5 Prinsipper for indirekte beskatning

5.1 Innledning

Dette kapittelet gir en teoretisk gjennomgang av prinsipper for indirekte beskatning. Kapittelet danner grunnlag for de videre vurderingene i kapittel 9 og 10. Kapittel 5 bygger bl.a. på kapittel 8 i NOU 1996: 9 Grønne skatter - en politikk for bedre miljø og høy sysselsetting, Christiansen (1996, vedlegg 1, NOU 1996: 9) og vedlegg 1 til denne rapporten.

Indirekte skatter består av merverdiavgift, særavgifter og toll. Merverdiavgiften er en generell skatt på forbruk og omfatter et bredt spekter av varer og tjenester. Særavgifter omfatter fiskalt begrunnede særavgifter, miljøavgifter og avgifter som legges på enkelte varer for å dempe forbruket av dem, i hovedsak pga. av uheldige helseeffekter. I tillegg er det toll på import av landbruksvarer og enkelte industrivarer. Særavgiftsutvalget skal vurdere særavgiftene. I dette kapittelet gis det en oversikt over prinsipper for indirekte beskatning.

5.2 Samfunnsøkonomisk effektivitet og beskatning

5.2.1 Innledning

Et av skatte- og avgiftspolitikkens viktigste formål er å finansiere offentlig sektors virksomhet, dvs. offentlig konsum og investeringer og overføringer til privat sektor. Samtidig skal skatte- og avgiftssystemet bidra til en jevnere inntektsfordeling enn det markedet genererer. Offentlig sektors finansieringsbehov bestemmer i stor grad skatte- og avgiftsnivået. Virkningen på økonomien og inntektsfordelingen avhenger imidlertid ikke bare av skatte- og avgiftsnivået, men også av hvordan skatte- og avgiftssystemet utformes. Det må bl.a. fattes beslutninger om hva som skal skattlegges, hvordan skattegrunnlaget skal utformes og hvilke skattesatser som skal benyttes.

Skatter og avgifter fører vanligvis til at produsenter og forbrukere velger en annen tilpasning enn de ville ha gjort uten skatter og avgifter. I de fleste tilfellene leder den endrede tilpasningen til et samfunnsøkonomisk tap ved at prisene på varer og tjenester ikke lenger avspeiler de samfunnsøkonomiske kostnadene ved å tilby varer og tjenester. Disse skattene og avgiftene betegnes som vridende skatter. Eksempler på dette er skattene på lønnsinntekter og forbruk. Slike skatter skaper en kile mellom det arbeidsgiverne må betale i lønnsutgifter og de reelle inntektene som arbeidstakerne har disponibelt for forbruk. Dette kan lede til et samfunnsøkonomisk tap ved at sysselsettingen blir lavere enn det den ville blitt uten skatter. Tilsvarende kan det å ha høyere avgifter på noen varer og tjenester enn på andre, påvirke hvor mye som blir forbrukt og produsert av ulike varer og tjenester.

Det fins imidlertid enkelte skatter og avgifter som ikke endrer forbrukerens sammensetning av konsumet og produsentens sammensetning av produksjonen. Slike skatter kalles nøytrale skatter. Det er relativt få eksempler på fullstendig nøytrale skatter. Skatt på grunnrente ved utnytting av knappe naturressurser, som f.eks. vannkraft og petroleum, kan imidlertid virke som nøytrale skatter dersom de er korrekt utformet.

Enkelte skatter og avgifter kan bedre samfunnets bruk av ressurser. Det skyldes at endel aktiviteter påfører samfunnet kostnader uten at de som er ansvarlig for aktivitetene må betale for ulempene de påfører andre. Et eksempel på dette er forurensende utslipp, der den som forurenser som regel ikke har økonomisk motiv til å ta hensyn til skaden han påfører miljøet. Korrekt utformede miljøavgifter bidrar til en mer effektiv ressursbruk ved at de gjør miljøskadelige aktiviteter relativt sett mer kostbare. Disse avgiftene kan betegnes som effektivitetsfremmende skatter. I prinsippet skal miljøavgiftene settes lik de marginale eksterne kostnadene knyttet til de ulike aktivitetene. På den måten vil markedsprisene på miljøskadelige aktiviteter samsvare med de reelle samfunnsøkonomiske kostnadene som ressursbruken representerer.

Ved utformingen av skatte- og avgiftssystemet er det så langt som mulig ønskelig å benytte skatter og avgifter som ikke har uheldige effektivitetsmessige virkninger, f.eks. miljøavgifter og grunnrenteskatter. I praksis er det imidlertid ikke mulig å finansiere offentlig forbruk, investeringer og overføringer utelukkende ved hjelp av slike skatter. Det må derfor benyttes ulike former for vridende skatter. Økonomisk teori stiller opp enkelte prinsipper for hvordan slike vridende skatter bør utformes for at effektivitetstapet skal bli minst mulig:

• Det bør brukes brede og generelle skattegrunnlag og lave skattesatser. Det er en fordel med lave satser på mange og brede grunnlag fremfor høye skatter på få eller smale grunnlag. Dette skyldes at effektivitetstapet ved beskatning øker mer enn proporsjonalt med skattesatsen.

• De høyeste skattene bør legges i markeder der aktørenes tilpasning endrer seg minst som følge av skattleggingen. Dette prinsippet tilsier isolert sett at en bør ha høyere skattesatser på skattegrunnlag som ikke kan påvirkes og i markeder der tilbud og etterspørsel endrer seg lite som følge av prisendringer.

• Skattesystemet bør i minst mulig grad påvirke selve produksjonen av varer og tjenester. Dette peker i retning av at skatter og avgifter i større grad bør legges på sluttforbruket av varer og tjenester enn på bedriftens kjøp av produserte innsatsfaktorer. Derimot er det effektivt å innføre avgifter som korrigerer for eksterne virkninger i produksjonen, som miljøavgifter.

I motsetning til direkte skatt på inntekt (inkludert kapitalinntekt), påvirker ikke skatt på forbruk beslutninger om sparing. Dette gjør at det isolert sett er en fordel å bruke forbruksskatter framfor direkte skatter, dersom det legges stor vekt på effektiv ressursbruk. Ofte er imidlertid direkte skatter et mer egnet fordelingspolitisk virkemiddel enn indirekte skatter. Hensynet til effektiv ressursbruk må veies opp mot fordelingspolitiske hensyn når det skal vurderes hvor stor andel av de offentlige inntektene som skal komme fra hhv. direkte og indirekte skatter, jf. bl.a. Skatteutvalget (NOU 2003: 9).

5.2.2 Samfunnsøkonomisk effektivitet

Som omtalt i NOU 1996: 9 Grønne skatter- en politikk for bedre miljø og høy sysselsetting, er det tre forhold knyttet til begrepet samfunnsøkonomisk effektiv ressursbruk: effektivitet i produksjonen, effektivitet i forbruket og effektiv sammensetning av produksjon og forbruk.

Effektivitet i produksjonen tilsier, i henhold til teori om samfunnsøkonomisk effektivitet, at det ikke skal være mulig å øke tilgangen av en vare eller tjeneste uten at tilgangen av andre goder må reduseres. Dersom det er mulig å øke mengden av goder gjennom en ren omfordeling av ressursinnsatsen, blir ikke ressursene brukt på en effektiv måte.

Effektivitet i forbruket kan forklares på tilsvarende måte ved at det ikke skal være mulig å øke noen konsumenters velferd uten at andre konsumenter må redusere sin velferd. Hvis en konsument kan få økt nytte ved å endre sammensetningen av forbruket sitt gjennom ulike former for gjensidig fordelaktige byttehandler, er fordelingen av godene ikke effektiv. Så lenge det er mulig å øke en konsuments velferd uten at det går ut over noen andres, er godene ikke fordelt på en effektiv måte.

Det tredje kravet til samfunnsøkonomisk effektivitet, effektiv sammensetning av produksjon og forbruk, knytter sammen beslutningene om produksjon og forbruk. Dersom det er effektivitet i produksjonen, vil økt tilgang på ett gode innebære at tilgangen på andre goder blir mindre, gitt at ressursene er begrensede. Effektivitet krever derfor også at konsumentenes verdsettelse av økt forbruk av et bestemt gode på marginen skal være lik kostnaden ved redusert tilgang på andre goder. Hvis dette ikke gjelder, ville det være mulig å øke en konsuments velferd uten at det gikk ut over noen andre. Effektiv sammensetning av produksjon og forbruk krever at konsumentenes betalingsvilje for et gode (prisen) er lik den marginale kostnaden forbundet med å produsere godet, og dette må gjelde for alle goder. Når dette gjelder, er incentivene til konsum og produksjon de samme på marginen.

Dersom alle de tre kravene til samfunnsøkonomisk effektivitet er oppfylt, utnyttes ressursene på en måte som maksimerer de samlede forbruksmulighetene til befolkningen. Oppfyllelse av de tre kravene innebærer at det ikke sløses med ressurser. Skattene skal i minst mulig grad være til hinder for at kravet til samfunnsøkonomisk effektivitet blir oppfylt. Unntaket er skatter som korrigerer for eksterne virkninger. Det er imidlertid viktig å understreke at fordelingshensyn er holdt utenfor i denne vurderingen. Fordelingseffekter av indirekte beskatning er nærmere omtalt i avsnitt 5.5.

Effektivitetsfremmende skatter og avgifter bidrar til samfunnsøkonomisk effektivitet, dvs. at de sørger for høyest mulig velferd for en gitt ressurstilgang. I prinsippet omfatter velferdsbegrepet både hensynet til privat forbruk, næringslivets konkurransekraft og miljøets bæreevne. Ved at skatter og avgifter utformes i tråd med samfunnsøkonomisk effektivitet, stimuleres derfor også næringslivets samlede, langsiktige konkurranseevne.

Endringer i skatter og avgifter vil føre til omstillinger og redusert lønnsomhet i enkelte sektorer og perioder. Unødige omstillingskostnader bør unngås, men på lang sikt vil økonomien være mest konkurransedyktig ved en avgifts- og skattepolitikk i tråd med ønsket om mest mulig effektiv ressursutnyttelse. Ulike sektorer skal primært stå overfor samme betingelser for utnyttelse av alle ressurser. Unntak, fritak og annen forskjellsbehandling vil normalt føre til sløsing med ressurser.

