8 Særavgifter i andre land

I dette kapittelet gir utvalget en oversikt over hvordan særavgifter brukes i andre land og den provenymessige betydningen av disse. Oversikten, som hovedsaklig omfatter land innen EU, er ikke uttømmende, men illustrerer situasjonen i andre land det er naturlig å sammenligne oss med.

8.1 Provenymessig betydning av ­særavgifter i andre land

Det generelle skattenivået i Norge er høyt sammenlignet med gjennomsnittet i OECD, men i Sverige, Danmark, Belgia og Finland utgjør skattene en større andel av BNP enn i Norge, jf. tabell 8.1. Skattene på varer og tjenester i Norge ligger nær gjennomsnittet i OECD mens skattene på spesifikke varer og tjenester (skatt på varer og tjenester fratrukket generelle omsetningsskatter (merverdiavgift), skatter på bruk av varer samt skatter på tillatelser til bruk av varer eller utøvelse av aktiviteter) er noe lavere i Norge enn i gjennomsnittet i OECD.

8.2 EUs felles skattepolitikk

EØS-avtalen omfatter ikke EUs skatte- og avgiftspolitikk. EUs regelverk knyttet til skatter og avgifter har derfor ingen direkte betydning for utformingen av de norske skatte- og avgiftssystemene. Det som skjer i EU kan likevel påvirke den norske avgiftspolitikken, f.eks. ved at avgiftsendringer i våre naboland kan sette de norske avgiftene under press.

EU-kommisjonens strategi for EUs felles skattepolitikk er gjengitt i meddelelse 23. mai 2001 «Tax policy in the European Union - Priorities for the years ahead» (COM (2001) 260). I meddelelsen gjentas den tidligere uttalte holdningen om at det ikke er behov for en overgripende harmonisering av medlemslandenes skattesystemer innen EU. Så lenge medlemslandene respekterer fellesskapsreglene, står medlemslandene fritt til å organisere sine skattesystemer på den måten de finner hensiktsmessig. Videre vises det til at bare i tilfeller hvor tiltak fra de enkelte medlemsstater ikke gir effektive løsninger er det naturlig med tiltak fra kommisjonens side. Kommisjonens fokus har tradisjonelt vært å fjerne skattemessige hindringer knyttet til grenseoverskridende økonomisk aktivitet, samt bekjempe skadelig skattekonkurranse.

Samarbeidet om beskatningen innen EU har i første rekke konsentrert seg om den indirekte beskatningen. Når det gjelder særavgiftene har det skjedd en delvis harmonisering knyttet til avgiftsleggingen av alkohol, tobakk, petroleumsprodukter og elektrisitet. Lovgivningen i EU på dette området ble i hovedsak etablert ved opprettelsen av det indre marked i 1993. Lovgivningen, som etter dette har blitt ytterligere utviklet, kan deles inn i tre hovedkategorier:

• Strukturen på avgiften som pålegges særskilte grupper av produkter. Med strukturen på avgiften menes definisjonen av produktkategorier, måten særavgiften beregnes på og omfanget av mulige fritak.

• Minimumssatser som medlemslandene må respektere for hvert produkt. Over disse minimumssatsene kan medlemslandene fritt fastsette egne nivåer på satsene.

• Generelle regler/retningslinjer som gjelder på tvers av produktkategorier. Slike regler gjelder særlig produksjon, lagring og bevegelse mellom medlemslandene av avgiftsbelagte produkter.

Når det gjelder bilavgiftene oppstiller R-dir 99/62 minimumssatser for hvilken årsavgift som må legges på tunge kjøretøy. Videre er det gitt felles regler om midlertidig bruk av utelandskregisterte kjøretøy (R-dir 83/182). Det er også gitt bestemmelser om fritak for innførselsavgifter på motorvogner ved flytting fra et EU-land til et annet (R-dir 83/183).

