14 Medleverordninger

14.1 Innledning

Enkelte behandlings- og omsorgsinstitusjoner har oppgaver som enten krever at de ansatte er tilstede kontinuerlig i lengre perioder eller hvor det er sterkt ønskelig ut ifra brukernes behov for omsorg eller behandlingsopplegg. Beboere ved institusjonene vil med en slik ordning forholde seg til samme omsorgsperson gjennom døgnet, og opplever på den måten mer kontinuitet, stabil voksenkontakt, færre avbrudd og personalskifter – noe som kan være viktig for omsorgs- eller behandlingstilbudet. I dette kapitlet drøfter utvalget hvordan dette er regulert i dag, og om det er behov for endringer i denne reguleringen.

Den såkalte medleverforskriften ble fastsatt av Arbeids- og sosialdepartementet i juni 2005 og åpner for vidtgående unntak fra lovens alminnelige arbeidstidregler for institusjoner som gir omsorg eller behandling til personer med rus- eller atferdsproblemer.1

Utvalget mener det bør vurderes hvorvidt det er behov for å gjøre medleverforskriften til en permanent ordning, idet dagens forskrift er midlertidig. Videre mener utvalget at det må vurderes om det er behov for å endre dagens regulering til å gjelde flere institusjoner og driftsenheter med samme type brukerbehov.

Utvalget mener at selv om medleverforskriften ikke berører mange arbeidstakere, er unntakene fra lovens hovedregel så omfattende at det også vil være hensiktsmessig å vurdere de rammene som forskriften angir for slike ordninger.

14.2 Medleverforskriften

14.2.1 Formål

Arbeids- og sosialdepartementet fastsatte i juni 2005 medleverforskriften. Forskriften gjelder for arbeid ved institusjoner hvor det er nødvendig at arbeidstaker oppholder seg i lengre sammenhengende perioder for å ivareta institusjonens særlige omsorgs- eller behandlingsoppgaver for personer med rus- eller atferdsproblemer.

Forskriften fastsetter vidtgående unntak fra lovens alminnelige arbeidstidregler for å gjøre det mulig å praktisere arbeidstidsordninger der arbeidstaker er tilgjengelig på arbeidsplassen i lange sammenhengende perioder. Det har vært et premiss for forskriften at arbeidet er av så særegen art at det vanskelig lar seg tilpasse arbeidstidsreglene.2

Det fremgår av forarbeidene at unntaksbestemmelsen er ment å være forbeholdt helt spesielle arbeidsformer. Forarbeidene nevner som eksempel en særegen form for arbeid hvor arbeidstakerne på institusjoner må bo sammen med beboerne i lengre perioder. I slike særegne tilfeller passer ikke lovens alminnelige regler for arbeidstid.

Begrunnelsen for medleverordningen har videre vært at stabil kontakt med ansatte gjennom lange arbeidsperioder kan ha positive effekter for barn og unge med særlige omsorgs- og behandlingsbehov. Medleverordninger legger til rette for større grad av stabilitet og kontinuitet, noe som både fagfolk og pårørende mener har positiv betydning for brukerne som bor i institusjonene.

Medleverforskriften er midlertidig. Det er ikke fastsatt noen bestemt varighet. Det har vært en forutsetning fra departementets side at det skal gjøres en kartlegging og evaluering av utbredelse, konsekvenser mv. av forskriften. En slik evaluering ble gjennomført i 2014 av Fafo og AFI (Arbeidsforskningsinstituttet), og rapporten om praktisering og regulering av arbeidstid i barneverninstitusjoner omtales nedenfor.

14.2.2 Gjeldende rett

Medleverforskriften gjelder arbeid ved institusjoner hvor det er nødvendig at arbeidstaker oppholder seg i lengre sammenhengende perioder, for å ivareta institusjonens særlige omsorgs- eller behandlingsoppgaver (medleverordninger) for personer med rus- eller adferdsproblemer. Lovens bestemmelser om arbeidstid gjelder med de presiseringer og unntak som følger av forskriften.

Samlet ukentlig arbeidstid

Den samlede ukentlige arbeidstiden må ikke overstige 48 timer i løpet av en periode på sju dager. Grensen på 48 timer kan gjennomsnittsberegnes over en periode på seks uker.

Den enkelte arbeidstaker kan gi skriftlig samtykke til en samlet ukentlig arbeidstid utover 48 timer, likevel ikke mer enn 60 timer i uken. Den avtalte ukentlige arbeidstiden kan gjennomsnittsberegnes over en periode på seks uker. Arbeidstakere som har sin bolig på eller i tilknytning til institusjonen, kan gi skriftlig samtykke til å være tilgjengelig utover 60 timer i uken.

