10 Forslag til endringer i systemet for særavgifter

I kapittel 10 foreslår utvalget endringer i særavgiftene som kan bidra til at de i større grad oppfyller målene de er ment å nå, og omlegging av fiskale avgifter til avgifter som kan korrigere for eksterne effekter og uønskede helseeffekter.

Utvalget peker i kapittel 9 på en del økonomiske og administrative konsekvenser under omtalen av de ulike avgiftene, og går nærmere inn på disse forholdene i kapittel 10. På enkelte områder er det imidlertid behov for ytterligere utredninger, både av eksterne effekter, administrative forhold og effekter på proveny og konkurranseevne.

Endringer i systemet for særavgifter vil føre til omstillinger i økonomien. I de fleste tilfeller er disse tilsiktet, og omstillingskostnader er en nødvendig del av en omstrukturering til en mer effektiv økonomi. Utvalget vil imidlertid påpeke at det er viktig at politikken knyttet til utformingen av særavgiftene er forutsigbar slik at mulige omstillingskostnader reduseres. Å innføre avgiftsendringer som gir store omstruktureringer, og så etter kort tid endre avgiftsregimet vesentlig, kan gi unødvendige høye omstillingskostnader. En best mulig innfasing av avgiftsendringer er ikke drøftet under hvert enkelt avgiftsforslag.

Utvalget peker i avsnitt 10.7 på enkelte nye skattegrunnlag som bør utredes nærmere.

10.1 Miljørelaterte avgifter

10.1.1 Drivstoffavgifter

Utvalget konkluderte i kapittel 9 med at drivstoffavgiftene er lavere enn de gjennomsnittlige eksterne marginale kostnadene knyttet til ulykker, kø, støy, veislitasje og lokale utslipp til luft. Dette gjelder særlig for autodieselavgiften, men også for bensinavgiften.

Ulykker, kø, støy og veislitasje utgjør om lag 94 pst. av de eksterne marginale kostnadene (eks. klimagasser) ved bruk av bensindrevne personbiler og om lag 85 pst. av de eksterne marginale kostnadene (eks. klimagasser) ved bruk av dieseldrevne personbiler (ECON 2003). Lokal luftforurensning utgjør derfor kun en liten del av de samlede eksterne marginale kostnadene. Den lokale luftforurensningen avhenger først og fremst av motorteknologien og i mindre grad av type drivstoff. For eksempel har en gammel dieselbil vesentlig større utslipp av NO_X og partikler enn en ny dieselbil. Det er derfor vanskelig å prise miljøkostnadene knyttet til lokal forurensning gjennom drivstoffavgiftene. En årsavgift eller et veiprisingsystem muliggjør differensiering etter egenskaper ved kjøretøyet, og er derfor etter utvalgets mening bedre egnet til å prise lokal forurensning.

Over tid er motorer blitt mer effektive og drivstofforbruket pr. mil har gått ned. Det betyr at et kjøretøy kan kjøre lenger pr. liter drivstoff enn tidligere. Da de eksterne marginale kostnadene knyttet til ulykker, kø, støy og veislitasje først og fremst avhenger av kjørelengde og ikke drivstofforbruk, har disse eksterne marginale kostnadene sannsynligvis økt over tid når de måles pr. liter drivstoff. Utvalget mener derfor at mer drivstoffeffektive bilmotorer i seg selv er et argument for å øke driv­stoffavgiftene.

Utvalgets forslag til endring i drivstoffavgiftene

Utvalget har vurdert hvordan drivstoffavgiftene kan brukes til å prise de eksterne kostnadene ved veitrafikk. CO₂-utslipp foreslås fortsatt priset gjennom CO₂-avgiften, jf. avsnitt 10.1.3. Lokale utslipp varierer i stor grad med motorteknologi, og fanges i mindre grad opp av drivstoffavgiftene. Utvalget foreslår derfor at utslipp av NO_X og partikler inngår i grunnlaget for en miljødifferensiert årsavgift, jf. avsnitt 10.2.2, eller i et veiprisingsystem som differensierer etter egenskaper ved kjøretøyet, og ikke i grunnlaget for drivstoffavgiftene.

De øvrige eksterne kostnadene ved bruk av personbil er knyttet til ulykker, kø, støy og veislitasje. Dette er kostnader som avhenger av bl.a. kjørelengde, når og hvor kjøringen finner sted og bilens størrelse og vekt. Det er kun et avansert system for veiprising som kan fange opp slike variasjoner i disse eksterne kostnadene, og utvalget anser det som svært vanskelig å innføre et slikt system på kort sikt.

Generelt er de eksterne kostnadene knyttet til ulykker, kø, støy og veislitasje også korrelert med tilbakelagt distanse. En avgift pr. kjørte kilometer kan et stykke på vei fange opp variasjonene i disse eksterne kostnadene. Fordi drivstofforbruket øker med kjørelengden, er drivstoffavgiftene allerede delvis utformet som kilometeravgifter. Utvalget mener derfor at drivstoffavgiftene bør utformes slik at de i størst mulig grad tilsvarer en kilometeravgift. Generelt øker drivstofforbruket også med bilens størrelse og vekt. Drivstoffavgifter er derfor egnet til å fange opp sammenhengen mellom bilens størrelse og vekt samt eksterne kostnader knyttet til ulykker og veislitasje. Drivstoffavgiftene kan imidlertid ikke fange opp at de eksterne kostnadene kan variere betydelig med når og hvor kjøringen finner sted.

Dersom vi forutsetter at personbiler har samme vekt og samme luft- og rullemotstand, vil bilene bruke like mye energi på å tilbakelegge den samme distansen, uavhengig av hvilket drivstoff bilen bruker. Dersom vi i tillegg antar at alle biler har samme virkningsgrad, dvs. at de klarer å utnytte en like stor andel av det teoretiske energiinnholdet i drivstoffet til å utføre et transportarbeid, vil et brukbart alternativ til en kilometeravgift være en drivstoffavgift gradert etter det teoretiske energiinnholdet i drivstoffet. 1 Utvalget mener derfor at drivstoffavgiftene prinsipielt bør utformes slik at de reflekterer det teoretiske energiinnholdet i drivstoffene.

Det teoretiske energiinnholdet i bensin er om lag 32,5 MJ pr. liter, mens det teoretiske energiinnholdet i autodiesel er om lag 36,2 MJ pr. liter. Dette innebærer at en dieseldrevet bil kan kjøre om lag 11 pst. lenger pr. liter drivstoff enn en tilsvarende bensindrevet personbil. Følgelig er de eksterne marginale kostnadene ved bruk av diesel tilsvarende høyere enn ved bruk av bensin, målt pr. liter drivstoff. Utvalget mener derfor at autodieselavgiften skal settes om lag 10 pst. over bensinavgiften (målt pr. liter).

På kort sikt foreslår utvalget å beholde bensinavgiften på dagens nivå, samt øke autodieselavgiften til et nivå som reflekterer det høyere energiinnholdet i drivstoffet. Dette innebærer konkret at bensinavgiften holdes på 4,17 kroner pr. liter mens autodieselavgiften økes til 4,64 kroner pr. liter. Dette vil gi et merproveny på om lag 2,9 mrd. kroner.

På mellomlang sikt foreslår utvalget å innføre veiprising, jf. omtale nedenfor. Drivstoffavgiftene bør da reduseres slik at de i større grad kun reflekterer de eksterne marginale kostnadene i spredtbygde strøk, mens veiprising reflekterer de høyere eksterne marginale kostnadene i tettbygde strøk og ved godstransport. Hvis det ikke blir innført veiprising, anbefaler utvalget at drivstoffavgiftene økes slik at de reflekterer de gjennomsnittlige eksterne marginale kostnadene. Utvalget anbefaler at beregningene av de eksterne marginale kostnadene knyttet til bilkjøring i ECON (2003) oppdateres, jf. avsnitt 9.1.1.

Særmerknad

Medlemmene Eystein Gjelsvik, Øystein Arff Gulseth, Tor Hersoug og Sissel Monsvold mener at flertallets forslag til opptrapping av autodieselavgiften ikke ivaretar hensynet til konkurransen med utlandet. Det er fare for at avgiftsgapet til nabolandene blir for stort med flertallets forslag, med negative virkninger for næringsliv i distriktene så vel som omgåelser ved tanking i utlandet og favorisering av utenlandske transportører.

I NOU 2001: 29 Best i test ble det påvist at bedriftenes transportkostnader som andel av omsetningen var nesten fire ganger så høye som gjennomsnittet i Europa. Selv om tallene kan ha forandret seg noe i senere år, har vi ikke grunn til å tro at bildet er vesentlig annerledes. For store deler av næringslivet finnes ikke noe alternativ til veitransport. I NOU 2001: 29 ble det anslått at om lag 75 pst. av næringslivets samlede transportkostnader er knyttet til veitransport, og om lag 2/3 av disse kostnadene er knyttet til godstransport. Prisen på diesel er derfor med på å bestemme en viktig rammebetingelse for norsk næringsliv, og har betydning for næringsutviklingen og bosettingen i distriktene.

Avgiften på diesel kjøpt i Norge er allerede i dag høyere enn i de andre nordiske landene, se Figur 8.3. Ved å øke prisforskjellen mellom autodieselavgiften i Norge og i våre naboland ytterligere, vil flere transportører kunne velge å fylle autodiesel utenfor Norges grenser. De store lastebilene har kapasitet til å fylle betydelige mengder autodiesel, og vil dermed kunne kjøre over lange avstander i Norge uten å betale for de eksterne kostnadene de påfører det norske samfunnet. I tillegg til å skape uheldig konkurransevridning mellom norsk og utenlandsk varetransport, motvirker det hensikten med å øke dieselavgiften, nemlig at den som forårsaker miljøulemper skal betale for dem fullt ut.

Disse medlemmer mener i likhet med resten av utvalget at dette løses bedre ved bruk av rushtidsavgifter og GPS-basert veiprising for tungtransporten, og at dette er realiserbart med dagens teknologi. Inntil dette kommer på plass, innebærer flertallets forslag at passasjer- og godstransport på vei i store deler av landet blir dyrere enn det er faglig grunnlag for. I mellomtiden mener disse medlemmer at det er rimelig med en viss differensiering mellom drivstoffavgiften på bensin og autodiesel som tar hensyn til virkningen på konkurranseevnen.

Utvalgets forslag knyttet til veiprising

De eksterne kostnadene ved bilkjøring er hovedsakelig knyttet til ulykker, kø, forurensning (både lokalt, regionalt og globalt), støy og veislitasje. Det ideelle bilavgiftssystemet vil måtte ta hensyn til at disse kostnadene varierer langs mange dimensjoner. Mens CO₂-utslipp samsvarer med drivstofforbruk, og dermed kan hensyntas (internaliseres) gjennom en avgift pr. liter drivstoff (forskjellig for ulike typer drivstoff), vil lokale utslipp bl.a. også variere med motorteknologi. En drivstoffavgift vil derfor ikke helt treffe når det gjelder å internalisere de eksterne kostnadene knyttet til lokale utslipp. I tillegg vil ulempene ved disse utslippene verdsettes ulikt avhengig av om utslippene skjer i byer og tettsteder eller i mer grisgrendte strøk. De eksterne kostnadene knyttet til kø og støy vil også avhenge av hvor man kjører, og ikke minst av når på døgnet man kjører. En drivstoffavgift treffer heller ikke her perfekt.

En kan tenke seg et tilnærmet ideelt veiprisingsystem der man betaler en avgift knyttet til hvor langt man kjører, når man kjører og hvor man kjører. Avgiften må i tillegg være knyttet opp til en del karakteristika ved kjøretøyet, som drivstofftype og -forbruk, motorteknologi (lokale utslipp), vekt, antall akslinger å fordele vekten på (veislitasje), osv. En slik avansert form for veiprising vil trolig være teknisk mulig med dagens GPS-teknologi, men vil likevel ikke kunne ivareta all variasjon i eksterne kostnader. Dette skyldes bl.a. at de som sitter bak rattet er ulike, noe som gir seg utslag i bl.a. ulik ulykkesrisiko (som delvis er internalisert gjennom forsikringsmarkedet) og ulike lokale utslipp. Det er utviklet satellittbaserte betalingssystemer som kan differensieres etter egenskaper ved kjøretøyet (vekt, miljøsertifisering, etc.), distanse tilbakelagt, hvor kjøringen har foregått, tidspunkt på døgnet, luftkvalitet m.m. Dette muliggjør en differensiering og treffsikkerhet som ikke kan oppnås ved bruk av drivstoffavgifter og andre bilavgifter.

