipp i restsektoren. Det legges ingen begrensninger på handel med kvoter.

2. Kostnadsineffektiv klimapolitikk med fri kvotehandel.

I dette scenarioet legger vi til grunn at myndighetene innfører dagens kostnadsineffektive beskatning av klimagassutslipp for restsektoren. Det legges ingen begrensinger på handel med kvoter.

3. Kostnadsineffektiv klimapolitikk med begrenset kvotehandel.

I dette scenarioet oppjusteres dagens differensierte CO₂-avgifter ved å multipliseres med 4.

4. Kostnadseffektiv klimapolitikk med begrenset kvotehandel.

Utslippsreduksjonen fordeles kostnadseffektivt mellom utslippskilder i restsektoren ved at alle får lik avgift. Avgiften blir satt til et nivå som sørger for at utslippene fra restsektoren og dermed kjøpet av Kyoto-kvoter, blir identisk med scenario 3.

3.7 Beregninger/resultater

Scenario 1 Referansescenarioet. Kostnadseffektiv klimapolitikk med fri kvotehandel.

Alle skattereformene sammenliknes med et referansescenario av den norske økonomien. Referansescenarioet består av modellgenererte anslag på en rekke relevante variable i den norske økonomien. I basisåret, 2002, er variablene kalibrert til Nasjonalregnskapstall. Endogene variable for årene fremover finnes ved modellgenererte løsninger der politikkvariable samt atferdsparametere settes eksogent lik 2002 verdiene. Kyoto kvotehandelssystemet er innarbeidet i referansescenarioet fra 2002 og fremover. Siden utslippene i 2002 er betydelig lavere enn forventet BaU utslipp i 2010 har vi skalert ned kvotetildelingen slik at den prosentvise tildelingen i forhold til utslipp tilsvarer det som Regjeringen har lagt til grunn i sitt forslag til kvotesystem. Det betyr at tildelingen av landkvoter tilsvarer om lag 85 prosent av de samlete 2002 – utslippene. (Tildelingen av landkvoter er dermed satt til 45.5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter). Regjeringen anslår i Ot.prp. 66 hvor mange gratiskvoter som skal tildeles bedrifter omfattet av EUs kvotesystem, men anslår ikke hvor mange EU-kvoter de velger å legge ut for salg. Det skal bli bestemt på et senere tidspunkt. I bergningene har vi lagt til grunn at regjeringen velger å selge så mange EU-kvoter at forholdet mellom kvoter og forventet utslipp er om lag likt fordelt i de to delene av økonomien (85 prosent).

Staten er pålagt å kjøpe/selge Kyoto-kvoter slik at kvotebeholdningen tilsvarer klimagassutslippet fra restsektoren (den delen av norsk økonomi som ikke inngår i EUs kvotesystem). Bedrifter som inngår i EU-kvote system blir pålagt å kjøpe EU-kvoter tilsvarende deres CO₂-utslipp, til en gitt kvote pris på 150 kr. Eierne av den landbaserte industrien får imidlertid tildelt gratiskvoter tilsvarende 75 prosent av sitt opprinnelige utslipp i 2002. Oljesektoren får ikke tildelt gratiskvoter. Implementeringen av EU-kvotesystemet erstatter CO₂-utslippsskatten for disse næringene. Den eksisterende klimagass beskatningen som rammer utslipp som ikke inngår i EU-kvote systemet er erstattet av en uniform utslippsskatt per CO₂-ekvivalent som tilsvarer prisen på en Kyoto-kvote. Prisen på Kyoto-kvoter er satt lik prisen på EU-kvoter (150 kroner) i våre modellberegninger. Med unntak av disse klimapolitiske tiltakene representerer referansescenarioet en fremskrivning av Norsk økonomi, der skattesystemet i 2002 holdes konstant. Det inngår ingen produktivitetsvekst forbundet med utslippsteknologier eller forbundet med produksjon av varer og tjenester i referansescenarioet. Dette valget av referansescenario innebærer at vår analyse er uegnet til å predikere framtidig produksjons og utslippsnivåer. Hensikten med denne studien er imidlertid å sammenlikne effekter av forskjellige klimaskattescenarioer. Til dette formålet er det hensiktsmessig å fokusere på forskjellene mellom de forskjellige scenarioene, mens selve nivået er av mindre betydning.