Arbeidstaker som ikke har sin bolig på eller i tilknytning til institusjonen, kan trekke tilbake tidligere gitt samtykke til en arbeidstid utover 48 timer. Arbeidsgiver plikter da, innen en periode på tre måneder, å tilby arbeidstaker en annen arbeidstidsordning innenfor rammen på 48 timer i første ledd.

Daglige hvileperioder

Arbeidstaker skal i løpet av en periode på 24 timer, ha minst to sammenhengende hvileperioder, der arbeidstaker bortsett fra tilfeldige eller kortvarige avbrytelser, er fritatt fra arbeid. Hvileperiodene skal være på henholdsvis to og åtte timer hvorav den lengste skal plasseres mellom klokken 22.00 og 08.00.

Arbeidstaker skal gis mulighet for tilsvarende kompenserende hvile der det har vært vesentlige forstyrrelser i hvileperioden. Er nattehvilen blitt vesentlig forstyrret, skal det i tillegg til kompenserende hvile, sørges for at arbeidstaker den påfølgende natten kan sove uforstyrret.

Hviletidsbestemmelsene fravikes ved skriftlig avtale mellom arbeidsgiveren og arbeidstakerens tillitsvalgte i institusjoner som er bundet av tariffavtale. Unntak fra første ledd må ikke medføre at de daglige hvileperiodene til sammen blir mindre enn 10 timer.

14.2.3 Bakgrunn for forskriften

Bakgrunnen for den midlertidige medleverforskriften er forhold som ble synliggjort i forbindelse med overføring av oppfølgingsansvaret og det faglige ansvaret for private bo- og behandlingskollektiver for barn og ungdom med rus- og adferdsproblemer fra det fylkeskommunale til det statlige barnevernet i 2004. Institusjonene forble private, men ansvaret ble overført til den statlige Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat). En rekke av disse institusjonene praktiserte medleverordninger som innebar at arbeidstakerne både bodde og arbeidet sammen med institusjonens beboere i den tiden de oppholdt seg på institusjonen. Ordningene var begrunnet i behovet for kontinuitet og stabilitet i arbeidet med beboerne.

Det ble i forbindelse med overføringen klart at flere av de praktiserte ordningene ikke var i tråd med lovens regler. I tillegg var enkelte av arbeidstidsordningene basert på dispensasjoner fra Arbeidstilsynet.

I noen av ordningene som ble praktisert kunne arbeidstaker arbeide for eksempel seks til åtte uker for deretter å ha fri i én til to uker. I slike tilfeller hadde arbeidstakeren sin primære bolig og eventuell familie knyttet til kollektivet. I andre tilfeller hadde arbeidstakeren sin primære bolig utenfor institusjonen. I slike tilfeller kunne arbeidstakeren jobbe i om lag to uker, og hadde deretter fri i om lag to uker. Det fantes også ordninger hvor arbeidstakerne arbeidet opp mot tre til fire døgn i strekk, for deretter å ha fri i om lag en uke.

Begrunnelsen for å benytte slike ordninger var knyttet til omsorgs- og behandlingsmessige prinsipper som legger vekt på mest mulig stabile forhold som gir kontinuitet og forhindrer at pasientene eller beboerne stadig må forholde seg til ulike voksenpersoner. Denne type arbeidstidsordning har så langt utvalget har brakt på det rene vært benyttet i alle fall siden etableringen av Tyrilikollektivet i 1980.

Arbeids- og sosialdepartementet fastsatte en forskrift som gjorde det mulig å videreføre hovedtrekkene i de eksisterende ordningene. Hovedbegrunnelsen for forskriften var at en omlegging av de aktuelle arbeidstidsordningene ville kunne medføre et mindre egnet omsorgs- og behandlingstilbud til beboerne ved institusjonene.

Forskriften innebærer at arbeidsgiver ikke behøver dispensasjon fra Arbeidstilsynet eller avtale med sentral fagforening for å praktisere slike arbeidstidsordninger. Det ble likevel satt noen begrensninger som gjorde at ikke alle de eksisterende ordningene kunne videreføres innenfor rammen av medleverforskriften.

14.2.4 Forskriftens virkeområde og anvendelse

Virkeområde: Hva slags institusjoner?

Forskriften har et begrenset virkeområde. Den gjelder for arbeidstakere ved institusjoner som gir behandling eller omsorg til personer med rus- eller atferdsproblemer, og omfatter typisk visse institusjoner innen barnevernet og institusjoner for voksne med rusproblemer. Den omfatter derimot ikke institusjoner for psykisk utviklingshemmede, barn uten særlige behandlingsbehov eller andre institusjoner innen helse og omsorg. Grunnen til at forskriften begrenser virkeområdet til institusjoner som arbeider med adferds- eller rusproblemer, skyldes først og fremst at det var i slike institusjoner medleverordningene var i bruk da forskriften ble fastsatt i 2005.

