13 Særregler for skift- og turnusordninger

13.1 Innledning

Det følger av mandatet at utvalget skal vurdere de samlede arbeidstidsreguleringene i lys av økte behov for og muligheter til fleksibilitet, både for den enkelte arbeidstaker og virksomhet. I sitt arbeid skal utvalget legge til grunn sentrale politiske mål, blant annet en best mulig utnyttelse av samfunnets ressurser for å sikre høy verdiskaping og et høyt nivå på velferdstjenestene. Utvalget er også bedt om særlig å vurdere de samlede arbeidstidsreguleringene og praktiseringen av disse i lys av behovet for å mobilisere mer arbeidskraft, herunder å legge til rette for heltid. Som det fremgår av kapittel 9 om behovet for arbeidskraft, vil det høyst sannsynlig være et økende behov for personell innen helse- og omsorgssektoren i årene som kommer.

Reguleringen av arbeidstid er av stor betydning for både arbeidstakere og virksomheter. Både EUs arbeidstidsdirektiv og arbeidsmiljøloven setter skranker for hvor mye og når det kan arbeides. Begrensningene er begrunnet i hensynet til arbeidstakers helse og velferd. Arbeidsmiljølovens regler om arbeidstid er innrettet slik at det er gitt noen normalrammer som i utgangspunktet gjelder for hele arbeidslivet, men med relativ vid adgang til å avtale unntak som er tilpasset forholdene i den enkelte virksomhet og bransje. Slike avtaler kan inngås på individuelt, lokalt eller sentralt nivå, avhengig av hva slags unntak det dreier seg om. I tillegg er det mulig å søke henholdsvis Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet om dispensasjon fra arbeidstidsbestemmelsene.

Dagens regulering innebærer at bruk av skift- og turnusordninger i det vesentlige avhenger av at man benytter avtaleadgangen i loven til å gjennomsnittsberegne den alminnelige arbeidstiden og i flere tilfeller også benytter adgangen til å avtale kortere daglig arbeidsfri. Alternativt må man, i de tilfeller det er mulig, benytte muligheten til å søke tilsynene om dispensasjon.

Utvalget ser i dette kapitlet nærmere på problemstillinger knyttet til skift- og turnusordninger. I punkt 13.2 går utvalget igjennom gjeldende rett med særlig relevans for skift- og turnusarbeid. I punkt 13.3 ser utvalget nærmere på særtrekk ved skift- og turnusarbeid, og omfanget og anvendelsen av slike arbeidstidsordninger. I punkt 13.4.2 går utvalget nærmere inn på utfordringene i helse- og omsorgssektoren knyttet til avtaler og arbeidsplaner i forbindelse med skift- og turnusordninger. I punkt 13.4.3 og 13.4.4 vurderer et flertall av utvalget behovet for endringer i regelverket. I punkt 13.4.5 legger flertallet fram forslag til endringer i reglene om gjennomsnittsberegning av den alminnelige arbeidstiden og forkorting av den daglige arbeidsfrie perioden for virksomheter med skift- og turnusordninger.

13.2 Gjeldende rett

13.2.1 Alminnelig arbeidstid og arbeidsplaner

Av § 10-4 første ledd følger at den alminnelige arbeidstiden ikke må overstige ni timer i løpet at 24 timer og 40 timer i løpet av syv dager. For skift- og turnusarbeid er alminnelig ukentlig arbeidstid noe kortere, henholdsvis 38 timer og 36 timer, avhengig av typen skift- eller turnusarbeid, jf. § 10-4 fjerde og femte ledd.

Det følger av § 10-3 at dersom arbeidstakerne arbeider til ulike tider på døgnet, skal det utarbeides en arbeidsplan som viser hvilke uker, dager og tider den enkelte arbeidstaker skal arbeide. Arbeidsplanen skal utarbeides i samarbeid med arbeidstakernes tillitsvalgte. Dersom ikke annet fremgår av tariffavtale, skal arbeidsplanen drøftes med arbeidstakernes tillitsvalgte, så tidlig som mulig og senest to uker før iverksettelsen. Arbeidsplanen skal være lett tilgjengelig for arbeidstakerne.

13.2.2 Gjennomsnittsberegning av alminnelig arbeidstid

Loven åpner for at den alminnelige arbeidstiden kan gjennomsnittsberegnes, slik at man kan arbeide utover grensene for alminnelig arbeidstid i noen perioder, mot at det arbeides mindre i andre.

For skift- og turnusordninger forutsetter gjennomsnittsberegning av arbeidstiden utover 9 timer per døgn og henholdsvis 36 eller 38 timer per uke avtale, enten mellom arbeidsgiver og den enkelte arbeidstaker, eller med de ansattes tillitsvalgte. Den totale arbeidstiden må i løpet av en periode på høyst 52 uker i gjennomsnitt holdes innenfor lovens grenser for alminnelig arbeidstid, både ved individuell og lokal avtale om unntak, jf. § 10-4.

