6 Norsk kjemikalieforvaltning
6.1 Norsk kjemikalieforvaltning
Kjemikalier og produkter med innhold av miljøgifter brukes nær sagt over alt og av alle. Kjemikalieforvaltningen har derfor forankring innenfor flere politikkområder, blant annet miljøvern, arbeidsmiljøområdet, helse, sikkerhet, landbruk, industri og næringsliv. Ansvaret for oppfølging av norsk kjemikaliepolitikk er organisert delvis gjennom egne myndigheter for miljø, arbeidsmiljø og helse, og delvis gjennom sektormyndigheter som bestemmer kjemikaliepolitikken innenfor sine områder.
Kjemikalieforvaltningen er fordelt på mange departementer. Miljøverndepartementet har det overordnede ansvaret for at hensynet til det ytre miljø blir ivaretatt i kjemikaliepolitikken. Arbeidsdepartementet har ansvar for å bidra til å forebygge helseskader hos arbeidstaker som følge av kjemikaliebruk i arbeidslivet. Justis- og politidepartementet har ansvar for sikkerhetspolitikken og skal bidra til å forebygge brann og eksplosjoner, både i arbeidslivet og samfunnet forøvrig. Helse- og omsorgsdepartementet har et hovedansvar for å begrense skadevirkningene på befolkningens helse som følge av kjemikaliebruk, samt ansvar for godkjenning av legemidler. Landbruks- og matdepartementet har ansvaret for å minimere helse- og miljørisiko ved bruk av plantevernmidler. Fiskeri- og kystdepartementet har gjennom Kystverket ansvar for beredskap ved akutt forurensning.
Forsvarsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Olje- og energidepartementet og Samferdselsdepartementet forvalter kjemikaliepolitikken innenfor sine områder og Finansdepartementet samt Nærings- og handelsdepartementet har innflytelse på økonomiske virkemidler med betydning for kjemikaliepolitikken. Utenriksdepartementet har betydning for Norges posisjon i forhandlinger om internasjonale avtaler.
6.2 Kjemikalieforvaltningen i Skandinavia
I Sverige og Danmark er ansvaret i kjemikaliepolitikken også fordelt på flere myndighetsorganer. I Sverige står Kemikalieinspektionen (KemI) i en særstilling når det gjelder oppgaver knyttet til å forebygge skader på mennesker og miljø fra kjemiske og biotekniske produkter. Naturvårdsverket har ansvar for den sentrale oppfølgingen av miljøpolitikken og et særlig ansvar for å samordne tilsynsaktiviteten. Arbetsskyddsstyrelsen har hovedansvaret for å iverksette tiltak knyttet til kjemikalier i arbeidsmiljøet, mens Yrkesinspektionen har ansvar for å føre tilsyn med hvordan arbeidsmiljølovgivningen blir etterlevd. I Danmark spiller Miljøstyrelsen den sentrale rollen i kjemikalieforvaltningen. Arbejdstilsynet har hovedansvaret for regulering av og tilsyn med kjemikalier i arbeidsmiljøet. I tillegg har Sverige og Danmark, som Norge, sektormyndigheter som forvalter kjemikaliepolitikken innenfor sine områder.
Det er mange likhetstrekk mellom organiseringen av kjemikalieforvaltningen i de tre skandinaviske landene. I Sverige og Danmark har man imidlertid samlet mer ansvar under de statlige myndighetene som har hovedansvar for det ytre miljøet enn det vi har gjort i Norge. For eksempel har Kemikalieinspektionen og Miljøstyrelsen også ansvaret for matvareemballasje, kosmetikk og godkjenning av plantevernsmidler, mens disse områdene i Norge forvaltes av Mattilsynet. I tillegg har Sverige skilt ut myndighetsorganet for kjemikalier fra den øvrige miljøvernforvaltningen.
6.3 Nasjonal, regional og lokal kjemikalieforvaltning
6.3.1 Nasjonale direktorater
Klima- og forurensningsdirektoratet har et overordnet ansvar for det ytre miljøet, herunder utslipp av miljøgifter. Produktregisterert er organisert under Klima- og forurensningsdirektoratet. Direktoratet for arbeidstilsynet har et sektorovergripende ansvar for kjemikalier i arbeidsmiljøet, med unntak av petroleumsvirksomheten der Petroleumstilsynet har ansvaret for sikkerhet, beredskap og arbeidsmiljø. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap har ansvar for brann- og eksplosjonsfarlige stoffer og et koordineringsansvar for å ivareta forebyggende og beredskapsmessige hensyn ved håndtering av farlige kjemikalier.
