10 Utgangspunkt og premisser for utvalgets vurderinger og forslag

10.1 Utgangspunktet for reguleringen av arbeidstid

10.1.1 Grunnleggende hensyn

I dette kapitlet redegjøres det for grunnleggende hensyn og sentrale utviklingstrekk som har betydning for utvalgets vurderinger. I kapittel 11 legger utvalget fram sine overordnede vurderinger. I kapittel 12–17 diskuterer utvalget mer inngående områder hvor utvalget mener det er behov for endringer i dagens arbeidstidsregulering og kommer med forslag til mulige løsninger.

Arbeidskraften er vår viktigste ressurs, og må brukes på en god måte. Dette innebærer at fordelingen av tilgjengelig tid mellom utdanning, fritid og arbeidstid samt allokeringen av arbeidskraft i produksjonen av varer og tjenester skjer på en slik måte at den totale velferden blir størst mulig. Arbeidstidsbestemmelsene i form av lovverk, tariffavtaler, individuelle avtaler, EUs arbeidstidsdirektiv og rettspraksis påvirker i vesentlig grad mulighetene for hvordan arbeidskraften som ressurs kan ivaretas og utnyttes best mulig.

Det overordnede formålet med loven er hensynet til arbeidstakernes trygghet, helse og velferd. Reglene skal legge til rette for et trygt, fleksibelt og familievennlig arbeidsliv med plass til alle, jf. blant annet formålsbestemmelsene. Ut over det må arbeidstidsreguleringene imidlertid også ivareta andre hensyn. Dette gjelder hensynet til arbeidsgivere og virksomhetenes behov, hensynet til brukere og tredjepart og hensynet til samfunnet for øvrig.

Loven er en vesentlig rammebetingelse for virksomhetenes lønnsomhet og konkurranseevne. I mandatet bes utvalget om å vurdere de samlede arbeidstidsreguleringene i lys av økte behov for og muligheter til fleksibilitet, både for den enkelte arbeidstaker og virksomheter. Framover vil det fortsatt være behov for å legge til rette for omstilling slik at virksomhetenes og samfunnets behov for å sikre høy produktivitet, lønnsomhet og konkurranseevne ivaretas.

I privat sektor vil hensynet til kundene og brukerne i stor grad falle sammen med arbeidsgivers ønsker, som typisk vil reflektere kunders og brukeres krav og forventninger til kvalitet i de varer og tjenester som produseres. I offentlig sektor vil imidlertid denne mekanismen ofte være svakere, fordi det vanligvis ikke vil være den samme konkurransen mellom virksomheter som presser dem til å legge sterk vekt på kunders og brukeres ønsker og behov. Det kan tale for at hensynet til brukerne må vektlegges sterkere ved utforming av rammene for offentlig tjenesteproduksjon.

Arbeidstidsreguleringen vil kunne innvirke på størrelsen på arbeidstilbudet. Endringer i sammensetningen av befolkningen, med en økende andel eldre, vil i tiårene framover gi markert høyere utgifter til pensjoner og helse- og omsorgstjenester. For å opprettholde og videreutvikle velferdssamfunnet er det nødvendig med høy deltakelse i arbeidslivet. Det er viktig at arbeidstidsreguleringene bidrar til dette.

Reguleringen av arbeidstid innebærer avveininger av ulike hensyn og interesser. Ulike hensyn kan tenkes å komme i konflikt med hverandre. Erfaringen i norsk arbeidsliv tilsier imidlertid at det i all hovedsak lar seg gjøre å finne løsninger der et vern av arbeidstakeres helse og velferd kombineres med virksomhetenes behov, kunders og brukeres ønsker og samfunnshensyn forøvrig.

Flere internasjonale konvensjoner setter rammer for reguleringen av arbeidstidsspørsmål, jf. omtale i punkt 3.4. EUs arbeidstidsdirektiv er en del av EØS-avtalen, og representerer en viktig ramme for norsk arbeidstidsregulering. Direktivet inneholder minimumsregler som har til formål å sikre arbeidstakernes arbeidsvilkår og verne arbeidstakernes helse og sikkerhet. Det er anledning til å innføre reguleringer som er gunstigere for arbeidstakerne, men ikke mindre gunstige regler enn i direktivet, jf. omtale i punkt 3.5.

10.1.2 Formålet med arbeidsmiljølovgivningen

Arbeidsmiljølovgivningen, sammen med avtaler mellom arbeidslivets parter, fastsetter noen av de mest sentrale rammebetingelsene for arbeidslivet i Norge. Regelverket uttrykker bestemmelser om vern av arbeidstakere, rettigheter for arbeidstakere og plikter for arbeidsgiver til å oppfylle reguleringene.

Arbeidsmiljøloven er en vernelov. Lovens formål er å sikre verne- og velferdshensyn for arbeidstaker. Arbeidstidsbestemmelsene må utformes slik at ikke arbeidstakerne og deres nærmeste påføres unødige helsemessige og sosiale belastninger. Arbeidstakerne skal ha arbeidstidsordninger som ivaretar deres helse og velferd, som gjør det mulig å finne den rette balansen mellom arbeid og fritid, og som legger til rette for lange yrkeskarrierer. Arbeidstidsbestemmelsene må også utformes slik at de ivaretar sikkerhetshensyn og kan forebygge risikoen for feil og arbeidsulykker. Vernebestemmelsene i loven angir rammene for reguleringen av arbeidstid. I tariffavtalene er arbeidstid ett av flere forhold som partene forhandler om, jf. omtale i punkt 3.1.

Det synes å være bred oppslutning om den overordnede innretningen av dette regelverket, selv om det har vært politisk strid om enkeltspørsmål i loven. Da Stortinget behandlet endringer i loven våren 2015 ble det gitt støtte til formålet i loven fra alle politiske partier.

Men samfunnet og arbeidslivet er i stadig utvikling. Dette kan på den ene siden endre arbeidstakernes behov og på den andre siden påvirke rammebetingelsene for produksjon og aktivitet. De menneskelige begrensningene knyttet til arbeidstidsordninger er imidlertid biologisk styrt og altoverveiende uavhengig av samfunnsutviklingen.