5.3 Særavgifter og utforming av ­optimale skattesystemer

For å oppnå samfunnsøkonomisk effektivitet i produksjonen viser Diamond og Mirrlees (1971), under forenklende forutsetninger, at vareinnsats ikke skal beskattes. 1, 2 Det er ikke effektivt med fi­skale faktoravgifter som fører til at ulike sektorer og produsenter står overfor ulike relative faktorpriser, eller med skatter som vrir prisforholdet mellom importerte og hjemmeproduserte varer og faktorer. Videre viser resultatet at ulike former for kapitalinntekter bør beskattes likt. Det skal imidlertid pålegges miljøavgifter som korrigerer for eksterne virkninger i produksjonene. Selv om det formelle resultatet til Diamond og Mirrlees bygger på til dels strenge forutsetninger, er det vanskelig å se noen prinsipielle grunner til at skatt bør vri tilpasningen av faktorbruken mellom ulike produsenter og ulike produksjonssektorer.

For å oppnå samfunnsøkonomisk effektivitet i konsumet bør skattene legges i markeder hvor tilpasningen påvirkes minst. Dette kalles Ramsey-prinsippet for optimal beskatning, Ramsey (1927). Effektivitetstapet er altså minst når skatten blir lagt på de varene hvor prisendringer fører til minst endringer i etterspørselen. 3 Det betyr at effektivitetstapet blir lavest dersom de høyeste skattene legges i markeder der (de kompenserte) etterspørsels- og tilbudselastisitetene er lave og der summen av kryssprisvirkninger er små. Det gjelder mao. å legge skatten i markeder der endringene i etterspurt og tilbudt kvantum som følge av skatteøkningen er små, og der virkningene på relaterte markeder også er så små som mulig.

Ramsey-prinsippet begrunner altså høy skatt på varer med prisuelastisk etterspørsel, dvs. varer der konsumentene ikke reduserer sitt forbruk i særlig grad selv om prisene øker. Hvilke varer som faller i denne kategorien, avhenger av hvilke substitusjonsmuligheter forbrukerne har, dvs. om det finnes andre varer som gjør omlag den samme nytten. Enkelte nødvendighetsvarer faller trolig i denne kategorien; det er f.eks. tvilsomt om småbarnsforeldre reduserer sine kjøp av bleier vesentlig selv om prisene stiger. En del luksuriøse merkevarer faller også i denne kategorien; prisen er neppe den viktigste faktoren som avgjør hvorvidt man kjøper en Rolls Royce eller ikke. For en del varer kan kjøperen oppfatte det som en fordel at prisen er høy, da dette signaliserer eksklusivitet.

Særavgifter som gir en skattemessig forskjellsbehandling av ulike former for forbruk bidrar til å vri forbrukssammensetningen i favør av lavt skattlagte varer og tjenester og i disfavør av høyt skattlagte varer og tjenester. Indirekte vil dette også kunne påvirke hvor mye som investeres i produksjonen av ulike varer og tjenester. Enkelte særavgifter kan begrunnes som effektivitetsfremmende fordi de bidrar til at brukerne tar hensyn til alle kostnader som bruken medfører for samfunnet. Miljøavgifter og helse- og sosialt relaterte avgifter er slike effektivitetsfremmende avgifter.

I tilfellet hvor konsumet av varer og tjenester påvirker konsumet av fritid på samme måte, 4 er den optimale vareskatten lik for alle varer. Dette blir da tilsvarende som en proporsjonal skatt på arbeidsinntekt, Atkinson og Stiglitz (1972). Lik skatt på alle varer innebærer at en generell merverdiavgift på konsum av alle varer og tjenester er optimalt og ekvivalent med en proporsjonal skatt på arbeidsinntekt. Merverdiavgift er nærmere omtalt i avsnitt 5.4. Fordelingseffekter skal generelt tas vare på ved en ikke-lineær inntektskatt, Atkinson og Stiglitz (1976).

Avveining mellom forbruk i markedet (arbeidsinnsats) og fritid

Skatt på arbeidsinnsats og forbruk i markedet kan påvirke avveiningen mellom hvor mye som skal kjøpes i markedet og hvor mye som skal gjøres selv, ettersom skatt på lønnsinntekt isolert sett gjør det mindre lønnsomt å jobbe. Skatt på lønnsinntekt kan f.eks. gjøre det gunstig å utføre tjenester som vedlikehold av hjemmet m.m. selv, framfor å kjøpe tjenesten i markedet, selv om tjenesten produseres mer effektivt i markedet. Årsaken til dette er at det betales skatt av formell lønnsinntekt, mens hjemmeproduksjon er fritatt. Tilsvarende avveininger kan gjelde produksjon av andre husholdningstjenester, f.eks. pass av barn. Den effektive marginalskatten på lønnsinntekt benyttet til konsum i markedet er derfor vesentlig høyere enn den formelle marginalskattesatsen på lønnsinntekt, jf. NOU 1996: 9 Grønne skatter. Indirekte skatter som merverdiavgiften og særavgiftene bidrar til dette. All skatt på forbruk vil derfor påvirke tilpasningen i arbeidsmarkedet, jf. NOU 1999: 6 Flatere skatt. En slik høy effektiv marginalskatt på lønnsinntekt brukt til konsum i markedet kan ha betydelige effektivitetskostnader i form av at tilbudet av arbeid blir for lavt (konsumet av fritid for høyt) i forhold til hva som er samfunnsøkonomisk optimalt. For å motvirke slik effektivitetskostnader kan det være argumenter for å skattlegge varer som konsumeres sammen med fritid (f.eks. biler som benyttes til fritidsformål, fritidsbåter, campingvogner m.m.), Corlett og Hague (1953). Det samme argumentet kan også benyttes for å subsidierer tjenester i markedet som er nære substitutter med fritid (f.eks. leid hjelp i hjemmet). 5

Fordelingsmessige og administrativ virkninger

Vareskatter har som nevnt også fordelingsmessige virkninger. Det kan derfor være grunn til å avvike fra en differensiering av varebeskatningen etter Ramsey-prinsippet dersom fordelingseffektene oppfattes som lite ønskelige. Ettersom lavinntektsgrupper ofte bruker en større andel av inntekten på nødvendighetsgoder enn høyinntektsgrupper, er det en grunn til ikke å ha høye skatter på slike goder selv når det er effektivitetsmessig gunstig. På den annen side er det trolig både effektivitets- og fordelingsmessig ønskelig å ha høye skatter på luksusgoder når etterspørselen etter slike varer er prisuelastisk, se for eksempel Saez (2002) og Sørensen (2006).

En omfattende differensiering av forbruksbeskatningen kan være vanskelig å gjennomføre i praksis. For det første er det mer kostbart å administrere et slikt system, bl.a. fordi det er nødvendig å kjenne etterspørselselastisiteter til de enkelte varene og tjenestene. Dessuten er det vanskelig å finne entydige, etterprøvbare og ikke-påvirkelige kriterier som kan ligge til grunn for en rasjonell differensiering. Dette vil kunne føre til ytterligere press for differensiering og uthuling av skattegrunnlag. Det er derfor mye som taler for at en bør være forsiktig med å innføre en særlig omfattende bruk av differensiert forbruksbeskatning.

Dette er relatert til at et godt system for vridende beskatning må ta hensyn til administrasjonskostnadene og til at skattebetalerne skal forstå og akseptere skattesystemet. For at administrasjonskostnadene ikke skal bli for høye må skattereglene ikke være for kompliserte, noe som bør gjelde både for de som skal administrere systemet og de som skal betale skattene. Et komplisert system øker dessuten mulighetene for skatteplanlegging og skatteunndragelse. Et system som skattebetalerne ikke forstår eller som ikke er allment akseptert, er heller ikke særlig godt for skattemoralen mer generelt. Skattleggingen bør selvsagt også basere seg på informasjon som er tilgjengelig og som det ikke er for kostbart å skaffe til veie. Det kan også være en fordel om skattesystemet er noenlunde stabilt over tid, i den forstand at skattebetalerne (og spesielt investorer) står overfor rammebetingelser som til en viss grad er forutsigbare.

5.4 Merverdiavgiften 6

Som omtalt i avsnitt 5.3 virker en helt generell merverdiavgift nøytralt på forbrukssammensetningen. I Norge er den generelle merverdiavgiftssatsen 25 pst. og omfatter alle varer og tjenester. Det er imidlertid flere unntak og fritak fra merverdiavgiften, noe som innebærer at merverdiavgiften virker vridende på forbrukssammensetningen. I tillegg bidrar fritak for merverdiavgiften (nullsats) og redusert sats til en subsidiering av næringsdrivende gjennom avgiftssystemet fordi de næringsdrivende får full fradragsrett på anskaffelser til virksomheten, samtidig som det ikke skal svares merverdiavgift av omsetningen, eller det svares redusert sats. En differensiering av merverdiavgiftssystemet øker i seg selv muligheten for uthuling av systemet ved at ytterligere flere varer og tj­enester kan få redusert sats eller bli fritatt. Et differensiert merverdiavgiftssystem vil gi et samfunnsøkonomisk effektivitetstap, se også omtalen i avsnitt 9.5. Et slikt system vil også øke sjansen for at ytterligere aktiviteter kan bli fritatt for merverdiavgift som følge av f.eks. lobbyvirksomhet.

Utvalget støtter seg til Skatteutvalget (NOU 2003: 9) som legger til grunn at formålet med merverdiavgiften utelukkende er å gi staten inntekter, og viser til at det gjøres mest effektivt ved å ha en mest mulig generell merverdiavgift hvor alle varer og tjenester skattlegges med samme sats. Merverdiavgiftsgrunnlaget bør utvides ytterligere, ved at varer og tjenester med unntak, fritak og lavere sats på sikt får en felles sats.

5.5 Fordelingseffekter av indirekte beskatning

Som omtalt i NOU 1996: 9 Grønne skatter- en politikk for bedre miljø og høy sysselsetting er fordelingsvirkninger av skatter et viktig hensyn ved utformingen av beskatningen. Slike virkninger kan imidlertid være svært uoversiktlige og vanskelige å kartlegge. Det er i hovedsak tre måter skatter kan påvirke fordelingen på:

1. Skatt påvirker ulike personers realdisponible inntekt, spesielt ved at det er progressiv beskatning av lønnsinntekt og formue.

2. Skatt påvirker etterspørsels- og tilbudsforhold slik at priser (på varer og på innsatsfaktorer) før skatt endres. Dette kan ha fordelingsmessige virkninger, bl.a. fordi ulike personer har ulik forbrukssammensetning og fordi etterspørselen etter noen typer arbeidskraft øker mer enn for andre.

