10 Utvalgets anbefalinger
Alle tiltakene som er identifisert i kapitlene 7–9 er nødvendige for å nå målet om utfasing av miljøgifter innen 2020. Utvalget har valgt å prioritere 18 tiltak som må iverksettes umiddelbart for at Norge skal ha en mulighet til å nå målet. Det er sju generelle tiltak som utvalget mener er en grunnleggende forutsetning, også for at de resterende prioriterte tiltakene skal kunne bli iverksatt. Det er 11 konkrete tiltak innenfor flere sektorer, der utfasing av miljøgifter i faste bearbeidede produkter er plassert først.
10.1 Sektorovergripende og kunnskapsbyggende tiltak
10.1.1 En mer slagkraftig kjemikalieforvaltning
Dersom ikke forvaltningen ivaretar sine oppgaver på en tilfredsstillende måte vil heller ikke områdene forvaltningen er satt til å kontrollere fungere godt nok. En slagkraftig kjemikalieforvaltning er en forutsetning for at målet knyttet til miljøgifter kan nås. Norsk engasjement ved utforming og gjennomføring av internasjonale konvensjoner og EØS-regler gir mulighet til å redusere utslipp av miljøgifter både i Norge og andre deler av verden. Utvalget har prioritert tre tiltak for å oppnå en slagkraftig kjemikalieforvaltning.
Styrket oppfølging av miljøgiftsområdet på kommunalt nivå (kapittel 7.1.4)
Kommuner har et stort ansvar for gjennomføring av kjemikaliepolitikken, men mange kommuner har ikke skaffet seg kompetanse eller ressurser til forvalte dette ansvaret. Hvis det ikke er mulig å bygge opp og opprettholde kompetanse om miljøgifter i kommunene, må oppgavene fjernes og løftes opp til høyere forvaltningsnivåer. Det er også behov for bedre kommunikasjon og klarere ansvarsdeling mellom forvaltningsnivåene. Staten må i større grad enn i dag følge opp at forvaltningen av miljøgifter fungerer på kommunalt nivå.
Felles praksis for tilsyn og sterkere reaksjoner (kapittel 7.1.5)
Det er viktig at små og store, private og offentlige virksomheter likebehandles og møter en felles praksis fra det offentlige. Det er dokumentert til dels systematiske regelbrudd innenfor blant annet retur og gjenvinning av miljøgiftsholdig avfall, utslipp og substitusjonsplikt. Reaksjonene ved regelverksbrudd må være slik at det lønner seg å følge krav i lover og forskrifter. Dette tilsier bruk av sterkere reaksjoner fra tilsynsmyndighetene enn det som er tilfellet i dag.
Styrking av Norges internasjonale kjemikaliearbeid (kapittel 7.2.4)
Miljøgifter tilføres Norge via luft- og havstrømmer, samt via import av produkter. For noen miljøgifter utgjør atmosfærisk langtransport og importerte produkter større tilførsler til norsk miljø enn nasjonale utslippskilder. Europeiske og internasjonale tiltak gir større effekt enn ensidige norske tiltak. En styrking av Norges internasjonale miljøgiftsarbeid vil innebære at personalressurser og utredningsmidler til slike oppgaver prioriteres, og koordineres bedre enn i dag. Et prioritert område er å ta opp utfordringene knyttet til brannhemming og miljøgifter.
10.1.2 Økt kunnskap om miljøgifter
Kunnskap om miljøgifter er en forutsetning for at regelverk skal virke etter hensikten. I tillegg er kunnskap en forutsetning for at virksomheter kan utvikle og ta i bruk ny teknologi, produkter og løsninger som fører til reduserte utslipp og utfasing av miljøgifter. Kunnskap er også en forutsetning for at forbrukere skal kunne ta miljøbevisste beslutninger i hverdagen. Utvalgets har prioritert to tiltak for å øke kunnskapen om miljøgifter:
Kunnskapsheving og teknologiutvikling i offentlige og private virksomheter (kapittel 7.3.4)
Utvalget foreslår at det etableres et femårig kompetanseprosjekt som en av regjeringens store satsinger i perioden 2012 til 2017. Hensikten med prosjektet er å øke kunnskapsnivået om miljøgifter i private og offentlige virksomheter der kompetansen om miljøgifter er svak, stimulere bruk og utvikling av teknologi for å fase ut miljøgifter og å inngå avtaler om utfasing. Prosjektet må omfatte norske produsenter som bruker miljøgifter i sin produksjon, import- og detaljhandel, samt virksomheter som håndterer miljøgiftsholdige produkter og farlig avfall.