Loven skal sikre et arbeidsmiljø som gir grunnlag for en helsefremmende og meningsfull arbeidssituasjon, og som gir full trygghet mot fysiske og psykiske skadevirkninger. Dette begrenser mulighetene for å vektlegge andre forhold enn vernehensyn.

10.2 Sentrale forhold og utviklingstrekk

10.2.1 Gjennomgripende endringer

En rekke sentrale utviklingstrekk har etter utvalgets syn betydning for utformingen av arbeidstidsreguleringene. I all hovedsak vil hensynene som ligger til grunn for reguleringene være de samme. Utviklingen over tid kan imidlertid føre til at arbeidstakernes, arbeidsgivernes, brukernes og samfunnets behov endres. Endrede behov kan igjen ha konsekvenser for hva som er å anse som formålstjenlig og forsvarlig vern. Utvalget viser til at det er noen gjennomgripende endringer som karakteriserer samfunnsutviklingen og som er relevante for hvordan vi regulerer arbeidstid:

• Teknologiske endringer som endrer måten vi arbeider og kommuniserer på

• Økte forventninger til fleksibilitet både hos arbeidstakere og arbeidsgivere

• Økte krav til tilgjengelighet

• Globalisering og økt konkurranse fra lavkostland

• Økt arbeidsinnvandring

• Demografisk utvikling.

Dette er endringer som har betydning for vurderingene av arbeidstidsbestemmelsene og forholdene rundt disse. Videre i dette kapitlet vil utvalget gå nærmere inn på disse utviklingstrekkene og hvordan de påvirker hvordan vi best ivaretar de grunnleggende hensynene bak arbeidstidsreguleringene.

10.2.2 Arbeidsliv og arbeidstakere

Stabilitet og endring i norsk arbeidsliv

Beskrivelsen av situasjonen i norsk arbeidsliv gir et sammensatt bilde, jf. omtalen i kapittel 4. På den ene siden er arbeidslivet preget av stor grad av stabilitet. De fleste arbeidstakere har fast ansettelse og jobber i hovedsak på dagtid. Kartlegginger av arbeidsmiljø og helse viser stabile arbeidsforhold, som for det store flertallet også er gode.

På den andre siden har arbeidslivet gjennomgått en rekke endringer. Noen næringer og sektorer har vokst, mens andre har fått redusert betydning. Ny teknologi fører til betydelige endringer i måten det arbeides på. Mange opplever omstilling på sin arbeidsplass.

Det er store forskjeller mellom ulike deler av arbeidslivet og ulike arbeidssituasjoner når det gjelder hva som er et godt og hensiktsmessig vern. Nye utfordringer knyttet til useriøse aktører i deler av arbeidslivet kan gi økt behov for vern av sårbare arbeidstakere i disse virksomhetene. Innen andre bransjer og virksomheter kan det på den annen side være nødvendig å tenke nytt om hvilken innretning arbeidstakervernet skal ha. Norsk arbeidsliv er blitt mer heterogent hva angår ønsker, behov og utfordringer.

De siste tiårene har sysselsettingen i industrien falt, mens den har økt i kunnskapsintensive tjenesteytende næringer. Over 40 prosent av de sysselsatte har i dag høyere utdanning. De har andre yrker og utfører oppgaver av en annen natur enn før. Bare i løpet av perioden fra 2000 til 2015 har andelen sysselsatte i leder-, akademiker- og høyskoleyrker økt fra rundt 40 til 50 prosent av de sysselsatte. Det er gjort rede for dette i kapitlene 4 og 5.

Som en følge av utviklingen mot et stadig mer kunnskapsbasert arbeidsliv har mange arbeidstakere også fått betydelig selvstendighet i oppgaveutførelsen og arbeidsoppgavene deres er i mindre grad bundet til sted og tid. Mange arbeider like fullt under tidspress og må forholde seg til tidsfrister. Ved kunnskapsbasert arbeid er ikke én arbeidstaker så lett å erstatte med en annen, ettersom arbeidstakerne i vesentlig grad har individuelle oppgaver, kunnskaper og ferdigheter. Dette kan i enkelte tilfeller styrke arbeidstakers forhandlingsposisjon overfor arbeidsgiver.

Et viktig utviklingstrekk i arbeidslivet er at flere arbeidstakere ønsker større frihet til selv å bestemme når og hvor man ønsker å jobbe, og kan gjøre dette i et godt og balansert forhold til arbeidsgiver.

Ny teknologi åpner nye muligheter for å legge opp arbeidsdagen slik at man kan arbeide hjemmefra eller løse arbeidsoppgaver mens man befinner seg andre steder enn på det faste arbeidsstedet. Dette er det for mange arbeidstakere viktig å kunne benytte seg av. På den annen side kan økte muligheter for fleksibilitet gjøre at enkelte arbeidstakere ubevisst vil kunne utfordre sine egne grenser knyttet til tåleevne. Videre vil en slik utvikling indirekte kunne bidra til at også andre arbeidstakere, enn de som i utgangspunktet ønsker økt arbeidsomfang gjennom fleksible løsninger, vil kunne bli gjenstand for større forventninger om tilsvarende tilpasningsdyktighet. Samtidig har det store flertallet arbeidstakere fortsatt klare og faste tidspunkt de jobber på og må være til stede på arbeidsplassen for å utføre arbeidet.

Evnen til å ta i bruk ny teknologi er en avgjørende drivkraft for produktivitetsvekst. Ny teknologi stiller krav til arbeidstakernes kompetanse og setter i gang omstillingsprosesser i arbeidslivet. Enkelte arbeidsoppgaver blir gjort overflødige og nye kommer til. I en nylig publisert rapport vises det til at så mye som en tredjedel av arbeidsstyrken vil bli utsatt for endringer og mulig rasjonalisering som følge av økende automatisering.1

Målet om et inkluderende arbeidsliv

Målet om et mer inkluderende arbeidsliv har bred oppslutning. Ikke desto mindre har 17,5 prosent av befolkningen mellom 18 og 66 år til enhver tid en helserelatert ytelse som sin hovedinntektskilde. Mange står helt utenfor arbeidslivet. Det er en høyt prioritert målsetting å legge til rette for at flest mulig kan delta i arbeidslivet. Det er således viktig med en arbeidstidsregulering som legger til rette for dette.