3. Skatt påvirker andre forhold i økonomien, f.eks. miljøkvalitet, som påvirker velferden til ulike grupper direkte.

Det er ofte spesielt vanskelig å kartlegge fordelingseffektene av skatt på forbruk og skattens innvirkning på andre forhold i økonomien. Fordelingshensyn bør generelt løses gjennom bruk av direkte skatter (progressiv inntektsskatt) og direkte overføringer (trygd o.l.). Ved utformingen av progressiv inntektsbeskatning bør en avveie en eventuelt positiv fordelingseffekt mot negative effektivitetsvirkninger av et progressivt satssystem. Generelle overføringer (f.eks. barnetrygd) har den fordelen at de er effektivitetsmessig nøytrale og administrativt enkle, mens mer spesifikke overføringer har den fordelen at de er målrettede. På den annen side er ikke inntektsbegrepet i seg selv en fullgod indikator på levestandard, og dermed kan forbrukssammensetningen gi verdifull tilleggsinformasjon som kan utnyttes i fordelingspolitikken (f.eks. særskatt på luksusforbruk). Utvalget støtter seg for øvrig til at fordelingshensyn primært bør tas vare på ved ikke-lineær inntektsskatt, jf. NOU 2003: 9 Skatteutvalget.

Fordelingsvirkninger av varebeskatning kan illustreres gjennom et eksempel. Anta at det er to konsumenter, A og B, som begge kjøper vare x og vare y. Konsument A kjøper 60 enheter av vare x og 20 av vare y, mens konsument B kjøper 140 enheter av vare x og 80 av vare y. Anta at myndighetene reduserer skatten på vare x slik at prisen faller med én krone, mens de samtidig øker skatten på vare y slik at prisen øker med to kroner. Skatteendringen reduserer konsument As samlede forbruksutgift til vare x og y med 20 kroner, mens konsument Bs samlede forbruksutgift øker med samme beløp. Endringen er provenynøytral fra et skattemessig perspektiv, men den har i realiteten virket som en omfordeling fra konsument B til konsument A. Her er det lett å gjennomskue fordelingsvirkningen. I praksis er det derimot vesentlig mer komplisert da en slik skatteendring påvirker forbruket til alle innbyggerne, og det er derfor svært vanskelig både å beregne fordelingsvirkningene på forhånd og å kartlegge hva de faktisk ble i ettertid. Differensiert forbruksbeskatning av fordelingsmessige årsaker vil dessuten bidra til å vri forbrukssammensetningen på en effektivitetsmessig uheldig måte. De positive fordelingsvirkningene, som altså kan være vanskelig å kartlegge, må derfor vurderes opp mot kostnadene ved å innføre differensieringen. Dette er årsaken til at det fra et økonomisk synspunkt synes mer hensiktsmessig å drive fordelingspolitikk gjennom generelle virkemidler som inntektsbeskatningen og overføringssystemet.

I vedlegg 4 beskrives fordelingsegenskapene til det norske systemet for særavgifter og andre indirekte skatter.

5.6 Utforming av avgifter som skal ­korrigere for eksterne effekter

5.6.1 Miljøavgifter

Innledning

Den viktigste begrunnelsen for å innføre miljøavgifter er at avgiftene, dersom de er riktig utformet, vil gi en miljøgevinst i form av redusert forurensning. Miljøavgiftene setter riktig pris på miljøkonsekvensene av produksjon og konsum. I tillegg har slike avgifter en gunstig dobbeleffekt ved at det offentlige får inn et visst skatteproveny som gjør det mulig å redusere andre vridende skatter og avgifter. Miljøavgifter bidrar på den måten til å redusere det samlede effektivitetstapet ved beskatning.

Kostnadseffektivitet

Kostnadseffektivitet er et grunnleggende prinsipp for miljøpolitikken. Kostnadseffektivitet innebærer at et gitt miljømål, f.eks. Norges forpliktelse i henhold til Kyotoprotokollen, skal nås til lavest mulige samfunnsøkonomiske kostnader. For bedrifter eller husholdninger kan kostnadene være knyttet til blant annet rensing av utslipp, omlegging av produksjonsprosesser, endret bruk av innsatsfaktorer og reduksjoner av forurensende produksjon/forbruk. For myndighetene kommer i tillegg administrative kostnader ved iverksettelse og oppfølging av en bestemt virkemiddelbruk. Kostnadene ved å redusere utslipp varierer mellom ulike aktører i økonomien. En kostnadseffektiv virkemiddelbruk har som mål å sikre at utslippsreduksjonene skjer i de delene av økonomien hvor kostnadene for samfunnet samlet er lavest. Overfor miljøproblemer hvor det i praksis er mulig og økonomisk rasjonelt å utforme generelle avgifter, vil avgifter i prinsippet generere kostnadseffektive løsninger på lang sikt. Dette skyldes at aktørene i prinsippet vil gjennomføre alle utslippsreduserende tiltak med marginalkostnad lavere enn avgiftssatsen, men ingen tiltak med marginalkostnad over avgiftssatsen. Markedet kan med andre ord benyttes for å redusere utslippene i de delene av økonomien hvor kostnadene er lavest.

Optimal utforming av miljøavgifter

I tråd med generelle prinsipper for skattlegging bør en miljøavgift rettes mest mulig direkte mot det problemet man ønsker å løse. Det vil kunne bidra til å oppfylle de miljøpolitiske målene til lavest mulig kostnad. Ønsker man eksempelvis å redusere miljøproblemene som biltrafikken medfører i form av veislitasje og utslipp til luft, bør det velges avgiftsgrunnlag som i størst mulig grad samsvarer med disse eksterne effektene. Dette tilsier f.eks. at drivstoffavgifter vil være langt mer treffsikre overfor disse problemene enn bruksuavhengige avgifter, som engangs- og årsavgiften.

En mest mulig målrettet miljøavgift tilsier at avgiften bør legges direkte på den miljøskadelige aktiviteten, f.eks. direkte på utslippet. Dette vil gjøre det mulig å la markedet sørge for at utslippsreduksjonene skjer i de deler av økonomien hvor kostnadene ved disse er lavest, uten at myndighetene i utgangspunktet behøver å kjenne kostnadene (f.eks. ved redusert produksjon, substitusjon mellom varer, rensing, prosessutvikling mv.) slik at kostnadene for samfunnet blir lavest mulig.

Når det optimale nivået for miljøkvaliteten er bestemt, vil en utslippsavgift kunne realisere dette nivået på en kostnadseffektiv måte. En optimal miljøkvalitet realiseres når verdien av å redusere utslippet med én enhet er like høy som kostnaden ved å gjennomføre denne utslippsreduksjonen. Dersom det ilegges en utslippsavgift på alle utslipps­kilder lik den marginale skaden utslippene medfører, vil aktørenes tilpasninger sørge for at dette skjer. Forurenserne vil da tilpasse seg slik at marginal tiltakskostnad blir lik miljøavgiften. Siden denne igjen er lik den marginale verdien av å redusere utslippet med én enhet, oppnås en effektiv ressursbruk. Dette illustrerer et av hovedargumentene for bruk av avgifter: Avgiftene vil i seg selv generere kostnadseffektive løsninger, uten at myndighetene trenger å ha kunnskap om kostnadsstrukturen hos de enkelte produsenter og forbrukere. Prisingen vil bidra til å løse deler av myndighetenes informasjonsproblem.

En utslippsavgift forutsetter imidlertid at det er mulig å måle utslippene fra den enkelte utslippskilde. I praksis kan dette være både komplisert og kostbart, slik at utslippsavgifter ofte ikke lar seg bruke. Et praktisk alternativ til en utslippsavgift kan være å avgiftsbelegge innsatsfaktorer som gir opphav til forurensningen eller produktene som kommer ut av den forurensende prosessen. Slike avgifter bidrar ikke uten videre til kostnadseffektivitet. De gir incentiver til å redusere bruken av produkter som gir opphav til forurensning, men de gir ikke incentiver til å rense utslipp. Dette kan i noen tilfeller løses ved å innføre refusjonsordninger for dokumenterte utslippsreduksjoner. I noen tilfeller vil imidlertid produktavgifter ha tilnærmet samme incentivegenskaper som en utslippsavgift. Utslippet av CO₂ fra forbrenning av fossile brensler er proporsjonalt med karboninnholdet i drivstoffet. 7 En avgift på fossile brensler differensiert etter karboninnholdet vil derfor ha tilnærmet de samme effektivitetsegenskapene som en utslippsavgift.

Boks 5.1 Marginal skadekostnad og marginal tiltakskostnad

En optimal miljøpolitikk bør sikre at det samfunnsøkonomisk riktige utlippsnivået nås til lavest mulige kostnader. Dette utslippsnivået er karakterisert ved at den marginale rensekostnaden tilsvarer den marginale skaden. En kostnadseffektiv miljøpolitikk tilsier da at avgiften på utslipp skal tilsvare den marginale skaden i det optimale utslippsnivået, som også vil tilsvare den marginale rensekostnaden i det optimale utslipps­nivået. Marginal rensekostnad vil i de fleste tilfeller være større jo større utslippsreduksjon man gjennomfører. Marginal skade av utslipp er vanligvis stigende med utslippsnivået. Det betyr at marginal skade av et uregulert utslipp kan være vesentlig høyere enn den marginale skaden ved det optimale (regulerte) utslippsnivået. Det er imidlertid den marginale skaden ved det optimale utslippsnivået som er bestemmende for avgiften. For å finne det riktige avgiftsnivået kreves det derfor kjennskap til både den marginale skadekostnadsfunksjonen og den marginale rensekostnadsfunksjonen. Den marginale rensekostnaden for en type utslipp kan også avhenge av hvordan andre kilder for utslipp er regulert. Slike samspillseffekter vil vi imidlertid se bort ifra når vi vurderer marginalskaden av enkeltutslipp.

Dersom myndighetene har et bestemt utslippsmål som følge av internasjonale avtaler eller har et eget nasjonalt mål for utslipp, oppfylles dette målet kostnadseffektivt dersom alle kilder står overfor samme avgift, og denne avgiften tilsvarer den marginale rensekostnaden ved det fastsatte målet for utslippsreduksjonene. Et slikt utslippsmål samsvarer ikke nødvendigvis med det samfunnsøkonomiske optimale nivået på utslippet.