I tabell 3.2 viser vi noen sentrale økonomiske variable fra referansescenarioet, og hvordan disse endres ved de andre senariene (2-4). Alle nivåtall og endringer referer seg til den langsiktige stasjonærløsningen av modellen.

Scenario 2 Kostnadsineffektiv klimapolitikk med fri kvotehandel

I forhold til referanse scenarioet innebærer dagens utslippsskatter samlet sett en mildere beskatning av klimagassutslipp. Det totale utslippet av klimagasser øker med 450 tusen tonn CO₂-ekvivalenter. Økt utslipp fra restsektoren fører til at staten årlig må importere Kyoto-kvoter for 70 mill kr. ekstra. Dette bidrar til å øke statens behov for skatteinntekter.

Innføringen av dagens utslippsskatter innebærer at flere sektorer blir fritatt for CO₂-beskatning. Dette fører til at staten taper provenyet fra klimagassbeskatningen fra disse sektorene. For metallsektoren utgjør dette om lag 650 mill kr. Dagens utslippsskatter innebærer også at bensin blir kraftigere skattelagt. Bensin har i dagens skattesystem en skattesats på 345 kr/tonn CO₂-utslipp (0,80 koner per liter), og overstiger dermed Kyoto-kvoteprisen på 150 kr/ tonn. I tillegg til høye CO₂-avgifter er bensin også ilagt drivstoffavgift. I 2007 er drivstoffavgiften på 4,17 kroner per liter svovelfri bensin, og 4,21 kroner per liter på lavsvovlet bensin. Sammen med merverdiavgiftsystemet (særavgifter inngår i merverdiavgiftsgrunnlaget) betyr dette en betydelig skattekile på bensin 14. Siden bensin beskattes så høyt, brukes det for lite bensin i forhold til hva som er samfunnsøkonomisk optimalt. Det gir er høy marginalavkastning på bensinbruk Økt beskatning av utslipp forbundet med bensinforbruk innebærer at transportkostnadene blir høyere. Den representative konsumenten, samt produsentene, vil derfor substituere seg mot mindre utslippsintensive transportformer. Prisen på bensin til husholdningene øker med ca. 5,1 prosent, mens det private forbruket av bensin faller med ca. 2,4 prosent. Dette bidrar til å øke skatteprovenyet fra CO₂-avgiften på bensin med ca. 1 mrd. kr. per år. Det samlete skatteprovenyet fra klimagassbeskatning av restsektoren faller imidlertid med 938 mill kr. Dette øker statens behov for å drive inn andre skatteinntekter.

Den reduserte beskatningen av utslipp bidrar til å stimulere økonomien. Sektorene som får redusert sin beskatning av utslipp får redusert sine faktorpriser på utslippsintensive innsatsfaktorer. Dette genererer en substitusjonseffekt mot mer utslippsintensive innsatsfaktorer. Kostnadsreduksjonen vil også stimulere produksjonen i disse sektorene gjennom en skala effekt. Denne effekten er spesielt sterk i metallsektoren, som er spesielt sensitiv for kostnadsimpulser siden ca. 80 prosent av produksjonen blir eksportert til en gitt verdensmarkedspris, det antas prisfast kvantumstilpassning i eksporten, og det er svakt avtagende skalautbytte. I metallsektoren øker produksjonen med nesten 2,5 mrd. kr. og eksporten øker med nesten 2,2 mrd. kr. per år. Dette genererer et overskudd i driftsbalansen, som igjen gir rom for en lønnsøkning for å opprettholde balansen i driftregnskapet. Både økningen i produksjonen, samt økningen i lønnssatsen bidrar til å utvide skattebasene. Økt lønnssats bidrar imidlertid også til å øke offentlige utgifter som er indeksert med lønnssatsen. Provenyet fra merverdiavgiftbeskatningen øker for eksempel med ca. 0,5 mrd. i den langsiktige stasjonærløsningen. Dessuten forbedres driftresultatene, som blir skattlagt med 28 prosent. Skatteprovenyet fra bedriftsbeskatningen øker med ca. 0,5 mrd.. Disse effektene bidrar samlet sett til å øke skatteprovenyet til offentlig sektor. Disse effektene er sterkere enn effekten av økt kvotekjøp samt redusert skatteproveny fra klimabeskatningen. Totalt sett genererer den reduserte klimabeskatningen en økning i det totale skatteprovenyet som overgår endringene i utgiftene på det offentlige budsjettet. Dermed er det rom for en liten skattelette. Det offentlige budsjettet går i balanse i den nye likevekten når arbeidsgiveravgiftssatsen reduseres med 1,78 prosent (eller ca. et kvart prosentpoeng).