Et slikt system for landsomfattende veiprising basert på satellitteknologi har blitt brukt på tungtrafikk i Sveits siden 2000. Foreløpig er avgiften kun avhengig av antall kjørte kilometer på sveitsiske veier, maksimal tillatt totalvekt samt kjøretøyets miljøegenskaper. Lignende systemer er innført i Østerrike i 2004 og i Tyskland i 2005. I teorien kan et slikt avansert system for veiprising omfatte all veitrafikk. Praktiske hensyn, samt personvernhensyn gjør det imidlertid lite realistisk å innføre en slikt system for hele kjøretøyparken. Utvalget anser imidlertid at GPS-basert veiprising vil være et aktuelt system for tunge kjøretøy.

Den svenske Vägtrafikskatteutredningen (SOU 2004: 63 Skatt på väg) anbefalte at det innføres en kilometerskatt for tunge kjøretøy. Forslaget innebar at kilometerskatten på kort sikt utelukkende skulle differensieres ut fra egenskaper ved kjøretøyet. På mellomlang sikt skulle avgiften differensieres etter om kjøringen fant sted i tettbygde eller spredtbygde strøk. På lengre sikt kan ytterligere differensiering legges inn i systemet. Forslaget fikk støtte i Prop. 2005/06: 160 Moderna transporter, og det ble lagt opp til at Riksdagen skulle ta stilling til forslaget våren 2007. Spørsmålet om kilometerskatt har foreløpig ikke blitt behandlet i Riksdagen og den nåværende regjeringen har ennå ikke tatt stilling til spørsmålet.

For personbiler er de eksterne kostnadene i tettbygde strøk hovedsakelig knyttet til kø. Dette kan til en viss grad prises ved tidsdifferensierte bompengesatser, der en betaler mer i rushtiden enn ellers. Dette har blant annet blitt gjennomført i Stockholm. Et slikt system vil prinsipielt være noe helt annet enn bompengeinnkrevingen slik den praktiseres i Norge i dag, der hensikten er å finansiere eksisterende eller fremtidige veianlegg. Stortinget har vedtatt en lovhjemmel for veiprising, jf. Ot.prp. nr. 32 (2000-2001) og Innst. O. nr. 64 (2000-2001). Lovhjemmelen er et rammelovverk, og Samferdselsdepartementet må derfor utarbeide utfyllende forskrifter for ordningen før veiprising kan tas i bruk. I henhold til lovhjemmelen er det bykommunene selv som avgjør om de vil innføre dette virkemiddelet.

Utvalget foreslår at ulike systemer for veiprising, både for personbiler og nyttetransport, utredes nærmere med sikte på å oppnå raskt implementerbare løsninger. Veiprising, kombinert med riktig tilpassede drivstoffavgifter, vil utgjøre treffsikre virkemidler for prising av de eksterne marginale kostnadene som veitrafikken medfører.

Utvalgets forslag knyttet til alternative drivstoff

Utvalget mener på prinsipielt grunnlag at alle trafikanter bør betale avgift som tilsvarer de eksterne marginale kostnadene de påfører samfunnet i form av ulykker, kø, støy, veislitasje og utslipp til luft. Utvalget mener at drivstoffavgiftene skal prise de eksterne marginale kostnadene knyttet til ulykker, kø, støy og veislitasje. Dette er kostnader som i liten grad varierer mellom ulike drivstoff. Utvalget mener derfor at alternative drivstoff skal betale den samme drivstoffavgiften som bensin og autodiesel målt pr. energienhet. Forslaget vil gi et merproveny på om lag 50 mill. kroner.

I en introduksjonsfase vil nye alternative drivstoff ha vanskelig for å konkurrere med de tradisjonelle drivstoffene. Det skyldes blant annet de store infrastrukturinvesteringene som er lagt ned i produksjon og distribusjon av de tradisjonelle drivstoffene. Det langsiktige konkurranseforholdet mellom de tradisjonelle drivstoffene og alternative drivstoff vil avhenge av markedsutviklingen som igjen påvirkes av etterspørselen etter drivstoff, tilgangen på råvarer, produksjonskostnader og prising av de eksterne miljøkostnadene ved hjelp av miljøavgifter. Det er vanskelig å forutsi framtidige konkurranseforhold, men en tidlig introduksjon av alternative drivstoff kan bidra til å redusere kostnadene raskere, bl.a. gjennom innovasjon og læring. En tidlig introduksjon kan sikres ved hjelp av regulative eller økonomiske virkemidler. Hvorvidt det er ønskelig å stimulere til introduksjon av alternative drivstoff avhenger bl.a. av en vurdering av sannsynligheten for at det alternative drivstoffet vil kunne konkurrere i framtidens drivstoffmarked, og om det finnes andre konkurransedyktige alternativer som kan gi like store utslippsreduksjoner. Som omtalt i avsnitt 9.1.1 er det også positive nettverkseksternaliteter knyttet til utbredelse av pumper med alternativt drivstoff. Utvalget mener at støtte til etablering av infrastruktur for nye drivstoff er best egnet til å fremme bruk av slike drivstoff. Et slikt støttetiltak må imidlertid vurderes opp mot statsstøtteregelverket før det kan settes i verk. Utvalget mener at subsidiering av alternativt drivstoff i form av lavere drivstoffavgifter ikke gir en kostnadseffektiv innføring av nye drivstoff.

Utvalgets forslag knyttet til autodiesel brukt i fritidsbåt

Bruk av fritidsbåter påfører samfunnet kostnader i form av ulykker, støy og miljøskadelige utslipp. Bruk av diesel utenom veitransport, f.eks. til bruk i fritidsbåter, er ikke pålagt auto­dieselavgift, men grunnavgift på fyringsolje. Bensin til bruk i fritidsbåter er imidlertid ilagt bensinavgift. Avgiftsforskjellen mellom bensin og diesel til bruk i fritidsbåter er i 2007 på 4,00 kroner pr. liter drivstoff. For å utjevne avgiftsforskjellene mellom bensin og diesel til bruk i fritidsbåter, og for at dieseldrevne fritidsbåter skal betale for de eksterne kostnadene knyttet til båtbruk, foreslår utvalget å utvide grunnlaget for dieselavgiften til også å omfatte fritidsbåter. Forslaget vil gi et merproveny på om lag 30 mill. kroner.

10.1.2 Smøreoljeavgiften

Utvalget mener at særavgiften på smøreolje fungerer etter hensikten, og anbefaler derfor ingen endring i avgiften. Utvalget vil imidlertid anbefale av avgiften tas opp til vurdering dersom det innføres en ordning med produsentansvar for spillolje, jf. omtale i avsnitt 9.1.2.

10.1.3 CO₂-avgiften

En kostnadseffektiv virkemiddelbruk for å nå en gitt målsetting om utslippsreduksjoner av klimagassen CO₂ innebærer at alle utslipp av CO₂ skal stå overfor den samme marginalkostnaden, i form av en CO₂-avgift eller en kvotepris. Det optimalt nivået på CO₂-avgiften vil avhenge av hvilken klimapolitisk målsetting myndighetene har. Gitt målsettingen om å oppfylle Kyotoprotokollen, innebærer imidlertid regjeringens forslag til kvotesystem og tilhørende avgiftssystem et brudd med prinsippet om kostnadseffektivitet. De ulike aktørene står overfor forskjellige kostnader knyttet til utslippene, og enkelte sektorer er helt utenfor kvote- eller avgiftssystemet. I tråd med prinsippene om en kostnadseffektiv oppfyllelse av en klimapolitisk målsetting, anbefaler utvalget at alle som er omfattet av kvotesystemet fritas for CO₂-avgift. Dette gir et samlet provenytap på om lag 890 mill. kroner. Utvalget mener imidlertid at skattetrykket på oljesektoren bør opprettholdes på dagens nivå gjennom en økt direkte beskatning av petroleumssektoren.

Utvalget anbefaler videre at utslipp av CO₂ som ikke vil bli omfattet av kvotesystemet fra 2008, og som heller ikke er omfattet av CO₂-avgiften, vurderes innlemmet i enten kvotesystemet eller CO₂-avgiften. I første omgang bør fritaket for CO₂-avgift for fiske og fangst i nære farvann oppheves. Dette vil gi et merproveny på om lag 130 mill. kroner. Utvalget vil også foreslå å oppheve den reduserte satsen for treforedlings-, fiskemel- og sildemelindustrien. Forslaget vil gi et merproveny på om lag 10 mill. kroner gitt at det innføres avgiftsfritak for bruk av mineralolje omfattet av kvotesystemet. Utvalget mener også at CO₂-avgiften på mineralske produkter bør utvides til å omfatte bruk av kull, kullkoks, petrokoks og gass som ikke er omfattet av kvotesystemet. Provenyeffekten av dette er ikke beregnet. Utvalget mener videre at kvoteplikten bør utvides til å omfatte alle prosessutslipp. En generell drøfting av avgifter og kvoter som virkemidler er foretatt i kapittel 5.

I St.meld. nr. 2 (2006-2007) Revidert nasjonalbudsjett 2007 ble nye klimapolitiske målsettinger presentert. Regjeringen signaliserte at Norge innen 2012 skal overoppfylle sin forpliktelse under Kyotoprotokollen med 10 pst. Videre har Regjeringen gått inn for at Norge skal ta ansvar for å redusere de globale utslippene av klimagasser tilsvarende 30 pst. av Norges utslipp innen 2020, og at Norge vil ta ansvar for å redusere de globale utslippene av klimagasser tilsvarende 100 pst. av egne utslipp innen 2050. Det er ikke klart hvordan Regjeringen legger opp til å nå disse målsettingene eller om Regjeringen vil legge ytterligere bindinger på virkemiddelbruken, f.eks. ved at en bestemt andel av utslippsreduksjonene skal tas ved nasjonale tiltak. Utvalget legger derfor til grunn at målsettingene skal nås på en kostnadseffektiv måte, noe som innebærer at marginalkostnaden ved tiltakene blir bestemt ved den internasjonale kvoteprisen. Siden Norge er et lite land med en liten andel av utslippene omfattet av Kyotoprotokollen, antas det at økte norske kvotekjøp for å oppfylle en strengere klimapolitisk målsetting, kun vil påvirke den internasjonale kvoteprisen marginalt. Dersom det settes målsettinger for det nasjonale utslippet av klimagasser, vil avgiftsnivået for restsektoren (de som ikke er kvotepliktige) måtte økes, jf. avsnitt 9.1.3.

Det er vanskelig å gi presise anslag for framtidig kvotepris. Kvoteprisen i EU-ETS på kvoter for levering i 2007 har sunket til om lag 10 kroner pr. tonn CO₂. Kvoter i EU-ETS med levering i 2008 og senere handles for om lag 150 kroner. Prosjektbaserte mekanismer etter Kyotoprotokollen handles til noe lavere pris. Et strengere klimaregime post Kyoto taler for at kvoteprisen kan stige betydelig over dagens nivå. EU har nylig anslått den globale karbonprisen til 37 euro pr. tonn CO₂-ekvivalenter i 2020, tilsvarende om lag 300 kroner, i et alternativ med en ambisiøs internasjonal klimaavtale der utslippene i industrilandene reduseres med 60 pst. i 2050 sammenliknet med 1990. Dette er også i tråd med den prisutviklingen som Sternrapporten (Stern, 2007) anslår i en utslippsbane der konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren stabiliseres på rundt 550 ppm (parts per million). De internasjonale kvotemarkedene er umodne markeder og det har vært store svingninger i kvoteprisen. Det er derfor stor usikkerhet knyttet til hvordan kvoteprisen vil utvikle seg. Utvalget har lagt til grunn en kvotepris på 200 kroner pr. tonn CO₂-ekvivalenter i beregningene i grunnpakken med avgiftsendringer som presenteres i avsnitt 10.5. Dette tilsvarer om lag dagens pris på kvoter med levering i Kyotoperioden (2008-2012) og dagens avgift på mineralolje. En CO₂-avgift på 200 kroner pr. tonn CO₂ for restsektoren vil gi et samlet provenytap på om lag 700 mill. kroner sammenliknet med dagens system.

