4 Internasjonale avtaler og forpliktelser

I dette kapittelet omtaler utvalget enkelte folkerettslige avtaler av betydning for utformingen av særavgiftsregelverket. Dette gjelder bl.a. folkerettslige avtaler som inneholder bestemmelser om hvilke regler som kan gis på skatteområdet. Folkerettslige avtaler med forpliktelser til å nå bestemte mål, og hvor avgifter kan være et aktuelt virkemiddel, omtales også. Det siste har først og fremst betydning på miljøområdet, og miljøavtaler behandles derfor særskilt her. På andre områder, f.eks. helse, er det under WHO gitt det som har mer karakter av anbefalinger 1 til landene. Slike anbefalinger omtales ikke nærmere her.

4.1 Ramme for utforming av sær­avgiftene

Folkerettslige avtaler kan sette rammer for utformingen av det norske særavgiftssystemet. Eks­empler er EØS-avtalen, WTO-avtalen og en rekke mer næringsspesifiserte avtaler som luftfartsavtaler, skipsfartsavtaler og veitransportavtaler.

Både EØS-avtalen og WTO-avtalen har bestemmelser som forbyr toll-lignende avgifter og avgifter som diskriminerer utenlandske varer og tjenester. Avtalene inneholder også særlige bestemmelser om subsidier, som kan få betydning når nasjonale avgiftssystemer skal utformes, blant annet når det gjelder selektive fritaksordninger. Norge har imidlertid full rett til å innføre nye avgifter på tilvirkning eller omsetning av enhver vare eller tjeneste, såfremt avgiften ikke virker i strid med de nevnte bestemmelsene.

De næringsspesifikke avtalene kan ha bestemmelser som kan begrense adgangen til å pålegge avgifter innenfor vedkommende næringssektor. Internasjonale avtaler kan også innebære spesielle subjektsbestemte unntak fra plikten til å svare visse særavgifter, som for eksempel Wien-konvensjonen om diplomatisk samkvem av 1961, der visse personkategorier innrømmes skatte- og avgiftsmessig immunitet.

4.2 EØS-avtalen

Norske særavgifter må utformes slik at de ikke strider mot EØS-avtalens regler om de fire friheter (fri bevegelighet av varer, tjenester, personer og kapital) og reglene om offentlig støtte. Utgangspunktet er at avgiftene verken direkte eller indirekte skal forskjellsbehandle innenlandske og utenlandske varer og tjenester. EØS omfatter imidlertid ikke alle vareslag, generelt er landbruksvarer unntatt.

EØS-avtalens regler om offentlig støtte har i praksis vist seg å ha betydning også for særavgiftene. Avgiftsfritak og differensiering av avgiftssatser som kan innebære subsidiering av enkelte virksomheter eller sektorer, kan være i strid med avtalen. EØS-reglene på dette området er også gjennomført i norsk rett ved lov 27. november 1992 nr. 117 om offentlig støtte.

4.3 WTO-avtalen

Prinsippet om mestbegunstigelse (Most-favoured-nation) er nedfelt i Generalavtalen om tolltariffer og handel (GATT artikkel I) og innebærer at ethvert WTO-land er forpliktet til å tilby de øvrige medlemmene like gode vilkår (bestevilkårsbehandling). WTO-avtalen inneholder også et prinsipp om såkalt nasjonal behandling (National treatment), det vil si at utenlandske varer skal behandles likt med innenlandske.

Den praktiske betydning for særavgiftene vil være at statens avgiftspålegg må slå likt ut for henholdsvis norskproduserte og utenlandskproduserte varer som importeres hit (diskrimineringsforbud). De samme prinsippene gjenfinnes i Generalavtalen om tjenester (GATS), og vil følgelig også gjelde for avgifter på tjenesteomsetning, såfremt vedkommende tjenesteslag er dekket av avtalen.

WTO-reglene om subsidier setter også begrensninger for at interne avgifter utformes slik at de innebærer eksportsubsidiering. Ovennevnte lov om offentlig støtte gjennomfører også WTO- avtalen om subsidier og utjevningsavgifter.