Et inkluderende arbeidsliv er viktig for at den enkelte skal kunne bruke sine evner og sikres inntekter av eget arbeid. Det er godt dokumentert at arbeid og aktivitet som hovedregel virker helsefremmende, så fremt arbeidsforholdene er tilfredsstillende. En rekke forhold i norsk arbeids- og samfunnsliv bidrar til å inkludere mange i arbeidsstyrken. Blant disse er et velfungerende arbeidsmarked, et godt utbygd utdanningssystem, et skattesystem som legger til rette for arbeid og trygdeytelser som er arbeidsrettet.

Partene i arbeidslivet og myndighetene har siden 2001 samarbeidet innenfor rammen av intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen). Det overordnede målet for dette samarbeidet er å bedre arbeidsmiljøet, styrke jobbnærværet, forebygge og redusere sykefravær og hindre utstøting og frafall fra arbeidslivet. Siden IA-avtalen ble inngått er sykefraværet blitt noe redusert og andelen eldre arbeidstakere som blir stående lenge i jobb har økt, mens man foreløpig ikke har oppnådd økt sysselsetting av personer med nedsatt funksjonsevne.

Høy arbeidsinnvandring

EUs østutvidelse har åpnet for en storstilt arbeidsinnvandring, og det samme har ulik økonomisk utvikling i henholdsvis Norge og Sverige. Arbeidsinnvandringen fra Sverige og Øst-Europa representerer sannsynligvis den mest gjennomgripende endringen i norsk arbeidsliv det siste tiåret.

Økt arbeidsinnvandring har gitt Norge tilgang på arbeidskraft i næringer der knappheten har vært stor og dermed dempet flaskehals-problemer i arbeidsmarkedet. Arbeidsinnvandring har også gitt virksomhetene mulighet til å hente spesielt kvalifiserte arbeidstakere fra andre land.

Men arbeidsinnvandringen representerer også utfordringer på samfunnsnivå i forhold til om arbeidsinnvandrerne blir værende i produktive jobber.2 Det er nødvendig å sørge for at nye samfunnsmedlemmer kommer i arbeid og blir stående i arbeid, på linje med majoriteten av befolkningen så langt det er mulig. Den store arbeids- og tjenesteinnvandringen fra EØS stiller også nye krav til myndighetene og partene i arbeidslivet for å opprettholde et ordnet arbeidsliv.3

Holden 3-utvalget, som gikk gjennom lønnsdannelsen og utfordringer for norsk økonomi, uttalte at det er nødvendig med ordninger for å motvirke sosial dumping og lavlønnskonkurranse på områder med betydelig innvandring i lang tid framover.4

Allmenngjøring av tariffavtaler er innført for stadig flere bransjer de siste ti årene og har bidratt til at færre arbeidstakere mottar lønn under minstelønnen i bransjen.5 Tariffavtalenes bestemmelser om arbeidstid er imidlertid ikke omfattet av allmenngjøringen, med unntak av skipsverftene.

Økt arbeidsinnvandring innebærer at arbeidstidsbestemmelsene settes under press i flere bransjer fordi det kommer inn mange arbeidstakere som ønsker å arbeide mest mulig i den tiden de er på vedkommende arbeidsplass. I mange tilfeller kan arbeidsgiver- og arbeidstakergrupper ha felles interesse av ordninger med konsentrert arbeidstid. Dette innebærer imidlertid samtidig at det oppstår nye forskjeller mellom arbeidstakergrupper som tar del i slike ordninger og de som ikke gjør det. Det kan også skape krevende konkurransevilkår for de virksomhetene som ikke benytter seg av slike arbeidstidsordninger. Dette er et av flere utviklingstrekk som innebærer at arbeidstakeres og arbeidsgiveres behov og ønsker for arbeidstidsregulering vil variere betydelig mellom virksomhetene.

Norge har i løpet av de siste månedene opplevd en stor flyktningstrøm. Dette er en annen type innvandring enn arbeidsinnvandring. Ikke desto mindre er det svært viktig at de som blir værende i Norge blir integrert i arbeidsmarkedet. Dette vil kunne representere en vesentlig utfordring for det norske samfunn og arbeidsliv i årene framover.

Fortsatt høy organisering av arbeidstakere og arbeidsgivere

Kollektive organisasjoner står fortsatt sterkt i norsk arbeidsliv, selv om andelen arbeidstakere som er medlem i en fagorganisasjon er lavere enn i de andre nordiske landene. Om lag 52 prosent av arbeidstakerne i Norge er organisert. I overkant av 70 prosent av alle arbeidstakere arbeider i en virksomhet som er bundet av en tariffavtale. Forskningsrapporter og innspill til utvalget tyder på at et flertall av tariffavtalene inneholder bestemmelser om arbeidstid.6

Norge har høy organisasjonsgrad, og en middels høy tariffavtaledekning sammenlignet med andre europeiske land. Organiseringen på arbeidsgiversiden har vært relativt uendret over de siste årene, jf. nærmere omtale i punkt 6.2.

Mens omfanget av fagorganisering og utbredelsen av tariffavtaler synes å ha vært ganske stabil for offentlig sektor, har det vært en reduksjon i organisasjonsgrad over de siste tiårene i privat sektor. Her har organisasjonsgraden blant arbeidstakerne falt fra 44 til 37 prosent i løpet av de siste 20 årene. Samtidig har antallet hovedorganisasjoner økt slik at antallet organiserte fordeler seg over et større antall organisasjoner.