Gjennomsnittsberegning av den alminnelige arbeidstiden kan gjøres ved:

• Individuell avtale mellom arbeidstaker og arbeidsgiver, jf. § 10-5 første ledd: Arbeidstaker og arbeidsgiver kan skriftlig avtale at den alminnelige arbeidstiden kan forlenges opp til ti timer i løpet av 24 timer og 50 timer i løpet av syv dager. Den alminnelige arbeidstiden kan likevel ikke overstige 48 timer i løpet av syv dager i gjennomsnitt over en periode på åtte uker. Avtale om gjennomsnittsberegning etter denne bestemmelsen kan ikke inngås med arbeidstaker som er midlertidig ansatt med grunnlag i arbeidsmiljøloven § 14-9 første ledd bokstav f.

• Lokal avtale med tillitsvalgt i virksomhet bundet av tariffavtale, jf. § 10-5 andre ledd: Arbeidsgiver og arbeidstakernes tillitsvalgte i virksomhet som er bundet av tariffavtale, kan skriftlig avtale at den alminnelige arbeidstiden kan forlenges opp til 12,5 timer i løpet av 24 timer og 54 timer i løpet av syv dager. Den alminnelige arbeidstiden kan likevel ikke overstige 48 timer i gjennomsnitt over en periode på åtte uker. Ved inngåelse av avtale som innebærer at den daglige, alminnelige arbeidstid overstiger 10 timer, skal det legges særlig vekt på hensynet til arbeidstakerens helse og velferd.

Gjennomsnittsberegning av arbeidstiden kan også skje etter samtykke fra Arbeidstilsynet, jf. § 10-5 tredje ledd eller etter avtale mellom arbeidsgiver og fagforening med innstillingsrett etter arbeidstvistloven eller tjenestetvistloven, jf. § 10-12 fjerde ledd.

Gjennomsnittsberegning benyttes i utstrakt grad i virksomheter hvor driften er avhengig av skift- og turnusordninger. I enkelte uker overstiger arbeidstiden 36 eller 38 timer, mens den i andre uker ligger under. Enkelte skift/vakter, ofte i forbindelse med natt, er dessuten noe lenger enn ni timer, som er lovens ramme for daglig arbeidstid.

Se ellers punkt 3.1.6.2 for en mer utfyllende gjennomgang av gjeldende rett.

13.2.3 Daglig arbeidsfri

Arbeidstaker skal i henhold til loven ha minst 11 timer sammenhengende arbeidsfri i løpet av 24 timer, jf. § 10-8 første ledd.

I forbindelse med ordinære skift- og turnusordninger vil det være behov for noe kortere daglig arbeidsfri mellom enkelte skift/vakter. Det kan inngås lokal avtale med tillitsvalgt i virksomhet bundet av tariffavtale om unntak fra regelen om 11 timer daglig arbeidsfri, men ikke slik at hvilen blir kortere enn 8 timer i løpet av 24 timer, jf. § 10-8 tredje ledd.

Forkorting av den daglige arbeidsfri perioden kan i enkelte pendlersituasjoner, og for helse- og omsorgsarbeid og vakt- og overvåkningsarbeid av delvis passiv karakter også skje etter samtykke fra Arbeidstilsynet, jf. § 10-12 sjette og sjuende ledd. Videre kan forkorting av hvilen skje ved avtale mellom arbeidsgiver og fagforening med innstillingsrett etter arbeidstvistloven eller tjenestetvistloven, jf. § 10-12 fjerde ledd.

Forkorting av den daglige arbeidsfri perioden forutsetter at arbeidstakerne sikres tilsvarende kompenserende hvileperioder eller der dette ikke er mulig, annet passende vern, jf. § 10-8 tredje ledd, § 10-12 sjette og sjuende ledd og § 10-12 fjerde ledd.

Se ellers punkt 3.1.6.5 for en mer utfyllende gjennomgang av gjeldende rett.

13.2.4 Arbeidstidsdirektivets rammer

Samlet arbeidstid

Arbeidstidsdirektivet har ingen bestemmelser som angir samlet daglig arbeidstid. Hvor mye som kan arbeides per dag begrenses imidlertid av direktivets krav til daglig hvile på 11 timer, jf. artikkel 3, og mulighetene for unntak fra denne hovedregelen.

Når det gjelder samlet ukentlig arbeidstid, skal den i gjennomsnitt ikke overstige 48 timer inkludert overtid, jf. artikkel 6, bokstav b. Direktivet åpner for at medlemsstatene kan fastsette en referanseperiode for gjennomsnittsberegning på inntil fire måneder for samlet ukentlig arbeidstid, jf. artikkel 16, bokstav b.

Daglig arbeidsfri

Etter arbeidstidsdirektivet skal arbeidstakerne sikres minimum 11 timer daglig hvile, jf. artikkel 3. Direktivet åpner likevel for at det ved lov eller forskrift kan fastsettes kortere daglig hvile for enkelte sektorer/typer av virksomheter og situasjoner, for eksempel skift- og turnusarbeid, jf. artikkel 17 nr. 3 og artikkel 17 nr. 4. Se nærmere om dette i punkt 3.5.5 om gjeldende rett.