Spørsmålet om hvorvidt det etter WTO-avtalen er mulig å bruke toll med sikte på å nå mer sektorpolitiske mål, (f.eks. helse og miljø.) har vært diskutert i WTO-sammenheng, og har vært anført i flere saker for WTOs tvisteløsningsorganer. Det er imidlertid ikke enighet om at det internasjonale handelsregimet og tollmessige tiltak vil kunne benyttes etter avtalen som et ledd i å nå slike mål.

4.4 Næringsspesifikke avtaler

Norge har også inngått flere næringsspesifikke avtaler med andre land som luftfartsavtaler, skipsfartsavtaler og veitransportavtaler. Bestemmelser om avgifter inntatt i skipsfarts- og veitransportavtalene er av marginal betydning. De bilaterale luftfartsavtalene inneholder imidlertid bestemmelser som legger visse begrensninger på adgangen til å avgiftslegge leveranser til bruk i internasjonal luftfart. Avtalene setter forbud mot avgifter på bl.a. drivstoff og forsyninger av matvarer, drikkevarer og tobakk til luftfartøyer i internasjonal trafikk. De bilaterale luftfartsavtalene ble bl.a. i 1999 ansett for å være til hinder for innføring av CO₂ -avgift og svovelavgift på flydrivstoff til internasjonal trafikk, jf. St.prp. nr. 53 (1998-99) Miljøavgifter på drivstoff til luftfarten mv. – endringer i statsbudsjettet for 1999. I stortingsproposisjonen ble det tatt til orde for at Norge «som et foregangsland og pådriver når det gjelder klimapolitikk og bruk av grønne skatter, bør [...] aktivt arbeide for å fjerne eventuelle bindinger som hindrer at luftfart kan bli pålagt CO₂ -avgifter». Kyotoprotokollen omhandler ikke utslipp fra internasjonal luftfart direkte, men forplikter partene gjennom International Civil Aviation Organisation (ICAO) til å arbeide for at utslippene fra denne sektoren reduseres. Norge er representert i ICAO hvor samferdselsmyndighetene deltar.

4.5 Miljøavtaler

Flere folkerettslige avtaler inneholder forpliktelser til å nå bestemte mål og hvor avgifter kan være et aktuelt virkemiddel. Slike avtaler er særlig aktuelle på miljøsiden.

Norge er gjennom EØS-avtalen på flere områder knyttet til EUs miljøregelverk. Norge er videre part i en rekke internasjonale miljøavtaler som dekker et bredt spekter av områder, bl.a. avfall, kjemikalier, klima og ozon, samt støy-, luft- og vannforurensning. Nærmere informasjon om de enkelte miljøavtalene er å finne på Statens ­forurensningstilsyns (SFT) hjemmeside, www.sft.no. Enkelte av miljøavtalene inneholder særlige forpliktelser til å nå bestemte mål om utslippsreduksjoner. Nedenfor gis en nærmere omtale av særlig to sentrale internasjonale miljøavtaler som Norge er bundet av (Kyotoprotokollen og Gøteborgprotokollen).

Miljødepartementet har forøvrig utarbeidet en egen prioritetsliste over kjemikalier som bør stanses eller reduseres vesentlig, jf. St.meld. nr. 14 (2006-2007) og St.meld. nr. 58 (1996-1997). Innføring av avgift på trikloreten (TRI) og tetrakloreten (PER) fra 1. januar 2000 er eksempel på at avgiftsvirkemiddel ble tatt i bruk for kjemikalier etter prioritetslisten.

4.5.1 Klimakonvensjonen og Kyotoprotokollen

Første steg i retning av en internasjonal klimaavtale ble tatt på FN-toppmøtet om miljø og utvikling i Rio de Janeiro i 1992. Her ble man enige om prinsipper og retningslinjer for det internasjonale klimaarbeidet og vedtok FNs rammekonvensjon om klimaendringer, Klimakonvensjonen (United Nations Framework Convention on Climate Change - UNFCCC). De fleste FN-land, (189 land) har ratifisert konvensjonen, og har med det akseptert hovedmålsetningen om å stabilisere konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren på et nivå som vil forhindre farlig menneskeskapt påvirkning av klimasystemet.

