5 Internasjonale muligheter og forpliktelser

Internasjonalt arbeid har vært og er stadig viktig for å oppnå et godt miljø i Norge. Mange helse- og/eller miljøproblemer er globale problemer som ingen land kan løse alene. I noen tilfeller er det etablert internasjonale avtaler, konvensjoner eller samarbeidsfora for at landene i fellesskap skal iverksette nødvendige tiltak. Eksempler på slike avtaler er Gøteborg-protokollen, som skal bidra til å redusere utslipp av gasser som kan føre til forsuring, overgjødsling og bakkenær ozondannelse. Regionale eller internasjonale fellestiltak mot miljøgifter har på mange felt vist seg svært vellykkede, som for eksempel avtalene om PCB, TBT og Montreal-protokollen, som bidro til å redusere utslipp av ozonnedbrytende gasser. Fordelen er at slike avtaler og regler virker globalt, og bidrar til reduksjon av miljøgifter både i produkter og/eller langtransportert forurensning.

5.1 Internasjonale konvensjoner

Miljøgifter er et globalt helse- og miljøproblem fordi mange av stoffene forflytter seg over store avstander via luft- og havstrømmer, og ved internasjonal handel. Derfor er det viktig med internasjonale avtaler som får tilslutning fra flest mulige land. Det er etablert en rekke internasjonale kjemikaliekonvensjoner som skal bidra til å redusere de globale utslippene av miljøgifter. Under alle konvensjonene skjer et kontinuerlig arbeid for å styrke forpliktelsene, blant annet ved å inkludere nye stoffer eller nye aktiviteter. I boks 5.1 beskrives noen viktige kjemikaliekonvensjoner.

På FNs møte om bærekraftig utvikling i Johannesburg i 2002 ble det vedtatt at kjemikalier innen 2020 skal produseres og brukes på en måte som reduserer skadelige effekter på helse og miljø. SAICM (Strategic approach to international chemicals management) er det internasjonale politiske initiativ for å følge opp dette. I februar 2009 ble det også vedtatt at det skal utarbeides en forpliktende og bindende global kvikksølvavtale. En slik avtale vil kunne bidra til globale utslippsreduksjoner og ha betydning for å redusere langtransport av kvikksølv til norsk miljø.

Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) er en premissleverandør for utformingen av internasjonal kjemikaliepolitikk. Blant annet vil samarbeid gjennom OECD bidra til å fremskaffe og harmonisere metoder for å kunne vurdere kjemikaliers helse- og/eller miljøeffekter og til ensartet og mer effektiv utveksling av nøkkelinformasjon om kjemikalier.

Norsk engasjement kan påvirke utformingen av internasjonale avtaler for å redusere utslipp av miljøgifter i utlandet, så vel som i Norge, gjennom reduksjon av mengden miljøgifter som tilføres norsk miljø via importerte handelsvarer og langtransportert forurensning. I stortingsmelding nr. 19 (2002-2003) heter det at Norge ønsker å styrke de globale kjemikaliekonvensjonene¹.

I stortingsmelding nr. 14 (2006–2007) heter det at Norge skal være en aktiv og sterk talsmann og pådriver for en strengere internasjonal regulering av kjemikalier. I tillegg slår stortingsmeldingen fast at helse- og miljøfarlige kjemikalier skal være et prioritert område i bistandspolitikken og et område som gradvis skal bygges opp. En bistandspolitikk som også legger vekt på forsvarlig håndtering av miljøgifter og farlig avfall i utviklingsland kan bidra til at helse- og miljøproblemene reduseres i de delene av verden der problemene er størst².

5.2 WTO

Verdens handelsorganisasjon (World Trade Organization, WTO) ble etablert i 1995 etter en revisjon av GATT-avtalen (General Agreement on Tariffs and Trade). Verdens handelsorganisasjon har som mål å øke internasjonal handel ved å senke handelshindringer, tilby mekanismer for forhandling om handel mellom land, og å løse uenighet som angår handel. WTO har 153 medlemsland.