I figur 5.1 illustrer punktet (t₀,u₀) der den marginale skaden av en miljøskadelig aktivitet er like stor som den marginale rensekostnaden forbundet med aktiviteten, det samfunnsøkonomiske optimale nivået på utslippet, u₀. Den optimale miljøavgiften er gitt ved t₀. Hvis utslippstaket er lavere enn det samfunnsøkonomiske optimale nivået, f. eks.

, så skal miljøavgiften settes lavere enn den marginale skaden, illustrert ved avgiften

. Hvis utslippstaket derimot er strengere enn det samfunnsøkonomisk optimale nivået på utslippene vil avgiften nødvendigvis bli høyere enn den marginale skaden i det fastsatte punktet. Avgiften

er da rensekostnaden som tilsvarer det strenge utslippstaket.

For en del utslipp er sammenhengen mellom forbruket av innsatsfaktorer og utslippene svært uklar. Dette gjelder for eksempel NO_X -utslipp, som i tillegg til drivstofforbruket avhenger av forbrenningsteknologi og rensemuligheter. I slike tilfeller vil produktavgifter ikke være et spesielt egnet virkemiddel, og de må eventuelt brukes i kombinasjon med andre virkemidler.

I de tilfellene hvor deponeringen av skadelig avfall er problemet, er det aktuelt å innføre refunderbare produktavgifter (pantesystemer). Produktet bør i slike tilfeller ilegges en avgift som tilsvarer den marginale miljøskade ved verst tenkelige deponeringsalternativ (i praksis forsøpling). Ved innlevering til godkjent innsamlingsplass vil dette beløpet bli refundert, fratrukket kostnadene knyttet til behandling av avfallet. En refunderbar produktavgift vil da under visse forutsetninger fungere som en utslippsavgift.

5.6.2 Avgifter vurdert i forhold til andre ­virkemidler i miljøpolitikken

Avgifter utgjør sammen med direkte reguleringer og kvoter, de mest aktuelle virkemidlene myndighetene benytter overfor miljøproblemer, se også NOU 1996: 9. Videre benyttes frivillige avtaler hvor næringslivet forplikter seg til visse utslippsreduksjoner. Frivillige avtaler er en måte å organisere virkemiddelbruken på som i prinsippet kan medføre de samme tiltak som når myndighetene styrer virkemiddelbruken direkte. Hensiktsmessigheten av å organisere virkemiddelbruken som frivillige avtaler blir diskutert til slutt i dette avsnittet.

Hvilke virkemidler som er mest hensiktsmessige å benytte, avhenger bl.a. av myndighetenes informasjon og hvordan miljøskadene varierer med utslipps­kilde. I tillegg til å vurdere kostnadene knyttet til å oppfylle et miljøpolitisk mål, bør det også studeres hvordan et virkemiddel påvirker den totale ressursbruken i økonomien. En slik generell tilnærming vil vise en fordelaktig egenskap ved miljøavgifter og omsettelige kvoter (forutsatt at de auksjoneres bort) sammenlignet med andre virkemidler. De innbringer proveny som kan benyttes til å redusere andre skatter og avgifter som gir uheldige vridninger i økonomien. Dersom myndighetene har samme informasjon om bedriftene og forbrukernes kostnader forbundet med å redusere forurensende utslipp (tiltakskostnader) som aktørene selv, og myndighetene kan observere i hvilken grad utslipp reduseres, vil virkemidlene miljøavgift, omsettelige utslippskvoter og direkte reguleringer kunne ha de samme effektivitetsegenskapene. De ulike virkemidlene vil imidlertid ha ulike fordelingseffekter og gi ulike inntekter til statskassen.

Dersom det, mer realistisk, forutsettes at myndighetene ikke har full informasjon om tiltakskostnadene for de enkelte utslippskildene, vil økonomiske virkemidler som avgifter og omsettelige kvoter som oftest sikre en gitt utslippsreduksjon til lavere kostnad enn individuelt fastsatte kvoter og direkte reguleringer. I tillegg gir miljøavgifter et kontinuerlig incitament til å redusere utslippene, f.eks. gjennom investeringer i ny og bedre renseteknologi.

Når det ilegges en avgift på samtlige utslipp vil forurenserne redusere utslippet inntil rensekostnaden er lik avgiften pr. enhet utslipp. Når avgiften er lik for alle vil også kostnaden ved å redusere utslippet med én enhet bli den samme for alle forurenserne. Det vil da ikke være mulig å fordele utslippet mellom forurenserne på en måte som gir lavere samlet kostnad. En avgiftsløsning vil i dette tilfellet sikre kostnadseffektivitet. Tilsvarende vil det i et system med omsettelige kvoter være lønnsomt for forurenserne å handle kvoter inntil den marginale utslippskostnad er den samme for alle kilder. Ved individuelt fastsatte direkte reguleringer (f.eks. ikke-omsettelige utslippskvoter) er det derimot ingen garanti for at utslippsreduksjon vil skje fra kildene hvor rensekostnaden er lavest. Disse virkemidlene vil derfor normalt medføre høyere samfunnsøkonomiske kostnader.

I de tilfeller hvor utslippets lokalisering har betydning for størrelsen på miljøproblemet, er det ikke lenger noen garanti for at avgifter og omsettelige kvoter vil være kostnadseffektive. Skal en avgift fungere kostnadseffektivt i dette tilfellet, bør den i prinsippet differensieres etter de lokale skadekostnadene. Tilsvarende vil prisene på omsettelige utslippstillatelser være forskjellige for ulike områder når det tas hensyn til forurensningens lokalisering. Kontrollkostnadene ved å gjennomføre en slik differensiert virkemiddelbruk kan bli høye, og systemet kan bli administrativt komplisert.

Dette trekker i retning av at økonomiske virkemidler er særlig fordelaktige ved mer generelle miljøproblemer med mange utslippskilder. Overfor miljøproblemer som varierer geografisk, kan økonomiske virkemidler være hensiktsmessige i den grad de kan innrettes mot forurensninger med tilnærmet samme skadevirkning innenfor det aktuelle området. Videre vil avgifter, også i dette tilfellet, til en viss grad avhjelpe myndighetenes informasjonsproblem. Dersom bedriftene må betale for f.eks. utslippskonsesjoner, vil de ha et incentiv til å søke om en konsesjon som tilsvarer behovet. I tilfeller uten avgift vil bedriftene ha incentiver til å søke om størst mulig konsesjon.

Direkte reguleringer vil i tilfeller hvor det er usikkert hvordan avgiften vil påvirke utslippene, lettere kunne realisere et kvantitativt mål enn økonomiske virkemidler. Det forutsetter at reguleringene, f.eks. forbud, kan følges opp i praksis med tilstrekkelige kontroller. Det er ikke alltid tilfellet. Dette kan ha særlig betydning dersom det er vesentlig at mål nås eksakt. Et eksempel kan være at et utslipp, f.eks. av farlige giftstoffer, skal fjernes helt. Forbud vil da kunne være et hensiktsmessig virkemiddel.

Fordelingsvirkninger av ulike virkemidler kan variere betydelig. I forhold til en situasjon uten virkemiddelbruk, kan avgifter ha både større og mindre fordelingseffekter enn direkte reguleringer. Så lenge ikke alle betaler for restutslippet vil det imidlertid være et samfunnsmessig effektivitetstap knyttet til bruk av direkte reguleringer.

Fordelingsvirkningene ved bruk av omsettelige kvoter avhenger av hvordan kvotene tildeles. Dersom kvotene auksjoneres ut, vil verdien av dem tilfalle myndighetene (på samme måte som ved avgifter), samtidig som nye og gamle bedrifter likebehandles. Dersom kvotene deles ut til eksisterende bedrifter, f.eks. på grunnlag av historiske utslipp, vil dette innebære en inntektsoverføring til disse bedriftene, på bekostning av myndighetene og nye bedrifter.

Utslippskildene skal ikke bare dekke kostnadene ved tiltak mot egne utslipp, men også betale for de skadene som restut­slippet forårsaker. Hvis utslippsretter stilles til disposisjon for forurenserne vederlagsfritt, vil dette være en form for subsidiering av forurensernes bruk av miljøet som innsatsfaktor.

Frivillige avtaler er avtaler mellom f.eks. indu­stribedrift eller bransjeorganisasjon og myndighetene om utslippsreduserende tiltak. Gjennom avtaler vil det kunne være mulig å finne frem utslippsreduserende tiltak i bedriftene som i mindre grad vil svekke bedriftenes konkurranseevne. Generelt er det imidlertid grunn til å peke på flere potensielle svakheter ved frivillige avtaler. En avtale vil ikke stille industribedriften overfor den fulle samfunnsøkonomiske kostnaden forbundet med produksjonen fordi bedriften ikke betaler for restutslippene sine. Når produsenten ikke presenteres for riktig pris på innsatsfaktorene, vil han ikke foreta optimale/riktige investeringer eller omstruktureringer. En avtale vil heller ikke sikre at utslippsreduksjonene, for en gitt produksjonskapasitet, blir riktig fordelt. Siden ikke alle bedrifter står ovenfor lik pris på utslipp, vil ikke utslippsreduksjonene foretas der det koster minst. Det vil også ofte være tilfelle at myndighetene ikke har samme informasjon som industribedriften, og det vil derfor kunne være vanskelig å utforme avtalen riktig og for myndighetene å sjekke at den faktisk blir overholdt. Frivillige gebyrer finansierer i noen tilfeller en bransjes gjennomføring av slike avtaler. Gebyrene er i disse tilfellene å regne som øremerket finansiering av bestemte tiltak og kan derfor ikke sammenlignes med miljøavgifter.

I de tilfeller hvor bransjen ikke står for hele utslippet, reduseres muligheten for å få til sektorovergripende løsninger ytterligere. Det vil i dette tilfelle være nødvendig for myndighetene å inngå avtaler med en rekke parter, noe som vil kunne være svært vanskelig å få til administrativt. Selv i tilfeller hvor det er mulig å inngå avtaler med forskjellige bransjer/enkeltbedrifter, er det liten grunn til å tro at fordelingen av utslippene mellom disse vil skje på en kostnadseffektiv måte. Faren for at betydelige ressurser nyttes til påvirkning av myndighetene istedenfor til produktiv virksomhet, vil være stor. I den grad utslippene forårsakes av noen få bedrifter, vil disse problemene kunne være betydelig mindre.

Frivillige avtaler innebærer at myndighetene ikke får avgiftsinntekter siden det ikke betales for restutslippene.