Ifølge forskriften er det en viktig forutsetning for å benytte medleverordninger at arbeidstakerne i stor grad kan sove uforstyrret gjennom natten slik det er beskrevet nedenfor om daglige hvileperioder. Dette gir klare begrensninger for hva slags institusjoner som kan benytte seg av disse arbeidstidsordningene.

Arbeidet som utføres ved disse institusjonene inneholder gjerne perioder med mye passivt arbeid også utenom hvileperiodene. Behandlings- eller omsorgstilbudet handler mye om å legge til rette for et godt dagligliv for beboerne. Innholdet i arbeidet, kombinert med passive perioder og krav om tilgang på bolig for arbeidstakerne er faktorer som er modererende i et risikoperspektiv. Dette gjør de omfattende unntakene fra lovens hovedregel som forskriften åpner for, mulig å forsvare ut fra et verneperspektiv.

Daglige hvileperioder

Forskriften bruker begrepet hvileperioder i § 3. Hvileperiodene som er regulert i forskriften, er ikke nødvendigvis arbeidsfri i loven og arbeidstidsdirektivets forstand. Hvileperiodene vil være å anse som arbeidstid dersom arbeidstaker skal være tilgjengelig for arbeidsgiver og skal derfor fullt ut tas med ved beregningen av samlet ukentlig arbeidstid. Dette er et av de viktige kjennetegnene ved medleverordninger.

Dersom arbeidstaker ikke skal være tilgjengelig (ikke risikerer å bli tilkalt) og fritt kan forlate institusjonen i hvileperioden, vil det normalt kunne anses som arbeidsfri og dermed ikke telle med ved beregningen av samlet ukentlig arbeidstid.

Ifølge forskriften skal arbeidstaker ha minst to sammenhengende hvileperioder i løpet av en periode på 24 timer. Disse skal være på henholdsvis to og åtte timer, og den lengste pausen skal plasseres mellom klokken 22.00 og 08.00. Regelen om hvileperioden innebærer at arbeidstaker skal ha minst ti timer passivt arbeid i løpet av et døgn. I loven og arbeidstidsdirektivets forstand er både passive og aktive arbeidsperioder gjennom hele døgnet å betrakte som arbeidstid.

I hvileperiodene skal arbeidstaker være fritatt fra arbeid, bortsett fra tilfeldige eller kortvarige avbrytelser. Har det vært vesentlige forstyrrelser i hvileperioden, skal arbeidstaker gis mulighet for tilvarende hvileperiode neste dag. Det er ikke bestemt noe om når denne erstatningshvilen skal avvikles. Hvis nattehvilen er blitt vesentlig forstyrret, skal det i tillegg til en ekstra hvileperiode sørges for at arbeidstaker kan sove uforstyrret påfølgende natt. Også kortvarige forstyrrelser kan være vesentlige dersom det er mange av dem. Det avgjørende vil være om hvileperioden totalt sett gir arbeidstakeren den nødvendige hvile og avkobling.

Bestemmelsene om forskriftens daglige hvileperioder kan fravikes ved skriftlig avtale mellom arbeidsgiver og arbeidstakers tillitsvalgte i institusjoner som er bundet av tariffavtale. Unntak fra bestemmelsene om daglige hvileperioder er kun tillatt i den utstrekning dette ikke medfører at de daglige hvilepausene til sammen blir mindre enn ti timer. Muligheten til å gjøre unntak innebærer i praksis at avtaleadgangen er begrenset til å gjelde en annen plassering og fordeling av den samlede hvileperioden på minst ti timer.

De ordningene som avtales må også være forsvarlige slik at arbeidstakerne ikke utsettes for uheldige fysiske eller psykiske belastninger, jf. arbeidsmiljøloven § 10-2.

Forskriften åpner for at arbeidstaker kan arbeide flere døgn sammenhengende uten at det stilles krav om arbeidsfrie perioder etter loven. Arbeidets innhold og organisering, forskriftens krav til hvileperioder og muligheten for lengre perioder med sammenhengende fritid utgjør ut fra en samlet vurdering et vern som er tilstrekkelig til å tillate at hviletidsbestemmelsene fravikes.

Samlet ukentlig arbeidstid

Forskriften åpner for at arbeidstiden kan konsentreres. Som omtalt ovenfor vil medleverordningen i noen tilfeller innebære at arbeidstaker er i arbeid hele døgnet uten krav til arbeidsfri periode eller grense for samlet arbeidstid per døgn eller i en enkelt uke.

Ifølge forskriften § 2 må den samlede ukentlige arbeidstiden ikke overstige 48 timer i løpet av en periode på sju dager. Grensen kan gjennomsnittsberegnes over seks uker.