Kunnskapsheving i befolkningen (kapittel 7.3.5)
Utvalget foreslår at det etableres et samarbeidsorgan for å øke bevisstheten om miljøgifter og miljøgiftsholdig avfall i befolkningen. Aktuelle deltagere vil være myndigheter, forbruker- og miljøorganisasjoner, Miljømerking, relevante bransjeorganisasjoner og kunnskapsinstitusjoner. Samarbeidsorganets oppgaver vil inkludere informasjonskampanjer om gode miljøvalg i dagliglivet, innsamling av farlig avfall og videreutvikling av nettsiden www.erdetfarlig.no slik at det blir enklere å identifisere konkrete produkter som innholder miljøgifter.
10.1.3 Tilstrekkelig forskning og overvåking
Overvåking av miljøgifter i økosystemer og mennesker er avgjørende for å oppdage nye helse- og/eller miljøutfordringer på at tidlig tidspunkt, samt nødvendig for å måle virkning av iverksatte utslippsreduserende tiltak og for å vurdere behovet for nye tiltak. Forskning er påkrevd for å forstå mekanismer bak spredning, eksponering og skadevirkninger av miljøgifter. Norske forskningsprogrammer må være utfyllende i forhold til nordiske og europeiske programmer. Gode overvåkingsdata og forskning vil gi Norge gjennomslagskraft i internasjonalt arbeid. Utvalget har to prioriterte tiltak for forskning og overvåking:
Økte ressurser til forskning på miljøgiftsrelaterte tema (kapittel 9.1.4)
Det er behov for økt norsk forskningsaktivitet på miljøgifter. Forskningsfelt som bør prioriteres er (1) studier av effekter knyttet til eksponering for miljøgifter i sensitive perioder, eksempelvis foster-, vekst- og fasteperioder, samt (2) studier av samlet effekt av ulike stressfaktorer, slik som miljøgiftseksponering, næringstilgang, klimaendringer, endringer i næringskjeden og introduserte arter. Utvalget mener det bør etableres et eget program for miljøgiftsforskning i Forskningsrådet.
Økt kvalitet og omfang på miljøgiftsovervåking (kapittel 9.2.4)
Økt ressursbruk til overvåking av miljøgifter vil gi mulighet til å inkludere flere stoffer, områder og prøvetyper i overvåkingsprogrammene. Klima- og forurensningsdirektoratet bør få ansvar for å utarbeide en omfattende kartlegging og risikovurdering av miljøgifter i norsk flora og fauna hvert fjerde år. For å vurdere humane nivåer av miljøgifter er det behov for å etablere et nasjonalt overvåkingsprogram, koblet opp mot en nasjonal biobank for humane prøver.
10.2 Utslippsreduserende tiltak
10.2.1 Miljøgiftsfrie produkter
For mange nye organiske miljøgifter er faste bearbeidede produkter og kjemikalier de eneste nasjonale utslippskildene av betydning. Kunnskap om stoffenes bruksområder, mengde, eksponering og giftighet er ofte mangelfulle. Det er eksempler på at miljøgifter erstattes med nye beslektede stoffer selv om det i utgangspunktet er kjent at også erstatningsstoffene sannsynligvis vil være miljøgifter. Dette er spesielt aktuelt for halogenerte stoffer, det vil si organiske stoffer med innhold av fluor, brom eller klor. Utvalget foreslår ett tiltak på dette området:
Utfasing av miljøgifter i produkter (kapittel 8.3.4)
Miljøgifter forekommer i en rekke faste bearbeidede produkter og kjemikalier. Produktene tilføres i stor grad det norske markedet som importerte ferdigvarer, men det er også norskproduserte varer, der råstoff til produksjonsprosessen importeres. Produktgrupper utvalget mener bør prioriteres er byggevarer, elektriske/elektroniske produkter, tekstiler og plast. Det bør særlig legges vekt på produkter der sårbare grupper kan bli direkte eksponert, for eksempel miljøgifter i medisinsk utstyr (kapittel 8.5.7) og produkter der miljøgiftene gradvis frigjøres og gir kronisk eksponering av forbrukere eller arbeidstakere.