Endringer i forholdet mellom arbeid, familie og fritid

I løpet av de siste par generasjoner er forholdet mellom arbeid, familieliv og fritid for mange blitt endret på en grunnleggende måte. Tidligere var éninntekts-familier normalen, nå er normalen at det er to yrkesaktive foreldre. Det medfører økte behov og forventninger til fleksibilitet hva angår når og hvor det arbeides, ofte motivert av hensynet til familie og fritid. Mange ønsker en mulighet til å kombinere arbeid og fritid på en fleksibel måte, hvor skillene mellom arbeid og fritid ikke er like klare som tidligere. Likeledes har mange arbeidsgivere også økte forventninger knyttet til et mindre klart skille mellom arbeid og fritid, med økt grad av tilgjengelighet til sine arbeidstakere også i fritiden. Samtidig gir to yrkesaktive foreldre også utfordringer for mange familier med å få dagene til å «gå opp», og finne en balanse mellom arbeid og familieliv. Dette fører også til et behov for å kunne avstå fra lange arbeidsdager, overtid og ubekvem arbeidstid fordi det er nødvendig å være tilstede hjemme.

Det er større mangfold i familie- og husholdningsstrukturene, særlig er det en markant økning i andelen aleneboere. Andelen enslige forsørgere har økt noe. Det er økt utbredelse av delt omsorg i de tilfellene hvor foreldrene skiller lag. Dette har også implikasjoner for hvordan vi ønsker å arbeide, jf. omtale i punkt 7.3.

Dette er imidlertid ikke nye tendenser. Arbeidstidsreformutvalget fra 1987 pekte i sin innstilling på de store endringene som påvirket forholdet mellom arbeid, familie og fritid, som skapte et samfunn med større spredning med hensyn til verdier, interesser og aktiviteter.7

Redusert arbeidstid og endret tidsbruk

Da arbeidsmiljøloven ble innført i 1977 ble den alminnelige arbeidstiden fastsatt til 40 timer i uken. Denne bestemmelsen er ikke endret siden. Ved lønnsoppgjøret i 1986 ble den tariffavtalte ukentlige normalarbeidstiden redusert fra 40 til 37,5 timer. Reduksjonen i arbeidstid over tid viser at en del av den økonomiske veksten vi har opplevd i Norge er tatt ut i økt fritid. Det er imidlertid også viktig å se denne utviklingen i sammenheng med at den typiske familien har gått fra å ha én utearbeidende til to utearbeidende foreldre.

Det er bred enighet om at kvinner og menn skal sikres like muligheter til å delta i arbeidslivet. Likestillingen fremmes ved at flest mulig kan bruke sin arbeidsevne i lønnet arbeid og være økonomisk selvforsørget. Kvinners yrkesaktivitet har økt fra under 50 prosent på 1970-tallet til 74 prosent i 2014, mens yrkesaktiviteten for menn i samme periode er redusert fra 80 prosent til 77 prosent.

Tidsbruksundersøkelser viser at Norge er blant de land med jevnest fordeling av inntektsgivende arbeid og husholdningsarbeid mellom kjønnene. Kvinner bruker stadig mer tid på inntektsgivende arbeid og har redusert tiden som brukes på husholdsarbeid. For menn er utviklingen motsatt.

Fortsatt er det imidlertid slik at kvinner tar en større del av omsorgsoppgavene i familiene. Dette har konsekvenser for kvinners og menns tid til lønnet arbeid, og kan bidra til å forklare hvorfor vi stadig har et kjønnsdelt arbeidsmarked. Mens om lag 36 prosent av de ansatte i privat sektor er kvinner, er andelen kvinner i offentlig sektor på rundt 70 prosent.

De fleste verdsetter fritid høyt. Historisk har økt velstand bidratt til kortere arbeidstid, og med fortsatt velstandsvekst ligger det an til at denne utviklingen vil fortsette. Ønskene om redusert arbeidstid i tiårene vi har bak oss kan imidlertid ha blitt forsterket av at kvinners yrkesaktivitet har økt og dermed gitt familiene en økt arbeidsbelastning, jf. omtale av tidsbrukdata i kapittel 5. Framover er det ikke like stor grunn til å vente vesentlige endringer på dette området, med mindre omsorgsarbeid for aldrende foreldre blir en større oppgave for familiene.

I en undersøkelse fra 2009 ble det pekt på at selv om arbeidstiden for alle sosiale grupper har falt de siste tiårene, har den falt langt mer for grupper med lav utdanning enn for grupper med høy utdanning.8 I dag er det grupper med høy utdanning som arbeider mest, mens det var motsatt tidligere. Reduksjonen i gjennomsnittlig arbeidstid stoppet opp det siste tiåret. Selv om den gjennomsnittlige arbeidstiden skulle holde seg oppe også framover, kan det være tegn til at mange ikke nødvendigvis ønsker mer fritid, men ønsker mer fleksibilitet.

Likestilling og deltid

Deltidsarbeid har fått mye oppmerksomhet i sammenheng med likestillingsspørsmål.9 Deltid er en dominerende tidskultur i flere kvinnedominerte yrker, noe som ofte gjør det vanskelig å få heltidsarbeid i disse yrkene. Blant kvinner er deltidsarbeid vanlig gjennom hele livsløpet. Den typiske deltidsarbeidende mann befinner seg derimot i yrkeslivets ytterfaser. En deltidsarbeidende kan vanligvis ikke leve av egen inntekt, men blir avhengig av å ha tillegg til inntekten, enten fra offentlige stønader eller familieforsørgelse. Deltidsarbeid over flere år har konsekvenser for den enkeltes karrieremuligheter, faglige utvikling og pensjonsopptjening. Langvarig deltidsarbeid kan virke begrensende for den enkelte arbeidstaker og for samfunnets mulighet til å ta i bruk de samlede arbeidskraftressursene.

Den konkrete organiseringen av arbeidstidsordninger på den enkelte virksomhet kan ha mye å si for graden av deltidsarbeid. Innenfor noen yrkesgrupper og sektorer kan fleksitidsordninger tenkes å fremme heltidstilpasninger til yrkeslivet.