Tre grunnleggende prinsipper ligger til grunn for samarbeidet i WTO³:

• Bestevilkårsbehandling, det vil si at varer og tjenester fra et medlemsland skal gis like gunstige vilkår som de samme varer og tjenester fra ethvert annet medlemsland.

• Forbud mot diskriminering av varer, det vil si at særbehandling av varer fra andre land i forhold til nasjonalt produserte varer skal skje gjennom toll. Når en vare fra et annet medlemsland først har ankommet markedet, er det forbud mot diskriminering av varen i form av intern beskatning, merking, kvalitetskontroll osv., sammenlignet med tilsvarende varer produsert nasjonalt.

• Generelt forbud mot kvantitative handelsrestriksjoner. Andre tiltak enn toll, skatter og avgifter er i utgangspunktet forbudt.

WTO-avtalen om tekniske handelshindringer nedfeller grunnleggende regler og prinsipper for å hindre tiltak som begrenser internasjonal handel. Med tekniske handelshindringer menes nasjonale forskrifter, standarder eller lignende som nedfeller obligatoriske produktegenskaper eller produksjonsmetoder, og således begrenser internasjonal handel. Avtalens artikkel 2.2 slår fast at medlemslandene i WTO i utgangspunktet ikke skal forberede, vedta eller innføre tekniske handelshindringer. Avtaleverket i WTO åpner likevel for unntak når det er nødvendig av hensyn til human helse, dyre- og planteliv eller miljø. Behovet for slike nasjonale tiltak må rettferdiggjøres med bakgrunn i tilgjengelig vitenskapelig dokumentasjon. Det stilles også krav til at tiltakene er egnet til å nå formålet og ikke er strengere enn nødvendig for å oppnå ønsket effekt. Avtalens artikkel 2.3 presiserer at tekniske handelshindringer ikke skal opprettholdes lenger enn nødvendig⁴.

WTO skal bidra til dialog og forhandlinger mellom medlemslandene når det gjelder handel, for eksempel gjennom komiteen for tekniske handelshindringer. WTO kan ikke formelt oppheve vedtak som blir fattet i medlemslandene, men innføring av eventuelle norske tiltak som fører til handelshindringer vil kunne bli møtt med handelssanksjoner som rammer industrivirksomhet som er viktig for Norge, for eksempel toll på norske eksportvarer. Avgjørelser i WTO vil derfor kunne legge føringer på hvilke nasjonale tiltak mot miljøgifter som er mulige å gjennomføre, i den grad tiltakene kan føre til tekniske handelshindringer.

5.3 EØS-avtalen

5.3.1 EØS-avtalens ramme og gjennomslagskraft

EØS-avtalen regulerer samhandel og en del andre økonomiske forhold mellom EU og EFTA landene. Avtalen innebærer at EFTA landene som har sluttet seg til avtalen, har adgang til Det indre marked på lik linje med EU-landene. Dermed underordner de seg EUs regler om konkurranse og de fire friheter – fri utveksling av varer, tjenester, personer og kapital. Reglene om det frie varebytte består av en del grunnleggende regler og prinsipper som forbyr handelsrestriktive tiltak knyttet til import og eksport. Fra opprinnelig å ha vært et ikke-nevnt rettsområde, er miljøvern blitt et av de tunge rettsområdene innen EU.

Formelt er EØS-avtalen en folkerettslig traktat. I praksis har EØS-avtalen en gjennomslagskraft i norsk rett som går lengre enn for andre folkerettslige avtaler som Norge er en del av. Ved konflikt mellom norsk regelverk og bestemmelser som har sitt utspring fra EØS-retten, er det EØS-avtalen, eller gjennomført sekundærlovgivning, som vil få anvendelse fremfor den norske lovgivningen.

EØS-lovgivningen består av primærretten som uttrykkes i traktatene, herunder EØS-avtalen, samt av sekundærlovgivning. Primærretten angir de prinsipielle utgangspunktene for samarbeidet mellom medlemsstatene. Sekundærlovgivningen, som er forordninger og direktiver, gir en mer utdypende og ofte detaljert lovgivning innenfor de enkeltområdene som traktatene regulerer. Forordninger skal gjennomføres ordrett i nasjonal lovgivning for å sikre identiske regler. Direktiver medfører ulik grad av harmonisering av det nasjonale regelverket, avhengig av om de berører frihandel eller ikke.