Dersom det fastsettes kortere daglig hvile, skal arbeidstakerne sikres tilsvarende kompenserende hvileperioder, eller dersom dette ikke er mulig, annet passende vern, jf. artikkel 17 nr. 2.

13.3 Nærmere om skift- og turnusarbeid

13.3.1 Omfang av skift- og turnusarbeid

Sysselsettingen i Norge har endret seg markant over de siste tiårene. Et vesentlig særtrekk ved denne utviklingen er at helse- og omsorgsektoren har økt til å bli den enkeltnæringen som sysselsetter flest personer. I 1970 var det 112 000 sysselsatte i helse- og omsorgssektoren. I 2000 hadde antallet økt til 412 000. I 2014 var antallet som arbeidet i helse- og omsorgsektoren 562 000. Om lag 24 prosent av alle ansatte i Norge arbeider i en form for skift- eller turnusordning, se nærmere omtale av dette i kapittel 5. Denne andelen har over de siste årene økt noe, blant annet i takt med at det har blitt flere som jobber i helse- og omsorgssektoren. Samlet sett jobber 234 000 av de ansatte i helse- og omsorgssektoren turnus. Dette utgjør om lag 40 prosent av alle som jobber skift eller turnus i Norge.

13.3.2 Særtrekk ved skift- og turnusarbeid

For de fleste virksomheter vil det langt på vei være mulig å ha ordinær drift innen lovens normalrammer. Når det gjelder virksomheter som benytter skift- og turnusarbeid, oppfatter imidlertid utvalget at dette stiller seg annerledes. Skift- og turnusarbeid kjennetegnes av at arbeidet foregår på ulike tider av døgnet, og ofte alle dager i uken. Denne typen arbeidstidsordninger skiller seg dermed fra det som ofte blir karakterisert som «normalarbeidsdagen», som typisk vil være arbeid på dagtid og ikke på søndag.

Selv om det også er mulig å organisere skift- og turnusarbeid innen lovens hovedregler, blir det av hensyn til både virksomhetenes drift og arbeidstakernes behov likevel sjelden gjort. I praksis er det slik at mange av de skift- og turnusordningene som vanligvis blir benyttet, og som ofte oppfattes som helt ordinære av både arbeidstakerne og virksomhetene, forutsetter en avtale om unntak.

Gjennom skift- og turnusordninger som benytter lovens avtaleadgang kan vakter med svært ulik vaktlengde, delte dagsverk mv. reduseres eller unngås. I enkelte bransjer brukes dette til å konsentrere arbeidstiden, dermed få lengre friperioder, og å unngå oppstykking av enkeltdager, noe mange arbeidstakere trolig ønsker. Dette bidrar også til mer stabil bemanning, noe som vil kunne være en fordel for pasienter og brukere generelt. Ordinære skift- og turnusplaner ivaretar dermed ønsker og behov både hos arbeidstakere, virksomheter og brukere/kunder.

At unntak fra hovedreglene om arbeidstid må skje gjennom avtaler synes å være vel innarbeidet i norsk arbeidsliv, og utvalget har inntrykk av at det i all hovedsak fungerer godt. Utvalget viser i denne forbindelse til Fafos rapport om omfang og praksis ved inngåelse av lokale arbeidstidsavtaler.1 I rapporten oppsummerer Fafo med at de med enkelte unntak, ikke har registrert store problemer knyttet til å inngå lokale avtaler om unntak fra arbeidstidsbestemmelsene, selv om partene i avtaleprosessen kan ha motstridende interesser og fremmer disse. Fafo finner imidlertid at 9 prosent av virksomhetene med mer enn 50 ansatte og som har inngått lokale avtaler med fagforeningene om unntak fra hviletidsbestemmelsene eller avtaler om gjennomsnittsberegning, opplyser at det har vært svært eller ganske vanskelig å få dette til.

Det har kommet innspill til utvalget om at mange bedrifter oppfatter reglene for gjennomsnittsberegning som for strenge og kompliserte, og vanskelig å overholde. NHOs medlemsbedrifter opplyser videre at de har erfaring med at Arbeidstilsynet ofte ikke benytter den tildelte kompetansen fullt ut.

Fafo har også pekt på at det innen visse bransjer og sektorer synes problematisk å komme fram til lokale avtaler om unntak fra enkelte bestemmelser. Dette gjelder blant annet innen helse- og omsorgsektoren. I denne sektoren forutsetter som oftest de ordinære skift- og turnusordningene unntak fra lovens regler om gjennomsnittsberegning og daglig arbeidsfri. Virksomhetene er dermed avhengig av en avtale for å få etablert de nødvendige, ordinære arbeidstidsordningene.