Alternative scenarier for CO₂-avgiften

I lys av enigheten på G8 møtet i Heiligendamm den 7. juni 2007, hvor G8-landene forpliktet seg til å vurdere en halvering av klimagassutslippene innen 2050, mener utvalget at det er mer sannsynlig at kvoteprisen vil være høyere enn 200 kroner enn lavere enn 200 kroner etter 2012.

Tabellen nedenfor viser provenyendringene i forhold til dagens avgifter av å sette en avgift på hhv. 100 kroner pr. tonn CO₂, 200 kroner pr. tonn CO₂ eller 300 kroner pr. tonn CO₂. Provenyeffekten varierer fra et provenytap på 2 525 mill. kroner ved 100 kroner pr. tonn CO₂ til et merproveny på 1 085 mill. kroner ved 300 kroner pr. tonn CO₂.

Utvalget mener også at Norge bør arbeide internasjonalt for å inkludere utslippene fra internasjonal luftfart og skipsfart i Kyotoprotokollen og for å endre det internasjonale regelverket slik at disse utslippene lar seg beskatte, jf. avsnitt 4.4.

Særmerknad:

Medlemmene Eystein Gjelsvik, Øystein Arff Gulseth og Tor Hersoug viser til at det overordnede målet med CO₂ -kvoter, CO₂ -avgifter og frivillige avtaler om klimagassreduksjoner er å redusere de globale utslipp av klimagasser. Disse medlemmer er uenige i at den mest effektive måten å gjøre dette på, er å la prosessindustrien ilegges samme CO₂-avgift som alle andre virksomheter i Norge som ligger utenfor EUs kvotesystem. Frivillige avtaler med aluminiumsindustrien har vist seg meget effektive med hensyn til å redusere klima­gassutslipp, og norske og europeiske bedrifter ligger i front når det gjelder å produsere med minst mulige skadelige utslipp. Alternativet til avtaler er å sette så høy avgift at produksjon i Norge etter hvert nedlegges. Produksjonen vil da trolig øke i land med langt svakere utslippskrav, jf. det som er skrevet om utslippslekkasje i avsnitt 5.9.4, og de globale utslipp kan øke.

Fordelingen av virkemiddelbruken mellom avgiftsplikt, kvoteplikt og frivillige avtaler er for tiden til vurdering i en prosess mellom myndighetene og organisasjonene. Disse medlemmer ønsker å avvente resultatet av denne prosessen samt utformingen av kvoteloven før en sier noe nærmere om hvilke deler av industrien som bør omfattes av CO₂-avgiften.

10.1.4 Avgift på hydrofluorkarboner (HFK) og perfluorkarboner (PFK)

Utvalget mener at avgiften ser ut til å virke etter hensikten og foreslår derfor at avgiften opprettholdes i sin nåværende form. Utvalget foreslår at imidlertid at avgiftssatsen justeres slik at den blir lik det kostnadseffektive nivået på CO₂-avgiften gitt den klimapolitiske målsettingen.

10.1.5 Avgift på sluttbehandling av avfall

Deponiavgiften er ikke vurdert etter at avgiftsnivået ble fastsatt. Utvalget vil peke på at dagens avgiftssats trolig er vesentlig høyere enn miljøkostnaden fra deponier som oppfyller kravene til bunn- og sidetetting. Dette skyldes særlig at metanutslippene fra avfallsdeponier er betraktelig lavere enn antatt da avgiften ble innført, samtidig som dagens deponier har høyere standard, bedre metanoppsamling og lavere sigevannsutslipp enn da miljøkostnadene ble utredet midt på 1990-tallet. Strengere krav til overvåking av sigevann i nytt deponiregelverk vil gi bedre grunnlag for å vurdere miljøkostnadene fra sigevann.

Tap av arealer og biologisk mangfold inntreffer i det øyeblikket deponiet anlegges og ikke ved deponering i et eksisterende deponi. Dette er derfor effekter som bør tas med i konsekvensvurderingen ved anlegging av deponier, og ikke prises gjennom en avgift på deponering av avfall.

Utvalget mener at det er usikkerhet knyttet til miljøkostnadene ved deponering av avfall, og anbefaler derfor at det foretas en ny miljøfaglig gjennomgang for å kartlegge miljøeffektene, både lokale og globale, ved deponering av avfall. Avgiften bør deretter justeres slik at satsen tilsvarer den samlede eksterne marginale kostnaden ved deponering. Dagens deponiavgift skal prise miljøkostnadene knyttet til metanutslipp til luft og utslipp gjennom sigevann. Utvalget mener at nedjusteringen av metanutslippene fra deponier tilsier en reduksjon i deponiavgiften. Utvalget foreslår derfor at satsen på avfall til deponier som tilfredsstiller kravene i deponiforskriften til bunn og sidetetting justeres til det kostnadseffektive nivået på CO₂-avgiften, og at satsforskjellen mellom avfall levert til deponier som tilfredsstiller kravene og avfall levert til deponier som ikke tilfredsstiller kravene, opprettholdes på dagens nivå. Satsforskjellen bør imidlertid justeres i forhold til forskjeller i lokale utslipp mellom ulike typer deponier. Forslaget vil gi et provenytap på om lag 300 mill. kroner.

Utvalget viser til at Statens forurensningstilsyn (SFT) nylig har foretatt en miljøfaglig gjennomgang av avgiftssatsene i forbrenningsavgiften. På bakgrunn av denne vurderingen ble avgiftssatsene på krom og CO₂ endret fra 1. januar 2007. Utvalget mener at dagens avgiftssatser på en rimelig god måte reflekterer marginal tiltakskostnad og marginal skadekostnad for de ulike utslippskomponentene, og foreslår derfor ingen satsendringer. Utvalget vil imidlertid peke på at forbrenningsanlegg som blir omfattet av kvotesystemet fra 2008 bør unntas for CO₂-elementet i avgiften på forbrenning av avfall. Et slikt avgiftsfritak må eventuelt avklares i forhold til ESA.

Utvalget mener at avgiftsgrunnlaget for forbrenningsavgiften bør utvides til også å gjelde forbrenningsanlegg i industrien. Dette vil være i tråd med prinsippet om kostnadseffektiv utforming av avgiften og føre til at alle anleggene stilles overfor miljøkostnadene ved forbrenning av avfall og dermed får incentiver til å rense sine utslipp. Provenyeffekten av en slik grunnlagsutvidelse er usikker. En utvidelse av avgiften på forbrenning av avfall til også å omfatte såkalte energigjenvinningsanlegg i industrien vil påvirke lønnsomheten i slike anlegg. Rensing av utslippene vil imidlertid redusere utslippsavgiften og dermed avgiftsbeløpet. Forslaget er anslått å gi et merproveny på 20 mill. kroner.

Utvalget vil peke på at det er viktig at avgiften både på forbrenning og deponering av avfall videreføres til avfallsbesitter gjennom en bedre differensiering av de kommunale avfallsgebyrene. At avfallsbesitter stilles overfor de riktige kostnadene ved avfallsbehandling, vil gi husholdningene økte incentiver til å redusere mengden avfall, øke graden av gjenvinning og til å sortere husholdningsavfallet. På bakgrunn av dette anbefaler utvalget at det foretas en gjennomgang av forurensningsloven hvor det vurderes å stille strengere krav til kommunene om å differensiere avfallsgebyrene slik at de i større grad reflekterer de marginale miljøkostnadene ved sluttbehandling av avfall og dermed gir rette incentiver for husholdningene.

Særmerknad:

Medlemmene Eystein Gjelsvik, Øystein Arff Gulseth, Tor Hersoug, Anne Karin Kolstad og Erlend Randeberg vil påpeke at avfall i utgangspunktet kan betraktes som en ressurs både for materialgjenvinning og til energi. I stedet for at avfallet skal ligge unyttig på et deponi, råtne og avgi metangass gradvis gjennom årtier, kan råstoffer brukes som materialer eller restavfallet benyttes som energi. På den måten reduseres utslippene av klimagasser fra deponier. I tillegg sparer man klimagassutslipp fra alternativt brensel.

Disse medlemmer er positive til avgifter som virkemiddel for å styre avfallsstrømmene slik at vi får mindre avfall til deponi og mer til gjenvinning. Sammen med et foreslått deponiforbud for nedbrytbart avfall fra 1. januar 2009 og en gradering av avgiften ved energiutnyttelse av avfall, vil dette bidra til å oppfylle sentrale mål i avfalls- og klimapolitikken. Dagens avgiftssystem for deponi og forbrenningsanlegg har ikke i tilstrekkelig grad bidratt til avfallsreduksjon, økt ombruk eller gjenvinning.

Disse medlemmer mener miljøulempene ved deponi ikke reflekteres i deponiavgiften. Det er betydelige ulemper også ved moderne deponier. Det er stor usikkerhet knyttet til å anslå omfanget av risikoen og ulempene ved deponier og vurderingen av verdien av fremtidige klimagassutslipp. Dessuten fungerer markedet for avfallshåndtering ikke som et perfekt marked. Kommunene bestemmer hvordan avfallet skal håndteres og overvelter kostnadene til husholdningene, som ikke har noen alternativer. Derfor mener disse medlemmer at et forbud mot deponi av nedbrytbart materiale kan være et hensiktsmessig virkemiddel. I tråd med dette anbefaler disse medlemmer at deponiavgiften i hvert fall ikke settes ned.

Anlegg for energiutnyttelse av avfall er pålagt å bruke beste tilgjengelige teknologi i overensstemmelse med EUs utslippsdirektiv. I stedet for dagens detaljerte avgiftsregime på uunngåelige restutslipp foreslår disse medlemmer å legge om avgiftene for slike anlegg som en stimulans til å gjenvinne mer av energien. Det betyr at jo mer energi som gjenvinnes fra avfallet, desto lavere blir avgiften. Nivået på avgiften kan settes slik at provenyet blir liggende omtrent på dagens nivå.

Særmerknad:

Medlemmene Anne-Karin Kolstad og Erlend Randeberg vil peke på prinsippene for avfallsbehandling som er reflektert i det såkalte avfallshierarkiet. Prinsippene bør ligge til grunn både når det gjelder avgiftene på sluttbehandling av avfall og avgiftene på drikkevareemballasje.

Avfallshierarkiet gir en prioritering av rekkefølgen på hva som bør velges i avfallspolitikken, og kan formuleres på følgende måte:

1. Hindre at avfall oppstår

2. Ombruk

3. Materialgjenvinning

4. Energigjenvinning/forbrenning

5. Deponering

Prinsippet er bærende for Norges offisielle av­fallspolitikk, blant annet reflektert i St.meld. nr. 8 (1999-2000) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand og NOU 2002: 19 Avfallsforebygging. Også i EUs avfallsdirektiv og andre dokumenter er avfallshierarkiet et bærende prinsipp.

Avgifter og annen virkemiddelbruk bør utformes på en slik måte at avfallshåndteringen skjer høyest mulig oppe i hierarkiet.

10.1.6 Svovelavgiften

Utvalget mener at dersom den samlede virkemiddelbruken overfor svovelutslipp ikke fører til at utslippsforpliktelsen i henhold til Gøteborgprotokollen oppfylles, bør dagens virkemiddelbruk vurderes på nytt. Basert på en jevnlig vurdering av om målene knyttet til utslipp av svovel nås, bør ytterligere tiltak som utvidelse av avgiftsgrunnlaget og en vurdering av nivået på avgiften i forhold til marginal tiltakskostnad, vurderes. I tråd med kriteriene for kostnadseffektivitet skal alle i prinsippet betale den samme marginale miljøkostnaden ved utslipp.