EØS-retten griper inn i det nasjonale handlingsrommet også på miljøgiftsområdet. Hvilket handlingsrom norske myndigheter har til å innføre nasjonale tiltak mot miljøgifter vil avhenge av om det er innført harmoniserte EØS-regler på området eller ikke. Dersom det er innført harmonisert EØS-lovgivning vil det nasjonale handlingsrommet bero på en tolkning av sekundærlovgivningen som får anvendelse.

5.3.2 Utenfor det harmoniserte området

Kvantitative importrestriksjoner og tiltak med tilsvarende virkning er forbudt etter EØS-avtalens artikkel 11. Bestemmelsen omfatter alle handelshindringer som direkte eller indirekte kan påvirke samhandelen mellom landene i negativ retning, for eksempel innføring av nasjonale forbud, avgifter og lignende. Det kan imidlertid etter EØS-avtalens § 13 gjøres unntak. Bestemmelsen slår fast at forbudet i artikkel 11 ikke er til hinder for restriksjoner som er begrunnet ut fra hensynet til offentlig moral, orden og sikkerhet, vernet om menneskers og dyrs liv og helse, plantelivet, nasjonale skatter av kunstnerisk, historisk eller arkeologisk verdi eller industriell eller kommersiell eiendomsrett. Det følger videre av læren om de allmenne hensyn, som er utviklet i EU-domstolens praksis, at også andre samfunnshensyn, for eksempel miljøhensyn, kan begrunne bruken av en restriksjon.

Etter rettspraksis må et nasjonalt handelsbegrensende tiltak være egnet til å oppfylle de angitte formål for å være forenlig med EØS-avtalen. Dette er en vurdering av forholdet mellom det målet som medlemsstaten har, i dette tilfellet beskyttelse av helse- og/eller miljø, og det tiltaket som velges for å nå målet. Det hjelper ikke at medlemsstaten begrunner bruken av et tiltak i et legitimt formål, dersom tiltaket reelt sett ikke bidrar til at formålet oppnås.

I tillegg til å være egnet, må et nasjonalt tiltak være forholdsmessig for at det skal godkjennes under EØS-avtalen. Vurderingen av tiltakets forholdsmessighet er todelt. Det første spørsmålet i vurderingen er hvilket beskyttelsesnivå medlemsstaten kan legge seg på. Medlemsstatenes valg av beskyttelsesnivå har tradisjonelt sett vært overlatt til medlemsstatenes eget skjønn. Det sentrale i vurderingen av forholdsmessighet, er derfor medlemsstatens valg av tiltak for å nå dette målet. Dersom det er mulig å oppnå det ønskede formålet på flere måter skal det minst inngripende tiltaket velges. For eksempel vil avgiftsbelegging av et stoff være mindre inngripende enn et forbud. Generelt sett kan det sies at jo mer inngripende et nasjonalt tiltak er, desto snevrere blir handlingsrommet⁵.

På områder som ikke er harmoniserte, kan altså norske myndigheter innføre tiltak som legger restriksjoner på handelen i EØS-området dersom:

• Tiltaket er begrunnet i EØS-avtalens artikkel 13 eller læren om de allmenne hensyn.

• Tiltaket ikke diskriminerer direkte eller indirekte etter nasjonalitet eller, for firma, på grunnlag av den medlemsstat der de er etablert.

• Tiltaket er egnet til å oppnå formålet med tiltaket.

• Tiltaket ikke går utover det som er nødvendig for å oppnå formålet.