Reduksjon i arbeidsgiveravgiften bidrar til å redusere kostnadene, spesielt for arbeidsintensiv produksjon. Dette bidrar til å øke eksporten av arbeidsintensive produkter. Kostnadsreduksjon i hjemmemarkedet forskyves over i prisene på hjemmegoder som følge av markup prising i hjemmemarkedet. Dermed reduseres prisen på hjemmegoder i forhold til importerte goder, noe som fører til substitusjon fra import av goder mot hjemme goder. Reduksjon i arbeidsgiveravgiften genererer derfor et overskudd på driftsbalansen. Disse effektene trekker i retning av at lønnssatsen må øke i likevekt, for å opprettholde balanse i utenriksregnskapet. Våre simuleringer viser at redusert arbeidsgiveravgift i hovedsak kommer arbeidstakerne til gode i form av økte lønninger.

Velferdseffektene av denne reformen blir bestemt av reallokeringseffekten i arbeidsmarkedet, samt av andre omallokeringseffekter. Endringene i tilbudet av arbeid kan dekomponeres i en inntektseffekt og en substitusjonseffekt. Økt beskatning av bensin fører til en høyere pris på bensin, som igjen bidrar til å øke konsumprisindeksen på materielt konsum, som bidrar til å redusere reallønnssatsen. Forbedret konkurranseevne som følge av mildere klimabeskatning innebærer at den nye likevektslønnssatsen øker. Den reduserte arbeidsgiveravgiften genererer en tilsvarende effekt. Kostnadsøkningene i hjemmeindustrien forplanter seg til prisene, og dermed prisindeksen for materielt konsum. Våre simuleringer viser at reallønnssatsen, dvs lønnssatsen delt på prisindeksen på materielt konsum, øker marginalt i den nye likevekten. Denne substitusjonseffekten genererer en økning i arbeidstilbudet. Samtidig faller fullt konsum nytten i likevekt. Siden fritid er et normalt gode bidrar også denne effekten til å øke arbeidstilbudet. Dette bidrar til å øke velferden, siden en betydelig skattekile i arbeidsmarkedet bidrar til at den marginale avkastningen av arbeid er større enn marginalnytten av fritid 15.

Omallokeringer av ressurser til sektorer som får redusert utslippsskatten genererer også velferdseffekter. Disse velferdseffektene er negative hvis sektorene som får redusert utslippsskatten gir en lavere marginal avkastning på ressursene enn næringer som fratas ressurser. Dette er nettopp tilfelle for metallsektoren, som gir en lav produktivitet for innsatsfaktorer og arbeidskraft som følge av gode rammevilkår. Den kraftige produksjonsøkingen i metallsektoren innebærer at den økte innsatsfaktorbruken gir en lavere avkastning ved at innsatsfaktorene implisitt byttes mot importvarer til et lite gunstig bytteforhold. Dette bidrar til å redusere velferden som følge av reformen i scenario 2. I sektoren fangst og fiske medfører reformen en substitusjon fra arbeidskraft over til utslippsgenererende innsatsfaktorer 16. Siden faktorprisen på arbeidskraft i denne sektoren er lav, bidrar dette til en velferdsgevinst i modellen. Forbruket av bensin beskattes derimot betydelig, noe som bidrar til lavere forbruk og dermed høy marginalavkastning av bensinforbruk. Reformen innebærer imidlertid at ressurser omallokeres til metallsektoren, og fra bensinforbruk. Velferdseffekten av omallokeringene av ressurser som følge av denne reformen blir derfor negativ. Våre simuleringer viser at nåverdien av de framtidige nyttestrømmene faller med 0,04 prosent, eller ca. 132 kr. per individ per år.