Utvalget anbefaler at effektene av ulike typer frivillige miljøavtaler blir evaluert. Mer kunnskap om effektene av slike avtaler, både knyttet til faktisk utslippsreduksjon og kostnader, vil være nyttig i videre utforming av miljøpolitiske tiltak.

10.1.7 NO_X-avgiften

Avgiften på utslipp av NO_X ble innført fra 1. januar 2007. Utvalget peker på at avgiften foreløpig har virket i svært kort tid, og at det derfor er for tidlig å kunne si noe sikkert om effektene av avgiften. Regjeringen har signalisert at den over tid vurderer å utvide avgiftsgrunnlaget samt vurderer å øke avgiftssatsen. For å nå forpliktelsene i Gøteborgprotokollen er dagens nivå på NO_X-avgiften for lavt i forhold til marginal tiltakskostnad. Avgiften bør vurderes opp mot den faktiske tiltakskostnaden som vil være avhengig av utviklingen i de faktiske utslippene. Spesielt er utviklingen på sokkelen viktig for disse utslippene. Basert på jevnlige vurderinger av om målene nås, mener utvalget at både endringer i avgiftens grunnlag og avgiftssatser bør vurderes. Utvalget foreslår imidlertid at NO_X-avgiften holdes uendret til effektene av avgiften og effekten av eventuelle avtaler mellom Miljøverndepartementet og næringslivet er nærmere vurdert.

10.1.8 Avgiften på helse- og miljøskadelige kjemikalier, TRI og PER

Som omtalt i avsnitt 9.1.8 mener utvalget at det kan være fornuftig å foreta en ny miljøfaglig gjennomgang av grunnlaget for avgiftssatsene. Dette vil kunne bidra til at avgiften settes til det samfunns­økonomisk optimale nivået. Inntil en slik gjennomgang er foretatt mener utvalget av avgiften ikke bør endres.

10.1.9 Avgifter på drikkevareemballasje

Grunnavgiften er basert på en oppfatning av at ombruk av drikkevareemballasje er bedre enn gjenvinning. Det finnes imidlertid ingen tilgjengelig dokumentasjon som bekrefter dette. Grunnavgiften bidrar dermed til en uhensiktsmessig forskjellsbehandling av produsenter som tapper på engangsemballasje og andre produsenter. En avvikling av grunnavgiften vil føre til likere konkurransevilkår i markedet for drikkevarer og dermed legge til rette for bedre ressursfordeling. EFTAs overvåkingsorgan (ESA) har flere ganger stilt spørsmål ved grunnavgiften på bakgrunn av diskrimineringsforbudet etter EØS-avtalen artikkel 14. Opprettholdelse av grunnavgiften kan kun forsvares dersom ombruksemballasje er mer miljøvennlig enn engangsemballasje. Grunnavgiften skal i så fall reflektere miljøskaden ved å skifte fra gjenvinnbar emballasje til ombruksemballasje. Norge la fram sine synspunkter på grunnavgiften i brev til ESA av 24. mai 2006. ESA har ved brev av 13. juni 2007 besluttet å åpne formell sak mot Norge om at grunnavgiften er i strid med EØS-avtalen artikkel 14.

Spesielt gjelder det også at eksterne kostnader ved transportarbeidet skal prises gjennom avgifter knyttet til transportarbeidet og ikke via en avgift som grunnavgiften. Utvalget mener at miljø- og andre eksterne kostnader i transportarbeidet generelt er for lavt priset i dag, men viser til at effekter ved transportarbeidet skal prises gjennom drivstoffavgifter og ikke forsøkes priset gjennom grunnavgiften.

Utvalgets flertall anbefaler at grunnavgiften på drikkevareemballasje fjernes. Dette gir et netto provenytap på om lag 550 mill. kroner.

Miljøavgiften på drikkevareemballasje er fra år 2000 differensiert etter materialtype. Forskjellige satser skal avspeile at ulike materialtyper innebærer ulik skade når de havner i naturen. Regjeringens opprinnelige forslag til differensiering, se St.prp. nr. 1 (1999-2000) Skatte-, avgifts- og tollvedtak, var basert på en rapport fra Østlandsforskning (Ørbeck og Birkelund 1997). I rapporten er materialtypene delt i tre grupper: glass, metall/plast og kartong. Glass peker seg ut som det materialet som har størst miljøkostnad når det havner i naturen. Det skyldes både faren knust glass skaper for kuttskader og skogbrann, men også at glass har lang levetid fordi det vanskelig brytes ned. Også metall og plast kan vanskelig brytes ned, men medfører mindre fare for kuttskader. Kartong og papp er materialer med lavere miljøkostnad. I tillegg til at emballasjen er ufarlig for mennesker og dyr, har kartong og papp kortere nedbrytingstid enn de andre materialene

Da differensieringen av miljøavgiften på drikkevareemballasje ble vedtatt fikk imidlertid glass og metall lik avgiftsats, og siden 2000 er satsene kun prisjustert. På bakgrunn av det ovenstående kan satsen for metall virke noe høy. For å bedre reflektere den marginale skadekostnaden av at metallemballasje havner som søppel i naturen, anbefaler utvalget at avgiftssatsen for metall reduseres til nivået på plast, dvs. at satsen settes ned med om lag 40 pst. Forslaget vil gi et provenytap på om lag 50 mill. kroner.

Særmerknad:

Medlemmene Eystein Gjeldsvik, Anne-Karin Kolstad og Erlend Randeberg mener at grunnavgiften innebærer en ønsket favorisering av ombruk av drikkevareemballasje framfor materialgjenvinning av engangsemballasje. Dette er i tråd med prinsippene i avfallshierarkiet, omtalt i en særmerknad i avsnitt 10.1.5, og avgiften fungerer i dag tilfredsstillende. Rapportene som har evaluert miljøeffekten knyttet til avgiften er ufullstendige. Dersom det, til tross for viktige avfallsprinsipper, skal anbefales fjerning av grunnavgiften, er det et klart behov for grundigere evaluering av miljøkonsekvensene. Disse medlemmer mener derfor at en ny miljøfaglig gjennomgang er nødvendig før en vurderer å avvikle avgiften.

10.1.10 Avgifter på energi (elektrisitet og olje)

I avsnitt 9.1.10 diskuterte utvalget de tre begrunnelsene som ble gitt for el-avgiften i NOU 2004: 8 Differensiert el-avgift for husholdninger: (i) fiskal avgift, (ii) energipolitisk avgift og (iii) miljøavgift. Som omtalt i kapittel 9 slutter utvalget seg til konklusjonene i NOU 2004: 8. Grunnavgiften på fyringsolje, omtalt i avsnitt 9.1.11, må ses i sammenheng med el-avgiften.

Som omtalt i kapittel 9 er det uklart hvilken kostnad el-avgiften skal prise og hva som er det energi- eller miljøpolitiske målet med avgiften. Utvalget vil imidlertid påpeke at dagens forbruksavgift på elektrisk kraft er lite egnet til å prise miljøkostnadene ved produksjon av energi fordi den ilegges all elektrisitet, uavhengig av hvordan den er produsert. Avgiften kan imidlertid bidra til å begrense el-forbruket.

Som omtalt i kapittel 9 peker utvalget på at dagens praksis med verneplaner og konsesjonsbehandling av ulike energianlegg ikke nødvendigvis tar hensyn til de løpende miljøkostnadene ved etablering av slike anlegg. Utvalget vil derfor anbefale at det foretas en gjennomgang av miljøeffekter knyttet til etablering av produksjonsenheter for kraft og transport av elektrisk kraft for å danne grunnlag for en bedre prising av denne typen eksternaliteter.

Miljøskadelige utslipp fra bruk av fyringsolje skal prises gjennom CO₂ -avgiften og gjennom det internasjonale kvotesystemet for klimagasser, samt gjennom svovelavgiften og NO_X -avgiften. Grunnavgiften på fyringsolje kan dermed ikke anses som en miljøavgift. Avgiften kan imidlertid bidra til å redusere forbruket av fyringsolje.

Nedenfor presenterer utvalget to ulike måter å betrakte el-avgiften og grunnavgiften på fyringsolje på, enten som fiskale avgifter eller som energipolitiske avgifter.

Alternativ 1: El-avgiften og grunnavgiften på fyringsolje regnes som fiskale avgifter

Industrien (utenom kraftintensiv industri) ilegges i dag den lave satsen i el-avgiften, og forbruk i flere kraftintensive industriprosesser er helt fritatt fra el-avgiften. Husholdningene i Nord-Troms og Finnmark er også helt fritatt fra el-avgiften. Grunnavgift på fyringsolje ilegges mineralolje som ikke omfattes av autodieselavgiften. I tillegg er flydrivstoff, mineralolje til bruk i anlegg på kontinentalsokkelen (supplyflåten), fiskeflåten, gods- og passasjertransport i innenriks sjøfart, sildemel-, fiskemel- og treforedlingsindustrien unntatt fra grunnavgiften på fyringsolje.

Hvis avgiftene på elektrisitet og fyringsolje betraktes som rent fiskale avgifter, skal næringslivet fritas i sin helhet, og avgiftssatsen skal være lik for alle husholdninger. Fritaket for husholdninger i Finnmark og Nord-Troms bør derfor oppheves. Møreforskning (Hervik et al. 2002) utførte på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet en analyse av virkemidler for tiltakssonen (Finmark og Nord-Troms). I analysen pekes det på at fritaket griper inn i el-markedet og kan gi overveltning i økte el-priser og derfor har usikker treffsikkerhet. På denne bakgrunn foreslås det i analysen å fjerne dette fritaket. Provenytapet av å frita hele næringslivet og oppheve fritaket for husholdningene i Finnmark og Nord-Troms anslås til om lag 2,5 mrd. kroner.

Som omtalt i avsnitt 7.1.11 ble grunnavgiften på fyringsolje innført i forbindelse med en øking av el-avgiften på 2,5 øre for å hindre en overgang fra elektrisitet til olje. Avgiftssatsen i 2007 er på 0,429 kroner pr. liter, og tilsvarer om lag 5,33 øre pr. kWh for lett fyringsolje med en virkningsgrad på 0,80. Dersom grunnavgiften på fyringsolje anses som en fiskal avgift, bør næringslivet fritas også fra denne avgiften. Slik avgiftssystemet er bygget opp, vil det imidlertid være vanskelig å skille ut den mineral­oljen næringslivet benytter for særskilt avgiftmessig behandling.

Full fjerning av el-avgiften for næringslivet og lik avgiftssats for alle husholdninger, kombinert med fjerning av grunnavgiften på fyringsolje for alle, gir et samlet provenytap på om lag 3,2 mrd. kroner.

Beregninger i Bjertnæs, Fæhn og Aasness (2006) viser at innføring av fullt fritak for el-avgift i hele næringslivet gir små endringer i industriens konkurranseevne, både i forhold til utenlandske bedrifter og i forhold til andre næringer innenlands. Beregningene viser at effektivitetsprinsippet om at ingen differensiering av el-avgiften mellom næringer gjelder, og at det gir en positiv effekt på samfunnsøkonomisk effektivitet i norsk økonomi å fjerne el-avgiften for næringslivet som helhet. Videre viser analysen at el-avgiften kan være et mindre egnet virkemiddel enn merverdiavgiften for å skaffe staten inntekter. Effektene på samfunnsøkonomisk effektivitet av en full fjerning av el-avgiften (også for husholdningene) motsvart av en provenynøytral økning i merverdiavgiften er imidlertid ikke store. Som omtalt i kapittel 9.1.10 er priselastisiteten på elektrisitet for husholdninger forholdsvis lav. Dette indikerer at el-avgiften fører til små vridninger for husholdninger, og den kan derfor betraktes som en forholdsvis god fiskal avgift.