En rekke andre sentrale sektormyndigheter skal følge opp miljøgiftsområdet innenfor sine ansvarsfelt. I hvilken grad direktoratene skal prioritere miljøgiftsområdet avgjøres i tildelingsbrevet fra overliggende departement. Eksempler på sektormyndigheter som utøver en tilsynsfunksjon med betydning for utslipp av miljøgifter er Mattilsynet (plantevernmidler, kosmetikk og matvareemballasje) og Statens legemiddelverk (legemidler).
I tillegg har Tolletaten og Økokrim sentrale roller i norsk kjemikalieforvaltning. Tolletaten skal hindre ulovlig inn- og utførsel av varer og sørge for innbetaling av toll og avgifter. Økokrim er den sentrale enhet for etterforsking og påtale av økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet.
I følge Direktoratet for forvaltning og IKT er antall årsverk som brukes i direktoratene til miljøgiftsproblematikk relativt begrenset, sett i forhold til antallet virksomheter, stoffer og regelverksendringer med betydning for området. For eksempel brukes halvannet til to årsverk på Mattilsynets hovedkontor til tilsyn på kosmetikkområdet. For mange forvaltningsorganer utgjør oppgaver knyttet til regulering av kjemikalier kun en liten del blant andre store ansvarsområder1.
Sentrale myndigheter ivaretar ulike samfunnshensyn og arbeider med ulike typer risiko. De prioriterer kjemikalier ulikt, har ulik ressurstilgang, er ulike med hensyn på kunnskap og kompetanse og står for ulike forvaltnings- og reguleringstradisjoner2. Dette gjør at ulike myndigheter vil kunne vurdere samme kjemikalie forskjellig. For eksempel har Klima- og forurensningsdirektoratet foreslått innføring av forbud mot bisfenol A i produkter. Mattilsynet har imidlertid ikke funnet grunn til å fremme tilsvarende forbud mot stoffet i smokker og tåteflasker. Det kan også oppstå tilfeller der det må gjøres avveininger mellom hensyn som trekker i ulik retning. For eksempel kan bruk av miljøgifter likevel være ønskelig av sikkerhetsmessige årsaker, blant annet for brannvern.
6.3.2 Fylkesmannen
Miljøvernavdelingen hos fylkesmannen har som sin hovedoppgave å omsette nasjonale mål til regionale mål og tiltak på miljøvernområdet. Beskrivelse av prioriterte områder fremgår av embetsoppdraget for fylkesmannen og tildelingsbrev fra Klima- og forurensningsdirektoratet.
Fylkesmannens ansvar på miljøgiftsområdet er først og fremst knyttet til avfallshåndtering og forurensning, med hjemmel i forurensningsloven, forurensningsforskriften og avfallsforskriften. Oppgavene innebærer blant annet:
Gi utslippstillatelser til for eksempel avfallsdeponier, forbrenningsanlegg, større avløpsrenseanlegg og mindre virksomheter som ikke er forskriftsregulert.
Føre tilsyn med at utslippstillatelser og bransjekrav etter forurensningsforskriften overholdes.
Delta i nasjonale og regionale tilsynsaksjoner.
Fylkesmannen har som oppgave å legge inn data om miljøgifter og farlige kjemikalier i fylket i databasen Miljøstatus i Norge. Databasen skal inneholde oppdatert informasjon om miljøets tilstand og utvikling. Fylkesmannen skal også påse at kommunale og private virksomheter legger inn informasjon om grunnforurensning i fylket i databasen for grunnforurensningslokaliteter.
6.3.3 Kommuner
Kommunen er myndighetsorgan i henhold til forurensningsloven, avfallsforskriften, forurensningsforskriften og plan- og bygningsloven. Følgende oppgaver er gitt med hjemmel i dette regelverket:
Tilsynsmyndighet for utslipp av sanitært avløpsvann fra små anlegg.
Behandle saker som omhandler terrenginngrep i forurenset grunn (igangsettelser etter plan- og bygningsloven).
Tilsynsmyndighet etter plan- og bygningsloven.
Tilsynsmyndighet for forsøpling, herunder å motvirke fare for forurensning fra lagring av brukte gjenstander.