8.3 Miljøavgifter

Regnet som andel av BNP hadde Norge høyere miljøavgifter enn de fleste EU-landene, jf. figur 8.1. Det er imidlertid stadig flere land som har tatt i bruk miljøavgifter. Spesielt har land i norden vært tidlig ute. CO₂-avgift ble først innført i Finland i 1990 og i Norge i 1991. I dag har flere europeiske land CO₂-avgift. I nasjonalbudsjettet for 2005 ble det vist til at landene som har innført CO₂-avgifter, i første rekke har lagt avgiftene på husholdningers forbruk og på transportsektoren.

Kilde: OECD.

Alle land i Europa har avgifter på drivstoff. De fleste landene har også avgifter på fyringsolje og elektrisitet (energiavgifter). I hovedtrekk betaler industrien i andre europeiske land lave satser eller er helt fritatt fra energi- og CO₂ -avgifter. Utenriks sjøfart og luftfart er også fritatt fra avgifter. Disse næringene er heller ikke omfattet av internasjonale miljøavtaler, jf. omtale i kapittel 4, til tross for at de bidrar til de regionale og globale miljøproblemene.

Andre miljøavgifter, som f.eks. avgifter på utslipp av nitrogenoksider (NO_X) og svoveldioksid (SO₂), er mindre utbredt enn CO₂- og energiavgifter. Flere av landene har imidlertid avgifter på avfall levert på deponi. Med unntak av Danmark, er avgiftsnivået på avfall noe høyere i Norge enn i andre land. Avgift på smøreolje er innført i flere europeiske land, og både Danmark, Finland, Tyskland og Norge har avgifter på drikkevareemballasje. Danmark har i likhet med Norge avgift på de helse- og miljøskadelige kjemikaliene trikloreten (TRI) og tetrakloreten (PER). Flere land i EU har avgifter på utslipp fra jordbruk, vann, batterier, plastposer mv. Danmark er det landet i Europa som har innført flest miljøavgifter. En oversikt over landenes miljørelaterte avgifter og gebyrer er gjengitt i tabell 8.2. Begrunnelsen bak de ulike avgiftene og gebyrene som gjengis i tabellen varierer. Både fra avgift til avgift og fra land til land. Hvor sterkt de ulike ordningene er motivert av miljøhensyn vil derfor også variere.

8.4 Motorvognavgifter

Alle europeiske land har avgifter på motorvogner i en eller annen form. Tabell 8.3 viser en oversikt over kjøretøyrelaterte avgifter og gebyrer i Norge og utvalgte EU-land. Kryssene markerer de landene som har de ulike avgiftene. Merverdiavgiftssatsen fremgår også av tabellen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, OECD og EU-kommisjonen.

Bilavgiftene er viktige nasjonale inntektskilder i alle EUs medlemsland. Figur 8.2 viser bilavgiftene som prosent av BNP i ni EU-land i tillegg til Norge. 1 Det presiseres at tallene i figuren er fra 1999, og at bildet kan ha endret seg noe siden da. Andelen varierer fra under 2 pst. til over 3 pst. av BNP. Figuren illustrerer også de store strukturelle ulikhetene mellom avgiftssystemene i de ulike landene. Danmark henter inn en stor andel av provenyet gjennom registreringsavgiften, men lå i 1999 lavest av samtlige land når det gjaldt bensin- og autodieselavgift. På den andre siden er Storbritannia og Tyskland, som ikke har registreringsavgift. Disse landene henter i stedet en stor del av provenyet fra drivstoffavgifter. Når det gjelder årsavgiften, ser dette ut til å være den inntektskilden som varierer minst mellom landene. Til tross for at Norge har en høy engangsavgift, viser figuren at de samlede bilavgiftene som andel av BNP ikke er spesielt høye i Norge. I figur 8.2 er provenyet fra omregistreringsavgiften tatt med for Norge. Til dette bør nevnes at omregistreringsavgiften er ment som en erstatning for merverdiavgift på bruktbilomsetning, som er den vanlige måte å avgiftlegge salg av brukte biler ellers i Europa. Siden merverdiavgift ikke er med i figur 8.2 gir ikke samstillingen et helt riktig bilde.