Støtte til forskning og utvikling og innføring av ny og mer miljøvennlig teknologi er mulig virkemidler som kan komme i tillegg til annen virkemiddelbruk som avgifter, for å nå bestemte miljøpolitiske målsettinger. Litteraturen er imidlertid ikke entydig på dette området. Om subsidier til forsk­ning og utvikling av spesielle typer miljøteknologier framfor støtte til mer generell teknologiutvikling, eller avgiftslegging av utslipp er det mest effektive tiltaket for å nå en miljøpolitisk målsetting, er blant annet et empirisk spørsmål. Kombinasjonen av ulike tiltak over tid kan f.eks. være viktig, se forøvrig Greaker og Heggedal (2004) for en oversikt over deler av denne litteraturen. Eksistensen av såkalte nettverkseksternaliteter kan være en grunn til å subsidiere infrastruktur ved innføring av nye drivstoff og drivstoffteknologi (Katz and Shapiro 1986, Conrad 2005). Subsidier til nye drivstoff eller støtte til kjøp av biler med mer miljøvennlig teknologi er generelt mindre kostnadseffektivt enn støtte som korrigerer for nettverkseksternaliteter.

5.6.3 Bruk av virkemidler i miljøpolitikken i en situasjon med flere målsettinger

Hvis et land har en nasjonal målsetting om å redusere utslippet av klimagasser, tilsier prinsippet om kostnadseffektivitet at alle sektorer i landet bør stå overfor den samme marginale tiltakskostnad i form av lik avgift eller kvotepris for alle. Dersom myndighetene i tillegg har sektorvise målsettinger om opprettholdelse av sysselsettingen eller produksjonen i en næring eller bedrift, og selv om dette ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomt, bør det brukes et eget virkemiddel for å oppnå dette. Dette er i tråd med økonomisk teori om at det må være samsvar mellom antall mål og antall virkemidler. Eksempler på virkemidler for å opprettholde sysselsetting eller produksjon i bestemte sektorer kan være subsidier til arbeidskraft eller lavere arbeidsgiveravgift. Slike virkemidler kan imidlertid være vanskelig å innføre som følge av ulike juridiske restriksjoner innenfor EØS-området, jf. omtalen i kapittel 4. Under disse forutsetningene kan man forsvare en differensiert miljøavgift som en nest-best løsning. Differensierte miljøavgifter bør veies opp mot den ekstra kostnaden for andre sektorer i økonomien som dette vil medføre.

Dersom et land har en målsetting om å redusere globale utslipp med en viss størrelse, kan man forsvare differensierte avgifter (Hoel 1996). Årsaken til dette er faren for såkalt karbonlekkasje, se også omtale under avsnitt 5.6.4. Dette betyr at reduserte utslipp i Norge kan gi økte utslipp i andre land. Karbonlekkasje kan forekomme som følge av at:

1. Etterspørselen etter norske produkter faller fordi klimapolitikken (f.eks. i form av avgifter) øker prisen, og at konsumentene dermed vrir sin etterspørsel mot utenlandsproduserte varer (produsert i land uten tilsvarende avgift),

2. Produksjonen kan flytte til et land som ikke er omfattet av en internasjonal klimaavtale/ ikke har innført klimavirkemidler,

3. Redusert etterspørsel etter fossile brensler i Norge vil gi et fall i prisen på disse brenslene og dermed øke etterspørsel etter dem i andre land.

Hvis et land eller en gruppe av land ønsker å redusere faren for karbonlekkasje for å nå en målsetting om reduksjon i globale utslipp, og karbonlekkasjen skyldes at produksjonen av konkurranseutsatte varer delvis flyttes til land uten klimapolitikk, vil det kunne være en nest-best løsning med lavere avgiftssatser for deler av konkurranseutsatt industri.

I teorien vil karbonlekkasje kunne hindres ved å bruke toll på import og eksport begrunnet ut fra miljøhensyn. En slik politikk vil nok neppe være mulig å gjennomføre i praksis for et lite land som Norge, men kunne vurderes for EU eller eventuelt for hele Kyoto-området, se også omtale i avsnitt 4.3. Et alternativ til differensierte avgifter vil imidlertid være å investere i direkte klimatiltak i de landene som får økte utslipp. Det vil si at man f.eks. foretar skogplanting eller energieffektivisering som gir utslippsreduksjoner tilsvarende økningen i utslipp fra landenes industri. Hvorvidt slike direkte investeringer (CDM) vil bli billigere for norsk økonomi enn differensierte avgifter er et empirisk spørsmål.

5.6.4 Optimale miljøavgifter og andre ­vridende skatter

I en økonomi med andre vridende skatter vil den nest-best optimale miljøavgiften avvike fra den først-best optimale miljøavgiften som er lik marginal rensekostnad. Sandmo (1975) viser at den optimale avgiften på en vare i en økonomi med vridende konsumbeskatning er et veid gjennomsnitt av den optimale avgiften gitt ved Ramsey-regelen og den først-best optimale miljøavgiften. Vekten er samfunnets kostnader knyttet til å drive inn skatter og avgifter for å finansiere offentlig virksomhet. Den optimale avgiften på det forurensende godet i en nest-best økonomi må derfor balansere de samfunnsøkonomiske kostnadene av økte utslipp mot de samfunnsøkonomiske kostnadene ved høyere skatteinntekter.

Miljøavgifter gir inntekter til det offentlige som kan benyttes til å øke tilbudet av offentlige tjenester eller til å redusere andre vridende skatter i økonomien. Hvis avgiftsatsene ikke er nest-best optimalt utformet i utgangspunktet er det mulig å oppnå en positiv velferdseffekt (såkalt dobbel gevinst) ved å øke miljøavgiften og redusere en annen vridende skatt eller imperfeksjon i økonomien. 8

5.7 Oppsummering av teorien om optimal beskatning og miljøavgifter

Fiskale avgifter skal ut fra hensynet til samfunnsøkonomisk effektivitet legges på de varene hvor forbruket av varen endres lite som følge av prisendringer. Næringslivet skal fritas for fiskale avgifter på innsatsfaktorer. Generelt kan en lik konsumavgift (som merverdiavgiften) ha gunstige effekter på samfunnsøkonomisk effektivitet sammenliknet med differensierte avgifter. Optimale miljøavgifter skal settes lik den marginale tiltakskostnaden. Alle kilder til miljøskaden, både produsenter og konsumenter, skal i prinsippet betale lik optimal miljøavgift.

Sørensen (2006) gir en oversikt over teorien for optimal beskatning og kommer med følgende råd når det gjelder utforming av avgiftspolitikken: Gitt at inntektsfordelingen blir tatt hensyn til ved det direkte skattesystemet skal det indirekte skattesystemet karakteriseres ved en lik konsumavgift på alle varer og tjenester (tilsvarende som f.eks. merverdiavgiften). I tillegg skal myndighetene ilegge avgifter for å korrigere for eksterne effekter. Hvis det er nødvendig med ytterligere beskatning utover dette for å finansiere offentlig virksomhet, bør varer som er komplementære med fritid og eventuelt varer som personer med høy inntekt har sterke preferanser for (eventuelt at disse personene har lav etterspørselselastisitet for varene) ha en høyere skatt. Varer som er alternative til fritid kan eventuelt beskattes noe lavere.

5.8 Helse- og sosialrelaterte avgifter

Som omtalt i NOU 2003: 17 Særavgifter og grensehandel, kan negative eksterne effekter tale for at forbruket av tobakk og alkohol, og eventuelt andre varer, skal beskattes hardere enn annet forbruk. Isolert sett skal avgiftene på alkohol og tobakk, i tråd med økonomisk teori, settes slik at de på marginen dekker kostnadene for omgivelsene og/eller fellesskapet ved alkohol- og tobakkbruk. Når avgiften settes slik, vil den være effektivitetsfremmende idet forbruket reduseres. Dette perspektivet kan forlenges til å ta hensyn til at personer undervurderer effekter på seg selv av alkohol- og tobakkbruk. Dette kan skyldes at konsumentene ikke tar hensyn til langsiktige virkninger av sitt forbruk, eller at de simpelthen velger å ignorere en del uheldige effekter. I slike tilfeller skal beskatningen bringe konsumet mer i pakt med de «sanne» preferansene (Atkinson og Meade 1974).

5.8.1 Prinsipper for bruk av helse- og sosialt begrunnede avgifter

Som omtalt i vedlegg 1 har begrunnelser for særavgifter og offentlige reguleringer knyttet seg til eksterne effekter, informasjonssvikt eller behovet for å finansiere offentlig virksomhet på en måte som forstyrrer markedstilpasningen i minst mulig grad. Nyere adferdsøkonomiske arbeider åpner for at avgifter og reguleringer kan bedre folks valg, og at folk kan ønske seg slike tiltak som en form for selvregulering. Begrunnelsene for disse tiltakene baserer seg på nye teoriforutsetninger basert på funn fra psykologi og andre samfunnsvitenskaper – og har det til felles at disse reguleringene ifølge teorien skal være ønsket av de som reguleres.

1. Nåtidsskjevhet (hyperbolsk diskontering) betyr at vi over tid lever mer i nuet enn vi selv ønsker. Dette gir seg blant annet utslag i stadige utsettelser av ubehagelige, men viktige gjøremål, og i at vi mer enn vi ønsker gir etter for fristelser som har negative konsekvenser på lengre sikt. En del av dem som lider av dette innser det selv og ønsker å binde og kontrollere sin fremtidige adferd. Særavgifter kan her brukes til selektivt å høyne prisene i nuet på goder med fremtidige negative konsekvenser slik at konsumet i dag blir i tråd med planene vi la i går.

2. Ustabile preferanser/valgevne oppstår for eksempel når beslutningstageren overveldes av en utløst trang til å kjøpe og bruke et gode. Ofte ønsker ikke beslutningstageren å la denne trangen være bestemmende for valgene sine. Trangen kan være tillært avhengighet («sug» etter røyk når den man snakker med tar seg en sigarett) eller stamme fra fysiske impulser (som sult eller sinne). Begge deler kan overvelde våre mer kjølige og rasjonelle beslutningssystemer i hjernen. Særavgifter har her en negativ effekt, siden trangen i liten grad lar seg påvirke av avgiften. Dermed straffes forbrukeren med utløst trang dobbelt – både av trangen (som de ønsker å kontrollere) og av avgiften (som reduserer realinntekten deres). Videre har avgiften en negativ effekt på dem som ikke lider av problemet med utløst konsum, siden disse nå står overfor priser som er for høye samfunnsøkonomisk sett. Dette gjør at de reduserer konsumet sitt og konsumerer mindre enn det som er optimalt.