Skift/turnusutvalget viste til at det i mange virksomheter i helse- og omsorgsektoren er vanskelig å kombinere bemanningsbehovene med fulle stillinger for alle som ønsker seg det, men at tiltak som åpnet opp for noe hyppigere helgearbeid ville kunne bidra til redusert uønsket deltid.10 I senere år er det gjennomført en rekke tiltak mot ufrivillig deltid. Erfaringen fra disse tiltakene er at det kan oppnås betydelige resultater når det gjelder å øke stillingsprosentene for personer som arbeider deltid ved aktiv oppfølging i virksomhetene gjennom ledelsesoppmerksomhet, endring av arbeidstidsordningene, tilbud om deltakelse i intern bemanningspool og kompetanseutviklingstiltak.11

Helse- og omsorgsministeren stilte i 2011 krav til helseregionene om å redusere bruken av deltid. Dette er blitt fulgt opp med et systematisk arbeid, og bruken av deltid er redusert. Utviklingen i 2015 viser at deltidsandelen fortsatt er nedadgående i alle helseregioner.

Endrede arbeidstidsordninger

De fleste arbeidstakere jobber til faste tider. I enkelte næringer er det imidlertid blitt mer vanlig å organisere arbeidet i konsentrerte perioder med henholdsvis arbeid og fritid, jf. omtale i punkt 6.3. Offshorearbeid er organisert på denne måten, det samme gjelder anleggsarbeid. Også i industrien er det blitt mer vanlig at arbeidet skjer borte fra hjemstedet og at det legges opp til rotasjonsordninger med konsentrert arbeid i perioder med tilsvarende lange friperioder. Arbeidsinnvandringen har ført til at dette er blitt mer utbredt i arbeidslivet, jf. omtale i punkt 5.11.

I helse- og omsorgssektoren er det etter hvert gjort en del erfaringer med bruk av langvakter/langturnus. Slike arbeidstidsordninger krever avtale med arbeidstakerorganisasjoner eller samtykke fra Arbeidstilsynet, jf. § 10-12.12 Gjennom en egen forskrift (medleverforskriften) er det imidlertid gitt anledning til arbeidstidsordninger med lange sammenhengende arbeidsperioder i institusjoner hvor dette er nødvendig for å ivareta institusjonens særlige omsorgs- eller behandlingsoppgaver for personer med rus eller atferdsproblemer.13

Økt fleksibilitet gir muligheter og utfordringer

Ny informasjons- og kommunikasjonsteknologi har gjort det mulig for mange arbeidstakere å arbeide uavhengig av sin fysiske plassering. Ny teknologi har også forandret innholdet i arbeidshverdagen for svært mange. Over halvparten av norske arbeidstakere oppgir at de har måttet sette seg inn i ny teknologi eller nye administrative systemer i løpet av de siste tolv månedene.14

Gode muligheter for fleksibilitet både når det gjelder muligheter til å arbeide mer (overtid mv.) og mindre (deltid mv.) kan være viktig for å få inkludert flere grupper i arbeidsmarkedet og for å få utnyttet kapasiteten hos dem som vil jobbe mye.

En utvikling i retning av en oppgavestyrt – snarere enn en klokkestyrt arbeidstid, har gitt flere arbeidstakere mulighet til å jobbe andre steder enn i arbeidsgivers lokaler og gjerne hjemmefra. Flere har dermed muligheten til å innrette arbeidssituasjonen fleksibelt. I en tilleggsundersøkelse til arbeidskraftsundersøkelsen i 2010 oppga 77 prosent av alle sysselsatte at de hadde en eller annen fleksibel ordning hva angår arbeidstid. Dette tilsvarer 1,7 millioner sysselsatte. Fire prosent av de sysselsatte oppga i samme undersøkelse at de kunne bestemme arbeidstiden helt selv. I YS Arbeidslivsbarometer 2015 rapporterte ni prosent at de kan innrette arbeidstiden helt selvstendig.

Det er gjennomført flere undersøkelser om omfanget av særlig uavhengig stilling. De indikerer at omlag fem prosent av de sysselsatte oppfattes av dem selv og arbeidsgiver som særlig uavhengig. Men mange arbeidstakere er usikre på om de er å regne som særlig uavhengig eller ikke.

Fleksibilitet i arbeidslivet er imidlertid et sammensatt begrep. Slik det benyttes her menes det fleksibilitet i arbeidstidsordningen, ikke hvordan arbeidet organiseres (funksjonell eller organisatorisk fleksibilitet) eller variasjoner i ansettelsesformer og sysselsetting (numerisk fleksibilitet).

Fleksibilitet kan ha ulikt innhold for henholdsvis arbeidstakere og arbeidsgivere. Det som oppfattes som et gode for den ene parten trenger ikke nødvendigvis å bli oppfattet som et gode av den andre parten.

Den friheten som teknologien kan gi til å løse oppgaver på det tidspunkt som passer arbeidstaker best er et gode for arbeidstakere. Det gjør det for eksempel mulig for småbarnsforeldre å hente barna tidligere i barnehage/skole og gjennomføre en siste arbeidsøkt hjemmefra etter leggetid.

For arbeidsgivere er fleksibilitet et gode når det innebærer at arbeidstakerne er mer tilgjengelige. Mer fleksible arbeidstidsordninger kan gjøre det mulig å organisere oppgaveløsningen annerledes og mindre ressurskrevende. Dette kan for eksempel gjelde arbeidsplaner for helgearbeid på institusjoner eller organisering av prosjektarbeid i virksomheten.

I mange tilfeller kan fleksible arbeidstidsordninger gi løsninger som er egnede både for arbeidstaker og arbeidsgiver, mens det i andre tilfeller bare vil ivareta den ene partens interesse, og dermed gi grunnlag for interessemotsetninger.

Mer fleksibel arbeidstid fører samtidig til at grensene for arbeidstiden individualiseres. Det innebærer at arbeidsgiver i mindre grad har gode forutsetninger for å vurdere lovpålagt hensiktsmessig vern for arbeidstaker, og at det i praksis påhviler arbeidstaker selv i større grad å oppfylle vernehensynet. Til tross for stor egenkontroll i arbeidet klarer mange imidlertid ikke å sette disse grensene selv, for eksempel fordi de i utgangspunktet har en stor egenmotivasjon for å arbeide eller fordi de opplever forventninger fra omgivelsene. Dette representerer et dilemma for reguleringen.