Konvensjonen inneholder forpliktelser for industrilandene om å vedta nasjonale klimastrategier og gjennomføre tiltak i samsvar med disse for å begrense sine utslipp av klimagasser og øke opptaket av slike gasser. Den inneholder også finansielle forpliktelser og elementer om blant annet teknologioverføring, forskning og klimaovervåking. Konvensjonen krever at industrilandene rapporterer regnskap for utslipp av klimagasser, samt hvilke tiltak og virkemidler de har implementert for å begrense utslippene. Den inneholder ingen bindende, tallfestede eller tidsbestemte forpliktelser for partene til å begrense utslipp og øke opptak av klimagasser. Den inneholder imidlertid en formulering om at industrilandene, individuelt eller i fellesskap, har som mål å bringe utslippene av CO₂ og andre klimagasser tilbake til 1990-nivå innen utgangen av tiåret 1990–2000.

Kyotoprotokollen ble ferdigforhandlet og vedtatt på det tredje partsmøtet under Klimakonvensjonen i Kyoto i Japan i desember 1997. Protokollen forplikter industrilandene til tallfestede utslippsreduksjoner for tidsperioden 2008–2012. De tallfestede utslippsforpliktelsene for hvert enkelt industriland varierer imidlertid fra 8 pst. reduksjon til 10 pst. økning av utslippene for perioden 2008-2012 i forhold til 1990.

Som et supplement til tiltak innenlands, åpner protokollen for at land kan innfri sine forpliktelser ved bruk av de såkalte Kyotomekanismene, som omfatter:

• kjøp av utslippsrettigheter fra andre industriland med en nasjonal kvote (Emission Trading - kvotehandel),

• finansiering av godkjente prosjekter for utslippsreduksjoner i utviklingsland (CDM – Clean Development Mechanism, den grønne utviklingsmekanismen), eller

• finansiering av godkjente prosjekter i andre industriland (Joint Implementation - felles gjennomføring).

Kyotoprotokollen åpner også til en viss grad opp for at tiltak innen skogbruk og arealbruk kan brukes til å oppfylle forpliktelsen.

Internasjonal luft- og skipstrafikk er ikke inkludert i Kyotoprotokollen.

Kyotoprotokollen trådte i kraft 16. februar 2005. Så langt har 168 land og regionale økonomiske samarbeidsorganisasjoner sluttet seg til protokollen. USA, som alene står for ca. 36 pst. av industrilandenes samlede utslipp, og Australia har valgt å stå utenfor.

Norges forpliktelser etter Kyotoprotokollen

Norge er etter Kyotoprotokollen forpliktet til å sørge for at de årlige klimagassutslippene i perioden 2008–2012 i gjennomsnitt ikke er mer enn 1 pst. høyere enn i 1990. I 1990 var utslippene 49,8 mill. tonn CO₂ -ekvivalenter.

For en gjennomgang av de nasjonale klimavirkemidlene og tilhørende klimatiltak vises det til St.meld. nr. 34 (2006-2007) Norsk klimapolitikk.

Den grønne utviklingsmekanismen (CDM)

CDM er en forkortelse for Clean Developement Mechanism – den grønne utviklingsmekanismen. Denne ordningen er en av Kyotoprotokollens tre fleksible mekanismer. CDM innebærer at industriland med forpliktelser og utviklingsland uten forpliktelser kan samarbeide om prosjekter som bidrar til reduserte klimagassutslipp i utviklingslandet. Prosjektene skal også bidra til en bærekraftig utvikling i utviklingslandet. Investorlandet vil kunne benytte oppnådde utslippsreduksjoner fra slike prosjekter – såkalte utslippskreditter – til å møte deler av sine kvantitative utslippsforpliktelser under Kyotoprotokollen.

Det er mulig å benytte utslippskreditter oppnådd fra prosjekter som startet fra og med år 2000. Regelverket for CDM er nå ferdig utviklet. Det er til nå registrert 493 CDM-prosjekter med en forventet utslippsreduserende effekt på 740 mill. tonn CO₂ innen utgangen av 2012. Mange nye prosjekter venter på godkjenning av hovedstyret i CDM.