Scenario 3 Kostnadsineffektiv klimapolitikk med begrenset kvotehandel.

Som det fremgår av referansescenarioet i tabell 2. fører en kostnadseffektiv klimapolitikk til et samlet kjøp av kvoter tilsvarende 12,8 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter. Det tilsvarer om lag 28 prosent av Norges tildelte landkvoter i modellen. En ineffektiv klimapolitikk med fri kvotehandel (scenario 2) førte til at nettoimporten av kvoter økte med 3,5 prosent. I Scenario 3 legger vi til grunn at myndighetene ønsker å begrense kjøpet av Kyoto-kvoter gjennom høyere nasjonale avgifter. Vi analyserer et scenario der dagens differensierte utslippsskattesatser multipliseres med 4. I forhold til referansescenarioet innebærer et slikt skattesystem at metallsektoren, jordbruket, innenriksflytransport og innenriks sjøtransport unntas CO₂-beskatning, siden disse i dagens system er unntatt slik beskatning. Skattereformen i scenario 2 inkluderer nettopp en slik omlegging av utslippsbeskatningen. Vi skal ikke gjenta effektene av en slik omlegging av skattesystemet, men heller fokusere på effektene av en omlegging av skattesystemet der de næringene og aktivitetene som i dagens system betaler en CO₂-avgift vil måtte betale en fire ganger så høy avgift. Selv med en så høy avgift ser vi at den samlete nettoimporten av kvoter ikke reduseres med mer enn 8,9 prosent. Staten kan imidlertid redusere sin import av Kyoto-kvoter med 13,7 prosent i forhold til referansescenarioet.

Sammenliknet med referansescenarioet innebærer scenario 3 en kraftig skatteøkning på forbruk av bensin og diesel, samt fyringsoljer. Utslippet av CO₂-ekvivalenter fra private husholdninger faller med 1,14 mill tonn, mens fallet var på 0,17 mill tonn i scenario 2. De økte drivstoffprisene gjør at husholdningene substituerer seg bort fra forbruk av bensin og olje, som faller med ca. 4,2 mrd. Som en følge av dette reduseres kjøpet av biler og transportmidler med ca. 2 mrd.. Sektorer som kjøper drivstoff blir også rammet av skatteøkningen. Dette fører til substitusjon bort fra drivstoff. I hjemmemarkedet blir de økte kostnadene veltet over i prisene. Dermed slår de økte kostnadene ut i høyere priser på produkter som krever mye drivstoff. Det er landtransportsektoren som rammes kraftigst som følge av den endrede utslippsbeskatningen, men også andre næringer som direkte eller indirekte leverer produkter som beskattes kraftigere blir rammet.

Den økte beskatningen av utslipp genererer ekstra skatteinntekter til staten i tillegg til skatteprovenyeffektene som ble beskrevet i scenario 2. Dessuten reduseres utslippet fra restsektoren, slik at staten kan redusere sitt kjøp av Kyoto-kvoter. De ekstra skatteinntektene gir rom for en ekstra skattelette, og arbeidsgiveravgiftssatsen må reduseres med 18,65 prosent (d.v.s. 2,6 prosentpoeng) i dette scenarioet, mens reduksjonen utgjorde 1,78 prosent i scenario 2. Den kvalitative effekten av å redusere arbeidsgiveravgiften er beskrevet i scenario 2.