Alternativ 2: El-avgiften og grunnavgiften på fyringsolje som energipolitiske virkemidler - en generell avgift på energi for å begrense energiforbruket (stasjonær/prosess)

Dersom det er et mål å begrense (veksten i) forbruket av energi, bør det innføres en generell forbruksavgift på all energibruk. Dette innebærer en avgift på alle typer energi, enten energien stammer fra vannkraft, vindkraft, nye fornybare energikilder, kull, gass eller olje. En slik avgift vil imidlertid heller ikke være treffsikker i forhold til prising av miljøkostnader. Som forbruksavgiften på elektrisk kraft (el-avgiften) vil en forbruksavgift på all energibruk ramme energiproduksjon med ulike miljøkonsekvenser like sterkt.

Det har vært et uttalt mål å redusere energiforbruket i Norge, jf. Stortingsmelding nr. 29 (1998-1999) Om energipolitikken. Det er imidlertid ikke foretatt en grenseoppgang mellom hvilke hensyn som ligger til grunn for et slikt mål, enten det er miljøhensyn eller selvstendige energimål. Det er heller ikke satt klare kvantitative mål for reduksjon i energibruken. Dersom det er et ønske å innføre en generell forbruksavgift på energi for å begrense energiforbruket, mener utvalget at dette bør utredes nærmere før det gjennomføres. For det første må den politiske målsettingen med avgiften avklares. Deretter bør selve utformingen av avgiften i forhold til energiinnhold fra de enkelte kildene og avgrensing mv. utredes. I prinsippet bør en slik avgift omfatte all bruk av energi (olje, gass, bioenergi, vannkraft mm). Utslipp fra produksjon av energi bør prises gjennom CO₂-avgiften (olje og gass) og avgift på forbrenning av avfall og deponi (bio).

Hvis el-avgiften betraktes som et energipolitisk virkemiddel som skal bidra til å begrense bruken av elektrisk kraft, bør avgiftsgrunnlaget i prinsippet utvides til å omfatte all bruk av elektrisitet. Jo større andel av forbruket som er omfattet av avgiften, jo mer vil en økning i avgiften redusere el-forbruket. Industrien, utenom kraftintensive prosesser, betaler i dag redusert sats og står for snaut 10 pst. av totalt innenlandsk årsforbruk av elektrisitet. En del kraftintensive prosesser, treforedling og vekst- og drivhus er fritatt fra avgiften. Kraftintensive prosesser står for i underkant av 40 pst. av det totale el-forbruket.

Gitt målsetningen om å begrense forbruket av elektrisk kraft og dersom det er et politisk ønske å bevare kraftkrevende industri, er dagens utforming av el-avgiften et virkemiddel for å nå disse målene. Utvalget vil imidlertid peke på at næringspolitiske hensyn prinsipielt bør ivaretas gjennom andre virkemidler. I påvente av at det innføres en generell forbruksavgift på energi bør det ikke foretas endringer i den eksisterende forbruksavgiften på elektrisk kraft. Utvalget viser i denne forbindelse til utredningene som er gjort både av alternative avgiftssystemer (St.prp. nr. 1 (2002-2003) Skatte-, avgifts- og tollvedtak, St.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte-, avgifts- og tollvedtak og Revidert nasjonalbudsjett (2003-2004) og at el-avgiften er godkjent etter ESAs retningslinjer for miljøstøtte. Som omtalt under alternativ 1 bør imidlertid el-avgiften utvides til å omfatte alle husholdninger.

Grunnavgiften på fyringsolje må ses i sammenheng med tolkningen av el-avgiften. Dersom det er et mål å begrense energiforbruket i Norge, bør all energi omfattes av en tilsvarende forbruksavgift. Grunnavgiften bør altså erstattes av en generell forbruksavgift på energi. Fram til en slik generell avgift på energi innføres, bør det imidlertid ikke foretas endringer i grunnavgiften.

Dersom det er et mål å begrense miljøkostnadene ved energiproduksjon og -overføringer, bør det benyttes mer målrettede virkemidler, jf. forslaget ovenfor om en gjennomgang av miljøeffekter knyttet til etablering av produksjonsenheter for kraft og transport av elektrisk kraft.

Som omtalt innledningsvis har utvalget her presentert to ulike måter å betrakte el-avgiften og grunnavgiften på fyringsolje på, enten som fiskale eller som energipolitiske virkemidler. For å kunne vurdere en optimal utforming av el-avgiften og avgiften på fyringsolje, er det nødvendig med en presis formulering av målsetningen med disse avgiftene. Utvalget mener at målsetningen med avgiftene ikke er tilstrekkelig presist formulert til at utvalget kan anbefale endringer i avgiftene utover at el-avgiften bør utvides til å omfatte alle husholdninger.

10.2 Bruksuavhengige bil- og båt­avgifter

10.2.1 Engangsavgiften

Utvalget ser at engangsavgiften har positive fordelings- og miljøeffekter. Vurdert som en fiskal avgift har engangsavgiften imidlertid flere svakheter, jf. avsnitt 9.2.1. Utvalget vil derfor anbefale at nivået på engangsavgiften reduseres over tid. En reduksjon i satsene på 10 pst. vil gi en reduksjon i provenyet på om lag 1,4 mrd. kroner. En reduksjon i engangsavgiften vil også begrense insentivene til å anskaffe typiske næringskjøretøy til privat bruk. Utvalget mener at en ytterligere innskrenking i disse mulighetene bør utredes.

10.2.2 Årsavgiften

Utvalget anser den gjeldende årsavgiften for å være en god fiskal avgift som fører til lite vridninger i etterspørselen. Utvalget viser imidlertid til at det ikke er mulig å ta hensyn til kjøretøyspesifikke faktorer gjennom drivstoffavgifter, og foreslår derfor at det innføres en miljødifferensiert årsavgift med utgangspunkt i hvilke avgasskrav (EURO-krav) de ulike kjøretøyene oppfyller. Utvalget viser også til at Regjeringen i St.prp. nr. 1 (2006-2007) Skatte-, avgifts- og tollvedtak varslet at den arbeider med sikte på å foreslå en slik omlegging fra 2008. Utvalget foreslår at den miljødifferensierte årsavgiften utformes slik at provenyet opprettholdes på dagens nivå.

10.2.3 Vektårsavgiften

Utvalget viser til at det ikke er mulig å ta hensyn til kjøretøyspesifikke faktorer gjennom drivstoffavgiftene. Dette er særlig egenskaper knyttet til lokale utslipp og veislitasje. Slike effekter kan fanges opp gjennom en årsavgift, men utvalget mener at for tunge kjøretøy vil et system med veiprising fange opp slike variasjoner langt bedre enn dagens vektårsavgift. Utvalget anbefaler derfor at det utredes nærmere om vektårsavgiften kan erstattes med et system for veiprising. Dette må også ses i sammenheng med nivået på drivstoffavgiftene.

10.2.4 Omregistreringsavgiften

Utvalget foreslår at omregistreringsavgiften fjernes, og at omsetning av brukte kjøretøy legges inn under merverdiavgiftssystemet. Omsetning av brukte kjøretøy bør i så fall følge bestemmelsene om omsetning av brukte varer. Dette innebærer av merverdiavgift legges på selgers avanse, og ikke på vederlaget som ellers er hovedregelen innen merverdiavgiftssystemet. Det bør samtidig innføres et gebyr som dekker de faktiske kostnadene ved omregistrering hos biltilsynet. En slik omlegging av omregistreringsavgiften vil gi et provenytap på om lag 500 mill. kroner.

10.2.5 Båtmotoravgiften

Utvalget foreslår å innføre en progressiv satsstruktur i båtmotoravgiften, etter modell av effektkomponenten i engangsavgiften på motorvogner. Utvalget mener også at det bør vurderes om andre komponenter enn motoreffekt skal inngå i avgiftsgrunnlaget. Dette vil da kunne bli en fiskal avgift med klare fordelings- og miljømessige effekter, på samme måte som engangsavgiften på motorvogner. Avgiften vil også ha positive effektivitetseffekter ved at en skattlegger et gode som er komplementært med fritid og som personer med høye inntekter har sterkere preferanser for, jf. omtale i kapittel 5. Utformingen av en slik avgift bør imidlertid utredes nærmere. Utvalget peker på at nivået på en båtmotoravgift ikke bør være for høyt pga. vridningseffekter, jf. også omtale under engangsavgiften.

Hvis båtmotoravgiften utgjør en stor andel av prisen, gir det incentiver til omgåelse og unndragelser, som f.eks. kjøp i utlandet og ulovlig innførsel. Utvalget peker på at innføring av et obligatorisk småbåtregister motvirker slik skatteunndragelse. Det vil også gjøre det mulig å innføre en årsavgift for fritidsbåter. Gevinsten av å innføre et obligatorisk småbåtregister må veies opp mot de administrative kostnadene før et slikt tiltak iverksettes. Utvalget har i sin grunnpakke i tabell 10.2 anslått merprovenyet av en slik endring i båtmotoravgiften til om lag 150 mill. kroner.

10.3 Helse- og sosialrelaterte avgifter

10.3.1 Alkoholavgiftene

Som påpekt i avsnitt 9.3.1 er de samfunnsøkonomiske kostnadene ved alkoholbruk vesentlig høyere enn provenyet fra alkoholavgiftene. Disse tallene er imidlertid ikke direkte sammenlignbare, idet en del av alkoholskadene er knyttet til bruk av alkohol som ikke er ilagt avgifter (uregistrert forbruk). Anslagene er også beheftet med stor usikkerhet. Forskjellen kan likevel indikere at avgiftene på alkohol i gjennomsnitt er for lave. Elastisiteten i etterspørselen er betydelig, og økte avgifter vil gi en reduksjon i det registrerte forbruket, men kan gi en økning i det uregistrerte forbruket, se for øvrig drøftingene i kapittel 5 og 9.

Flertallet i utvalget foreslår at satsen på alkoholavgiftene økes og har lagt inn en økning på 10 pst. i grunnpakken i tabell 10.2. Forslaget vil gi et merproveny på om lag 635 mill. kroner. Selv om det uregistrerte forbruket nok vil øke noe, mener flertallet at en slik avgiftsøkning vil være effektivitetsfremmende. En ytterligere økning kan vurderes etter en evaluering av effekten av avgiftsøkningen. Flertallet i utvalget anbefaler at tiltak for å begrense illegal import skjerpes.

Utvalget viser til at det kan være behov for nye og uavhengige undersøkelser av uregistrert forbruk av alkohol og tobakk. I denne forbindelse vises det til at det i løpet av høsten 2007 vil komme en ny statistikk om grensehandel fra Statistisk sentralbyrå.

Særmerknad:

Medlemmene Eystein Gjelsvik, Øystein Arff Gulseth, Tor Hersoug og Sissel Monsvold går imot at avgiftsforskjellen til våre naboland, og særlig Sverige, økes. Det er viktig å redusere skader alkohol påfører samfunnet. Men flertallets forslag om å øke avgiftsforskjellen til våre naboland vil gi incentiv til økt uregistrert forbruk (grensehandel, tax free, smugling og hjemmebrenning) av alkohol. Dermed begrenses effekten av prisvirkemidlet, jf. SIRUS. 2

Norge har allerede et høyt uregistrert forbruk av alkohol sammenlignet med andre land. For brennevin og vin anslo SIRUS det til hhv. 50 og 30 prosent av det totale forbruket i 1999. Når lavere salg i Norge erstattes med at mer av det som forbrukes kjøpes i utlandet eller brennes hjemme, vil helseeffekten av høye alkoholavgifter reduseres. Andre uheldige sider ved et høyt uregistrert forbruk er tap av skatteinntekter, svekkelse av Vinmonopolets legitimitet som et alkoholpolitisk virkemiddel og mindre aksept for den restriktive alkoholpolitikken Norge fører. Store avgiftsforskjeller fremprovoserer dessuten småsmugling, stimulerer til organisert kriminalitet og reduserer folks respekt for lover og regler (Døving et al. 2006). 3 I tillegg kommer inntektstap for norsk handel – særlig i grensestrøkene, samt for norsk landbruk, næringsmiddelindustrien og reiselivsbransjen.