Kilde: Eurocarprice.com og Finansdepartementet.

Det er også store strukturelle og nivåmessige variasjoner på avgiftssystemene mellom de forskjellige medlemslandene. De fleste medlemsstatene benytter i dag ulike former for engangsavgift. Systemene, som varierer fra land til land, baseres dels på tekniske data som vekt og motorvolum og dels på verdi. Det er imidlertid ikke vanlig å benytte bilverdi som eneste avgiftsgrunnlag. Det har vært en tendens at land med høye kjøpsavgifter har lavere bilpriser eksklusiv avgift enn land uten kjøpsavgifter, jf. figur 8.3 som viser relative bilpriser i utvalgte land. Det er ulike årsaker til variasjonene i utsalgsprisene. Blant annet har bilprodusentene operert med ulik avanse ovenfor forskjellige medlemsland i EU. Antakelig henger dette sammen med at høye kjøpsavgifter i enkelte land har redusert bransjens fortjenestepotensial. Produsentenes mulighet til å segmentere markedene innen EU skyldes at bilbransjen frem til nylig har nytt godt av et sektorunntak fra EUs konkurransebestemmelser. Unntaket har bl.a. gjort det mulig å begrense parallellimport. Avviklingen av sektor­unntaket vil antakeligvis føre til en utjevning av bilprisene uten avgift.

De aller fleste land har en årsavgift på bil. Inntektene fra årsavgiften som andel av BNP synes å variere relativt lite mellom landene. Ulike land differensierer årsavgiften etter ulike kriterier. Vekt, slagvolum, motoreffekt, og utslipp til luft er de kriteriene som vanligvis brukes.

8.5 Drivstoffavgifter

Figur 8.4 og 8.5 viser særavgiftene på drivstoff i Norge og EU. Figuren viser at avgiftsnivået varierer betydelig mellom landene. Et generelt trekk er at avgiftene på autodiesel stort sett er lavere enn avgiftene på bensin. Figuren viser også at drivstoff­avgiftene i Norge ikke skiller seg vesentlig fra avgiftene i mange andre land.

Kilde: EU Oil Bulletin, Norges Bank og Finansdepartementet.

Kilde: EU Oil Bulletin, Norges Bank og Finansdepartementet.

EUs energiskattedirektiv (2003/96/EF) fastsetter minstesatser for avgifter på drivstoff til bruk i veitrafikk. Fra og med 1. januar 2004 er minstesatsen 0,359 euro pr. liter bensin og 0,302 euro pr. liter diesel. Dette tilsvarer om lag 3,00 kroner pr. liter bensin og om lag 2,50 kroner pr. liter diesel. Fra og med 1. januar 2010 økes minstesatsen for diesel til 0,330 euro pr. liter eller om lag 2,75 kroner pr. liter. Enkelte medlemsstater har fått overgangsordninger, og kan derfor ha lavere satser enn minstesatsene.

Figur 8.6 og 8.7 viser utviklingen i avgiftene på bensin og autodiesel i Danmark, Frankrike, Sverige, Tyskland og Norge. Figurene viser at drivstoffavgiftene i Norge ble betydelig redusert i 2000 og 2001 sammenliknet med de øvrige landene. Det gjøres oppmerksom på at endringer i valutakurser bidrar til noe av svingningene i avgiftene i figurene.

Kilde: EU Oil Bulletin, Norges Bank og Finansdepartementet.

Kilde: EU Oil Bulletin, Norges Bank og Finansdepartementet.