Som følge av dette kan det for eksempel arbeides 12 døgn sammenhengende, mot mer fri senere. Bestemmelsen åpner for en ordning med fire døgn arbeid, deretter sju døgn fri, to døgn arbeid, åtte dager fri og så videre (4-7-2-8). En slik ordning vil utgjøre 48 timer per uke i snitt dersom arbeidstiden er 24 timer i døgnet.

Ved skriftlig samtykke fra den enkelte arbeidstaker kan samlet ukentlig arbeidstid utvides ut over 48 timer, men ikke mer enn inntil 60 timer per uke. Avtalt ukentlig arbeidstid kan gjennomsnittsberegnes over en periode på seks uker. Utvidelsen til 60 timer per uke åpner for en arbeidstidsordning hvor arbeidstakeren arbeider i 15 dager og deretter har fri i nesten fire uker, eller en arbeidstidsordning med tre dager på, sju dager fri, fire dager på, sju dager fri og så videre (3-7-4-7). Denne arbeidstidsordningen er den mest brukte i private institusjoner med medleverordninger, og innebærer at arbeidstiden i snitt kan bli opp til 56 timer per uke.

Arbeidstaker som ikke har sin bolig på eller i tilknytning til institusjonen, kan trekke tilbake tidligere gitt samtykke til en arbeidstid utover 48 timer per uke. Arbeidsgiver plikter da innen en periode på tre måneder, å tilby arbeidstaker en annen arbeidstidsordning innenfor rammen på 48 timer per uke i gjennomsnitt. Det er ingenting i veien for at arbeidstaker delvis kan trekke tilbake samtykke til å arbeide utover 48 timer, for eksempel en reduksjon fra 60 til 55 timer.

Arbeidstaker som har sin bolig på institusjonen kan skriftlig samtykke til å være tilgjengelig også ut over 60 timer. Hva som kan avtales av tilgjengelighet ut over 60 timer vil etter forskriften bero på hva som anses å være forsvarlig. Det må foretas en helhetsvurdering av blant annet hvordan arbeidsperiodene er lagt opp med pauser, hvileperioder og uforstyrret søvn, hvordan beboerne fungerer og hvor belastende selve arbeidet er. For arbeidstakere som har sin bolig på eller i tilknytning til kollektivet, vil mye av tiden vedkommende oppholder seg der, bestå av fritid uten at det er fullt mulig å skille mellom arbeidstid og fritid som ikke er arbeidstid.

14.2.5 Omfang og bruk av medleverordninger

Medleverordninger benyttes i all hovedsak i visse institusjoner innen barnevernet, men også i enkelte institusjoner som har et behandlingsopplegg for voksne med rusproblemer.

Det er totalt omkring 180 barnevernsinstitusjoner i Norge, med en fordeling på noe under 80 statlige og om lag 100 private. Begrepet private institusjoner vil i denne sammenheng også omfatte institusjoner som eies og drives av ideelle organisasjoner.

En evalueringsrapport innhentet av Barne- og familiedepartementet i 2006 fant at rundt 52 prosent av barnevernsinstitusjonene praktiserte langturnusordninger definert som ordninger med sammenhengende vakter på mer enn ett døgn. Lengden på den lengste arbeidsperioden varierte mye, men det klart vanligste var at lengste arbeidsperiode var på om lag fire døgn. Bare et fåtall institusjoner praktiserte arbeidsperioder på mer enn sju døgn.

I 2015 utarbeidet Fafo en rapport om arbeidstid i barneverninstitusjonene.3 Rapporten viste at nærmere seks av ti barneverninstitusjoner (statlige og private) bruker sammenhengende vakter på over ett døgn. Slike vakter brukes av nesten alle de private institusjonene.

Den mest vanlige arbeidstidsordningen i de private barneverninstitusjonene er 3-7-4-7-turnus. Som omtalt ovenfor vil dette medføre en gjennomsnittlig arbeidstid på 56 timer per uke dersom både de aktive og passive arbeidsperiodene regnes med.

Medleverforskriften gjelder for både private og offentlige institusjoner. Undersøkelser viser likevel at den i dag hovedsakelig benyttes i private virksomheter. I kommunale og statlige institusjoner er lignende arbeidstidsordninger etablert gjennom avtaler med fagforeninger med innstillingsrett, og ikke fastsatt med hjemmel i forskriftens bestemmelser. Den vanligste sammenlignbare turnusen i offentlige institusjoner er 2-7-2-7-3-7. En viktig forskjell mellom de avtalefestede turnusene i det offentlige og ordningene i private institusjoner som er basert på medleverforskriften, er at arbeidstidsordningene i det offentlige i liten grad åpner for arbeidstid ut over 40 timer per uke i snitt.