10.2.2 Kontrollerte avfallsstrømmer
Miljøgiftsholdige avfallsstrømmer inkluderer alt fra miljøgiftsholdige produkter som kasseres, aktivitet som gir utslipp av miljøgifter til kommunale avløpsnett og utslipp av miljøgifter fra industriaktiviteter. Avfall sees ofte på som utelukkende et problem, men det er et stort potensial i å bruke avfall som ressurs i industrielle prosesser. Kontrollerte avfallsstrømmer er et sentralt område for å kunne oppnå generasjonsmålet og utvalget har prioritert sju tiltak. Noen av tiltakene medfører økt innsamling og tidlig separasjon av de delene av avfallet som inneholder miljøgifter. Andre tiltak omfatter forbedrede prosesser slik at miljøgifter ikke slippes ut og fører til eksponering for mennesker eller organismer i naturen.
Økt innsamling av miljøgiftsholdig avfall (kapittel 8.6.4)
Elektronisk avfall, kasserte kjøretøy og fritidsbåter og bygg- og anleggsavfall er eksempler på avfall som inneholder miljøgifter. Det genereres omtrent en million tonn farlig avfall i Norge hvert år, hvorav om lag 65 000 tonn gikk til ukjent behandling i 2008. Dette viser behov for nye tiltak for å øke innsamlingen av de mest miljøfarlige avfallsfraksjonene.
Bedre miljøsanering av miljøgifter i avfall (kapittel 8.6.5)
Miljøsanering og kartlegging av miljøgifter i avfall skal sikre at miljøgiftsholdig avfall tidlig skilles fra restavfallsstrømmene. Kontaminering av restavfall med miljøgifter vil føre til spredning av miljøgifter. Det er behov for bedre miljøsanering av for eksempel kjøretøy, elektronikk og bygninger, herunder gammel eksteriørmaling.
Rensing av miljøgifter i sigevann fra deponier (kapittel 8.6.7)
Sigevann er regnvann og annet vann som renner av fra et avfallsdeponi. I deponiet kommer vannet i kontakt med avfallet, slik at miljøgifter gradvis vaskes ut. Miljøgifter i sigevann kan lekke direkte til miljøet eller slippes ut via kommunale avløpsnett. Utvalget mener det er viktig at sigevannet renses ved deponiene. Selv enkle rensemetoder vil gi betydelig lavere miljøgiftsinnhold i sigevannet.
Rensing av miljøgiftsholdige påslipp til kommunalt avløpsnett (kapittel 8.7.4)
Utvalget mener det er viktig at miljøgifter i minst mulig grad slippes på kommunale avløpsnett. Vedlikehold og rensing av sandfang og/eller oljeutskillere kan gi lavere påslipp av miljøgifter til avløpsnettet, for eksempel ved brannøvingslokaliteter og industrivirksomheter. Videre bør miljøgiftsholdige avleiringer i avløpsnettet fjernes, blant annet kvikksølvholdige avleiringer i det interne ledningsnettet ved tannklinikker (kapittel 8.7.5).
Prosessforbedringer i norsk industri (kapittel 8.1.4)
Det er en pågående prosess for reduksjoner i miljøgiftutslippene fra norsk industri som har gitt gode resultater de siste årene. Det er imidlertid fremdeles behov for ytterligere reduksjon i utslipp av miljøgifter fra norske industrivirksomheter, noe som kan innebære blant annet utvikling av bedre prosesser, ny renseteknologi, driftsoptimaliseringer og valg av råvarer som gir lave utslipp av miljøgifter.
Injisering, reinjisering og rensing av produsert vann (kapittel 8.2.4)
Utslipp av produsert vann fra olje- og gassplattformer er en betydelig avfallsstrøm som inneholder en rekke miljøgifter. Det er fremdeles stor usikkerhet om omfanget av miljøskader forårsaket av utslippene, men skadevirkninger er påvist, blant annet på fisk i områder med høy produksjon. Den mest brukte strategien for å redusere utslippene av produsert vann er ved at det pumpes tilbake til reservoaret (reinjeksjon) eller deponeres i et annet reservoar (injeksjon), men rensing er også et alternativ for noen stoffer.
