3 Grunnlag for vurdering og prioritering av tiltak
3.1 Utvelgelse av tiltak
Med bakgrunn i utslippsstatistikk er det gjort en sammenstilling av hvilke sektorer som bidrar til utslipp av ulike miljøgifter og i hvor store mengder. Det er foretatt en gjennomgang av eksisterende virkemidler og pågående prosesser som vil bidra til at generasjonsmålet kan nås. Nye tiltak er vurdert for områder der eksisterende virkemidler eller pågående prosesser ikke vil være tilstrekkelige for å nå generasjonsmålet.
Utvalget har vært opptatt av å finne tiltak og ikke virkemidler. Tiltakenes kostnader og konsekvenser kan imidlertid variere med valg av virkemidler. En del virkemidler kan i noen sammenhenger være mer eller mindre aktuelle på grunn av internasjonale forpliktelser. Det kan også være visse virkemidler som utpeker seg som spesielt egnet for gjennomføring av aktuelle tiltak. Mulige virkemidler er derfor drøftet for enkelte av de vurderte tiltakene.
Utvalget har lagt vekt på at foreslåtte tiltak skal være praktisk gjennomførbare og at de skal kunne iverksettes ved bruk av virkemidler som er mulige innenfor Norges nåværende internasjonale forpliktelser, herunder EØS-avtalen.
3.2 Vurdering av tiltak
I vurderingen av konsekvensene ved ulike tiltak har utvalget dels basert seg på tidligere utredninger og dels fått utført egne analyser. Vurderingene er i størst mulig grad bygd på foreliggende utredninger og tallmateriale, men vil også i noen grad baseres på skjønnsmessige vurderinger. Det er skilt mellom sektorvise og sektorovergripende tiltak, samt tiltak som vil gi et bedre beslutningsgrunnlag.
De sektorvise tiltakene er hovedsakelig vurdert ut fra i hvor stor grad de bidrar til utslippsreduksjoner og dermed potensielle skadevirkninger. Det har ikke vært mulig å vurdere eksisterende eller foreslåtte tiltaks konkrete reduksjon i skadepotensial for norsk miljø eller befolkning, siden det ikke foreligger noen sammenlikning av eksisterende eller fremskrevne konsentrasjoner mot effektgrenser.
Sektorovergripende tiltak gir ikke direkte utslippsreduksjoner. Effekten av slike sektorovergripende tiltak knyttet til forskning, overvåking, utslippsstatistikk og åpenhet er vurdert ut fra tiltakenes evne til å forbedre grunnlaget for miljøpolitiske prioriteringer og beslutninger. Økt kunnskap om miljøgifter er for eksempel en forutsetning for at regelverk om substitusjon av helse- og/eller miljøfarlige kjemikalier kan følges i praksis.
I henhold til mandatet skal utvalgets forslag til tiltak vurderes med hensyn til kostnadseffektivitet. Hensikten med en kostnadseffektivitetsanalyse er å finne frem til de tiltakene som gir «mest miljøgiftsreduksjon per krone». Dette har det ikke vært mulig å gjennomføre innenfor den tid og de ressurser utvalget har hatt til rådighet. En slik analyse ville uansett vært krevende på miljøgiftsområdet fordi det er betydelige kunnskapshull og stor usikkerhet knyttet til både effekter og kostnader. Utvalget har imidlertid vurdert økonomiske og administrative kostnader av de foreslåtte tiltakene. Tiltakenes fordelingseffekter er tatt i betraktning. For eksempel kan det være av betydning om hele tiltakskostnaden vil falle på én eller et fåtall industribedrifter eller fordeles på hele befolkningen.
3.3 Identifisering av utvalgets hovedprioriteringer
Mennesker og miljø eksponeres for miljøgifter fra en rekke utslippskilder. I utvalgets mandat vises det til regjeringens mål om at utslipp og bruk av stoffer som utgjør en alvorlig trussel mot helse og miljø kontinuerlig skal reduseres i den hensikt å stanse utslippene innen 2020. Det er ikke uten videre åpenbart hvor grensen skal settes for utslipp som vil utgjøre en alvorlig trussel. Det er altså grunn til å tenke føre var i tvilstilfeller, basert på vitenskapelig dokumentasjon. Som det vil fremgå av de kommende kapitlene kreves en rekke tiltak innen mange områder dersom målet om å stanse utslippene av miljøgifter skal nås.