14.2.6 Evaluering av medleverordninger

Det er gjennomført flere undersøkelser og evalueringer som tar for seg medleverordninger og langturnuser, og effektene av disse. Disse studiene ser alle ut til å peke i retning av klare positive erfaringer hos brukerne. Studiene gir ikke grunnlag for en klar konklusjon om medleverordninger er bedre enn andre langturnusordninger.

Problemstillinger knyttet til medleverordninger og ulike former for langturnus var hovedtemaet i en undersøkelse NOVA gjennomførte i 2005/2006.4 Her ble det blant annet lagt vekt på hvordan disse arbeidstidsordningene bidro til en positiv hverdag for barn og unge som bodde ved institusjonene. Ansatte som arbeidet i ulike former for langturnuser, medleverordninger og moderate langturnuser, pekte særlig på hvordan arbeidstiden la til rette for å kunne bygge relasjoner med beboerne. Studien viste blant annet at ansatte som jobbet langturnus/medleverturnus, var opptatt av behandlingsgevinsten knyttet til tilstedeværelse, trygghet og tillit. Ifølge de ansatte var arbeidstidsordningen en betingelse for å komme «nær» ungdommen og skape relasjoner. De mente at lange vakter bidro til å gi ungdommene ro og trygghet. Den lange turnusen var grunnet på ungdommenes behov for kontinuitet og stabilitet.5

Tredelt eller todelt skift er den mest brukte turnusordningen i de barnevernsinstitusjonene som deltok i undersøkelsen, fulgt av såkalt kort medleverturnus. Det var kun et fåtall som praktiserte såkalt lang medleverordning. Det viste seg at ungdommene fra institusjoner med tredelt turnus og kort medleverturnus svarte likt på en rekke spørsmål. Både ekstravakter og det at de voksne oppholdt seg for kort tid i institusjonen ble opplevd som et problem av ungdommene. På den andre siden så det ut som om ungdom i institusjoner med lang medleverturnus var mer avhengige av relasjonen til de som var på jobb. Hadde de en god relasjon, var det bra med lange økter, ellers ble periodene med lav trivsel langvarige.

Barnevernpanelet, som avga sin rapport til Barne- og likestillingsdepartementet i 2011, anbefalte også at man i høyere grad bør vurdere medleverskap for ansatte i barnevernsinstitusjoner.6 Panelet begrunnet dette med at det er stressende for unge å måtte forholde seg til mange voksne i løpet av én dag, at unge trenger stabile voksenpersoner rundt seg, og at de ønsker en tilværelse som er mest mulig lik det som flertallet av norske barn har.

Medleverordningen har nylig blitt evaluert av Fafo.7 Fafo fant at de ansatte i hovedsak er fornøyde med langturnus og medleverordninger. Flere av de som arbeider innenfor rammen av medleverordningene legger stor vekt på at turnusordningene har stor betydning for stabilitet og kontinuitet i tjenestetilbudet. Det blir trukket fram at dette gir de ansatte mulighet til å bygge relasjoner til ungdommene på andre måter enn det ordinær turnus gjør. De ansatte legger vekt på at flertallet av ungdommene som bor på institusjon har opplevd mange relasjonsbrudd, og at de har et ønske om at ansatte skal være til stede så mye som mulig.

Studiene av medleverordningene og andre varianter av lange turnuser tar også opp arbeidsmiljø, helse og velferd. Brukerundersøkelsen fra 2006 fant at ansatte generelt vurderte sin egen helse som god, samtidig som data viste at arbeidstakere som gikk lange turnuser, fortalte om perioder med lite søvn og hvile og få muligheter til å kompensere for dette.8 I tillegg ble det ofte, og på kort varsel, iverksatt behandlingstiltak overfor beboerne, som grep inn i ansattes organisering av arbeidet.

Evalueringen fra Fafo trekker fram at ansatte som jobbet ordinær todelt turnus, var særlig opptatt av at arbeidsperioden ikke ga tilstrekkelig tid til å skape en god relasjon til beboerne. I sin beskrivelse av belastninger ved jobben sammenliknet de ofte sin arbeidstid med medleverordninger som de oppfattet som bedre enn egen arbeidstidsordning. Fafo fant også at medleverordninger oppleves som gunstige, ettersom de gir ansatte mer sammenhengende fritid.

Fafo studerte også hvileperioden om natten. De fant at det ikke er uvanlig med forstyrrelser om natten i barnevernsinstitusjoner. Ansatte og ledelsen ga imidlertid uttrykk for at mesteparten av disse forstyrrelsene ikke kan betegnes som «vesentlige». Forstyrrelsene handler om ungdommer som er urolige, som ikke klarer å sovne og som våkner lett. Flere av de ansatte og ledelsen la stor vekt på at natten er en vanskelig tid på døgnet for mange av barna, og at det er på natten at behovet for omsorg, trygghet og tilstedeværelse er høyest.