Hvordan skift- og turnusordningene er satt opp, vil variere ut fra hvilke virksomheter ordningene skal gjelde for. De fleste skift- og turnusordningene som omtales som ordinære, gjør ikke omfattende unntak fra lovens hovedregler. Dette er søkt illustrert i boks 13.2. Innen helse- og omsorgssektoren innebærer ordinære turnusordninger som oftest noe forkortet hvile mellom enkelte vakter, samt gjennomsnittsberegning av arbeidstiden.

Boks 13.2 Eksempler på skift- og turnusplaner

Illustrasjon av hvordan et par typiske arbeidsplaner fra industrien og sykehus kan se ut.

En 3-skiftsplan rullerer regelmessig over tre uker og har tre skiftlag. Hver arbeidstaker arbeider tilnærmet like mange skift formiddag, ettermiddag og natt. Bedrifter som driver døgnkontinuerlig, driver ikke produksjon i søndagsdøgnet, det vil si mellom lørdag klokken 18.00–søndag klokken 22.00.

En 5-skiftsplan rullerer regelmessig over 5 uker og har 5 skiftlag. Hver arbeidstaker arbeider like mange skift på formiddag, ettermiddag og natt, til sammen 21 skift på 5 uker.

Tredelt turnus har ikke faste regler for utforming og fastsettes individuelt.

Kilde: Figur 13.1 og 13.2: NOU 2008: 17

Som det fremgår av eksemplene i boks 13.2 varierer arbeidstiden fra uke til uke. Enkelte uker overstiger den ukentlige arbeidstiden lovens normalramme for skift- og turnusarbeid på henholdsvis 38 og 36 timer, eventuelt det som er vanlig tariffavtalt ukentlig arbeidstid for disse arbeidstidsordningene på 35,5 timer og 33,6 timer, slik at det er nødvendig med gjennomsnittsberegning av arbeidstiden. Noen skift/vakter er også lenger enn 9 timer, som er rammen for alminnelig, daglig arbeidstid. Mellom enkelte skift/vakter er det kortere daglig hvile enn 11 timer, som er lovens hovedregel. For å få etablert slike skift- og turnusordninger som fremgår av eksemplene, er det derfor nødvendig med avtaler om gjennomsnittsberegning av arbeidstiden og/eller avtaler om forkortet daglig arbeidsfri.

13.4 Utvalgets vurderinger og forslag

13.4.1 Generelt om avtaler om unntak fra hovedreglene i loven

Som nevnt i innledningen og drøftet i kapittel 11 gir arbeidsmiljøloven partene en viktig rolle i utformingen av arbeidstidsordningene gjennom adgangen til å avtale unntak. De ulike avtalenivåene og hvilke unntak som kan avtales på det enkelte nivå, gir etter utvalgets syn i hovedsak uttrykk for en hensiktsmessig balanse med tanke på styrkeforholdet mellom partene.

Arbeidstidens lengde, perioden for daglig arbeidsfri, arbeidets fordeling over tid, samt arbeidstidens plassering, er av stor betydning for arbeidstakernes helse og velferd. Dette tilsier at avtaler om større unntak fra lovens hovedregler som utgangspunkt bør inngås mellom parter med jevnt styrkeforhold, kompetansenivå og ressurser til å sikre etterlevelse av avtalen. På de fleste områder bidrar gjeldende system til at partene kommer fram til hensiktsmessige løsninger for arbeidstiden.

I virksomheter hvor arbeidet typisk skjer på dagtid, vil normalarbeidsdagen ikke kreve unntak fra lovens hovedregler. I virksomheter hvor arbeidets art krever skift- og turnusordninger stiller dette seg annerledes. Her vil virksomhetene ofte være avhengig av å avtale unntak fra lovens hovedregler eller få dispensasjon fra Arbeidstilsynet. Dette gjelder også arbeidstidsordninger som representerer normalen både for arbeidstakerne og arbeidsgiverne. Disse ordinære skift- og turnusordningene vil som oftest forutsette en avtale om gjennomsnittsberegning og unntak fra hovedregelen om 11 timer daglig arbeidsfri.

13.4.2 Særlige utfordringer knyttet til avtaler og arbeidsplaner ved skift- og turnusordninger i helse- og omsorgssektoren

Helse- og omsorgssektoren er avhengig av arbeidstidsordninger som dekker behovet for tjenester hele døgnet. Arbeidsgiver har ansvar for at det er tilstrekkelig bemanning med riktig kompetanse for å dekke brukernes behov. Helse- og omsorgssektoren skal innfri det samfunnsoppdraget som de er tildelt og gi brukerne nødvendig helsehjelp til rett tid. Det betyr at i deler av helse- og omsorgssektoren må de ansatte inngå i en arbeidsplan som dekker alle dagene i uken og hele døgnet.