3. Sosial påvirkning og alternative likevekter . Dersom beslutningstagere påvirker hverandres valg gjennom sine meninger eller handlinger, kan disse bli til normer og vaner som låser grupper eller samfunn fast i ugunstige situasjoner. Særavgifter eller reguleringer kan da brukes av borgerne til å koordinere sin adferd og flytte seg over i en ny, foretrukket likevektssituasjon. Et eksempel er at røykeloven kan ha endret normene i forhold til passiv røyking og dermed også nivået på passiv røyking på områder der loven ikke gjelder.

Begrunnelsene for særavgifter har implikasjoner for størrelsen på særavgiftene. Avgifter basert på de ulike rasjonalene kan summeres opp til en total avgift og settes i forhold til dagens faktiske avgift. Den største usikkerheten knytter seg til omfang og styrke av nåtidsskjevhet i befolkningen. Hvis utbredelsen og styrken på nåtidsskjevhet i befolkningen faktisk er forholdsvis stor, og dersom vi også godtar dette rasjonalet som intervensjonsgrunn, kan dette tilsi ytterligere særavgifter på andre goder og aktiviteter i samfunnet enn kun alkohol og tobakk, som forstyrres av samme beslutningssvikt.

5.8.2 Optimalt nivå på avgiftene

Det kan være svært vanskelig å fastsette marginalkostnaden ved konsum av varer med helsemessige og sosiale konsekvenser, som påpekt i Cnossen (2006) i en analyse av avgifter på alkohol i EU-området. Den samfunnsøkonomiske marginalkostnaden ved forbruk av varer med ugunstige helsemessige effekter og andre eksterne kostnader, vil generelt være høyere enn gjennomsnittskostnaden. Den samfunnsøkonomiske gjennomsnittskostnaden kan derfor benyttes som en tilnærming for marginalkostnaden. Ved å benytte gjennomsnittskostnaden vil avgiftsnivået uansett ikke bli satt for høyt, gitt totalkostnadene.

Når det gjelder forbruk av alkohol gir litteraturen flere holdepunkter for at det er hensiktsmessig å rette tiltak i form av avgifter mot hele befolkningen framfor individuelle tiltak eller tiltak rettet mot enkeltgrupper. Totalforbruksteorien sier at det er en entydig sammenheng mellom endring i gjennomsnittlig totalforbruk og endring i skadenivå. 9 Med andre ord vil en økning i gjennomsnittlig totalforbruk føre til økt skadenivå. En videreutvikling av teorien, forebyggingsparadokset, sier at for å forebygge skader er det mest hensiktsmessig å gjennomføre tiltak på befolkningsnivå og ikke bare mot risikogrupper. 10 Dette kalles et paradoks fordi det vanligvis er hensiktsmessig å risikoorientere tiltakene. For alkoholskader er det imidlertid slik at det er de moderate brukerne av alkohol som rammes av de fleste skadene.

Dette gjelder i særlig grad for ulike typer akutte skader. For somatiske helseskader knyttet til høyt forbruk, som f.eks. leverskader, vil storforbrukere stå for de langt fleste av skadene. Rossow og Rommelsjö (2006) sammenlikner de 10 pst. av befolkningen som drikker mest med de 90 pst. som drikker mindre. De fant at størstedelen av de akutte alkoholproblemene forekom i sistnevnte gruppe. I en undersøkelse i New Mexico fant Roeber og Green (2005) at alkoholavhengige står for en svært liten del av alkoholrelatert skade.

Som omtalt i vedlegg 1 skal det nivået på avgiften som beregnes ut fra et gjennomsnitt av skadekostnader i tillegg justeres for eventuell nåtidsskjevhet, sosial påvirkning m.m. Analyser tyder også på at alkohol og tobakk kan være komplementære i konsumet, noe som betyr at en høy tobakksavgift vil redusere alkoholkonsumet og omvendt (Tauchmann et al. 2006). Samspilleffekter kan trekke i retning av lavere avgifter på godene enn i tilfeller hvor slike effekter ikke eksisterte.

5.8.3 Avgifter vurdert i forhold til andre ­virkemidler

Særavgifter bør sees i sammenheng med en bredere tiltaksportefølje som tilpasses over tid. Ett og samme problem kan angripes ved hjelp av ulike tiltaksformer. Særavgifter inngår dermed som ett virkemiddel i en bredere tiltaksportefølje som også inkluderer tiltak rettet mot produksjon, salg, kjøp og konsum av en vare. Restriksjoner knyttet til tilgjengelighet vil bl.a. være et egnet virkemiddel. Det er ønskelig å velge den blandingen av tiltak som mest presist og kostnadseffektivt korrigerer problemet vi står overfor ved en vare. Videre bør det legges opp til at særavgiftenes nivå justeres over tid dersom andre tiltak eller underliggende samfunnsforhold tilsier det.

Samfunnsøkonomisk teori er ikke tilstrekkelig for å vurdere særavgifter og reguleringstiltak for å løse helse- og sosialt relaterte problemstillinger. Vedlegg 1 tar for seg begrunnelser for særavgifter basert på samfunnsøkonomisk teori. Andre begrunnelser for tiltak som er vanlige utenfor samfunnsøkonomien diskuteres ikke. Trolig har mange et ønske om å bedre folkehelsa gjennom å motarbeide helseskadelig konsum og adferd selv om dette konsumet og denne adferden er fullt informert, fritt valgt og uten eksternaliteter. Andre anser helseskadelig konsum for å være umoralsk eller unødvendig og ønsker å redusere det av den grunn. Selv om slike begrunnelser i liten grad behandles og aksepteres internt i samfunnsøkonomien, kan de anses som viktige og gyldige av andre. Her kan økonomifaget gi mer instrumentell støtte, som ved å anslå effekten av ulike tiltak på omfanget av røyking og drikking blant ungdom.

5.9 Beskatning i en økonomi med internasjonal mobilitet

5.9.1 Innledning

I dette avsnittet gis det en prinsipiell omtale av beskatning i en økonomi med internasjonal mobilitet. En beskrivelse av særavgifter i andre land er gitt i kapittel 8.

Nasjonale vedtak og internasjonale avtaler om felles markeder og økt konkurranse over landegrensene har ført til større muligheter for mobilitet over landegrensene både av varer, tjenester, kapital og mennesker. I tillegg gjør teknologien det mulig å raskt flytte finanskapital fra et land til et annet. Noen skattegrunnlag blir dermed mer mobile over landegrensene, og dette kan gjøre det mer krevende å føre en særegen nasjonal skattepolitikk.

Det er fire hovedformer for mobilitet over landegrensene:

1. Vare- og tjenestemobilitet gjennom internasjonal handel.

2. Konsumentmobilitet ved at norske konsumenter foretar direkte kjøp av varer og tjenester i utlandet (herunder grensehandel), eller ved at utlendinger foretar direkte kjøp i Norge.

3. Kapitalmobilitet ved at finans- og/eller realkapital plasseres i utlandet eller utenlandsk kapital plasseres i Norge.

4. Person- og arbeidskraftsmobilitet (migrasjon) ved at nordmenn velger å bosette seg og/eller arbeide i utlandet, eller ved at utlendinger velger å bosette seg og/eller arbeide i Norge.

Mobilitet over landegrensene kan i seg selv ha positive effektivitetsvirkninger ved at det bidrar til at kapital flyter dit avkastningen er høyest, ved at varer og tjenester produseres der kostnadene er lavest osv. Skattepolitikken er relevant i denne sammenhengen, fordi den er en av mange faktorer som kan påvirke hvordan vare- og faktorstrømmene skjer. Et høyt skattenivå i et land kan føre til at noen selskaper flytter ut av landet, noe som kan medføre at vridningseffektene blir større i en åpen økonomi enn i en lukket.

For en nærmere diskusjon av beskatning i en økonomi med internasjonal mobilitet, se for eksempel NOU 1996: 9 Grønne skatter- en politikk for bedre miljø og høy sysselsetting og NOU 2006: 4 Rederiskatteutvalget.

5.9.2 Lønnsomhet i bedrifter

Som omtalt i NOU 2006: 4 Rederiskatteutvalget har frie kapitalbevegelser mellom land og muligheten for konkurranse mellom land om mobile skattegrunnlag ført til økt oppmerksomhet rundt skattleggingen av internasjonalt mobil kapital. Kapital kan deles inn i finansinvesteringer og bedrifters investeringer i realkapital. Finansinvesteringer anses for å være svært mobile internasjonalt, mens realkapital er mobil i varierende grad avhengig av flyttekostnader mv. For den enkelte bedrift vil investeringsbeslutninger ofte ha sammenheng med behov for å fornye eller øke produksjonskapasiteten. Bedrifter med nedslitte produksjonsanlegg er i prinsippet mer mobile internasjonalt enn bedrifter som nettopp har investert i nye anlegg. Dette illustrerer at skillet mellom ulike næringers mobilitetsgrad avhenger av tidsaspektet. På lengre sikt kan man betrakte all realkapital som finanskapital. Selv næringer som oppfattes som immobile kan over tid flytte sin realkapital ved å la den slites ned, og heller foreta nyinvesteringer i andre land. Selv i situasjoner hvor investeringer er knyttet til stedbundne naturressurser finnes det ofte alternativer som gjør at bedrifter på sikt, enten kan reinvestere eller å flytte produksjonen.

Et selskap som skal foreta en investering kan i de fleste tilfeller velge mellom å investere hjemme eller i utlandet. Bedriften må også velge hvilket omfang investeringen skal ha. En bedrift som har som mål å maksimere sitt overskudd, vil ønske å etablere seg i det landet som gir størst overskudd etter skatt. Hvis overskudd før skatt er det samme i alle land, vil lokalisering avgjøres av hvilket land som har den laveste gjennomsnittsskatten. Gjennomsnittsskatten vil avhenge av skattereglene, herunder de nominelle skattesatsene, avskrivningssatser, avgiftsnivået, mulighetene for frem­føring av tap mv.

For en nærmere omtale av skattlegging av kapital i en åpen økonomi, se f.eks. NOU 2006: 4 Rederiskatteutvalget.