Føre var-prinsippet står sentralt når man skal vurdere norske myndigheters adgang til å regulere miljøgifter utenfor det harmoniserte området. At føre var-prinsippet er relevant i saker som gjelder beskyttelse av miljøet, følger av fortalen til EØS-avtalen niende ledd. Norske myndigheter kan gjennomføre tiltak på miljøgiftsområdet basert på føre var-prinsippet, selv om det ikke kan bevises at det faktisk foreligger en risiko for skade. Dette forutsetter likevel at tiltaket skal bøte på en helse- og/eller miljørisiko, at norske myndigheter har sannsynliggjort risikoen og dokumentert denne ved vitenskapelig forskning og at tiltaket møter kravene til egnethet og forholdsmessighet⁵.

5.3.3 Innenfor det harmoniserte området

Harmonisering innebærer at det gjennom sekundærlovgivning, som forordninger og direktiver, er fastsatt felles regler i EØS-området på et angitt felt. De harmoniserte reglene erstatter den nasjonale lovgivningen i de enkelte medlemslandene, og fastsetter et felles regelverk som EØS-medlemsstatene er forpliktet til å gjennomføre i sin nasjonale lovgivning. Formålet er at man skal møte de samme krav i alle landene, og unngå forskjellig lovgivning som kan påvirke samhandelen negativt. Harmoniseringsgraden varierer ved at det for noen deler av sekundærlovgivningen stilles krav om at medlemsstatene har identisk regelverk på et område, mens det for andre deler kun settes felles minstekrav.

Forordninger vil alltid innebære et identisk regelverk. For direktiver må det ved vurderingen av gjennomføringsforpliktelse og det nasjonale handlingsrom skilles mellom direktiver som fullt ut harmoniserer regelverket – harmoniseringsdirektiver – og direktiver der harmoniseringen kun strekker seg til å fastsette felles minstekrav – minimumsdirektiver. Innen for eksempel arbeidsmiljøområdet er det vanlig med minimumsdirektiver. Ut over de fastsatte minstekrav, vil statene her ha en viss skjønnsmargin for hvordan de nærmere regler bør være. På områder som kan påvirke fri flyt av varer og tjenester, som for eksempel regler om merking, godkjenning eller forbud for produkter, er det vanligere med harmoniseringsdirektiver. Direktivteksten kan være så klar og detaljert, at den nærmest må skrives ordrett inn i nasjonal rett.

Harmonisering innebærer at det er fastsatt absolutte regler innenfor direktivets virkeområde. Medlemsstatene har som utgangspunkt ikke anledning til å gi avvikende regler, hverken strengere eller lempeligere. Samtidig kan man heller ikke påberope seg allmenne hensyn, for eksempel hensynet til beskyttelse av miljøet, for å innføre nasjonale tiltak som strider mot direktivets bestemmelser, med mindre direktivet selv gir åpning for å gjøre slike unntak. Direktivet vil fullt ut regulere forhold innenfor dets virkeområde, og er hjemlet i reglene om fri bevegelighet i EØS-avtalen. Minimumsharmonisering innebærer at det er adgang til å gi avvikende nasjonale reguleringer innad i hver medlemsstat. I hvilken grad det er adgang til å gi nasjonale regler, beror på en konkret tolking av det aktuelle direktivet. Adgangen til å avvike sekundærlovgivning for minimumsstandarder begrenses uansett av reglene om fri bevegelighet fastsatt i EØS-avtalen (kapittel 5.3.2).

5.3.4 EØS-rettslige skranker for nasjonal regulering av miljøgifter

Regulering av kjemikalier vil ofte skje i form av harmoniseringsdirektiver. Dette gjelder både produktreguleringer, for eksempel kosmetikkdirektivet, leketøysdirektivet og byggevaredirektivet, og reguleringer av stoffer og stoffblandinger, for eksempel REACH-forordningen, RoHS-direktivet og biociddirektivet. I slike tilfeller vil det ikke være mulig å påberope seg EØS-avtalen artikkel 13 eller allmenne hensyn som begrunnelse for et nasjonalt tiltak, når tiltaket ellers er regulert av sekundærlovgivningen. Det nasjonale handlingsrommet vil da ligge i rettsaktenes sikkerhetsklausuler. I den politiske debatten var fokuset i Norge lenge på muligheten for å vedta nasjonale strengere regler enn det som fremgår av EU-reguleringen. Ettersom miljøretten og kjemikaliereguleringen i EU er blitt betydelig utviklet, er oppmerksomheten i sterkere grad flyttet over på hvilke regler EU faktisk har vedtatt, og hvilken betydning miljørettslige prinsipper og formål i traktatgrunnlaget har.