Utvalget har identifisert et begrenset antall tiltak som spesielt viktige for å nå målet om utslippsstans innen 2020. Disse tiltakene er vurdert som avgjørende for å oppnå tilstrekkelige reduksjoner i utslipp, eksponering og potensielle skadevirkninger av miljøgifter. I tillegg til direkte tiltak for å redusere utslipp og bruk omfatter dette også sektorovergripende og kunnskapsbyggende tiltak som blant annet skal sikre en mer effektiv kontroll av miljøgifter. Som nevnt ovenfor har ikke utvalget prioritert tiltak på områder der pågående prosesser synes tilfredsstillende for å oppnå generasjonsmålet.
3.4 Statistikkgrunnlag
I forbindelse med utvalgets arbeid har grove indikatorer blitt benyttet til vurdering av potensiell eksponering, slik som utslippsmengder av de ulike miljøgiftene. For stoffer der det ikke finnes utslippsstatistikk og utslippene først og fremst er produktrelaterte, er anslag for bruk av stoffene i produkter brukt som indikator. Der det har vært tilgjengelig har reelle måledata blitt benyttet til vurdering av eksponering. Informasjon om de ulike stoffenes helse- og/eller miljøskadelige egenskaper er hentet fra vitenskapelig litteratur, kunnskapsbaser som Nasjonalt folkehelseinstitutts e-bøker1 og offentlige nettsider som Miljøstatus i Norge2.
Miljøgiftsutvalget har tatt utgangspunkt i utslippsstatistikk fra norske myndigheter. Klima- og forurensningsdirektoratet har siden midten av 1980-tallet samlet inn data for utslipp og bruk av prioriterte miljøgifter og publisert statistikk. Statistikken illustrerer hvilke kilder som er de mest sentrale for de ulike miljøgiftene på prioritetslisten og beskriver trender når det gjelder årlige utslipps- og bruksmengder3. Innrapporterte utslippstall fra landbasert industri, transport, landbruk og husholdninger publiseres på nettsiden «Norske utslipp». Det arbeides med å inkludere utslipp fra avløpsanlegg og akvakultur4. Videre gir Produktregisteret informasjon om merkepliktige stoffer og stoffblandinger som importeres og produseres i Norge i et omfang over 100 kg per år5. Datatilfanget er spesielt begrenset for stoffer i faste bearbeidede produkter. Det er et problem at norske myndigheter ikke har en samlet oversikt over tilførsler til Norge via ulike kilder.
På noen områder er andre datakilder benyttet. Statistisk Sentralbyrå publiserer utslippsstatistikk for stoffer som er klassifisert som kreftfremkallende, mutagene og reproduksjonsskadelige (CMR), kronisk giftige, allergifremkallende eller har langtidsvirkende miljøeffekter6. For plantevernmidler utarbeider Mattilsynet en årlig omsetningsstatistikk7. Ettersom plantevernmidler spres i miljøet ved bruk vil omsetningen på sikt tilsvare utslippene. Nasjonalt folkehelseinstitutt utarbeider statistikk for årlig omsetning av legemidler8.
Myndighetenes utslippsstatistikk er beheftet med til dels stor usikkerhet og er avhengig av hvilke forutsetninger som er gjort. Dette gjør at estimater for tilførsler og utslipp av ulike miljøgifter kan variere mellom statistikkdatabasene. I tilfeller der ulike myndigheters utslippstall har vært forskjellige har utvalget basert seg på tall fra Klima- og forurensningsdirektoratet. Det har også vært tilfeller der det har vært nødvendig å ta i bruk annen tilleggsinformasjon for å gi et best mulig bilde av utslippssituasjonen.
Referanser kapittel 3
Nasjonalt folkehelseinstitutt, 2008. Miljø og helse- en forskningsbasert kunnskapsbase. Rapport 2009:2 (3. utgave 2008).
Miljøstatus i Norge. Kjemikalier. Nettside: http://www.miljostatus.no/kjemikalier
Klima- og forurensningsdirektoratet, 2010. Prioriterte miljøgifter. Status i 2007 og utslippsprognoser. KLIF rapport nr. TA-2571/2010.
Klima- og forurensningsdirektoratet. Norske utslipp. Nettside: www.norskeutslipp.no
Klima- og forurensningsdirektoratet. Produktregisteret. Nettside: http://www.klif.no/produktregisteret
Statistisk sentralbyrå, 2009. Use and emissions of hazardous substances in Norway, 2002–2007. SSB rapport nr. 2009 / 41.
Mattilsynet, 2010. Omsetningsstatistikk for plantevernmidler 2005-2009. Mattilsynet, Seksjon nasjonale godkjenninger. Februar 2010.
Nasjonalt folkehelseinstitutt, 2010. Grosisstbasert legemiddelstatistikk. Nettside: http://www.legemiddelforbruk.no