Utvalget viser til at god arbeidsplanlegging er sentralt i alle virksomheter, ikke minst i helse- og omsorgssektoren. God ledelse er avgjørende for å styre ressursinnsatsen aktivt for å sikre at tjenestetilbudet blir best mulig til enhver tid. Målet er å få til en best mulig tjeneste innenfor gitte økonomiske rammer. Samtidig må dette gjøres på en måte som sikrer gode og forsvarlige arbeidstidsordninger og derved ivaretar hensynet til de ansatte. Det handler blant annet om å ha tilstrekkelig bemanning og kompetanse til de oppgavene som til enhver tid skal utføres. Arbeidsplanleggingen forutsettes å være en del av virksomhetens overordnede planverk som gjennomgås med jevne mellomrom for å sikre riktig ressursinnsats, godt tjenestetilbud og hensynet til de ansatte. En slik systematisk tilnærming er også i samsvar med arbeidsmiljølovens krav til et systematisk helse-, miljø og sikkerhetsarbeid.

Utforming av arbeidsplaner er et viktig verktøy i forbindelse med planleggingen av arbeidet, se punkt 13.2. Selve arbeidsplanen fastsettes av arbeidsgiver etter drøftinger med tillitsvalgte, jf. § 10-3. Det betyr at de tillitsvalgte har reell innflytelse og kan påvirke innholdet av planen, men at den endelige beslutning tas av arbeidsgiver. Etter det opplyste har det enkelte steder utviklet seg en «godkjenningspraksis» som innebærer at tillitsvalgte mener å ha kompetanse til å godta eller forkaste et turnusforslag. En slik praksis er ikke i samsvar med kravene i arbeidsmiljøloven. Med mindre det foreligger en tariffavtale som begrenser arbeidsgivers styringsrett når det gjelder fastsettelse av arbeidsplaner, er en slik ordning noe som har utviklet seg uavhengig av lovens system.

Det er opplyst for utvalget at uenigheten om arbeidsplaner ofte gjelder spørsmålet om den enkelte arbeidstaker skal arbeide mer enn hver tredje søndag. Det vil være relevant å drøfte dette spørsmålet i forbindelse med fastsettelsen av arbeidsplanen. Det vises i denne sammenheng til at den ukentlige arbeidsfrie perioden så vidt mulig skal omfatte søndag og at en arbeidstaker som har utført søn- og helgedagsarbeid, skal ha arbeidsfri følgende søn- og helgedagsdøgn, jf. § 10-8 fjerde ledd. Så lenge forslag til arbeidsplan ikke er i strid med denne bestemmelsen og det har funnet sted reelle drøftelser, kan imidlertid arbeidsgiver beslutte å iverksette arbeidsplanen på tross av innvendinger til omfanget av søndagsarbeid. Dette forutsetter at noe annet ikke er avtalt i tariffavtale, at arbeidstidsordningen er forsvarlig og for øvrig i samsvar med arbeidsmiljølovens krav. Det vises i denne sammenheng blant annet til Arbeidsrettens dom av 3. mars 2014 om arbeidstidsordningen ved Akershus universitetssykehus HF. Arbeidsretten konkluderte med at direktørens vedtak om at alle sykepleiere skulle arbeide minst hver tredje helg og med adgang til å pålegge inntil tre helger i tillegg, ikke var tariffstridig.

Den enkelte arbeidsplan må som nevnt ligge innenfor lovens og tariffavtalens rammer. Mange arbeidsplaner har et innhold som gjør det nødvendig at arbeidsgiver inngår avtale med tillitsvalgte om unntak fra arbeidsmiljølovens regler om for eksempel gjennomsnittsberegning og/eller redusert hviletid. Dette innebærer at selv om arbeidsplaner i henhold til loven kun skal drøftes, kan behovet for avtale knyttet til elementer i planene bety at utarbeidelse av arbeidsplanene i realiteten også blir til en forhandlingsarena. Arbeidsgiver i den enkelte virksomhet, kommune eller helseforetak, må ta stilling til hvem som skal forhandle og inngå avtalen på vegne av virksomheten. Utstrakt bruk av delegasjon til enhetsledere innebærer at det blir nødvendig å forhandle om tilsvarende mange avtaler om unntak. Det er videre av betydning hvilken varighet avtalene om unntak har.

Arbeidsgiver og tillitsvalgte har ulike roller, men et felles ansvar for at avtaleinngåelse skjer på en ryddig måte. Arbeidsgiver har til syvende og sist ansvaret for at den arbeidsplanen som iverksettes er forsvarlig. Etter § 7-2 bokstav f skal arbeidsmiljøutvalget behandle helse- og velferdsmessige spørsmål knyttet til arbeidstidsordningen. Dette omfatter blant annet spørsmålet om det er for lite fritid mellom vakter eller om planene har for lange arbeidsperioder.

Dersom partene lokalt ikke blir enige om gjennomsnittsberegning, kan Arbeidstilsynet samtykke til en slik ordning i samsvar med bestemmelsen i § 10-5 tredje ledd. Arbeidstilsynet skal ved sin avgjørelse legge særlig vekt på hensynet til arbeidstakernes helse og velferd.

Utvalget erfarer at partene har ulikt syn på hvorvidt dagens praksis for etablering av arbeidsplaner er problematisk.