Tidsfleksibilitet innebærer for mange også økende grad av tilgjengelighet for arbeidsgiver, jf. omtale i punkt 5.10. Med et mer flytende arbeidstidsbegrep kan henvendelser på kveldstid bli vanligere, og det kan bli vanskeligere for arbeidstaker å opprettholde et skille mellom arbeidstid og fritid. I en slik forstand mister de tradisjonelle begrepene i dagens arbeidstidsbestemmelser noe av sitt innhold. Når de tydelige skillene mellom fritid og jobb blir mindre klare, vil det for eksempel også kunne få konsekvenser for hva som skal regnes som arbeidstid og hviletid. Dette er utviklingstrekk som kan utløse nye behov for egnet regulering.

Endringer i tilknytningsformer og hvem som omfattes av arbeidstidsreguleringene

Endringer i arbeidslivet med større mangfold i tilknytningsformer gjør at reguleringen av blant annet arbeidstid kan bli mindre heldekkende enn i tradisjonelle arbeidstaker-arbeidsgiver forhold.

Faste ansettelser er fortsatt den normale form for ansettelse, men endringer i hvordan oppgaver organiseres og gjennomføres kan ha konsekvenser for tilknytningsformene, selv om omfanget foreløpig er beskjedent i norsk arbeidsliv totalt sett. Dette gjelder blant annet bruken av midlertidige ansettelsesformer og innleie av arbeidstakere, bruk av entrepriser og selvstendig næringsdrivende.

Videre er det en viss framvekst av nye organisasjonsformer der oppgaver som tradisjonelt har vært utført av ansatte arbeidstakere utføres av selvstendig næringsdrivende i et organisert samarbeid, eller ved å bruke teknologi til deling av tjenester på måter som tidligere hadde karakter av leverandør- og kundeforhold.

Disse utviklingstrekkene vil blant annet kunne medføre at færre enn tidligere defineres som arbeidstakere. Den viktige forskjellen er at ansettelsesforhold gir arbeidsgivere og arbeidstakere forpliktelser og rettigheter etter blant annet arbeidsmiljøloven, mens andre tilknytningsformer baserer seg på kontraktsforhold som ikke gir tilsvarende rettigheter for dem som utfører oppgavene. Det foreligger ingen samlede studier av utbredelsen av nye organisasjonsformer. Rettstvister om hva som er en virksomhet og hva som er arbeidstakerforhold, kan komme til å øke i årene framover. For eksempel er persontransporttjenesten Uber kontroversiell i mange land.

En utvikling i retning av at en voksende gruppe i arbeidslivet faller utenfor vernebestemmelsene i loven vil samtidig kunne gi et press på arbeidstidsreguleringene i årene framover, og skape utfordringer.

10.2.3 Arbeidsgivere og virksomheter

Globalisering, konkurranse og effektivitet

Norske virksomheter står overfor økt internasjonal konkurranse, blant annet fra lavkostland med til dels helt andre arbeidsreguleringsregimer og med det økte krav til effektivitet. Samtidig ser vi en utvikling med høyere forventninger fra brukere og kunder hva angår respons, leveringstid, spesialtilpasning og kvalitet, som igjen gir tilsvarende høyere forventninger fra arbeidsgivere når det gjelder arbeidstakers tilstedeværelse, fleksibilitet og effektivitet.

Svakere reguleringer av helse, miljø og sikkerhet, herunder arbeidstid, er én av flere grunner til at noen land har lavere arbeidskraftkostnader enn andre og dermed tiltrekker seg produksjon og sysselsetting på områder som er utsatt for internasjonal konkurranse. For eksempel møter deler av industrien konkurranse fra land med svakere reguleringer av blant annet arbeidsforhold og miljøskadelige utslipp. Konkurranseutsatte bransjer slik som for eksempel flybransjen gjennomgår en restrukturering med økt tendens til lokalisering i land med svakere reguleringer.

En betydelig andel virksomheter, både i offentlig og privat sektor, har mer eller mindre kontinuerlig drift, og må legge opp sine arbeidsplaner i samsvar med dette. Virksomhetene møter også variasjoner etter sesong og marked, noe som skaper varierende behov for arbeidskraft. Dette kan også by på utfordringer for arbeidstidsreguleringen.

Mange virksomheter deltar i internasjonale produksjonsnettverk som innebærer samarbeid på tvers av tidssoner. Dette skaper også behov for tilstedeværelse og fleksibilitet. Samtidig opplever flere virksomheter at arbeidstakere etterspør arbeidstidsordninger med lengre konsentrerte perioder med arbeid og fritid, noe som kan være utfordrende når det gjelder hvordan regelverket utformes for å sikre et godt vern i samsvar med loven.

Over de siste tiårene har Norge likevel greid seg godt i den globale konkurransen. Vi har blitt godt hjulpet av en høy oljepris og det faktum at en stor del av våre eksportinntekter har kommet fra olje og gass. Samtidig har vi kunnet importere rimelige forbruksvarer fra Asia og i særdeleshet Kina. Den markante forbedringen i vårt bytteforhold overfor utlandet har således vært en av de viktigste drivkreftene bak den velstandsveksten vi har opplevd. Fra 2014 har den økonomiske utviklingen endret seg. Det vil kunne innebære større utfordringer for norsk økonomi og norske virksomheter i årene framover.

Når vi står overfor mer krevende økonomiske tider vil det kreve at alle aktører i samfunnslivet er med på å ta sin del av ansvaret for helheten. Dette vil også være tilfelle når det gjelder arbeidstidsregulering som bidrar til balanse mellom vernehensyn og behov for fleksibilitet og omstilling.