5.9.3 Grensehandel

Innledning

Som omtalt i NOU 2003: 17 Særavgifter og grensehandel oppstår grensehandel ved store forskjeller i pris eller utvalg mellom naboland. Ofte er det forskjeller i skattetrykket som gir opphav til prisforskjeller, men også valutakurser kan ha betydelig innvirkning. Dessuten kan andre forhold som økonomisk organisering og konkurransesituasjonen påvirke prisnivået.

Dersom et høyt nivå på særavgifter er med på å øke grensehandel, smugling og hjemmebrenning av alkohol, må gevinstene (proveny og helseeffekter) ved særavgiftsnivået veies opp mot de samfunnsmessige kostnadene ved at personer drar over grensen for å handle, eller at personer involverer seg i illegal virksomhet. Mobilitet over landegrensene fører også til tap av skatteinntekter.

Grensehandel og nivå på særavgifter

Forskjeller i prisnivået mellom Norge og Sverige gjør at det er knyttet privatøkonomiske gevinster til nordmenns handel i Sverige. Hvor stor gevinsten er, vil bl.a. avhenge av valutakursen og av sammensetningen av varene som blir kjøpt.

De privatøkonomiske gevinstene ved å handle i Sverige må veies opp mot kostnadene forbundet med å reise, blant annet utgifter til bensin, slitasje på bilen og at en bruker tid og ressurser på langdistansehandel. I tillegg til de privatøkonomiske kostnadene kommer det samfunnsøkonomiske tapet ved grensehandel gjennom at personer velger å bruke tid og ressurser på å skaffe seg varer fra et sted som ligger langt borte fra hjemstedet. Endelig kommer tapet av inntekter for staten og virkninger på produksjon og sysselsetting i Norge.

En vesentlig del av grensehandelen foregår med varer som ikke er pålagt særavgifter i Norge, eller varer hvor særavgiften bare utgjør en mindre andel av prisen. En rekke forhold påvirker det relative prisnivået mellom Norge og utlandet. Det generelle lønns- og kostnadsnivået vil i betydelig grad påvirke prisnivået i et land. Derfor vil det relative lønnsnivået mellom landene ha stor betydning for prisforskjeller. I tillegg vil forskjeller i markedsforhold ha betydning. Graden av skjerming av landbruket og utformingen av støtteordninger for denne næringen vil ha stor betydning for prisforskjeller på matvarer. Videre vil endringer i valutakursen kunne gi opphav til betydelige prisforskjeller.

Det er ikke gitt at grensehandelen bør møtes med en avgiftslettelse. Dersom en vurderer å redusere særavgiftene for å forsøke å redusere dette effektivitetstapet, må effekten av en eventuell reduksjon i grensehandelen veies opp mot de samfunnsøkonomiske kostnadene som følger av å ha et lavere avgiftsnivå på alkohol og tobakk. Reduserte særavgifter vil sannsynligvis øke totalkonsumet av alkohol og tobakk, og dette kan bl.a. gi uheldige helseeffekter. I tillegg må det veies opp mot det eventuelle provenytapet for staten ved at avgiftene på registrert forbruk reduseres.

Grensehandelen innebærer også en fordel for forbrukerne idet de får en større mengde varer å velge fra. I det perspektivet kan tilgang til et marked (over grensen) med andre varer være fordelaktig. En innvending mot dette argumentet er at det vil kunne være mer gunstig å frakte disse varene i større kvanta over grensen enn å la hver enkelt konsument reise langt for å skaffe seg varen.

I spredtbygde strøk kan det være problemer knyttet til hvordan en skal opprettholde et godt nok servicetilbud. Det kan tenkes tilfeller der tilgang til butikker på begge sider av grensen bidrar til å bedre servicetilbudet i områder hvor det er lange avstander til tilstrekkelig vareutvalg på norsk side.

Det kan også hevdes at grensehandelen representerer en begrenset konkurranse for innenlands næringsliv som ellers ville være mer beskyttet, og at en viss grad av konkurranse fra grensehandel således kan bidra til effektivising.

5.9.4 Utslippslekkasjer

Det finnes etterhvert mange studier som bekrefter en klokkeformet sammenheng mellom inntekt og ulike typer utslipp for godt utviklede (høyinntekts) land. 11 En forklaring på en slik sammenheng kan være at når inntekten øker så blir miljøkvalitet viktigere for folks velvære. Dette fører igjen til at det interne presset og aksept for at det innføres miljøpolitiske reguleringer øker. Det er imidlertid fare for at denne positive sammenhengen mellom økonomisk vekst og miljøkvalitet over et visst nivå for utviklede land innebærer mindre innenlandsk produksjon og eksport av skitne varer (dvs. varer som er produsert ved forurensende produksjon), men at utenlandsk produksjon og dermed import av skitne varer øker. Dette kalles for utslippslekkasje over landegrensene. Hvis slike utslippslekkasjer forekommer, vil den globale effekten av en ensidig innenlandsk miljøpolitikk bli betydelig redusert. Utslippene kan faktisk øke hvis innenlandsk produksjon blir flyttet til et annet land som har en vesentlig dårligere miljøstandard på sin produksjon. Problemet med utslippslekkasjer er spesielt viktig når det gjelder utslipp som kan transporteres over landegrensene (f. eks. SO₂ ), og for globale miljøproblemer som utslipp av klimagasser, også kalt karbonlekkasje. Dette problemet kan være stort for en del utviklingsland ved at rike land flytter sin forurensende produksjon dit. På den annen side kan en stram miljøpolitikk i rike land føre til utvikling av ny teknologi som kan komme alle land til gode.

Den såkalte «pollution haven» hypotesen hevder at utenlandske konkurrenter vil komme betydelig bedre ut fordi en stram innenlandsk miljøpolitikk vil føre til at utenlandske produsenter øker både sine markedsandeler og profitt. Dette resonnementet blir imidlertid modifisert når man tar innover seg opprettholdelsen av langsiktig utenriksøkonomisk stabilitet, effekter på priser og valutakurs med mer for et land som driver en streng miljøpolitikk. Litteraturen finner ingen entydig støtte til «pollution haven» hypotesen, se f.eks. Cole (2004) for en oversikt. Økonometriske analyser har foreløpig funnet liten støtte for at en stram miljøpolitikk påvirker investeringene og hvor investeringene finnes sted. Det er selvfølgelig stor usikkerhet knyttet til det tilgjengelige datamateriale for slike analyser. Ho og Jorgenson (1998 a,b) finner at en stram miljøpolitikk påvirker konkurranseevnen til amerikanske næringer, men på litt lengre sikt vil nødvendige endringer i lønnskostnader og andre priser føre til at effekten reduseres.

Bruvoll og Fæhn (2005) har beregnet effekter på norske næringers konkurranseevne overfor utlandet og endringer i markedsandeler som følge av at Norge fører en strengere miljøpolitikk når økonomien vokser. I analysen benytter de en disaggregert generell likevektsmodell, MSG6 som er utviklet i Statistisk sentralbyrå og bl.a. benyttes av Finansdepartementet i deres langsiktige analyser, f.eks. i arbeidet med Perspektivmeldingen (Finansdepartementet 2004). Bruvoll og Fæhn (2005) beregner utslippslekkasjer som følger av at Norge fører en slik streng miljøpolitikk, basert på kjennskap til utslippsintensitetene for produksjonen hos våre største handelspartnere. Analysen ser kun på en ensidig norsk miljøpolitikk og antar at handelsmønsteret er uendret som følge av miljøpolitikken. Dette innebærer at Norge som følge av miljøpolitikken, ikke begynner å handle med noen andre land enn tidligere. Det miljøpolitiske tiltaket som analyseres er en økning i en generell CO₂ -avgift som alle som brukere av fossile brensler betaler. 12 Spesielt innebærer denne politikken en sterk økning i kostnadene for produksjon av metaller og kjemiske råvarer, som har produksjonsprosesser som slipper ut mye CO₂ og ikke betaler noen CO₂ -avgift initialt.

Analysen viser at konkurranseevnen både på hjemmemarkedet og i eksportmarkedet faller mye for næringer som slipper ut mye CO₂ og ikke betaler noen CO₂ avgift i utgangspunktet. For flere av de andre næringene øker konkurranseevnen både på hjemmemarkedet og i eksportmarkedet. Det skyldes delvis effekter via lavere lønninger og fall i priser på annen vareinnsats som følge av bortfall av etterspørsel etter arbeidskraft og kapital fra produksjon av metaller og kjemiske råvarer. Den totale effekten på de samlede utslippene for Norge og våre viktigste handelspartene er utslippslekkasjer for de fleste Kyoto-gassene. Stort sett bidrar utslippslekkasjene til å modifisere den innenlandske effekten slik at den totale utslippsreduksjonen (i Norge og hos de viktigste handelspartnerne) blir noe mindre enn hvis man bare legger nasjonale utslipp til grunn. Men gitt sammensetningen av Norges viktigste handelspartnere så innebærer dette kun at utslippene øker i andre rike land som har en mindre streng miljøpolitikk enn den norske. Den største effekten kommer imidlertid via redusert eksport av skitne varer og ikke via økt import av slike varer. I tillegg rammes Norges handelspartnere av at Norge fører en stram miljøpolitikk fordi etterspørselen etter importvarer faller som følge av lavere innenlandsk aktivitet. Dermed bærer også utlandet en del av kostnadene knyttet til en innenlandsk miljøpolitikk.

5.10 Innfasing av skatter og avgifter

Ved endring av skatter og avgifter til ønsket langsiktig nivå bør tidsperspektivet for omleggingen vurderes. Hensynet til å få på plass riktige prissignaler tilsier en umiddelbar innføring av virkemidlene. På den annen side blir det ofte vist til at omstillingskostnader kan tilsi en gradvis innfasing av virkemidler.

En gradvis innfasing av virkemidlene kan skje på flere måter. En mulighet er at endringen vedtas, men at iverksettelsestidspunktet skyves noe frem i tid, en annen at avgiftssatsene gradvis økes til ønsket nivå. Også overgangsregler, eksempelvis kompensering av reformens eventuelle tapere, kan ses som en form for innfasing.

Spørsmålet om en innfasing av en større skatte- og avgiftsendring kan diskuteres ut fra to synsvinkler. For det første har det blitt hevdet at hensynet til effektiv ressursbruk tilsier en gradvis innfasing av virkemidlene. På tilsvarende måte har hensynet til en rettferdig fordeling også blitt brukt som argument, slik at reformens tapere i noen grad blir kompensert.