Til høsten faller dommen i saken EU anla i 1997 mot den svenske regjering. EU mener mange svenske ølprodusenter favoriseres på bekostning av utenlandske vinprodusenter, og vil ha avgiftene på vin like langt ned som øl. Det er lite gunstig å gå inn for økte alkoholavgifter i Norge, når Sveriges avgiftsnivå er under press. Disse medlemmer viser også til at regjeringen vil øke antallet Vinmonopolutsalg for å få en del av det uregistrerte forbruket over i registrerte former. En økning av alkoholavgiften slik flertallet foreslår, vil bidra til å undergrave dette målet.

10.3.2 Avgift på tobakk

I vedlegg 1 er de totale skadekostnadene knyttet til tobakksbruk beregnet og sett i forhold til dagens avgiftsnivå på en pakke sigaretter. Beregningen viser at dersom en tar hensyn til de tradisjonelle eksternalitetene forbundet med røyking, er dagens særavgiftsnivå sannsynligvis for høyt. Imidlertid er det slik at dersom en også tar hensyn til nåtidsskjevhet, f.eks. at røykeren synes noe som er nært i tid er viktigere enn noe som ligger fjernt i tid, skal avgiften settes høyere enn om en kun tar hensyn til tradisjonelle eksternaliteter. 4 Utvalget støtter seg til drøftingene i vedlegg 1. Det er vanskelig å fastslå omfanget av nåtidsskjevhet, men det er ikke urimelig at den bidrar til å understøtte dagens avgiftsnivå. Basert på dette foreslår utvalget ingen endringer i avgiften på røyketobakk og sigaretter.

Som omtalt i avsnitt 9.3.2 er avgiften på snus svært lav sammenliknet med annen tobakk, og det har vært en kraftig økning i forbruket av snus blant ungdom. Det finnes foreløpig ingen analyser av de langsiktige effektene på folkehelsen av snusbruk. En overgang fra sigaretter til snus gir høyere helserisiko enn å kutte all bruk av tobakk, men kan gi lavere helserisiko enn å fortsette å røyke sigaretter. På bakgrunn av de opplysningene som foreligger ser ikke utvalget noen grunn til å øke avgiften på snus nå, men utvalget anbefaler at de helsemessige effektene av snusbruk, spesielt blant unge, utredes nærmere. Kommer det nye opplysninger om skadeeffekter mener flertallet i utvalget at avgiften på snus bør vurderes endret.

Særmerknader:

Medlemmet Anne-Karin Kolstad mener avgiften på snus er lav sammenlignet med annen tobakk og viser til at tall fra Sosial- og helsedirektoratet konkluderer med en tredobling av snusbruk de siste 20 år. Spesielt er ungdommens økte forbruk av snus alarmerende høyt. Den svenske Riksdagen besluttet å doble avgiften på snus i 2007 og begrunnet dette bl.a. med den sterke økningen i forbruk blant ungdom. Med bakgrunn i dette mener dette medlemmet at avgiftene på snus bør økes med om lag 10 kroner pr. 100 gram i Norge.

Medlemmet Sissel Monsvold viser til at flertallet ikke foreslår noen endring i tobakkavgiften. Begrunnelsen for å ha så høy særavgift på tobakk som vi har i dag er imidlertid svak. Dette medlemmet mener det er grunnlag for å senke avgiften på tobakk. Avgiften på tobakk kan dekomponeres i en del som tilsvarer de tradisjonelle eksternalitetene og en del som skyldes nåtidsskjevhet, dvs. at røykeren legger uforholdsmessig stor vekt på nåtiden og tar dermed ikke hensyn til de framtidige kostnadene ved sin røyking. Flertallet har valgt å legge til grunn et svært høyt tillegg i særavgiften med begrunnelse i nåtidsskjevhet (selvkontrollsproblemer) for å komme opp på dagens nivå for tobakkavgiften, se vedlegg 1. Avgiftskomponenten som relateres til nåtidsskjevhet utgjør dermed en svært stor andel av dagens tobakkavgift. Selv om de tradisjonelle eksternalitetene skulle være en god del høyere enn det som er lagt til grunn i vedlegg 1, må det likevel forutsettes svært stor utbredelse av nåtidsskjevhet for å komme opp på dagens avgiftsnivå. En slik antakelse mangler foreløpig empirisk forankring. Dette medlem viser for øvrig til sin særmerknad til kapittel 5, hvor medlemmet stiller spørsmål ved å bruke nåtidsskjevhet som argument for særavgifter. Tobakk er en viktig grensehandelsvare, og lavere avgift vil bidra til å begrense grensehandelen.

10.3.3 Tax free-ordningen og grensehandel

Alkohol og tobakk som innføres til Norge innenfor reisegodskvoten kan både være ubeskattede varer, dvs. at varene er kjøpt tax free på fly, ferge eller lufthavn, og beskattede varer, dvs. varer som er kjøpt i utlandet slik at eventuelle særavgifter og merverdiavgift er betalt i kjøpslandet (grensehandel). Det vises til nærmere omtale av reisegodsbestemmelsene i avsnitt 7.3.3.

Omfanget av tax free-salget (på fly, båt osv.) har økt de siste årene i takt med den økonomiske utviklingen. Som beskrevet i avsnitt 9.3.3 utgjør tax free-handel størstedelen av det uregistrerte forbruket av alkohol og tobakk. 5 Utvalget mener at det kan være grunnlag for å avvikle tax free-kvoten for alkohol- og tobakkvarer. I tillegg til at staten taper inntekter, medfører tax free-handelen ressurssløsing både i form av tidsbruk og i form av at reiser kan bli motivert av muligheten for avgiftsfritt kjøp av billigere alkohol og tobakk.

Prinsipielt mener utvalget at tax free-kvoten for alkohol og tobakk bør oppheves. I prinsippet er det mulig å endre reisegodsbestemmelsene slik at opphevelsen kun omfatter rene tax free-varer. Det betyr i så fall at kvoten på alkohol- og tobakkvarer kjøpt beskattet i utlandet opprettholdes. Kontrollproblemene ved en slik løsning vil imidlertid trolig bli betydelige fordi toll- og avgiftsetaten må skille mellom ubeskattede varer (tax free) og varer kjøpt beskattet i utlandet (grensehandel). En endring i reglene for innførsel bør derfor omfatte både alkohol og tobakk som er kjøpt beskattet i utlandet, og alkohol og tobakk som er kjøpt avgiftsfritt på fly, ferge eller lufthavn. En slik endring er på svært usikkert grunnlag anslått å gi et merproveny på om lag 1 mrd. kroner.

En fjerning av kvoten både for beskattede varer (grensehandel) og tax free, kan også medføre både kontrollmessige og administrative konsekvenser. Kontrollmessig fordi det er grunn til å tro at småsmuglingen vil øke, administrativt fordi all mindre innførsel av alkohol- og tobakkvarer forutsettes fortollet særskilt. Fortolling kan eventuelt skje etter regler for forenklet fortolling slik som i dag. Det kan muligens gjennomføres ved å legge til rette for at fortollingen skjer ved automater slik at toll- og avgiftsetaten unngår merarbeid med selve fortollingen. Betydningen av konvensjonen 4. juni 1954 om toll-lettelser for turister som pålegger avtalepartene å ha en tax free-kvote på en flaske vin, en kvartliter brennevin og 200 sigaretter må eventuelt vurderes nærmere.

Et flertall i utvalget anbefaler på prinsipielt grunnlag å fjerne muligheten for å ta med seg alkohol og tobakk avgiftsfritt som reisegods inn i landet, slik at all innførsel av alkohol og tobakk må fortolles. Flertallet anbefaler også at tax free-handel ved ankomst på lufthavn i Norge og særskilte dispensasjonsordninger for såkalte korte fergeruter mellom Norge og Sverige avvikles. 

Hvis det ikke er ønskelig å fjerne innførselskvoten på alkohol og tobakk, anbefaler flertallet subsidiært at tax free-handel ved ankomst på lufthavn i Norge og særskilte dispensasjonsordninger for såkalte korte fergeruter mellom Norge og Sverige uansett avvikles. Det bør heller ikke åpnes for utvidelse av tax free-ordningen til andre transportformer, herunder tog og buss.

Særmerknad:

Medlemmene Øystein Arff Gulseth, Tor Hersoug og Sissel Monsvold mener at den avgiftsfrie importkvoten på alkohol- og tobakksvarer er et unntak fra avgiftsplikt som ikke kan begrunnes ut fra økonomisk teori. Disse medlemmene mener likevel at tax free-ordningen og importkvotene vi har i dag bør videreføres. Ordningene bør imidlertid ikke utvides. Tax free-ordningen og importkvotene kan betraktes som en ventil som gjør at nordmenn aksepterer den restriktive alkoholpolitikken Norge fører. Å avskaffe tax free-ordningen samt importkvotene vil, etter disse medlemmenes syn, kunne medføre økt smugling og hjemmebrenning. En opphevelse av kvotene vil i tillegg innebære en kriminalisering av en etablert adferd som vil virke støtende på folks alminnelige rettsoppfatning. Dagens ordning har videre en praktisk side. Hvis all alkohol og tobakk som innføres må fortolles ved deklarering, vil dette kreve økte ressurser til toll­vesenet.

Særmerknad:

Medlemmet Eystein Gjelsvik viser til felles merknad med Gulseth, Hersoug, Monsvold om at avgiftsgapet til nabolandene ikke bør økes. For å understøtte respekten for avgiften og den innstramming som ligger i utvalgets forslag om tax free-salget, mener dette medlem at provenyet bør brukes til å redusere gapet mellom norske og nabolandenes avgifter. Dermed vil en få et mer effektivt og mer rettferdig avgiftssystem for tobakk og alkohol med en klart bedre fordelingseffekt enn i dag og en redusert handelslekkasje, uten at avgiftsnivået senkes og uten at alkoholforbruket øker.

10.3.4 En generell avgift på sukker

Som omtalt i kapittel 5 og 9 kan konsum av enkelte matvarer være forbundet med eksterne effekter. Kostholdet til nordmenn inneholder for mye fett, særlig mettet fett, og for mye salt og sukker. Med utgangspunkt i dagens særavgifter har utvalget valgt å konsentrere seg om sukker, og vil ikke gå nærmere inn på vurderinger knyttet til f.eks. fett og salt, se for øvrig en nærmere omtale av kosthold, helse og virkemiddelbruk i vedlegg 1.

Utvalget anbefaler at avgiften på sjokolade- og sukkervarer, avgiften på alkoholfrie drikkevarer og avgiften på sukker erstattes med en mer generell avgift på sukker i mat- og drikkevarer, jf. omtale i avsnitt 9.3.7. Anbefalingen følger av prinsipielle betraktninger om hvordan det er ønskelig å avgiftslegge enkelte sukkerholdige varer.

En generell avgift på sukker kan tenkes utformet enten som en gradert avgift etter sukkerinnhold i alle eller enkelte mat- og drikkevarer, eller ved at sukker avgiftslegges som innsatsfaktor i produksjonen av alle eller enkelte mat- og drikkevarer. Nedenfor følger en gjennomgang av de to alternativene. Det er forutsatt at definisjonen av sukker lar seg avgrense, jf. gjeldende avgift på alkoholfrie drikkevarer.

1) Gradert sukkeravgift

Med en gradert sukkeravgift menes her en avgift som er utformet slik at mat- og drikkevarer med relativt lite sukker skal avgiftslegges med en lavere sats enn mat- og drikkevarer med relativt mye sukker. Det kan oppnås ved at produktet avgiftslegges etter antall gram tilsatt sukker. En gradert sukkeravgift ble vurdert ved innføringen av sukkeravgiften i 1981. Det ble imidlertid ikke fremmet forslag om dette. Begrunnelsen var at en gradert sukkeravgift i praksis ville by på store vansker både for næringslivet og avgiftsmyndighetene. Dette skyldes at varedeklarasjoner for svært mange varer ikke inneholder informasjon om hvor mye sukker varen inneholder, men kun om den inneholder sukker eller ikke.