Ansatte som gikk i medleverordninger la vekt på at de kunne gjøre et godt miljøterapeutisk arbeid uten avbrytelser. Fafo fant at dette hadde betydning for de ansattes vurdering av eget arbeidsmiljø.

Enkelte institusjoner har framhevet at det er positivt for tilgangen på kvalifisert personell å kunne tilby medleverordninger.9

14.3 Utvalgets vurderinger og forslag

14.3.1 Videreføring av forskriften

Medleverforskriften er som omtalt ovenfor begrunnet i hensynet til omsorgs- og behandlingstilbudet. Arbeidstidsordninger tilsvarende de som medleverforskriften hjemler, kunne i prinsippet også blitt innført etter avtale med arbeidstakerorganisasjon med innstillingsrett.

Arbeidstidsordningene som medleverforskriften åpner for, innebærer arbeidsforhold som kan være belastende og kan medføre svekket vern. Arbeidet som utføres er imidlertid ofte av passiv art, og undersøkelser tyder på at de ansatte trives med arbeidstidsordningen. Ordningen benyttes i svært begrenset omfang og omfatter et begrenset antall ansatte. I et velfungerende arbeidsmarked er det i tillegg grunn til å forvente at ansatte som opplever arbeidstidsordningen som belastende eller negativ ikke søker seg til slike stillinger i utgangspunktet, eller velger annen type arbeid raskt. Det er således sannsynligvis en begrenset og selektert gruppe arbeidstakere med gode forutsetninger for å stå i slike arbeidstidsordninger som over tid utfører denne type arbeid. Rapportert høy medarbeidertrivsel blant denne type arbeidstakere understøtter dette.

Basert på en helhetsvurdering mener utvalget at forskriften bør videreføres. Utvalget legger i denne sammenheng vekt på de positive erfaringene med denne type ordninger.

Utvalget mener imidlertid at ordningen baserer seg på så vidtrekkende unntak fra arbeidstidsbestemmelsene i loven at det er grunn til å sørge for særlig tilsyn med virksomheter som benytter ordningen.

14.3.2 Utvidelse av forskriftens virkeområde

Utvalget mener at det bør vurderes en utvidelse av forskriftens virkeområde. Utvalget finner at skillet mellom institusjoner for personer med rus- og adferdsproblemer og andre helse- og omsorgsinstitusjoner er kunstig og ikke tilstrekkelig begrunnet.

Det finnes også andre institusjoner hvor pasienter eller brukere kan ha behov for kontinuitet og stabilitet som en del av behandlings- eller omsorgsopplegget på samme måte som det er for beboere med rus- eller adferdsproblemer. Utvalget mener at samfunnets behov for å tilby relevante behandlings- og omsorgstilbud innen en voksende sektor også tilsier at virkeområdet bør utvides noe.

I enkelte innspill til utvalget har det blitt trukket fram at mange ansatte ønsker og har behov for å kunne ha lengre sammenhengende perioder både med arbeid og fritid. Utvalget legger også vekt på at de evalueringene som er gjennomført viser at bruk av medleverordninger oppleves som positivt både for beboere og for arbeidstakere. Samtidig legger utvalget vekt på at arbeidstidsordninger som inneholder arbeidsperioder på over et døgn sammenhengende er belastende, og at en utvidelse av den grunn må vurderes nøye.

Utvalget mener at arbeidstidsordningene ikke bør være avhengige av hvilke typer problemer eller diagnoser pasienter og beboere har. Det avgjørende bør være de krav til kontinuitet og tilstedeværelse som følger av beboernes behandlingsopplegg og omsorgsbehov, og som benyttes ved institusjonen. Det må være den faglige vurderingen av omsorgs- og behandlingsopplegget som er avgjørende. Hensyn til økonomi og personalsituasjon bør ikke være tilstrekkelig for å kunne benytte unntakene i forskriften. Dette innebærer at det er vanskelig å se for seg noe annet enn en relativt forsiktig utvidelse av virkeområdet. Et utvidet virkeområde vil fortsatt kun omfatte institusjoner med helt spesiell drift og spesielle behov blant beboerne, hvor medleverordning er en sentral del av opplegget. Det vil som i dag være institusjonen og de som er faglig ansvarlig for omsorgs- eller behandlingsopplegget som i utgangspunktet vurderer om vilkårene for å benytte seg av unntakene i forskriften er til stede. Arbeidstilsynet fører tilsyn med at bestemmelsene i forskriften blir overholdt.