Velferdseffektene av denne reformen blir bestemt av effekten i arbeidsmarkedet, samt av omallokeringseffekter. I tillegg til velferdseffektene fra scenario 2 innebærer de økte utslippssatsene noen ekstra velferdseffekter. Den ekstra skatteøkningen på klimautslipp fra bensinforbruk innebærer at prisen på bensin øker kraftig. Dette fører isolert sett til et fall i reallønnssatsen. Det ekstra skatteprovenyet resirkuleres imidlertid ved å kutte arbeidsgiveravgiftssatsen med 18,65 prosent. Dette kuttet genererer en vesentlig økning i likevektslønnssatsen. Dermed blir endringen i reallønnssatsen marginal. Fullt konsum nytten reduseres imidlertid, og siden fritid er et normalt gode bidrar dette til å øke arbeidstilbudet. Våre simuleringer viser at arbeidstilbudet øker med 0,182 prosent, mens økningen var 0,058 prosent i scenario 2. Dette bidrar til å heve velferden, siden en betydelig skattekile bidrar til at den marginale avkastningen av arbeid er større enn marginalnytten av fritid.

De kraftige skatteøkningene på utslipp forbundet med bruk drivstoff innebærer reduserte utslipp fra drivstofforbruk. Reduksjon av utslipp fra disse aktivitetene er imidlertid kostbare fordi forbruk av bensin og drivstoff beskattes betydelig. Marginalavkastningen av drivstoff er derfor høy i modellen. Skatteøkningen innebærer derfor at det blir foretatt kostbare utslippsreduksjoner, mens besparelsen består av redusert import av kvoter som er vesentlig billigere. Innføringen av den kraftige differensierte klimautslippsbeskatningen som forsterker den eksisterende differensierte beskatningen av konsumgoder i disfavør av bensinforbruk innebærer at det foretas utslippsreduksjoner som er særdeles kostbare. Skatteomleggingen innebærer også at konsumsammensetningen endres i disfavør av bensin og transportmidler, og i favør av tjenester, bolig og andre goder. Den kraftige beskatningen av bensin og diesel innebærer også omallokeringer mellom produksjonssektorer. Reduksjonen er størst i landtransport og raffinering av jordolje, mens de største økningene foruten i metallsektoren finner sted i bolig og lufttransport. Som følge av økningen i likevektslønnssatsen reduseres produksjonen og dermed utslippene også i EU-sektoren.

Velferdseffekten av omallokeringene av ressurser som følge av denne reformen blir derfor negativ. Våre simuleringer viser at nåverdien av de framtidige nyttestrømmene faller med 0,13 prosent, eller ca. 445 kr. per individ per år, mens fallet var på 0,04 prosent i scenario 2.

Scenario 4 Kostnadseffektiv klimapolitikk med begrenset kvotehandel.

Sammenliknet med referansescenarioet innebærer dette scenarioet en uniform skatteøkning for klimagassutslipp som ikke inngår i EU-kvote systemet. Skattesatsen for utslipp fra restsektoren øker fra 150 til 306 kr/tonn CO₂-ekvivalenter. Dermed reduseres utslippet like mye som i scenario 3. Reduksjonen i utslipp fra restsektoren fører til at staten kjøper færre Kyoto-kvoter enn i referansescenarioet. Dessuten vil skatteøkningen generere ekstra skatteinntekter til staten. Skatteinntektsøkningen blir imidlertid moderert av at produksjonen og sysselsettingen, og dermed skattebasene, reduseres som følge av den økte beskatningen. Det økte skatteprovenyet, samt det reduserte behovet for skatteinntekter som følge av salg av Kyoto-kvoter, gir rom for andre skatte­lettelser.