KS og Spekter har pekt på at i helse- og omsorgssektoren har bemanningen i helgene utviklet seg til å bli et problemområde, som følge av utfordringer knyttet til å få inngått avtaler om unntak fra arbeidstidsbestemmelsene, som sikrer nødvendige arbeidsplaner. Utvalget har også fått innspill fra arbeidsgiversiden på at utfordringene rundt utarbeidelsen av arbeidsplaner vanskeliggjør arbeidet med å redusere deltid. Helgearbeid har stor betydning for muligheten til å tilby heltidsstillinger, og når det legges begrensinger på helgearbeidet, blir arbeidet med å etablere en heltidskultur krevende. Utvalget merker seg dette innspillet spesielt sett hen til mandatet, som ber utvalget vurdere de samlede arbeidstidsreguleringene i lys av behovet for å mobilisere mer arbeidskraft og herunder legge til rette for heltid. Samtidig blir det fra helse- og omsorgssektoren påpekt at deltid innebærer en rekke ulemper også for virksomhetene. Det gir redusert kontinuitet i tjenesten og økt bruk av vikarer og innleid arbeidskraft. Fast heltidsansatte gir mer forutsigbarhet, større kontinuitet, bedre kvalitet og mer fornøyde brukere og pårørende. Sterkere tilknytning til arbeidsplassen gir lavere sykefravær og større tilfredshet.

Utvalget oppfatter at arbeidstakersiden mener dagens system for avtaler om unntak fungerer godt. Arbeidstakersiden viser til at arbeidstidsbestemmelsene åpner for stor grad av samvirke mellom lov og avtale og mener dette gir rom for fleksibilitet for begge parter på alle nivåer. Arbeidstakersiden er videre opptatt av at avtalesystemet er viktig for arbeidstakernes medbestemmelse og partenes ansvar. Unio peker på at loven gir de nødvendige mulighetene for fleksibilitet og at reglene stiller krav om fremgangsmåter som sikrer at unntak gjøres etter grundige vurderinger. LO mener eventuelle utfordringer bør løses innenfor gjeldende system.

Arbeidstidsordninger i forbindelse med skift- og turnusarbeid har også vært drøftet i tidligere offentlige utvalg. Blant annet pekte Skift/turnusutvalget på at ufrivillig deltid i stor grad henger sammen med at det i mange virksomheter er vanskelig å kombinere bemanningsbehovene med fulle stillinger for alle som ønsker det.2 Utvalget viste til at bemanningsproblemer i helgene var sentralt innen helse- og omsorgssektoren, og at tiltak som ikke griper tak i helgeproblematikken bare i begrenset grad kan bidra til uønsket deltid. Skift/turnusutvalget konkluderte med at:

Etter en samlet vurdering av ulike virkemidler for å få ned deltidsfrekvensen blant turnusarbeidere, mener utvalget at en ikke kan komme utenom en viss økning i helgefrekvensen i mange turnusplaner. I mange tilfeller vil det også være behov for at noen ansatte arbeider hyppigere enn hver tredje helg.

13.4.3 Behov for endring

Utvalget vil understreke viktigheten av at samarbeidet mellom arbeidsgiver og de tillitsvalgte skjer i gjensidig respekt for hverandres roller og oppgaver. Lovbestemte ordninger som innebærer at unntak fra lovens hovedregler krever avtale, vil ta den tiden som er nødvendig for å få en avtale på plass. Medbestemmelse kan være tidkrevende, men effekten av at arbeidstidsordningen er avtalt må ikke undervurderes. Utvalget vil peke på at de tillitsvalgtes rolle ved avtaleinngåelsen er viktig for å medvirke til gode arbeidstidsordninger for arbeidstakerne. Avtaler om arbeidstid har på denne måten en verdi i seg selv.

Det er av avgjørende betydning at virksomhetene innenfor lovens rammer og i samarbeid med arbeidstakerne, gis mulighet til å organisere arbeidstiden på en hensiktsmessig måte. God organisering av arbeidstiden er viktig for best mulig å imøtekomme brukernes, kundenes og medarbeidernes behov. Samtidig er det viktig at dette skjer på en hensiktsmessig måte. Ingen av partene er tjent med at det brukes unødig mye tid og ressurser på arbeidstidsplanleggingen.

Et flertall i utvalget, medlemmene Ulltveit-Moe, Børkje, Christiansen, Harborg, Holden, Hægeland og Raaum mener at det er behov for en endring i hvordan samarbeidet om arbeidsplaner fungerer i helse- og omsorgssektoren. De arbeidstidsordninger som krever avtale, er helt ordinære i de aktuelle virksomhetene. Ordningene har vært praktisert i lang tid, og de unntakene som krever avtale, er i stor grad motivert av å gi gode arbeidsplaner for den enkelte arbeidstaker. Behovet for avtale om gjennomsnittsberegning og kortere hvile gir likevel arbeidstakersiden et forhandlingskort, som i mange tilfeller brukes til å gi arbeidstakernes representanter mulighet til reelt sett å forhandle om utarbeidelse av arbeidsplanene. Dette går ut over den lovfestede ordningen hvor arbeidsplanen skal utarbeides i samarbeid med arbeidstakernes tillitsvalgte og drøftes med arbeidstakernes tillitsvalgte før iverksettelsen.