Eksempler på institusjoner som etter utvalgets oppfatning bør kunne omfattes av forskriften kan være enkelte boenheter for enslige mindreårige asylsøkere og enkelte barnevernsinstitusjoner for barn uten rus- eller adferdsproblemer. Det kan også være andre institusjoner hvor dette vil være aktuelt, basert på de kravene som stilles til behandlings- eller omsorgsopplegg, og forutsetningen om at arbeidstaker har sin bolig på eller i tilknytning til institusjonen.

Medleverforskriften omfatter arbeid som nødvendiggjør lengre opphold ved institusjonen for å ivareta institusjonens særlige omsorgs- eller behandlingsoppgaver. Lengre sammenhengende perioder vil som hovedregel være minimum ett døgn (medleverordninger). Det er et avgjørende krav at lengden på arbeidsperioden er nødvendig ut fra et omsorgs- eller behandlingsperspektiv. Det kan for eksempel være behov for stabilitet og trygghet hos beboerne, som at aktiviteter ikke avbrytes av vaktskifter eller at det er viktig å kunne forholde seg til samme voksenperson eller behandler over en lengre periode.

I tillegg til den type utvidelse av virkeområdet som er skissert ovenfor kan en se for seg at det er behov for, eller ønsker om, å ta i bruk tilsvarende arbeidstidsordninger også i institusjoner som ikke har et omsorgs- eller behandlingsopplegg som krever at behandlere eller omsorgspersoner bor sammen med beboerne. Det kan være pasienter ved institusjoner som kan ha et ønske om størst mulig kontinuitet i omsorg og oppfølging, og som vil ha fordeler ved færre skifter av personale i løpet av en dag eller uke.

Utvalget mener at medleverforskriften ikke er egnet til å fastsette rammene for disse arbeidstidsordningene i tilfeller hvor arbeidstakerne ikke bor sammen med beboerne i en medleverordning som en del av behandlings- eller omsorgsopplegget. Som drøftet ovenfor er det også en avgjørende forutsetning at arbeidstaker bor på eller i tilknytning til institusjonen, og kan sove uforstyrret i de daglige hvileperiodene.

Lange vakter, færre personskifter og større kontinuitet er behov som også kan finnes ved institusjoner som ikke er medleverinstitusjoner, men i slike situasjoner bør arbeidstidsordningene basere seg på lovens system, og etableres gjennom avtaler mellom partene eller ved tillatelser fra Arbeidstilsynet.

Utvalget mener at det er viktig å videreføre kravet om at lengre opphold, altså en medleverordning, er nødvendig for omsorgen eller behandlingen som den ansatte utfører. Det vil også være en viktig begrensning at arbeidet ved institusjonen gjør det mulig for de ansatte å ha tilstrekkelige passive perioder i løpet av arbeidsperioden. Institusjoner med store innslag av våkne nattevakter vil ikke kunne benytte seg av de arbeidstidsordningene som medleverforskriften åpner for.

Utvalget vil understreke at arbeidstidsordninger etter unntaksbestemmelsene i forskriften bare kan omfatte arbeidstakere som har sin bolig på eller i tilknytning til institusjonen. Det er et krav at lengden på arbeidsperioden er nødvendig ut fra et omsorgs- eller behandlingsperspektiv. Det vil derfor fortsatt være snakk om et virkeområde for forskriften med få institusjoner med spesielle behov.

Utvidelse av forskriftens virkeområde vil ikke endre adgangen til å inngå avtaler med fagforeninger med innstillingsrett om samme type arbeidstidsordning på samme måte som det gjøres i dag.

Utvidelse av virkeområdet vil kunne ha betydning for konkurranseforholdet mellom statlige og private virksomheter. Evalueringen fra Fafo peker på at medleverordninger er mindre kostnadskrevende for virksomhetene enn ordinær turnus. Det innebærer at institusjonene kan basere seg på færre ansatte, som arbeider flere timer i snitt enn ansatte som ikke følger unntakene i forskriften. Ettersom medleverordninger etter forskriften i hovedsak benyttes i private virksomheter kan dette bidra til lavere kostnader i private institusjoner enn offentlige.

Utvalget mener det er viktig at konsekvensene av utvidelsen av virkeområdet følges nøye. Det gjelder både konsekvensene for de ansatte og brukerne, og forholdet mellom private og offentlige institusjoner. Utvalget mener derfor det er viktig at det gjennomføres en evaluering av ordningen som kan vurdere hvilke følger en utvidelse av virkeområdet har.

14.3.3 Innholdet i arbeidstidsordningene

Utvalget mener at forskriften i dag åpner for arbeidstidsordninger som innebærer store unntak fra lovens hovedregler. Parallelt med en utvidelse av virkeområdet, bør omfanget av unntakene fra loven som forskriften åpner for begrenses. Utvalget mener det bør gjøres enkelte endringer i forskriftens grenser for arbeids- og hviletid, slik at ordningene ikke åpner for like lange arbeidsperioder som i dag.