Økningen i klimagassbeskatningen vil øke faktorprisene på utslippsintensive produksjonsfaktorer. Dette genererer en substitusjonseffekt mot mindre utslippsintensive innsatsfaktorer. Økningen i faktorpriser innebærer også økte kostnader, som genererer en nedgang i utslipp via en skala­effekt. Begge disse effektene trekker i retning av reduserte klimautslipp. Utslippet reduseres imidlertid også i EU-sektoren. Årsaken er at bedrifter inkludert i EUs kvotesystem også slipper ut andre klimagasser enn CO₂ . Disse andre klimagassene beskattes høyere når uniform klimaskatt økes i scenario 4. Dette bidrar til å innskrenke produksjonen og dermed CO₂-utslippene fra EU-sektoren. Samlet sett reduseres de nasjonale utslippene med 8 prosent.

Konsumentene vil på samme måte substituere seg mot mindre utslippsintensive goder som ikke øker i pris. Private husholdninger reduserer sitt utslipp av klimagasser med 0,18 mill tonn. Sektorene som får skatteøkningen, og dermed kostnadsveksten, vil bli mindre konkurransedyktig. Dermed reduseres eksporten fra disse sektorene, noe som isolert sett gir et underskudd i driftsbalansen. Dette gjelder i stor grad for metallsektoren, som reduserer sin eksport med 2,1 mrd. kr. Nesten halvparten av utslippsreduksjonen skjer i denne sektoren. Reduksjonen i eksport innebærer et underskudd på driftsbalanse. Dette bidrar til å redusere lønnssatsen i likevekt, slik at konkurranseevnen bedres. Både fallet i produksjonen, samt den reduserte lønnsatsen bidrar til å krympe skattebasene. På tross av at redusert lønnsats reduserer utgiftene i offentlig sektor, bidrar disse effektene til et underskudd i offentlige budsjetter. Effektene av økt skatteproveny fra klimautslippsbeskatningen, samt av redusert import av Kyoto-kvoter, er imidlertid sterkere. Dermed må det kuttes i andre skatter for at budsjettet i offentlig sektor skal gå i balanse.

Rommet for skattelette tas ut i form av redusert arbeidsgiveravgift. Arbeidsgiveravgiftssatsen reduseres med 4,27 prosent. De kvalitative effektene av en reduksjon i arbeidsgiveravgiften er beskrevet under scenario 2. Økningen i lønnssatsen, som følge av redusert arbeidsgiveravgift fører til kostnadsøkninger som nøytraliserer nesten hele kostnadsreduksjonen som følge av redusert arbeidsgiveravgift.

Velferdseffektene av denne reformen er hovedsakelig bestemt av effekten i arbeidsmarkedet, samt av ressursallokeringen bort fra metallsektoren. Den prosentvise økingen i lønnssatsen er imidlertid mindre enn den prosentvise økningen i prisindeksen på materielt konsum. Dette kombinert med en positiv inntektseffekt forbundet med reformen forklarer det marginale fallet i arbeidstilbudet. Dette bidrar til å redusere velferden, siden en betydelig skattekile bidrar til at den samfunnsøkonomiske avkastningen av arbeid er større enn marginalnytten av fritid.

Omallokeringer av ressurser fra sektorer som får økt utslippsskatten genererer også velferdseffekter. Disse velferdseffektene er positive hvis sektorene som får økt utslippsskatten gir en lavere marginal avkastning på ressursene enn alternativet. Produksjon og eksport av metaller reduseres kraftig. Som nevnt tidligere innebærer gode rammevilkår i metallindustrien at Norge får dårlig betalt for innsatsfaktorer som inngår i metallproduksjonen. En nedskalering av denne næringen genererer derfor en positiv velferdsgevinst. I sektoren fangst og fiske medfører scenario 4 en reduksjon i utslippene og en økning i sysselsettingen, noe som bidrar til et velferdstap siden faktorprisen på arbeidskraft er lav i den sektoren. Reformen innebærer også at bensinforbruket, samt kjøpet av transportmidler reduseres, mens det konsumeres mer av andre goder. Siden bensinforbruket beskattes så kraftig vil denne omallokeringen gi et velferdstap. Våre simuleringer viser at nåverdien av de framtidige nyttestrømmene øker med 0,004 prosent, eller ca. 15 kr. per individ per år.