Behovet for avtale om gjennomsnittsberegning og kortere hvile blir benyttet til å stoppe arbeidsplaner som innebærer arbeid noen flere søndager enn hver tredje helg. Dermed blir det vanskeligere for virksomhetene å få dekket behovet for kvalifisert arbeidskraft i helgene. Det fører også til behov for deltidsstillinger for å dekke helgevakter.

Flertallet vil peke på at virksomheter i helse- og omsorgssektoren ivaretar viktige samfunnsmessige oppgaver. Konsekvensene av at man eventuelt ikke får etablert nødvendige arbeidsplaner for å dekke driftsmessige behov, går ikke bare utover partene selv, men vil i tillegg kunne gå utover en tredjepart som har begrensede muligheter til å velge andre tjenestetilbydere. Fast ansatte i hele stillinger gjør at brukerne opplever større forutsigbarhet, kjennskap og kontinuitet, som fremmer trygghet og ro. Når kvalifisert personell i en del tilfeller må erstattes med ufaglærte vikarer i helgene, gir det redusert kvalitet og kontinuitet i tjenestene. Flertallet viser også til Produktivitetskommisjonens innstilling, hvor det påpekes at i deler av offentlig sektor er bemanningen på kveldstid og i helger vesentlig lavere enn det som er ønskelig, både ut fra et effektivitets- og brukerperspektiv.3

Problemene med å få dekket helgevakter i helse- og omsorgssektoren, og konsekvensene dette kan ha både for bemanningen i helgene og for omfanget av ufrivillig deltid, har vært kjent i mange år. Dette blir blant annet illustrert ved omtalen av dette i Skift/turnusutvalgets rapport i 2008. Likevel har partene ikke vært i stand til å finne fram til noen løsning på problemet. Etter flertallets mening taler dette for at man bør vurdere mindre endringer i loven.

Videre mener flertallet generelt at det fremstår som lite hensiktsmessig at ordinære skift- og turnusordninger som må benyttes for ordinær drift i ulike typer virksomheter, forutsetter en avtale. Slike ordninger er normalen for en stor del av arbeidslivet og ivaretar ønsker og behov både hos arbeidstakere, virksomheter og brukere/kunder.

På bakgrunn av dette og de utfordringene i spesielt helse- og omsorgssektoren som er beskrevet ovenfor har flertallet drøftet muligheten og ønskeligheten av innføring av enkelte særregler for helse- og omsorgssektoren og/eller for virksomheter med skift- eller turnusarbeid mer generelt.

13.4.4 Særregulering for enkelte sektorer eller for skift- og turnusarbeid?

For enkelte deler av arbeidslivet, som har arbeidsoppgaver av en spesiell karakter, er det behov for særregulering som er tilpasset dette. For en del sektorer eksisterer det derfor egne regler om arbeidstid. Dette gjelder blant annet for petroleumssektoren, politiet, brannvesenet og deler av Forsvaret. Gjennom denne typen særregulering har man søkt å ta høyde for de særegne forholdene som deler av arbeidslivet kjennetegnes av. Dette kan være forhold som knytter seg til arbeidets art eller virksomhetenes samfunnsoppdrag. De sektorene som i dag har egne regler, har relativt få arbeidstakere og/eller representerer virksomheter med en særegen karakter. I tillegg ivaretar flere av de unntatte sektorene viktige samfunnskritiske oppgaver.

Særregler for helse- og omsorgssektoren?

Flertallet viser til at det er innen helse- og omsorgssektoren utfordringene knyttet til avtaler om unntak fra arbeidstidsreglene synes størst. I tillegg ivaretar denne sektoren særlig viktige samfunnsmessige, og til dels også samfunnskritiske oppgaver. Det kan dermed få store negative konsekvenser blant annet for kritiske, livsviktige funksjoner dersom det ikke lar seg gjøre å etablere arbeidsplaner som er nødvendige for å dekke driften. Konsekvensene av at man ikke får etablert nødvendige arbeidstidsordninger i helse- og omsorgssektoren går ikke bare utover partene selv, men kan gå utover viktig samspill mellom ulike yrkesgrupper og ha negative konsekvenser for brukere og pasienter.

Helse- og omsorgssektoren favner imidlertid vidt, og omfatter mange typer virksomheter med ulike driftsformer, særtrekk og behov. En del av virksomhetene har utelukkende dagarbeid, mens andre har drift hele døgnet, uka og året. Det er også store forskjeller med hensyn til hvilke type oppgaver disse ulike virksomhetene ivaretar, og også hvor samfunnskritiske de kan anses for å være.