Harmoniserte rettsakter inneholder gjerne sikkerhetsklausuler som innebærer at medlemslandene under visse vilkår kan gjøre midlertidige unntak fra rettsaktens bestemmelser. For eksempel fastsetter REACH-forordningens artikkel 129 en sikkerhetsklausul som gir adgang til å fastsette midlertidige tiltak mot et stoff som faller innenfor forordningens virkeområde, dersom dette er nødvendig for å beskytte helse og/eller miljø. Biociddirektivets artikkel 32 inneholder en sikkerhetsklausul som unntaksvis gir nasjonale myndigheter adgang til å fastsette restriksjoner på bruk og salg av biocidprodukter som man etter direktivet er forpliktet til å godkjenne, forutsatt at biocidproduktet utgjør en uakseptabel risiko for miljøet eller menneskers eller dyrs helse. RoHS-direktivet inneholder ingen eksplisitte sikkerhetsklausuler. Dette stenger likevel ikke for at føre var-prinsippet kan anvendes som et selvstendig grunnlag for midlertidige forbud⁵. Kosmetikkdirektivets artikkel 12 fastsetter en sikkerhetsklausul som gir nasjonale myndigheter adgang til å fastsette restriksjoner på kosmetiske produkter som oppfyller kravene i direktivet, men som likevel representerer en helsefare.

Det følger av sikkerhetsklausulenes ekstraordinære karakter at de kun legitimerer midlertidige tiltak som skal utredes nærmere, og hvor det eventuelt kan fastsettes permanente endringer i rettsaktene dersom det er grunnlag for dette. Nasjonale tiltak skal meldes til EU-kommisjonen og de andre medlemslandene, sammen med vitenskapelig og teknisk dokumentasjon som tiltaket bygger på. EU-kommisjonen vil avgjøre om tiltaket skal godkjennes eller om de nasjonale myndighetene må trekke tilbake tiltaket. Nasjonale myndigheter vil være bundet av kommisjonens vedtak.

I nyere EØS-lovgivning kan det for øvrig trekkes frem følgende tendenser:

• Direktiver erstattes av forordninger. Formålet er å sikre en totalharmonisering i medlemsstatene.

• Produsenter, importører og distributører får ansvar for å følge opp regelverkets bestemmelser, for eksempel ved å sørge for at produkter som settes ut i markedet er registrerte og godkjent for bruk i angjeldende produkter.

• Medlemsstatene får en kontroll- og håndhevelsesfunksjon i forhold til produsenter, importører og distributører.

• Alle avgjørelser om midlertidige eller permanente handlingsrom på områder som er harmonisert vil treffes av EU-organer etter innspill fra medlemsstatene.

Referanser kapittel 5

1. Storingsmelding nr. 19, 2002-2003. En verden av muligheter. Utenriksdepartementet 28. mars 2003.

2. Stortingsmelding nr. 14, 2006-2007. Sammen for et giftfritt miljø – forutsetninger for en tryggere fremtid. Miljøverndepartementet 15. desember 2006.

3. Skjelvik, J. og Aarhus, K., 1997. Virkemidler overfor miljø- og helseskadelige stoffer. ECON Senter for økonomisk analyse. Rapport nr. 2/97.

4. Verdens handelsorganisasjon (WTO), 1995. Avtale om tekniske handelshindringer. Endelige rettsakter som følge av Uruguay forhandlingene 1986-1994.

5. Nordby, T, og Bakken, E., 2009. Det EØS-rettslige handlingsrommet for nasjonal regulering av miljøgifter. Rapport utført av Arntzen de Besche Advokatfirma AS for Miljøgiftsutvalget. Desember 2009.