3.8 Konklusjoner

Norges eventuelle deltagelse i EUs kvotesystem innebærer at de nasjonale utslippene inndeles i to separate deler. Denne analysen har vurdert ulike alternativer for klimapolitikk overfor den delen av økonomen som ikke er omfatte av EUs kvotesystem (restsektoren) En kostnadseffektiv klimapolitikk for restsektoren, uten begrensninger på kvotekjøp, innebærer at alle aktører betaler samme pris per enhet utslipp, og denne prisen tilsvarer den internasjonale prisen på Kyoto-kvoter. Dette oppnås i vårt referansescenario, der skattesatsen på utslipp er satt lik Kyoto-kvoteprisen for alle aktører. Analysen vår viser at en videreføring av dagens system med differensierte skatter (scenario 2) leder til et velferdstap. Både referansescenarioet og scenario 2 leder til en betydelig nettoimport av kvoter for å møte Kyotoforpliktelsene. Dersom myndighetene ønsker å begrense kjøpet av kvoter, må de gjøre tiltak for å redusere de nasjonale utslippene. Vi har i denne analysen lagt til grunn at myndighetene ikke gjør noen tiltak for å begrense kjøp av EU-kvoter for den delen av økonomien som er omfattet av EUs kvotesystem. Vi har sett på to alternativer for å begrense utslippene i restsektoren, og dermed kjøpet av Kyoto-kvoter fra utlandet; i) øke dagens differensiert avgifter (scenario 3), og ii) sette den harmoniserte avgiften høyere enn den internasjonale kvoteprisen (scenario 4). I scenario 3 har vi valgt å belyse effekten av en firedobling av dagens avgiftsatser. I forhold til referansescenarioet gav dette et velferdstap på 0,13 prosent, samtidig som nedgangen i kjøpet av Kyoto-kvoter fra utlandet ble svært begrenset (13,7 prosent). En 13,7 prosent nedgang i kvotekjøpet oppnås også med en dobling av de harmoniserte avgiften, i forhold til referansescenarioet. Denne politikken gav en liten velfredsgevinst (0,004 prosent). Velfredsgevinsten av å avvike fra en avgift tilsvarende kvoteprisen skyldes at økonomien i utgangspunktet er preget av en del ineffektiv ressursbruk som følge av andre vridene skatter, avgifter og subsidier. Skatteøkning utover kvoteprisen omfordeler ressurser til næringer som gir en høyere samfunns­økonomisk avkastning. Dessuten genererer skatteøkningen et skatteproveny som gir rom for en reduksjon i arbeidsgiveravgiften. En reduksjon i skattekilen på avkastningen av å arbeide genererer en velferdsgevinst. Vår modellberegning for den norske økonomien viser dermed at det kan være gunstig å implementere miljøskatter som overstiger kvoteprisen på klimautslipp, p.g.a. velferds­gevinsten forbundet med skatteprovenyeffekter og reallokeringsgevinster.

Beregningen viser imidlertid at det kun er små avvik i velferden mellom de ulike scenarioene, mens det er til dels betydelige avvik i ressursallokeringen. Modellen som benyttes inkluderer ikke alle velferdseffektene forbundet med skattereformene som analyseres. Det inngår for eksempel ingen omstillingskostnader forbundet med å overføre ressurser og kapital mellom sektorer. En nedskalering av metallsektoren kan dermed innebære kostnader som ikke inngår i vår analyse. Det inngår heller ingen eksterne effekter forbundet med konsum av drivstoff. Vår analyse tar derfor ikke hensyn til at redusert drivstofforbruk kan bidra til å redusere negative eksterne effekter som kø, støy eller lokale forurensing. Velferdstapet ved høy avgift på bensin vil bli mindre dersom en hadde tatt hensyn til disse eksternalitetene.