En gradert sukkeravgift forutsetter at det eksakte nivået av tilsatt sukker i mat- eller drikkevaren er kjent av produsenten/importøren og at dette videreformidles til avgiftsmyndighetene. Mengde tilsatt sukker må videre framgå enten ved a) merking på selve produktet (merkeregelverket) eller b) tilleggsinformasjon fra den avgiftspliktige til avgiftsmyndighetene om innholdet i varen (kan pålegges gjennom særavgiftsregelverket). I dagens regelverk er verken a) eller b) lovpålagt. For at en gradert avgift skal være mulig å gjennomføre, må derfor enten merkeregelverket eller særavgiftsregelverket endres.

Dagens merkeregelverk er basert på EU-direktiver. Det pågår for tiden et arbeid i EU der merkeregelverket vurderes. Etter opplysninger fra Helse- og omsorgsdepartementet vil det sannsynligvis foreligge et utkast til nytt direktiv i 2007. Dersom det nye merkedirektivet stiller krav til at sukkerinnholdet i varene skal oppgis, kan det bli mulig å innføre en form for gradert sukkeravgift. Hvilke næringsmidler som det eventuelt er mulig å avgiftslegge, bør vurderes nærmere når et nytt merkedirektiv foreligger. Det er f.eks. et spørsmål i hvilken utstrekning direktivet vil omfatte varer som selges over disk (bakervarer).

Om en gradert sukkeravgift basert på særskilte krav om deklarasjoner etter særavgiftsregelverket vil være forenlig med EØS-avtalen må eventuelt vurderes nærmere.

En gradert sukkeravgift må dessuten være tilstrekkelig kontrollerbar. Avgiftsmyndighetene må være i stand til å kontrollere om opplyst mengde tilsatt sukker stemmer med faktisk mengde tilsatt sukker i varen. Slik kontroll må skje ved analyse av varen kombinert med vanlig regnskapskontroll hos den avgiftspliktige. I slike analyser vil det for noen produkter kunne være vanskelig å stadfeste eksakt mengde tilsatt sukker fordi enkelte varer også inneholder sukker naturlig. Det vil for øvrig ikke være mulig å kontrollere tilsatt mengde sukker ved regnskapskontroll når produksjonen skjer i utlandet.

2) Avgift på sukker som innsatsfaktor i produksjonen

Sukker som nyttes til ervervsmessig produksjon er pr. i dag fritatt for avgift etter stortingsvedtaket. Gitt at det er ønskelig å avgiftslegge sukkerholdige varer, kan det være et alternativ å avgiftslegge sukker som innsatsfaktor i produksjonen. Ved å avgiftslegge sukker som innsatsfaktor i produksjonen får man indirekte tatt hensyn til helseskadene og eksternalitetene som følger av at inntak av sukker i mat og drikke kombinert med for lavt aktivitetsnivå gir fedme. For å kunne avgiftslegge sukker som produksjonsfaktor må den avgiftspliktige virksomheten føre et produksjonsregnskap over sukker brukt i produksjonen som deklareres til avgiftsmyndigheten. Ideelt sett burde dette også gjennomføres overfor utenlandske produsenter for ikke å skape konkurransevridninger. Det er imidlertid vanskelig eller umulig så lenge norske avgiftsmyndigheter ikke har jurisdiksjon til å utøve kontroll i utlandet. Særskilt krav om deklarering av sukker benyttet som innsatsfaktor kan også for dette alternativet være problematisk som en handelshindring for import fra utlandet etter EØS-avtalen. Utvalget antar derfor at dette alternativet først og fremst er gjennomførbart for norske produsenter.

Dersom avgift på sukker som innsatsvare ikke møtes av utjevnende avgifter på sukkerholdig import, vil det oppstå vridningseffekter. Et avgiftsystem som dette vil for eksempel trolig føre til tilpasninger i næringslivet i form av at norske produsenter vil kunne flytte (deler av) sin produksjon til utlandet, slik at nødvendig sukker tilsettes der uten avgiftsplikt. Det vil for eksempel være mulig å lage deiger av sjokolade i Sverige som så innføres til Norge (uten avgift) for så å lage selve sluttproduktet (sjokoladen) i Norge (uten avgift).

Det anbefales ikke å innføre en avgift på sukker brukt som innsatsfaktor i produksjonen med mindre dette kan skje uten vesentlige vridninger i konkurransen mellom importerte og norskproduserte produkter med sukker.

Forholdet til søtstoffer

Dersom avgiften kun skal omfatte sukkerholdige varer, må det regnes med at bransjen vil tilpasse seg raskt og i langt større grad tilby produkter med søtning. Selv om det foreløpig ikke er funnet skadevirkninger som følge av bruk av søtstoff i drikkevarer, bør effekter av slike tilsetningsstoffer løpende vurderes. Dette er spesielt viktig hvis disse søtstoffene etter hvert vil erstatte vanlig sukker i mange typer matvarer. Rapporten til Vitenskapskomiteen for mattrygghet vurderer ikke skadevirkningene av søtstoff i andre næringsmidler enn drikkevarer.

Utvalgets konklusjon

Utvalget mener at en riktig utformet sukkeravgift bør graderes etter sukker pr. gram i mat- og drikkevarer (alternativ 1). Utvalget ser imidlertid at det vil være betydelige administrative problemer knyttet til innføring av en gradert sukkeravgift etter dagens regelverk. En gradert sukkeravgift på importerte produkter kan dessuten være problematisk etter EØS-avtalen. Utvalget mener derfor at dagens merkeregler eventuelt bør endres før en gradert sukkeravgift kan innføres. Det bør da vurderes om en gradert sukkeravgift bør omfatte alle mat- og drikkevarer, eller bare noen nærmere utvalgte mat- og drikkevarer.

Dagens avgift på alkoholfrie drikkevarer avgiftslegger sukker og søtstoff likt. Det finnes foreløpig ikke noe forskning som støtter opp om at søtstoff i drikkevarer er helseskadelig slik som sukker, men søtstoff anbefales ikke til barn under 3 år. Ved en ren sukkeravgift vil det oppstå incentiver til å substituere sukker med søtstoff i produkter.

Utvalget anbefaler at avgiftene på sjokolade og sukkervarer, alkoholfrie drikkevarer og sukkeravgiften videreføres i en begrenset overgangsperiode da det kan ta noe tid før en generell avgift på sukker kommer på plass. Hvilke produkter som bør omfattes av en slik avgift må utredes nærmere. Det må også utredes hvilke avgrensninger for avgiften som vil være hensiktsmessige og hvor store administrative konsekvenser en slik avgift vil ha.

Det er svært vanskelig å kvantifisere de eksterne kostnadene og helseproblemene knyttet til forbruk av sukker, jf. vedlegg 2. Et utgangspunkt for beregning av en generell sukkeravgift kan derfor være at provenyet fra avgiften om lag skal tilsvare dagens proveny fra særavgiftene på sjokolade- og sukkervarer, sukker og alkoholfrie drikkevarer.

Hvis det etter nærmere utredning viser seg vanskelig å implementere en generell avgift på sukker, er utvalgets sekundære anbefaling at avgiften på sjokolade- og sukkervarer likevel avvikles. Dette skyldes at dagens avgrensning kan virke uheldig og bidra til tilpasningsproblemer, og dermed bryter med prinsippene for fiskale avgifter. En fjerning av avgiften på sjokolade- og sukkervarer vil gi et provenytap på om lag 1 mrd. kroner. Utvalget anbefaler imidlertid at avgiften på alkoholfrie drikkevarer opprettholdes, siden det store sukkerinntaket blant ungdom særlig skyldes høyt konsum av sukkerholdige, alkoholfrie drikkevarer. Også sukkerfri brus har negative effekter, se omtale ovenfor, og utvalget foreslår derfor ingen endringer i utformingen av avgiften. Avgiften er lagt om fra 1. januar 2007 og hyppige endringer i avgiftsutformingen skaper uforutsigbarhet for bransjen. Utvalget har ikke tatt stilling til nivået på avgiftssatsen. Utvalget anbefaler heller ikke en avvikling av sukkeravgiften. Disse to avgiftene skaper ikke de samme problemene som sjokoladeavgiften, og utvalget mener derfor at det ikke er tungtveiende argumenter som taler for å avvikle disse avgiftene før de kan erstattes av generell avgift på sukker.

Særmerknad:

Medlemmene Tor Hersoug og Sissel Monsvold viser til at Vitenskapskomiteen for matvaretrygghet ikke har funnet skadevirkninger av å drikke brus med søtstoff. Sukker er antatt å skape helseproblemer gjennom sitt bidrag til å skape fedme. Dermed er grunnen til å skulle ha avgift på brus uten sukker bortfalt. Disse medlemmer anbefaler derfor at særavgiften på ikke-alkoholholdige drikkevarer uten sukker fjernes uavhengig av en mulig innføring av en ny fremtidig generell sukkeravgift.

Medlemmene Tor Hersoug og Sissel Monsvold henviser til utvalgets vurdering av avgiften på sjokolade- og sukkervarer i kap. 9.3.3, som konkluderer med at den bryter med prinsipper for fiskale avgifter ved at den skaper uønskede tilpasninger. Det kan argumenteres for at avgiften legges på produkter som er usunne. Men som helseavgift er den meget lite treffsikkert utformet. Den rammer produkter som inneholder sukker og produkter uten sukker, som for eksempel sukkerfri tyggegummi og pastiller. En lang rekke andre produkter som må kunne sies å være usunne og inneholde mye sukker, slipper denne avgiften, for eksempel søt kjeks, marengs og kaker. På denne bakgrunn mener disse medlemmer at særavgiften på sjokolade- og sukkervarer bør fjernes så snart som mulig og ikke vente på nye utredninger om en generell avgift på sukker. En fjerning før ny generell sukkeravgift er på plass, vil ikke medføre mer administrative byrder for bedriftene eller myndighetene.

10.3.5 Andre virkemidler enn særavgifter

I vedlegg 2 blir det påpekt at pris kan være et av flere virkemidler for å stimulere til et sunnere kosthold. Særavgifter er et virkemiddel som påvirker prisen.

Lavere merverdiavgift på sunn mat og høyere merverdiavgift på usunne produkter er blitt foreslått som virkemidler for å fremme et sunnere kosthold. Generelt vil et differensiert merverdiavgiftssystem gi et effektivitetstap i forhold til et system med en generell sats, se kapittel 5 og Bye, Strøm og Åvitsland (2003) for en empirisk analyse av ulike merverdiavgiftssystemer. I tillegg kan differensiering innenfor merverdiavgiftssystemet ha store administrative kostnader. I motsetning til særavgiftene som oppkreves i ett ledd, hos produsent eller importør, oppkreves merverdiavgiften i alle ledd. Endringer i merverdiavgiften vil derfor berøre langt flere næringsdrivende enn hvis særavgiftene endres. Differensiert merverdiavgift vil dessuten være et lite treffsikkert virkemiddel dersom det ikke er mulig å operere med ulike satser for svært små varegrupper. Redusert merverdiavgift på matvarer og ikke-alkoholholdige drikkevarer er derfor et lite egnet virkemiddel for å fremme et sunnere kosthold.

Landbruksstøtten, gjennom prisregulering og tollvern, bidrar til å øke prisene på rene, sunne matvarer som kjøtt, fisk, frukt og grønnsaker så vel som mindre sunne produkter med relativt høyt innhold av mettede fettsyrer. Dette gir bl.a. incentiver til mer konsum av blandingsprodukter med tilsetning av fett som f.eks. farseprodukter. En overgang til større bruk av særavgifter kan derfor lett bli tiltak for å kompensere for ernæringspolitiske effekter av landbrukspolitikken. I stedet for å benytte særavgifter på jordbruksbaserte matvarer, mener utvalget det er naturlig å forsøke å tilpasse landbrukspolitisk virkemiddelbruk til ernæringspolitiske formål. Utvalget anbefaler derfor at priselementene i landbrukspolitikken gjøres til gjenstand for en ernæringspolitisk vurdering.