Bedrifter vil ofte ønske å endre sin langsiktige realkapitalbeholdning som følge av en større skatte- og avgiftsendring. Det vil i mange sammenhenger være kostnader knyttet til å bygge opp eller ned realkapitalbeholdningen, f.eks. å få det nye kapitalutstyret integrert i eksisterende produksjonslinjer. Slike kostnader omtales ofte som omstillingskostnader. Innslaget av slike kostnader bør imidlertid ikke tilsi at bedriften vil finne det optimalt å la oppbygningen av kapitalen skje over tid. Dersom det eksisterer stordriftsfordeler knyttet til å ta i bruk kapitalutstyret, vil det tvert imot være optimalt for bedriften å gjøre dette umiddelbart. Det vil f.eks. kunne være tilfelle dersom det krever trening og opplæring å ta i bruk utstyret. Aktiviteter knyttet til bruk av informasjon har ofte innslag av stordriftsfordeler.

Det vil derfor kun være når samlede kostnadene ved å bygge opp kapitalen øker prosentvis mer enn de faktiske investeringene (skalaulemper), at en gradvis oppbygging av kapitalutstyret vil være fornuftig. Dette vil kunne være tilfellet dersom det kreves tilgang til knappe ressurser for å kunne ta i bruk utstyret, f.eks. nøkkelpersonell.

Selv om det i visse situasjoner vil gi lavest kostnader for bedriften å gradvis bygge opp (ned) kapitalbeholdningen, tilsier ikke dette at myndighetene bør ta hensyn til disse kostnadene ved valg av innfasingsstrategi. Så lenge kostnadene er interne for bedriften, vil bedriftene selv kunne tilpasse seg kostnadene og dermed velge samfunnsøkonomisk riktig innfasing.

Et annet argument som har vært anvendt for å begrunne en gradvis innfasing av virkemidlene, er innslaget av irreversible investeringer, dvs. at verdien av kapitalutstyret har liten alternativ anvendelse dersom en bedrift legges ned. Tanken er at dersom de tapende aksjonærer ikke kompenseres ved en reform, vil disse bli svært tilbakeholdne med å investere i prosjekter med denne typen risiko. Risikoen knyttet til irreversible investeringer forårsaket av endrede skatteregler bør i stor grad være diversifiserbar på aksjonærenes hånd. I så fall trenger ikke dette utgjøre noe problem.

Et tredje argument for en gradvis innfasing av virkemidlene, er knyttet til innslag av omstillingskostnader som er eksterne for bedriften (f.eks. kostnader knyttet til flytting og omskolering av arbeidsledige samt kostnader på trygde- og sosialbudsjettet dersom nytt arbeid ikke er mulig å skaffe). Siden disse kostnadene er eksterne for bedriften, vil det være riktig av myndighetene å ta hensyn til disse ved utforming av den samlede virkemiddelbruken. Det skal imidlertid gjøres ved andre virkemidler inn innfasing av skatter og avgifter.

Særmerknad:

Medlemmene Øystein Arff Gulseth, Eystein Gjelsvik og Tor Hersoug har ikke vanskelig for å se de prinsipielle poengene i utvalgets teoretiske betraktninger i kapittel 5. I det enkelte tilfelle må en imidlertid foreta en konkret vurdering av teoriens relevans. Ofte er det betydelig usikkerhet vedrørende marginale skadevirkninger av forbruk av ulike goder, eller av bruk av visse innsatsfaktorer eller av visse produksjonsprosesser. Det gjør at det er vanskelig å treffe riktig når avgiftssatsene skal settes. Man kan derfor komme til å gjøre større skade ved å basere seg på de teoretiske prinsippene enn ved å bruke andre virkemidler for å oppnå visse miljøpolitiske eller andre mål. Det er også slik at de marginale skadevirkningene kan variere geografisk eller på individuelle måter. Å basere en avgift på et usikkert anslag på gjennomsnittlig marginal skadevirkning vil derfor heller ikke i teorien alltid være treffsikkert. I tillegg kommer problemstillingen rundt utslippslekkasjer som er omtalt i avsnitt 5.9.4. Det tilsier at det ikke nødvendigvis er best for formålet å anvende lik avgiftssats for alle virksomheter. Differensierte avgifter kan i praksis være mer effektivt og gjennomførbart for å stoppe utslippslekkasjer enn alternative virkemidler.

De teoretiske modellene tar ikke hensyn til omstillingskostnader og forutsetter at innsatsfaktorene er fullt mobile, både kapital, arbeidskraft og kunnskap. I praktisering av prinsippene må begrensninger på mobiliteten og omstillingskostnader både for samfunnet og den enkelte tas med i betraktningene. Ved å følge prinsippet om å avgiftsbelegge alle virksomheter likt kan man påvirke den geografiske fordelingen av næringsvirksomhet i Norge. Målsettinger på dette området må avveies mot det man oppnår ved lik avgiftssats og om det finnes mer egnede virkemidler som kan brukes i stedet for avgiftsdifferensiering.

Særnorske avgifter på bedrifter som konkurrerer med utenlandske bedrifter, vil kunne bidra til at bedrifter i enkelte bransjer vil la produksjonen foregå i utlandet i fremtiden i stedet for i Norge. Det betyr ikke nødvendigvis at de arbeidsplassene som er i disse bedriftene ikke er lønnsomme selv med særavgiftene. Bedriftene kan både være lønnsomme og ha spisskompetanse på sine områder og være teknologisk avanserte, men det vil kunne bli mer lønnsomt å overføre slik produksjon til andre land. Høye avgifter på bedrifter i Norge vil påvirke fremtidig lokalisering.

I andre tilfeller vil høye særnorske avgifter kunne føre til nedleggelser fordi virksomheten ikke lenger blir lønnsom. I slike tilfeller er det viktig at man treffer riktig nivå på avgiftene og ikke setter dem for høyt, noe som vil medføre unødvendige bedriftsnedleggelser også i henhold til den teoretiske modellen. Det tilsier en viss forsiktighet.

I mange miljøspørsmål har man konkrete, kvantitative mål som skal oppnås. Dette kan som regel oppnås langt billigere for de involverte bedriftene gjennom samarbeidsavtaler enn ved avgifter. Pengene går målrettet til rensetiltak mv., og felles returordninger kan opprettes der det er relevant. Så lenge det er målet som skal oppnås, så vil næringslivets konkurranseevne bli langt bedre ivaretatt gjennom andre tiltak enn bruk av særavgifter.

Det foreligger ingen dokumentasjon på at frivillige avtaler om reduksjon av miljøutslipp ikke virker etter hensikten. Disse medlemmer mener erfaring peker i retning av at slike avtaler er effektive. Returordninger av materialer og skadelige stoffer har blitt skapt av bedrifter som samarbeider gjennom frivillige avtaler. Sannsynligvis har dette medført en reduksjon av utslipp til langt lavere kostnader for bedriftene enn ensidig bruk av særavgifter. Fellesordninger etablert gjennom de frivillige avtalene har resultert i miljøløsninger som det er grunn til å tro har gitt betydelige besparelser også for samfunnet som helhet fremfor at hver enkelt bedrift skulle investere i egne utslipps- og behandlingsanlegg. Disse medlemmer deler derfor ikke flertallets gjentatte, generelle beskrivelser i denne utredningen av at frivillige avtaler ikke er kostnadseffektive.

Disse medlemmer ser som resten av utvalget positivt på at frivillige avtaler skal evalueres. Men også særavgiftene bør gjøres til gjenstand for vurderinger fra tid til annen. Før en ny avgift introduseres bør formålet med avgiften klart presiseres, om det er en rent fiskal avgift, eller om den skal fremme andre mål. Målene må være tilstrekkelig konkrete til at man senere kan vurdere om avgiften virker etter hensikten. Hvis avgiften ikke virker som forutsatt, bør den kunne avvikles eller legges om og eventuelt erstattes av andre virkemidler. Historisk sett finnes eksempler på avgifter som gis skiftende begrunnelser over tid, og som nærmest får evig liv fordi de innbringer et visst proveny.

Det er av betydning for næringslivet at avgiftspolitikken er mest mulig forutsigbar og begrunnet ut fra konkret viten om skader som skal bøtes på, og om treffsikkerhet og virkninger av avgiften.

Særmerknad:

Medlemmet Sissel Monsvold mener det kan være betydelig usikkerhet knyttet til beregninger av marginale skadevirkninger av forbruk av ulike goder, av visse innsatsfaktorer og av visse produksjonsprosesser. Det gjør at det i mange tilfeller kan være vanskelig å sette riktig nivå på avgiftssatsene. Dette tilsier en viss forsiktighet i fastsettingen av avgiftene. Når avgifter først er valgt som f. eks. miljøpolitisk virkemiddel, så må det betales samme avgift i alle anvendelser. Det er viktig for å oppfylle de miljøpolitiske målene til lavest mulig kostnad.

Selv om avgifter i mange tilfeller kan forventes å være det mest effektive virkemidlet i forhold til å redusere f.eks. miljøskader eller uønsket konsum, kan det være tilfeller der andre virkemidler bidrar til å nå målene på en mer effektiv måte. Dette medlem vil vise til at det gjennom de siste femten årene er etablert innsamlings- og gjenvinningsordninger for emballasjeavfall. Samarbeid langs verdikjeden har vært sentral for å gjøre denne jobben effektivt. Det har gitt bedre løsninger, og miljømålene er oppnådd billigere enn det en avgiftsløsning og offentlig innsamling kunne bidratt med.

Utvalget legger vekt på blant annet nåtidsskjevhet eller selvkontrollproblemer som begrunnelse for å høyne særavgiftene utover de tradisjonelle eksternalitetsbaserte begrunnelsene, og åpner for at dette kan være en begrunnelse for særavgifter på flere områder hvor det kan eksistere beslutningssvikt. Dette medlem vil stille spørsmål ved rasjonalet for å bruke denne typen begrunnelse som argument for særavgifter. Dette medlem vil også vise til at det er svært stor usikkerhet knyttet til å fastslå hvor stor andel av avgiften som skal relateres til omfanget av nåtidsskjevhet. Det krever kjennskap til både hvor stor andel av befolkningen som «lever i nuet» og hvor stor andel av de fremtidige kostnader og inntekter disse overser fordi de legger uforholdsmessig vekt på nåtiden. Dette medlem mener derfor det bør utvises betydelig varsomhet i forhold til å bruke nåtidsskjevhet som motivering for og fastsetting av særavgifter.