Det er imidlertid mange gode eksempler i norsk arbeidsliv på at partene i fellesskap tar ansvar og finner gode og samlende løsninger når ytre rammebetingelser truer produktivitet og arbeidsplasser, og makter å ivareta vernehensyn samtidig som det økonomiske grunnlaget for arbeidsplassene sikres. Trepartssamarbeidet sikrer en god dialog knyttet til forbedringsarbeid og risikoforhold. Dette sikrer et arbeidsliv med medarbeidere som i europeisk målestokk skårer høyt på jobbengasjement, jobbtilhørighet, omstillingsevne og trivsel. Isolert sett gir dette norske virksomheter et konkurransefortrinn som hever produktiviteten.

Omstilling, arbeidstid og produktivitet

I løpet av de siste tiårene har næringsstrukturen i Norge endret seg mye, og arbeidstakerne arbeider i andre næringer og virksomheter enn tidligere. Mens tjenestesektoren stod for om lag 57 prosent av samlet sysselsetting i 1970, utgjør den i dag om lag 80 prosent. Denne andelen kan øke til i underkant av 90 prosent i 2060 ifølge beregningene i Perspektivmeldingen.15

Omstillingene i norsk økonomi og næringsstruktur vil fortsette. På lengre sikt vil lavere tilgang på olje- og gassressurser som kan utvinnes føre til reduserte inntekter og lavere økonomisk aktivitet i denne sektoren, som igjen vil ha betydelige ringvirkninger for resten av økonomien. Det kraftige fallet i oljeprisen og reduksjonen i investeringsplanene i olje- og gassvirksomheten gjør at endringene kan komme til å skje raskere enn ventet og fordrer at nye eksportnæringer må bygges opp. I denne prosessen vil virksomhetenes rammebetingelser være av stor betydning.

Det gjennomsnittlige lønnskostnadsnivået i Norge er høyt sammenlignet med våre handelspartnere, noe som blant annet reflekterer høy produktivitet. Men det høye lønnsnivået innebærer samtidig en utfordring.16 Opprettholdelse av et høyt lønnsnivå i tiden som kommer vil derfor stille store krav til produktivitetsutviklingen. Dette gjelder både privat og offentlig sektor. Arbeidstidsreguleringen er et av flere forhold som påvirker denne.

Riksrevisjonen har nylig undersøkt styringen av pleieressursene i helseforetakene og peker på store variasjoner på tvers av disse. I sin rapport understreker Riksrevisjonen betydningen av arbeidets organisering, og med det arbeidstid, i helseforetakene. Riksrevisjonen finner at en bedre fordeling av bemanning etter behov ville gitt klare produktivitetsgevinster.17

Mange små og mellomstore bedrifter

De fleste virksomhetene i norsk næringsliv er små og mellomstore bedrifter. Så mange som 75 prosent av virksomhetene med ansatte har færre enn 10 ansatte. Foretak med færre enn 10 ansatte sysselsetter rundt 20 prosent av samlet sysselsetting. Vi ser også at den relative betydningen av virksomheter med 1–4 ansatte har økt siden 2000.18

Til tross for store forskjeller i størrelse er kravene i regelverket ofte de samme for mindre bedrifter som for store, selv om virksomhetene med færre ansatte har færre ressurser til å utføre administrative oppgaver, blant annet når det gjelder oppfølging av arbeidstidsbestemmelser.

Arbeidsgiverorganisasjonene har gitt innspill til utvalget om at mange av deres medlemsvirksomheter mener arbeidstidsreglene er vanskelige å forstå. I et innspill viser NHO til en undersøkelse de har gjort blant sine medlemsbedrifter hvor 45 prosent av bedriftene sier de har utfordringer med reglene om arbeidstid i loven.19 Hovedorganisasjonen Virke har gitt innspill til utvalget om at arbeidstidsreguleringene i for stor grad er blitt utformet med tanke på større virksomheter, mens det for mindre bedrifter, og særlig virksomheter uten tariffavtale, kan være vanskelig å orientere seg i og benytte seg av unntaksbestemmelsene i loven.

Arbeidsgivers styringsrett og arbeidstakers medbestemmelse og medvirkning på arbeidsplassen

Arbeidsgivers styringsrett er begrenset av lov og avtale. Arbeidsmiljølovgivningen og avtaler mellom partene gir bestemmelser for å sikre arbeidstakeres medbestemmelse. Arbeidstakeres organisering gjennom fagforeninger bidrar til å styrke arbeidstakers innflytelse i det ellers ulike maktforholdet som er mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Avtalene mellom partene i arbeidslivet gir mer utfyllende regler om medbestemmelse og medvirkning.

Arbeidstakerorganisasjonene, blant annet LO, har gitt innspill til utvalget om at arbeidstidsreguleringen er viktig for å balansere styrkeforholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. De viser til at reguleringen først og fremst er basert på behovet for vern av arbeidstakere. Videre er arbeidstakerorganisasjonene opptatt av at arbeidstidsreguleringen bidrar til å bygge opp om et organisert arbeidsliv.

Det norske arbeidslivet er preget av høy yrkesdeltakelse, relativt høy produktivitet, vektlegging av kompetanse og stor grad av selvstendighet og ansvar for arbeidstakerne. Norsk arbeidsliv kommer positivt ut sammenlignet med de fleste andre land når det gjelder trivsel og muligheter til å bidra i utviklingsprosesser og påvirke avgjørelser som er viktige for arbeidstakeren. Kartlegging av arbeidsmiljøet viser imidlertid at mange arbeidstakere i norsk arbeidsliv opplever høy jobbintensitet, blant annet med stramme tidsfrister.20 For mange arbeidstakere balanseres dette ved at de opplever at de har muligheter for å styre sin egen arbeidshverdag. Men i deler av arbeidslivet, særlig innen helse, utdanning og service, er det mange arbeidstakere som rapporterer om høye krav og samtidig at de har få muligheter til å kontrollere og fordele arbeidsbelastningen selv.21

Mye av kjernen i «den norske modellen» ligger i den fellesinteressen som finnes mellom arbeidsgivere og arbeidstakere. Den enkelte arbeidsplass preges av lite hierarkisk struktur og en kultur for initiativ fra medarbeidere. Dette har vært, og er fortsatt, fundamentet for regelverket som legger til rette for avtaler om arbeidstidsordninger mellom arbeidsgiver og arbeidstaker og arbeidsgiver og lokale tillitsvalgte.