I tillegg kan kommunen stille krav til påslipp til offentlige avløpsnett etter forurensningsforskriften. Kommunen skal dessuten sørge for gode ordninger for avløp og forbruksavfall, sørge for tilstrekkelig beredskap mot akutt forurensning og legge inn aktuelle data fra byggesaker i grunnforurensningsdatabasen slik at den holdes oppdatert.
I en del fylker uttrykker fylkesmannen årlig sine forventninger til kommunene i såkalte forventningsbrev. I noen av forventningsbrevene for 2009 fremkom det blant annet at kommuner med forurenset sjøbunn skal utarbeide, vedta og gjennomføre plan for opprydning i forurenset sjøbunn i havneområder og tilgrensende sjøområder og at kommunene skal bidra til kartlegging og tiltak for begrensning av miljøgifter i avløpsvann og slam, herunder kildesporing1.
Utover de oppgaver og plikter kommunene er gitt direkte i lov, etter forskrift eller etter delegering fra Miljøverndepartementet, har de plikter på lik linje med andre eiere eller drivere av forurensende virksomhet. Dette gjelder eksempelvis der kommunen er eier av avfallsdeponier, avfallsforbrenningsanlegg eller renseanlegg for avløpsvann.
6.4 Samarbeid på tvers
Etablering av forpliktende og formaliserte samarbeid og felles prosjekter mellom helse-, miljø- og/eller arbeidsmiljømyndighetene og andre sektormyndigheter vil bidra til at man både utnytter spesialkompetanse på kjemikalieområdet og bransjekunnskapen som besittes av sektormyndighetene. Direktoratet for forvaltning og IKT utførte i 2001 en undersøkelse av organiseringen av oppgaver som utføres i departementenes underliggende etater for å redusere helse- og miljøfare ved kjemikalier. Blant de viktigste anbefalingene var å styrke samarbeidet og samhandlingen mellom ulike departementer, etater og kunnskapsorganisasjoner2.
For å bedre samhandlingen og slagkraftigheten på kjemikalieområdet er det etablert ulike samarbeidsordninger mellom ulike departementer og etater. Det er etablert et samarbeidsforum for kjemikaliesaker mellom Miljøverndepartementet, Arbeidsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, samt tilhørende etater, der overordnede spørsmål knyttet til kjemikaliekontroll kan være tema. For å sikre en helhetlig tilnærming og lik praksis hva gjelder reaksjoner på lovbrudd er det etablert en felles tilsynsgruppe mellom Klima- og forurensningsdirektoratet, Direktoratet for arbeidstilsynet, Direktoratet for sikkerhet og beredskap og Petroleumstilsynet. Helsetilsynet og Mattilsynet deltar også regelmessig i tilsynsgruppen.
RAPEX-nettverket er et myndighetsnettverk for markedstilsyn med produkter. Nettverket skal ivareta behovet for hurtig informasjonsutveksling om farlige og potensielt farlige produkter i Europa. RAPEX-nettverket har deltakere fra Direktoratet for Samfunnssikkerhet og Beredskap, Direktoratet for arbeidstilsynet, Statens bygningstekniske etat, Mattilsynet, Sjøfartsdirektoratet, Klima- og forurensningsdirektoratet, Statens Strålevern, Vegdirektoratet og Politidirektoratet. Direktoratet for Samfunnssikkerhet og Beredskap er nasjonal kontaktmyndighet og har ansvar for informasjon til og fra EU-kommisjonen og ESA innenfor de fagområder som systemet dekker.
6.5 Tilsyn, kontroll og oppfølging av regelverksbrudd
Tilsyn, kontroll og reaksjoner ved brudd på lover og forskrifter er virkemidler det offentlige benytter for at myndighetskrav skal overholdes. Tilsynet er vanligvis risikobasert, det vil si at virksomheter der det er høy risiko for helse- og/eller miljøskade kontrolleres oftest. Dersom det avdekkes brudd på reglene kan myndighetene iverksette straffereaksjoner som bøter/tvangsmulkt eller ved de mest alvorlige overtredelsene politianmeldelse eller pålegg om omsetnings- eller produksjonsstans. Tilsyn på kjemikalieområdet utføres av ulike direktorater, fylkesmenn og kommuner.