Tiltak som er iverksatt etter Kyotoprotokollen

Lov om kvoteplikt og handel med kvoter for utslipp av klimagasser (klimakvoteloven) trådte i kraft 1. januar 2005. Omsettbare kvoter ble da innført som et nytt virkemiddel i klimapolitikken for å begrense utslippene av klimagasser på en kostnadseffektiv måte. Se nærmere om bakgrunnen for det norske kvotesystemet for 2005–2007 og omfanget av dette i Ot.prp. nr. 13 (2004–2005). Utformingen av det norske kvotesystemet for 2005–2007 ligger nært opp til EUs kvotesystem, både når det gjelder omfang av kilder og gasser som har kvoteplikt og andre mer tekniske elementer. Regjeringen har åpnet for å innlemme EUs kvotedirektiv i EØS-avtalen. Dette innebærer at omfanget av kvotesystemet vil bli utvidet, bl.a. med petroleumssektoren, slik at det vil omfatte mer enn 40 pst. av de norske utslippene av klimagasser i perioden 2008-2012. Forslag til endringer i klimakvoteloven var på høring i mars - april 2007. Regjeringen har på denne bakgrunn fremmet forslag om endringer i loven for 2008-2012, jf. Ot.prp. nr. 66 (2006-2007).

Perioden etter Kyotoprotokollen

Utslippsforpliktelsene under Kyotoprotokollen omfatter i dag kun rundt 30 pst. av de globale klimagassutslippene. Regjeringen Stoltenberg II har derfor varslet om at det vil bli arbeidet for en mer omfattende og ambisiøs internasjonal klimaavtale som skal etterfølge Kyotoprotokollen. Regjeringen har også varslet om at EUs kvotedirektiv på visse vilkår kan innlemmes i EØS-avtalen. På denne bakgrunn, og fordi enkelte sentrale bestemmelser i klimakvoteloven er tidsavgrenset for kvoteperioden 2005-2007, sendte Miljøverndepartementet våren 2007 et forslag om endring av klimakvoteloven på høring.

Avgifter utgjør, sammen med omsettelige utslippskvoter og direkte reguleringer, de mest aktuelle virkemidlene som myndighetene kan benytte for å redusere miljøproblemer. Riktig utformede økonomiske virkemidler gir incentiver til at utslippsreduksjonene gjennomføres der hvor det er billigst. Det vises for øvrig til St.meld. nr. 26 (2006-2007) Regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand.

4.5.2 Konvensjonen om langtransporterte luftforurensninger - Gøteborgprotokollen

Gøteborgprotokollen er foreløpig den siste protokoll under Konvensjonen om langtransporterte luftforurensninger fra 1979. Protokollen omhandler ulike gasser som fører til forsuring, overgjødsling og ozondannelse samlet. Gøteborgprotokollen trådte i kraft 17. mai 2005.

Gøteborgprotokollen av 1999 setter tak for landenes samlede utslipp av nitrogenoksider (NO_X ), svoveldioksid (SO₂ ), flyktige organiske forbindelser utenom metan (VOC) og ammoniakk (NH₃ ) i 2010.

Norges forpliktelser etter Gøteborgprotokollen

I følge Gøteborgprotokollen kan Norge fra 2010 maksimalt slippe ut 22 000 tonn svoveldioksid (SO₂ ) pr. år. Det betyr en utslippsreduksjon på 58 pst. målt i forhold til utslippsnivået i 1990. Utslippene var i 2005 på 24 100 tonn.

Når det gjelder NO_X , kan Norge fra 2010 maksimalt slippe ut 156 000 tonn pr. år. Det betyr en utslippsreduksjon på 27 pst. målt i forhold til utslippsnivået i 1990. Utslippene var i 2006 på 194 500 tonn (foreløpige tall).

De årlige norske utslippene av ammoniakk (NH₃ ) skal fra 2010 ikke overstige 23 000 tonn, det vil si en økning på 13 pst. i forhold til 1990. Utslippene av NH₃ var i 2006 på 22 700 tonn (foreløpige tall).

Ifølge Gøteborgprotokollen kan Norge fra 2010 maksimalt slippe ut 195 000 tonn flyktige organiske forbindelser (NMVOC) pr. år. Det betyr en utslippsreduksjon på 34 pst. målt i forhold til utslippsnivået i 1990. Utslippene av NMVOC var i 2006 på 196 400 tonn (foreløpige tall). Utslippene av NMVOC er redusert betydelig de siste årene.

Tiltak som er iverksatt etter Gøteborgprotokollen

For å oppfylle Gøteborgprotokollen ble det innført en avgift på utslipp av NO_X fra 1. januar 2007, jf. Budsjett. innst. S. nr. 1 (2006-2007). Det vises til nærmere omtale av NO_X -avgiften i avsnitt 9.1.7.