10.2.4 Brukere og kunder

Arbeidstiden som avtales mellom arbeidsgivere og arbeidstakere har konsekvenser for en tredjepart, som er brukere, klienter eller kunder. I takt med kvinnenes inntog i arbeidslivet har mye av omsorgsarbeidet blitt flyttet fra hjemmet til ulike typer institusjoner innen helse- og omsorg.

De største næringene målt i sysselsetting er i dag derfor forskjellige fra hva de var på 70-tallet. Det har vært en sterk vekst i tjenesteyting. Helse- og sosialtjenester er blitt den klart største næringen målt i sysselsetting, jf. tabell 4.7. Det er mye som tilsier at den vil fortsette å vokse og være dominerende i tiden framover.

Virksomheter i helse- og omsorgssektoren har et klart behov for arbeidskraft om dagen, så vel som kveld, natt og helg. Et stort antall arbeidstakere må derfor være på jobb utenom den tradisjonelle normalarbeidsdagen.

Siden begynnelsen av 1980-tallet og fram til i dag har vi også hatt en utvikling der stadig flere tjenester er tilgjengelige og brukes større deler av døgnet. Åpningstidene i butikker er utvidet, mediene tar aldri pause og gjennom nettet er mange tjenester alltid tilgjengelige. Det er økte forventninger om at tjenester skal være tilgjengelige. Viktige samfunnsinstitusjoner og oppgaver må være i kontinuerlig drift. Husholdningenes behov for tilgjengelige tjenester og utvidede åpningstider har økt i og med at begge foreldre er i arbeid.

Dette gir behov for bemanning utenom dagtid i mange virksomheter også utenfor helse- og omsorgsektoren. I mange virksomheter er behovet for bemanning utenom dagtid dekket gjennom større eller mindre innslag av deltidsarbeid og studenter som arbeider ved siden av studiene. Behovet for kontinuerlig produksjon av varer og tjenester løses ofte gjennom ordninger med skift- og turnusarbeid.

Beslutninger om endringer i de offentlige velferdstilbudene har ført med seg vidtrekkende endringer som også får konsekvenser for hvordan arbeidet legges opp. Et eksempel på dette er HVPU-reformen, som innebar nedbygging av store institusjoner og etablering av botilbud i nærmiljøet for psykisk utviklingshemmede. En slik brukerrettet integrering har enkelte steder medført behov for alternative arbeidstidsordninger.

Produktivitetskommisjonen22 har argumentert for at plasseringen av arbeidstiden gjennom døgnet og uka er av vesentlig betydning i mange typer virksomhet. Økte muligheter til å spre arbeidsinnsatsen over døgnet eller uka kan bidra til at produksjonsutstyr utnyttes bedre. I offentlige tjenester med krav om bemanning hele døgnet og uka kan god spredning på bemanningen bidra til bedre kvalitet på tjenestene. På denne bakgrunn anbefalte kommisjonen å se nærmere på behovet for fleksibilitet og variasjoner i behovet for regulering mellom ulike deler av arbeidsmarkedet. Produktivitetskommisjonen pekte også på at det er en fare for at et fokus på innsparing og budsjettrammer innebærer at hensynet til brukerne av offentlige tjenester tillegges for liten vekt.

10.2.5 Behov for å opprettholde høy sysselsetting og yrkesdeltakelse

Den norske samfunnsmodellen er avhengig av at en høy andel av befolkningen i yrkesaktiv alder er i inntektsgivende arbeid for å finansiere velferdssamfunnet. Norge har høy yrkesdeltakelse og høy sysselsetting. Det er særlig sysselsettingen blant kvinner og blant de eldste i arbeidsstyrken som bidrar til at Norge ligger høyt sammenlignet med andre land.

Men vi skiller oss også fra andre land ved at hver sysselsatt arbeider færre timer. Normalarbeidstiden for heltidsansatte er lavere enn gjennomsnittet i OECD, og vi har mer fravær knyttet til blant annet permisjoner og sykefravær enn mange andre land. Andelen som arbeider deltid er også noe høyere enn OECD-gjennomsnittet.23 Internasjonale sammenligninger viser imidlertid at Norge har høyere timeverksproduktivitet enn mange andre land.

I årene framover kan en aldrende befolkning innebære at en synkende andel yrkesaktive må finansiere en økende andel eldre, jf. omtale i kapittel 9. Dette kan motvirkes ved at de eldre står lenger i arbeidslivet, jf. oppfølging av pensjonsreformen, og i mindre grad reduserer sin aktivitet slik de i dag har rett til fra fylte 62 år i henhold til loven, jf. § 10-2. Dette kan også motvirkes dersom vi lykkes i å inkludere flere i yrkesaktiv alder i arbeid. Mange står utenfor arbeidslivet. Antall mottakere av helserelaterte ytelser målt som andel av befolkningen i alderen 18–66 år var 17,5 prosent i 2014. Mange som mottar helserelaterte ytelser har imidlertid en tilknytning til arbeidslivet, for eksempel sykmeldte og delvis uføre. Det er viktig å legge til rette for et arbeidsliv som virker helsefremmende og for at flest mulig kan delta i arbeidslivet. Dette gjelder i særlig grad unge uten fullført videregående opplæring, innvandrere og personer med nedsatt funksjonsevne som har muligheter til og ønske om å arbeide.

Det framtidige finansieringsbehovet som følger av en aldrende befolkning blir langt lettere å dekke dersom arbeidsinnsatsen i befolkningen øker. De siste beregningene ble lagt fram i Nasjonalbudsjettet 2015, hvor det anslås at en økning i utførte timeverk per innbygger i 2060 på om lag 12 prosent i forhold til 2014 vil dekke finansieringsbehovet. Dette kan realiseres ved lengre gjennomsnittlig arbeidstid, økt sysselsetting og/eller at flere står lengre i arbeid.