I følge Direktoratet for forvaltning og IKT kan det synes som det generelt er høy terskel for, og lav forekomst av, politianmeldelser. I saker der tvangsmulkt er aktuelt, stopper saken gjerne ved varsel om tvangsmulkt1. For eksempel gjennomførte Klima- og forurensningsdirektoratet og fylkesmannen 1400 miljøtilsyn i 2009. Det ble gitt 470 varsler om tvangsmulkt hvorav 11 tvangsmulkter ble inndrevet. Klima- og forurensningsdirektoratet anmeldte åtte virksomheter til politiet for overtredelse på forurensningsloven. Fylkesmennene anmeldte fire virksomheter i 20093.
Myndighetene har de siste årene økt tilsynsomfanget. Antall årsverk til tilsyn i Klima- og forurensningsdirektoratet og Fylkesmannens miljøvernavdelinger tilnærmet doblet fra 2002 til 2006. Av tilsynsressursene ble om lag 50 prosent brukt til kjemikalie- og produktkontroll. Men til tross for økt tilsyn og kontroll oppdages jevnlig manglende overholdelse av regelverket. Små og mellomstore virksomheter, enten de er offentlige eller private, har ofte størst problemer med å overholde krav i lover og forskrifter1. Dette kan ha sammenheng med at en del slike virksomheter i liten grad har egne ansatte til administrasjon eller til å ivareta HMS-oppgaver.
Boks 6.1 Myndighetenes kontroll med helse- og miljøskadelige kjemikalier
I 2001/2002 foretok Riksrevisjonen en undersøkelse av myndighetenes kontroll med helse- og miljøfarlige kjemikalier. Her ble det blant annet påpekt at tilsynsetatene i for liten grad anmeldte selv alvorlige brudd på kjemikalieregelverket til politiet. Dette medførte at de allmennpreventive virkningene av tilsynsaktivitetene på kjemikalieområdet ikke var tilfredsstillende. I tilknytning til tilsyn med yrkesmessig bruk av kjemikalier het det at for høy terskel for anmeldelse ved regelbrudd er med på å svekke regelverkets betydning i arbeidet med å redusere risiko for helseskader ved bruk av kjemikalier i arbeidslivet4.
Ved behandling av saken i Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité uttalte komiteen at kontroll med helse- og miljøfarlige kjemikalier er avgjørende for å nå det langsiktige målet om at utslipp og bruk av helse- og miljøfarlige kjemikalier ikke skal føre til helseskader eller skader på naturens evne til produksjon og selvfornyelse. Videre mente komiteen at for å få mest mulig ut av ressursene som brukes, er det viktig at kontrollene rettes mot de områdene der det er størst risiko. Endelig sluttet komiteen seg til Riksrevisjonens forventning om at oppfølging av alvorlige regelbrudd ble styrket, og understreket viktigheten av at arbeidet med anmeldelser ble fulgt opp5.
Riksrevisjonen følger opp forvaltningsrevisjoner tre år etter at sakene er behandlet av Stortinget. I 2005 merket Riksrevisjonen seg at tilsynet med kjemikalielovgivningen var styrket betraktelig og at det var blitt lagt til grunn en strengere praksis når det gjaldt sanksjoner ved regelverksbrudd. Samhandlingen mellom tilsynsetatene var også styrket6.
Referanser kapittel 6
Direktoratet for forvaltning og IKT, 2010. Gjennomgang av organiseringen av kjemikalieforvaltningen – Sammen for et giftfritt miljø? Difi rapport 2010:6.
Direktoratet for forvaltning og IKT, 2001. God Kjemi? Statskonsult rapport 2001:01, 2001.
Klima- og forurensningsdirektoratet, 2010. Følger opp alle brudd på miljøkravene. Nettside: http://www.klif.no/no/Aktuelt/Nyheter/2010/Mai-2010/Folger-opp-alle-brudd-pa-miljokravene-/?cid=35920
Riksrevisjonen, 2002. Undersøkelse av myndighetenes kontroll med helse- og miljøskadelige kjemikalier. Dokument nr. 3:9, 2001-2002.
Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité, 2002. Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes kontroll med helse- og miljøfarlige kjemikalier, Innstilling. nr. 21 (2002-2003).
Riksrevisjonen, 2005. Riksrevisjonens oppfølging av forvaltningsrevisjoner behandlet av Stortinget. Dokumentet nr. 3:1, 2005-2006.