10.4 Dokumentavgiften

Som omtalt i avsnitt 9.4 bør dokumentavgiften ses i sammenheng med den generelle beskatningen av bolig og eiendom. Kommunene kan ilegge eiendomsskatt, men det er få kommuner som benytter seg av denne muligheten. Den lave skattleggingen av bolig fører til en overinvestering i boligkapital i forhold til andre typer kapital. Dette gir et samfunnsøkonomisk effektivitetstap.

En vesentlig svakhet ved dagens system er at dokumentavgiften kun utløses ved eiendomsoverdragelse, noe som i praksis vil si ved flytting. Det kan føre til en innlåsingseffekt ved at flyttekostnaden blir så stor at man ikke velger å flytte til en mer velegnet bolig. Dette kan føre til at boligmassen ikke får en samfunnsøkonomisk optimal utnyttelse.

I St.meld. nr. 1 (2006-2007) Nasjonalbudsjettet 2007 er det anslått at manglende avgiftsplikt ved overdragelse av borettslagsboliger utgjør en skatteutgift på om lag 800 mill. kroner. Provenyet fra dokumentavgiften ved omsetning av næringseiendommer utgjør om lag 1 mrd. kroner, og betraktes som en skattesanksjon.

Utvalget foreslår at dokumentavgiften utformes som en rent fiskal avgift. Dette innebærer at grunnlaget for dokumentavgiften utvides, slik at omsetninger av borettslagsboliger og aksjeboliger m.m. omfattes av avgiften. Utvalget foreslår også at næringslivet fritas fra dokumentavgift. Forslagene er samlet anslått å gi et provenytap på 200 mill. kroner.

På sikt foreslår utvalget en gradvis nedtrapping av dokumentavgiften. Dette bør i så fall motsvares av en tilsvarende økning i bolig- og eiendomsbeskatningen. Utvalget viser for øvrig til drøftingene i avsnitt 9.4. En avskaffelse av dokumentavgiften vil gi et provenytap på om lag 5 mrd. kroner. Innenfor en provenynøytral ramme av særavgiftene har imidlertid utvalget ikke prioritert å foreslå å avskaffe dokumentavgiften. 

10.5 Oppsummering av utvalgets ­forslag

I tabell 10.2 presenterer utvalget en provenynøytral grunnpakke med forslag til avgiftsendringer. Pakken baserer seg på drøftingene i kapittel 9 og forslagene i kapittel 10. Grunnpakken er beregnet med et nivå på CO₂-avgiften på 200 kroner. Dette tilsvarer om lag dagens pris på kvoter med levering i Kyotoperioden (2008-2012). Alternative satser på 100 og 300 kroner blir imidlertid også diskutert og presentert med provenyvirkninger i avsnitt 10.1.3. I grunnpakken er det også tatt hensyn til at en eventuell reduksjon i provenyet fra CO₂-avgiften for olje- og gassutvinning som følge av et nivå på CO₂-avgiften på under 300 kroner vil bli motsvart av økt proveny fra grunnrenteskatten i denne sektoren (78 pst. av overskuddet). Et bortfall av CO₂-avgiften vil isolert sett øke oljeselskapenes overskudd. Av dette overskuddet betales 28 pst. inntektsskatt samt 50 pst. særskatt. Om lag 78 pst. av provenytapet knyttet til opphevelse av CO₂-avgiften vil derfor tilfalle staten gjennom økte direkte skatter. Utvalget mener prinsipielt at provenytapet ved et bortfall av CO₂-avgiften for petroleumssektoren bør kompenseres ved en økning i særskatten på petroleumssektoren, se avsnitt 10.1.3. Dette er imidlertid ikke tatt med i tabell 10.2 idet særskatten på petroleum ligger utenfor utvalgets mandat.

Fra tabell 1 ser vi at grunnpakken gir økt proveny på 5 875 mill. kroner, mens den også gir et bortfall av proveny på 5 440 mill. kroner. Dette gir en netto provenygevinst på 435 mill. kroner.

Utvalget konkluderer med at det bør innføres en generell avgift på sukker. Utvalget anbefaler at denne i første omgang settes på et slikt nivå at provenyet om lag tilsvarer provenyet fra dagens avgifter på sjokolade- og sukkervarer, ikke-alkoholholdige drikkevarer og sukkeravgiften. Disse avgiftene er derfor ikke omfattet av tabellene som viser provenyendringer av utvalgets forslag til endringer i særavgiftene. Som omtalt i avsnitt 10.3.4 anbefaler imidlertid utvalget at dersom det ikke er mulig å innføre en generell avgift på sukker, så bør sjokolade- og sukkervareavgiften fjernes. Dette vil gi et provenytap på om lag 1 mrd. kroner. Dette vil bare delvis kunne dekkes av provenygevinsten i utvalgets grunnpakke.

Provenyeffektene som presenteres nedenfor er basert på Finansdepartementets beregninger. Dette er provenyberegninger som tar hensyn til partielle atferdsendringer. Det tas altså ikke hensyn til at flere avgiftssatser endrer seg samtidig. Dersom det skal gjennomføres en omlegging av flere avgifter samtidig slik det forslås nedenfor, må det tas hensyn til effekter på priser, lønninger og realøkonomiske variable. Dette krever en analyse på en empirisk makromodell. Utvalget har ikke hatt anledning til å gjennomføre en slik analyse innenfor fristen for utvalgets arbeid.

Grunnpakken presentert i tabell 10.2 baserer seg på et flertall i utvalget. Flere av utvalgets medlemmer har særmerknader til enkelte deler av grunnpakken, se omtalen og særmerknader i kapittel 10.1 til 10.3. Siden det ikke er noe fast mindretall, har utvalget (av hensyn til oversiktlighet i framstillingen) imidlertid ikke funnet det hensiktsmessig å presentere hvilken mulig prioritering det enkelte medlem ville foreta for å tilfredsstille mandatets krav om provenynøytrale pakkeløsninger.

10.6 Fiskale særavgifter vs. merverdiavgift og beskatning av ressursrente

Som omtalt i kapittel 9 mener utvalget at det kan være grunn til å vurdere de fiskale avgiftene opp mot merverdiavgiften. I kapittel 5 skriver utvalget at merverdiavgiften er et godt alternativ for beskatning. Dersom alle goder ilegges samme merverdiavgiftssats unngås vridninger i forbrukssammensetningen. Merverdiavgiften legges på sluttforbruket og påvirker på denne måten ikke produksjonsbeslutningene.

Merverdiavgiftssatsen i Norge ligger på et høyt nivå, og som omtalt tidligere mener utvalget at en ytterligere økning i den generelle satsen vil være lite hensiktsmessig. Dagens merverdiavgiftssystem er imidlertid karakterisert ved flere unntak, fritak og reduserte satser. Det vil ha en positiv effekt på samfunnsøkonomisk effektivitet å gjøre merverdiavgiftssystemet mest mulig generelt og innføre like satser for alle.

Merverdiavgiften beregnes på toppen av særavgiften på en vare. I tilfeller der særavgiften bidrar til uheldige effekter, vil merverdiavgiften bidra til å forsterke de uheldige effektene. På den annen side vil lik merverdiavgiftssats på alt forbruk redusere de administrative kostnadene knyttet til merverdiavgiftssystemet betraktelig.

Oversikten over skatteutgifter knyttet til unntak, fritak og lavere satser i systemet for merverdiavgift i tabell 10.3 er basert på beregninger i Nasjonalbudsjettet 2007. Tabellen viser at det kan være rom for reduksjoner i de fiskalt begrunnede sær­avgiftene gitt at endringene motsvares av omlegginger i systemet for merverdiavgift slik at en går mot et generelt system for merverdiavgift uten unntak, fritak og reduserte satser.

I flere naturressursnæringer eksisterer det i dag en ressursrente som ikke beskattes (Steinshamn, 2005). Dette er superprofitt (utover normal profitt i næringer som ikke er basert på naturressurser) som kan skattlegges med små eller ingen vridninger. Utvalget peker på at proveny fra fiskale avgifter med fordel kan erstattes med beskatning av ressursrente, jf. NOU 1996: 9 Grønne skatter – En politikk for bedre miljø og høy sysselsetting.

10.7 Nye avgiftsgrunnlag

Utvalget har vurdert hvorvidt det kan være hensiktsmessig å innføre avgifter på nye områder. Et område som kan peke seg ut er landbruk og annen bioproduksjon. Et annet område kan være avgifter som virkemiddel for å påvirke kostholdet, se for øvrig diskusjonen i avsnitt 10.3.4.

Biologisk produksjon er ofte forbundet med eksterne kostnader for miljøet. Eksempler er fortrengningseffekter i arealbruk på sjø og land, utslipp av næringsstoffer, rømming av oppdrettsfisk, sykdomsspredning ved transport av levende dyr, utslipp av metan fra husdyrhold, utslipp av nitrogen fra oppbevaring og bruk av gjødsel, samt bruk av plantevernmidler, medisinering av dyr osv. I tillegg påvirkes bl.a. vassdrag, biologisk mangfold, livsvilkårene for ulike organismer på sjøbunnen, uberørt natur og klimaet negativt. Utvalget mener prinsipielt at miljøeffekter på alle områder hører inn under området for miljørettede særavgifter. Jord- og skogbruk står for om lag 9 pst. av de norske klimagassutslippene. Det alt vesentligste av dette er prosessutslipp av CH₄ (metan) og N₂O (lystgass). Utvalget mener prinsipielt at jord- og skogbruk bør ilegges virkemidler på lik linje med andre næringer.

Samtidig erkjenner utvalget at miljøpolitikken rettet mot for eksempel akvakultur, skog- og jordbruksområdet er integrerte deler av sektorpolitikken. Det benyttes f.eks. både bøter, stimulans til skadeforebygging og direkte reguleringer som påbud for å påvirke miljøeffektene av bioproduksjon. For å vurdere hensiktsmessigheten av særavgifter på disse områdene er det derfor nødvendig først å sette seg inn i virkningene av et omfattende og komplisert sett med virkemidler som allerede er i bruk. Samtidig anbefaler utvalget at biosektorenes miljøregnskap videreutvikles slik at myndighetene får et mest mulig helhetlig grunnlag for å vurdere i hvilken grad miljøeksternalitetene av bioproduksjonen tas hensyn til gjennom næringenes tilpasning og den øvrige virkemiddelbruken i sektorpolitikken.

Kostholdet til nordmenn inneholder for mye fett, særlig mettet fett, og for mye salt og sukker (Departementene 2007). Som omtalt i avsnitt 10.3.4 anbefaler utvalget at det innføres en generell avgift på sukker. Avgifter på salt og fett kan også være hensiktsmessig da et for høyt inntakav salt og fett kan medføre eksterne effekter i form av utgifter til behandling som den enkelte ikke dekker selv. Faktorer som nåtidsskjevhet, jf. diskusjonen i vedlegg 1, kan også spille inn her. Utvalget har ikke gått inn i vurderingen av om det er ønskelig å avgiftslegge produkter som inneholder salt og fett. Utvalget peker på at salt og fett finnes i en rekke næringsmidler og at utformingen av en avgift kan bli komplisert og administrativt utfordrende.

Utvalget vil påpeke at det er viktig at avgifter som virkemiddel for et bedre kosthold vurderes opp mot andre, kanskje mer egnede, virkemidler, f.eks. informasjons- og holdningskampanjer. Som omtalt i vedlegg 2 tyder resultater fra forskning på at forbrukere i vestlige land ikke endrer forbruket av ulike matvarer veldig mye ved små prisendringer. En av hovedgrunnene til dette er den relativt lave andelen av inntekten som går til mat. I tillegg har psykologiske faktorer som vane og tilvenning betydning for forbruket av ulike matvarer. Erfaringer fra andre land viser at ulike typer merking av sunne produkter er velfungerende i den forstand at store deler av befolkningen kjenner igjen symbolene. De målbare effektene på fedme og folkehelse er imidlertid mer uklare. I vedlegget konkluderes det med at fedme har mange årsaker. Økonomiske virkemidler kan kombineres med informasjon og psykologiske, sosiologiske og kulturelle tiltak.