2 Utvalgets oppnevning, bakgrunn og arbeidsform

I NOU 2003: 9 Skatteutvalget ble skatte- og avgiftssystemet gjennomgått. Selv om utvalget kom med konkrete råd om utformingen av indirekte skatter, var inntekts- og formuesbeskatningen hovedtemaet i utredningen. Utvalget mente imidlertid at det kunne være grunn til å foreta en generell gjennomgang av avgiftssystemet.

I forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2005 fikk Regjeringen Bondevik II i oppdrag fra Stortinget å legge fram en gjennomgang av særavgiftene, både i lys av avgiftsstrukturen i EU og om avgiftene oppfyller sine opprinnelige hensikter om proveny, helse og miljø. Regjeringen Bondevik II la fram gjennomgangen i Revidert nasjonalbudsjett 2005.

I erklæringen fra Soria Moria står det at Regjeringen vil ha en gjennomgang av særavgiftssystemet for å endre særavgifter som er en ulempe for norske produksjonsarbeidsplasser, blant annet i konkurranse mot import.

På bakgrunn av dette, ble det ved kongelig resolusjon 1. desember 2006 satt ned et utvalg som skulle vurdere særavgiftene. Fristen for utvalget ble satt til 23. juni 2007. Utvalget fikk følgende sammensetning:

• Forskningsleder Brita Bye (utvalgsleder), Bærum

• Professor Claire Armstrong, Tromsø

• Utredningsleder Eystein Gjelsvik, LO, Ski

• Advokat Øystein Arff Gulseth, Asker

• Post.doc. Cathrine Hagem, Oslo

• Utredningsdirektør Tor Hersoug, NHO, Oslo

• Forsker Anne Borge Johannesen, Trondheim

• Generalsekretær Anne Karin Kolstad, Actis, Oslo

• Seniorforsker Snorre Kverndokk, Oslo

• Seksjonssjef Sissel Monsvold, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH), Oslo

• Direktør Ivar Pettersen, Sandefjord

• Styremedlem Erlend Randeberg, Naturvernforbundet, Stavanger

Sekretariatet ble lagt til Finansdepartementet, og har bestått av:

• Underdirektør Torhild H. Martinsen (sekretariatsleder)

• Seniorrådgiver Rune H. Nygaard

• Seniorrådgiver Fredrik Robsahm

• Rådgiver Inger Lande

• Førstekonsulent Øystein Bieltvedt Skeie

2.1 Mandat

Mandat

• Utvalget skal vurdere dagens særavgifter, og ha en bred tilnærming til spørsmålet om hvordan særavgiftene best mulig kan utformes.

• Utvalget skal vurdere hvordan dagens særavgifter ivaretar målene om å (i) skaffe staten inntekter på en best mulig måte, og (ii) korrigere for eksterne kostnader. Videre skal utvalget vurdere hvordan særavgiftene påvirker rammebetingelsene for enkeltnæringer og fordeling av reell kjøpekraft. Både utforming og nivå på avgiftene skal vurderes.

• Utvalget skal peke på forslag til endringer i særavgiftene som kan bidra til at målene i (i) og (ii) nevnt overfor oppfylles i større grad. Forslagene skal skje innenfor en provenynøytral ramme.

• Utvalget skal vurdere økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene, herunder provenyvirkninger, næringsvirkninger og fordelingsvirkninger og virkninger på helse og miljø. Utvalget skal legge vekt på at forslagene er administrativt håndterbare både for staten og næringslivet.

• Skatte- og avgiftssystemet er ikke en del av EØS-avtalen. EUs regelverk for offentlig støtte legger imidlertid begrensninger på Norges utforming av særavgiftene. Utvalget må derfor legge regelverket for offentlig støtte til grunn når det foreslår endringer i særavgifter.

2.2 Utvalgets tolkning av mandatet

Utvalget skal vurdere dagens særavgifter. Dette innebærer at en vurdering av merverdiavgiften ikke ligger innenfor utvalgets mandat. Utvalget har imidlertid gitt en prinsipiell vurdering av hvorfor vi bør ha særavgifter i tillegg til merverdiavgiften, og pekt på både provenyhensyn og ønsket om å korrigere for eksternaliteter. Utvalget har valgt å ha bred tilnærming til eksternalitetsbegrepet, og har i tillegg til miljøkostnader også sett på helse- og sosialkostnader.

En del særavgifter er blitt grundig utredet relativt nylig; el-avgiften, avgiften på sluttbehandling av avfall og avgiftene på alkohol og tobakk. Utvalget har trukket på konklusjonene fra de aktuelle utredningene, men har også foretatt egne vurderinger av disse avgiftene. Utvalget har også hentet en del resonnementer knyttet til økonomisk teori fra NOU 1996: 9 Grønne skatter - en politikk for bedre miljø og høy sysselsetting.

I tillegg til særavgifter finnes det såkalte sektoravgifter, som matavgiften, og gebyrer, som tinglysningsgebyret. Finansdepartementet arbeider med en gjenomgang av sektoravgifter og gebyrer, og mottar bl.a. innspill fra de ulike departementene om gebyrer som er satt høyere enn de faktiske kostnadene som gebyrene er forutsatt å dekke. Disse avgiftene regnes ikke blant særavgiftene. Utover en kort omtale for å avgrense mot særavgiftene, har utvalget ikke gått nærmere inn på disse.

2.3 Utvalgets arbeid

Utvalget har hatt ni møter hvorav ett heldagsmøte og ett seminar. Det første møtet ble avholdt 18. desember 2006, og det siste møtet ble avholdt 14. juni 2007.

Finansdepartementet oppnevnte en referansegruppe bestående av berørte organisasjoner, departementer og underliggende etater. For å få best mulig dialog med referansegruppen valgte utvalget å dele inn gruppen i to, en gruppe som diskuterte miljørelaterte avgifter og en som diskuterte andre særavgifter. Utvalget har avholdt et møte med hver av gruppene og mottatt skriftlige innspill fra flere av organisasjonene.

Vedlegg 1 er skrevet av Ole Jørgen Røgeberg ved Frischsenteret. Vedlegg 2 er skrevet av Maria L. Loureiro ved NILF. Vedlegg 3 er skrevet av Geir H. Bjertnæs, Cathrine Hagem og Birger Strøm i Statistisk sentralbyrå. Vedlegg 4 er skrevet av Jørgen Aasness i Statistisk sentralbyrå. I flere av kapitlene henter utvalget informasjon fra vedleggene.