Forskriften angir at den samlede ukentlige arbeidstiden uten avtale kan være 48 timer per uke, og opptil 60 timer per uke ved individuelt samtykke. I tillegg kan enkelte arbeidstakere samtykke til tilstedeværelse også ut over 60 timer per uke. Dette åpner for arbeidstidsordninger hvor arbeidstakerne er tilgjengelig for arbeidsgiver sammenhengende i mer enn 24 timer.

Etter lovens bestemmelser er all tid arbeidstakeren må oppholde seg på institusjonene arbeidstid. Utvalget har drøftet om forskriften kunne innrettes slik at det skilles mellom aktive og passive perioder. Det er mulig å begrense andelen aktivt arbeid i ulike perioder for å sikre arbeidstakerne vern. I mange tilfeller vil det veksles mellom aktivt og passivt arbeid flere ganger i løpet av en arbeidsperiode. Det vil også kunne være vanskelig å avgjøre konkret når arbeidet skifter karakter fra passivt til aktivt. Utvalget legger også vekt på at det er det totale omfanget av arbeid og muligheten for tilstrekkelig arbeidsfri som er avgjørende for hva som bør tillates. Utvalget har derfor konkludert med at det vil være vanskelig å operere med et skille mellom aktivt og passivt arbeid i praksis, og at en justering av de totale rammene for arbeidstid er en mer hensiktsmessig løsning.

Utvalget mener at forskriften fortsatt bør åpne for at arbeidsgiver kan fastsette en gjennomsnittlig ukentlig arbeidstid ut over det som er lovens grense på 40 timer. Utvalget ser ikke noe behov for å endre den eksisterende grensen i forskriften på opptil 48 timer i løpet av en periode på sju dager, gjennomsnittsberegnet over en periode på seks uker.

Utvalget mener også at det bør være anledning til å avtale ordninger som innebærer arbeid ut over dette, men innenfor en øvre grense.

For ansatte som ikke har sin bolig på eller i tilknytning til institusjonen bør grensen etter utvalgets mening settes lavere enn 60 timer per uke, som er dagens nivå. Mange ordninger som praktiseres i dag har en arbeidstid på over 50 timer i gjennomsnitt. Etter utvalgets mening bør grensen for arbeidstid trekkes slik at majoriteten av disse ordningene fortsatt kan benyttes.

For ansatte som har sin bolig på eller i tilknytning til institusjonen, bør det fortsatt være mulig å avtale ytterligere tilstedeværelse etter dagens modell. Utvalget mener at det for denne gruppen, i motsetning til tidligere, bør innføres en øvre grense for hvor lange arbeidsperioder som kan avtales.

Den konkrete grensen for hva som kan avtales må vurderes nærmere. Den må fastsettes ut fra en vurdering av brukernes behov, arbeidstakernes behov for vern og deres ønsker. Det må også gjøres en grundig vurdering av forholdet til arbeidstids- og hviletidsbestemmelsene som følger av arbeidstidsdirektivet. Utvalgets forslag om å utvide virkeområdet for forskriften vil kunne ytterligere aktualisere behovet for å innføre en øvre grense for den samlede tilstedeværelsen på institusjonene.

Utvalget mener at kravet til det forskriften kaller daglige hvileperioder, altså perioder med passivt arbeid, bør videreføres. Det skal fortsatt være mulig å omdisponere disse hvileperiodene, men ikke avtale kortere hvileperioder enn til sammen 10 timer.

Utvalget mener det er viktig at forskriften viderefører kravet om at arbeidstaker skal gi sitt skriftlige samtykke til arbeidstidsordningen. Muligheten til å trekke dette samtykket tilbake bør også gjelde for arbeidstakere som har sin bolig på eller i tilknytning til institusjonen.

14.3.4 Utvalgets forslag – oppsummering

Utvalget mener det er ønskelig med en videreføring av forskriften. Utvalget legger i denne sammenheng vekt på de positive erfaringene med denne type ordninger.

Utvalget mener det bør vurderes en utvidelse av forskriftens virkeområde. Det må fortsatt være et krav om at det er nødvendig at arbeidstaker oppholder seg i lengre sammenhengende perioder ved institusjonen for å ivareta særlige omsorgs- eller behandlingsoppgaver. Utvalget mener samtidig at rammene for arbeidstid i medleverordningen bør strammes noe inn ut fra vernehensyn. Fortsatt må det være et krav om at den enkelte arbeidstaker skriftlig samtykker til arbeidstidsordningen, og at dette samtykket kan trekkes tilbake.

Utvalget anbefaler at det i løpet av kort tid etter en eventuell utvidelse av forskriftens virkeområde gjennomføres en evaluering med henblikk på brukere og arbeidstakere.