Destruksjon med ressursutnyttelse av miljøgiftsholdig avfall (kapittel 8.1.6)
Det finnes gode eksempler på at norske industrivirksomheter kan utnytte miljøgiftsholdig avfall som råvare samtidig som de organiske miljøgiftene i avfallet destrueres. Det bør kartlegges om ulike avfallsfraksjoner med innhold av miljøgifter kan utnyttes og destrueres i flere norske industrivirksomheter. Tiltaket kan bidra til å skape en etterspørsel etter miljøgiftsholdig avfall som råvare og samtidig sikre en kontrollert sluttbehandling av avfallet.
10.2.3 Et mer miljøvennlig landbruk
Myndighetene bør vurdere plantevernmidlene som brukes og klargjøre hvilke aktive stoffer og hjelpestoffer som er miljøgifter. Utvalget har prioritert ett tiltak for å oppnå et mer miljøvennlig landbruk med mindre utslipp av miljøgifter:
Redusert bruk av plantevernmidler (kapitlene 8.8.4 og 8.8.5)
Et gunstig vektskifte og riktig agronomisk bruk av plantevernmidler vil bidra til redusert behov for kjemiske plantevernmidler i landbruket. Det bør være mulig å oppnå en 20 prosent reduksjon i bruken av plantevernmidler innen 2020, særlig dersom målet knyttet til økologisk produksjon nås. Målet bør presiseres slik at det er økologisk produksjon av korn og potet som skal bidra mest, da det her den største miljørisikoen knyttet til bruk av plantevernmidler er (kapittel 8.8.5)1.
10.2.4 Opprydning i historisk forurensning
Det finnes i underkant av 400 grunnlokaliteter hvor tiltak er nødvendig for å hindre spredning av forurensning. Det er nødvendig å redusere avrenning av surt, metallforurenset vann fra nedlagte gruveområder, som har negativ påvirking på økosystemer i berørte vassdrag. Utvalgets viktigste tiltak for opprydning i historisk forurensning er:
Forsert opprydning i historisk grunn- og sedimentforurensning (kapittel 8.12.4)
Aktiviteter for opprydning i historisk grunn- og sedimentforurensning har pågått i flere tiår, men dagens opprydningstakt er ikke tilstrekkelig for å oppnå et giftfritt miljø innen 2020. Det er viktig å kartlegge områder der forurensningsgraden er usikker og å unngå nye tilførsler til områder som det er ryddet opp i. Det bør vurderes alternative finansieringsmuligheter i tilfeller der ansvarsforholdene for den historiske forurensningen er uklare og statlig støtte er nødvendig for at opprydning iverksettes. For eksempel kan det utredes hvordan myndighetene og næringslivet i samarbeid kan bygge opp et opprydningsfond for gamle miljøsynder.
Redusert avrenning fra nedlagte gruveområder (kapittel 8.12.5)
Redusert avrenning fra nedlagte gruveområder er nødvendig for å sikre god vannkvalitet og overlevelse av fisk og bunndyr i påvirkede vassdrag. I Norge er ti gruveområder prioritert for tiltak på grunn av størrelsen på utslippene. Enkelte lokaliteter omfattes av lokale historiske interesser og har betydning som kulturminner. Det er viktig at dette ikke hindrer gjennomføring av nødvendige tiltak for å redusere skadevirkninger i vassdragene.
10.3 Øvrige tiltak
I dette kapittelet gis en oversikt over tiltak som er nødvendige for å nå målet, men som ikke har høyest prioritert. Vurderinger av tiltakenes effekt og kostnader fremgår i kapitlene 7-9.