I de to scenarioene med begrensninger på kvotehandelen (senariene 3 og 4), så vi at betydelige økninger i avgiftene gav relativ liten effekt på utslippsreduksjonen. I modellen (MSG6) er det ikke modellert økninger i utslippsreduserende investeringer som følge av økte kostnader ved utslipp. Beregningene våre antyder at dersom myndighetene har ambisjoner om vesentlige nasjonale utslippsreduksjoner krever dette betydelige investeringer, om ikke avgiftene skal oppfattes som urimelig høye.

I alle scenarioene vi analyserer antar vi at den samlete mengden Kyoto-kvoter staten har anskaffet tilsvarer klimagassutslippet fra restsektoren. Er imidlertid den norske staten villig til å betale for at de globale klimautslippene reduseres mer enn Kyoto-avtalen innebærer, kan staten kjøpe Kyoto-kvoter som ikke motsvares av økte utslipp i restsektoren. Kostnaden per tonn CO₂ -utslipp blir simpelthen lik kvoteprisen. Merk imidlertid at regningen belastes offentlige budsjetter, og at det derfor bør påregnes skattefinansieringskostnader. Med en kvotepris på 150 kr/tonn CO₂, og et Nasjonalt utslipp på 60 mill tonn CO₂, blir prislappen på å redusere de globale klimautslippene tilsvarende det norske utslippet på 9 mrd. kr. per år, eller ca. prosent av BNP.

3.9 Referanser

Bohm, P. (1997), Environmental Taxation and the Double Dividend: Fact or Fallacy? i T. O’Riordan (ed.): Ecotaxation. Earthscan, London.

Bovenberg, A. L. and R. de Mooij (1994), Environmental Levies and Distortionary taxation, American Economic Review 84, No. 2, 1085-89.

Bye, B. and K. Nyborg (2003), Are Differentiated Carbon Taxes Inefficient? A General Equilibrium Analysis, The Energy Journal, 24, No.2, 95-112.

Bye, T., M. Hansen og B. Strøm (2001): Hvordan framskrive utslipp av klimagasser, Notater 2001/5, Statistisk sentralbyrå.

Golombek, R., C. Hagem og M. Hoel (2006), Optimale strategier i et to-kvotesystem, Rapport 2/2006, Frischsenteret.

Goulder, L. H. (1995), Environmental taxation and the double dividend: A reader’s Guide, Interenational Tax and Public Finance, 2: 157-183

Goulder, L. H. and R. C. Williams (2003), The substantial bias from ignoring general equilibrium effects in estimating excess burden, and a practical solution. Journal of Political Economy, 111 (4), 898-929.

Heide, K., E. Holmøy, L. Lerskau and I. F. Solli (2004), Macroeconomic properties of the Norwegian applied general equilibrium model MSG6. Report 2004/18. Statistics Norway. http://www.ssb.no/vis/forskning/modeller/ msg/publ.html

Hoel. M., (1996) «Should a carbon tax be differentiated across sectors?« Journal of Public Economics 59, 17-32.

Holmøy E. and H. Hægeland (1997), Aggregate Productivity Effects of Technology Shocks in a Model of Heterogeneous Firms: The Importance of Equilibrium Adjustments. Discussion Paper 198. Statistics Norway. http://www.ssb.no/vis/forskning/modeller/ msg/publ.html

Holtsmark, B. (1999), Kostnadseffektiv Klimapolitikk med Doble Gevinster, Norsk Økonomisk Tidsskrift, 113, 49-97.

Miljøverndepartementet (2007), Om lov om endring av klimakvoteloven m.m. Ot.prp. 66. (2006-2007), foreløpig utgave. http://www.regjeringen.no/pages/1979447/PDFS/OTP200620070066000DDDPDFS.pdf

Sandmo, A. (1975), Optimal taxation in the presence of externalities, Swedish journal of Economics 77, 86-98.

Sørensen, P. B. (2006) ,The Theory of Optimal Taxation: What is the Policy Relevance?, EPRU Working Paper Series 06-07, Economic Policy Research Unit (EPRU), University of Copenhagen. Department of Economics (formerly Institute of Economics).