8.6 Avgifter på konsumvarer

8.6.1 Alkohol og tobakk

Alle land i EU har i dag avgifter på brennevin og øl. Flere land har også avgifter på vin. I EU er alkoholavgiftene regulert gjennom særskilte direktiver der bl.a. minstesatser for avgiftene er fastsatt. Utover minstesatsene står landene fritt til å fastsette satsene. For brennevin er minstesatsen 5,5 euro pr. liter ren alkohol, mens det ikke er noen krav om minstesats på vin. Minsteavgiften for øl er 1,87 euro pr. liter ren alkohol. EU-kommisjonen foreslo 8. september 2006 å justere opp minsteavgiftene på øl, sterkvin og sprit i EU tilsvarende inflasjonen siden 1993. Det ble ikke foreslått endringer i nullsatsen for vin. Forslaget er fortsatt under behandling. Figur 8.8 viser alkoholavgiftene i Norge, Sverige og Danmark i 2006 samt minste­satsene i EU. Alkoholavgiftene er høyere i Norge enn i Sverige og betydelig høyere enn i Danmark. De er også vesentlig høyere enn minstesatsene på brennevin og øl i EU.

Kilde: European Commissions Excise Duty Tables, Part I – Alcoholic Beverages og Finansdepartementet.

Alle land i EU har også avgifter på tobakk. Ifølge EUs regelverk om minstesats for sigaretter, er medlemslandene forpliktet til å pålegge en stykkavgift og en verdiavgift uttrykt som prosentandel av maksimal utsalgspris. Disse komponentene må, sammen med merverdiavgiften, utgjøre minst 57 pst. av utsalgsprisen. Det er også knyttet krav til størrelsen på stykk- og verdiavgiftselementene. For rulletobakk kan enkelte medlemsland også ha en kombinasjon av vekt- og verdiavgift. I så fall må sammenlagt avgift, enten uttrykt som prosentsats eller beløp pr. kg, minimum tilsvare minstesatsene. Det er vanskelig å sammenlikne tobakkavgiftene mellom land fordi avgiftssystemene er så forskjellige. Som det går fram av figur 8.9 ligger avgiftene på norske sigaretter langt over nivået i flere EU-land. Dette er nærmere omtalt i St.meld. nr. 2 (2004-2005).

Kilde: Eurpoean Commisions Excise Duty Tables, Part III – Manufactured Tobacco og Finansdepartementet.

8.6.2 Andre konsumvarer

Tabell 8.4 viser en oversikt over særavgifter på konsumvarer i Norge og utvalgte EU-land. Begrunnelsen for disse avgiftene varierer fra vare til vare og fra land til land. Avgiftene på tobakk og alkohol er gjennomgående helsemessig begrunnet. Det går fram av tabellen at alle landene i oversikten har avgifter på alkohol og tobakk, mens Norge, Finland, Nederland og Danmark har avgift på alkoholfrie drikkevarer. Det er bare Danmark og Norge som har avgift på sjokolade, og Norge er alene om å ha en avgift på sukker.

8.7 Dokumentavgift

I Norge omfatter dokumentavgiften bare dokumenter som overfører hjemmel til fast eiendom. Som det fremgår av kapittel 7 åpner imidlertid dokumentavgiftsloven for å avgiftslegge andre typer dokumenter.

Internasjonalt er dokumentavgifter, eller stempelavgifter som de også betegnes, en ikke uvanlig beskatningsform. Hvilke dokumenter som avgiftslegges og med hvilken sats varierer. I England er det stempelavgift (stamp tax) på dokumenter knyttet til kjøp og feste av fast eiendom, samt overdragelse av aksjer. I Danmark må det svares stempelavgift på forsikringskontrakter. Danmark har dessuten en egen tinglysningsavgift på dokumenter knyttet til fast eiendom som ligger nær den norske dokumentavgiften på fast eiendom. Satsen er lavere, men avgiften omfatter i motsetning til den norske avgiften også overføring og stiftelse av begrensede rettigheter.