Sektorovergripende tiltak (kapittel 7)
Kartlegging av miljøgiftseksponering av utsatte arbeidstakergrupper og gjennomføring av helseundersøkelser ved risiko for helseskade (kapittel 7.4.4)
Sektorvise tiltak (kapittel 8)
Oppgradering av skipsverft (kapittel 8.1.5)
Utfasing av miljøgifter i kosmetikk (kapittel 8.4.4)
Vurdering av miljørisiko fra legemidler (kapittel 8.5.4)
Økt innlevering av ubrukte legemidler til destruksjon (kapittel 8.5.5)
Reduksjon av legemiddelnivået i avløpsvann fra større helseinstitusjoner (kapittel 8.5.6)
Utfasing av miljøgiftsholdige stoffer i medisinsk utstyr (kapittel 8.5.7)
Fjerning av miljøgiftsholdige avleiringer i avløpsnettet (kapittel 8.7.5)
Mindre medisinering av oppdrettsfisk (kapittel 8.9.4)
Utfasing av kobber til notimpregnering (kapittel 8.9.5)
Mer effektiv vedfyring (kapittel 8.10.4)
Mer energieffektive bygg (kapittel 8.10.5)
Satsing på kollektivtransport, gang- og sykkelveier og nullutslippskjøretøy (kapittel 8.11.4)
Utvikling av ny teknologi for å hindre begroing på båter (kapittel 8.11.5)
Forsert utfasing av CCA-impregnert trevirke (kapittel 8.12.6)
Tiltak som vil gi et bedre beslutningsgrunnlag (kapittel 9)
Etablering av et strategisk forum for forskning på miljøgifter (kapittel 9.1.5)
Bedre kvalitet på og samordning av myndighetenes utslippsstatistikk (kapittel 9.3.4)
Bedre tilgang til miljøgiftsinformasjon (kapittel 9.4.4)
10.4 Hindringer for å nå utslippsmålet
Utvalget er bedt om å vurdere hvilke faktorer som vil fremstå som hindringer for å nå regjeringens fastsatte mål, gitt den kunnskap om miljøgifter og virkemidler som finnes i dag.
Bruk av miljøgifter i produkter innebærer at miljøet ikke vil bli giftfritt før de aktuelle produktene er håndtert som avfall. For enkelte produktgrupper med innhold av miljøgifter vil ikke dette kunne skje innen 2020. For eksempel vil vi også de neste tiårene måtte håndtere PCB-holdig bygningsavfall, til tross for at den aktive bruken av stoffet opphørte for nesten 30 år siden. Bruk av tungt nedbrytbare miljøgifter i produkter som omsettes og brukes i dag er et hinder for at utslippene skal kunne stanses innen 2020.
Dagens lave kunnskapsnivå om miljøgifter fremstår som en utfordring. Kunnskap om miljøgifter i befolkningen og i private og offentlige virksomheter er en forutsetning for at regelverk skal virke etter hensikten. Det kan synes som om kunnskapsnivået om miljøgifter er lavt både i samfunnet generelt og spesielt i små forvaltningsenheter og bransjer med høy andel små- og mellomstore bedrifter, for eksempel innenfor import- og detaljhandel.
En tredje hindring er tilførslene av miljøgifter til norsk natur via vind- og/eller havstrømmer. Norge importerer videre produkter med innhold av miljøgifter, også fra land utenfor EØS-området. Samlet betyr dette at utenlandske kilder, som vi ikke har direkte kontroll over, er avgjørende for tilførslene av miljøgifter til Norge og derved oppnåelse av generasjonsmålet.
De fleste tiltakene som er nødvendige for å nå målet om et giftfritt miljø innen 2020 vil medføre kostnader. Enkelte av tiltakene kan innebære til dels betydelige kostnader. Det kan være en fare for at hensynet til offentlige, private eller bedriftsøkonomiske kostnader tillegges større vekt enn verdien av redusert miljøgiftsbelastning for mennesker og økosystemer, som kan være vanskeligere å prissette. For å stanse utslippene av miljøgifter må imidlertid tiltak som gir store utslippsreduksjoner gjennomføres, også selv om de er dyre.
En siste hindring i forhold til utslippsmålet er at vi fremdeles vet lite om hvordan lave nivåer av hundrevis eller tusenvis av fremmedstoffer i blanding påvirker oss og naturen. Det har vært en fantastisk teknologisk og kompetansemessig utvikling i kjemisk analyse de siste årene, men det er fremdeles slik at vi stort sett finner det vi leter etter. Forskning og overvåking må derfor brukes enda mer aktivt for en fremtid uten fare for miljøgiftseksponering.