Flertallet viser videre til at helse- og omsorgssektoren er en stor og voksende sektor i samfunnet. Blant annet med tanke på behovet for personell i helse- og omsorgssektoren framover, vil en særregulering kunne være uheldig. Innføring av særregulering for denne sektoren vil i tillegg være et lite treffsikkert virkemiddel som også omfatter mange arbeidstakere som ikke arbeider skift/turnus.

Flertallet viser endelig til at også andre sektorer enn helse- og omsorgssektoren har utstrakt bruk av skift- og turnusarbeid, og dermed også et mulig behov for enkelte særregler.

Flertallet har derfor kommet til at det ikke bør være egne regler om arbeidstid for helse- og omsorgssektoren.

Særregler for skift- og turnusarbeid?

Generelt sett mener flertallet at en i størst mulig grad bør unngå særregler for deler av arbeidslivet. Lovens utgangspunkt er at normalrammene gjelder for hele arbeidslivet, og at unntak fra dette avtales mellom partene, eventuelt gis ved dispensasjon fra tilsynene. Dette bidrar til et oversiktlig og tilgjengelig regelverk, og det bidrar til likebehandling av arbeidstakere i ulike deler av arbeidslivet.

Det kan imidlertid stilles spørsmål ved om dagens regler i tilstrekkelig grad tar høyde for det som faktisk er normalen i den delen av arbeidslivet hvor arbeidets art krever skift- og turnusordninger. Flertallet viser i den sammenheng til at det i arbeidslivet for øvrig stort sett er mulig å ha vanlig drift med utgangspunkt i lovens hovedregler, men for virksomheter med skift- og turnusordninger ville dette gi en lite hensiktsmessig drift både for arbeidstaker og arbeidsgiver. Forskjellene i driftsbehovet taler derfor etter flertallets syn for at det er behov for enkelte særregler for skift- og turnusarbeid. Flertallet vil i denne sammenheng peke på at loven allerede inneholder enkelte særregler for skift- og turnusarbeid, ved at den alminnelige arbeidstiden for slikt arbeid er kortere enn for annet arbeid.

Flertallet mener at det ikke er ønskelig å gjøre generelle endringer i regelverket for å avhjelpe utfordringer som spesifikt gjelder i virksomheter med skift- og turnusarbeid. Dette vil kunne gi mange uønskede og utilsiktete konsekvenser.

På bakgrunn av dette mener derfor flertallet at ytterligere særregler i loven for skift- og turnusarbeid kan være en hensiktsmessig løsning på utfordringene med å etablere gode arbeidstidsordninger i helse- og omsorgssektoren.

Det blir i den forbindelse et viktig spørsmål hva som skal defineres som skift- og turnusarbeid og som skal falle innenfor særreglenes område. Flertallet antar at en hensiktsmessig løsning vil være å ta utgangspunkt i de grupper som er definert i § 10-4 om kortere arbeidstid for ulike skift- og turnusordninger, men dette må utredes nærmere før en eventuell lovendring.

13.4.5 Endringer i arbeidsgivers mulighet til å gjennomsnittsberegne arbeidstiden og forkorte daglig arbeidsfri for skift- og turnusordninger

Arbeidsgivers rett til å organisere arbeidstiden er en viktig del av dennes styringsrett. Den representerer en vesentlig forutsetning for å kunne organisere virksomhetens drift på en hensiktsmessig, effektiv og lønnsom måte. I tillegg er den av betydning for å kunne imøtekomme brukernes og kundenes behov. Flertallet mener at dette er forhold som også må reflekteres i utformingen av arbeidstidsbestemmelsene.

Flertallet mener at de endringene i arbeidstidsbestemmelsene som Stortinget nylig har vedtatt, ivaretar en del av det behovet for større fleksibilitet som arbeidsgiversiden har etterlyst.4 Reglene har ikke virket lenge nok til at det kan sies noe klart om effekten. Men flertallet vil peke på at det etter endringene fortsatt er behov for avtaler om gjennomsnittsberegning og kortere daglig arbeidsfri for å kunne gjennomføre ordinære turnuser. Dette taler for at endringene neppe vil løse problemene knyttet til arbeidstidsordninger i helse- og omsorgssektoren. Flertallet vil i denne forbindelse peke på at Fafos rapport om brudd på arbeidstidsbestemmelsene dessuten indikerer at adgangen til å avtale unntak fra arbeidstidsbestemmelsene ikke benyttes fullt ut, se nærmere om dette i kapittel 8 og 11.5

Som nevnt er det særlig rammene for gjennomsnittsberegning og daglig arbeidsfri som synes å være til hinder for at arbeidsgiver kan sette opp ordinære skift- og turnusordninger uten avtale. Ved å endre lovens rammer i retning av at arbeidsgiver i noe større grad enn i dag kan styre arbeidstidens lengde og plassering i begrensede perioder, vil det kunne løse mange av utfordringene knyttet til fastsettelsen av ordinære skift- og turnusplaner.

Det er på det rene at forslag som gir arbeidsgiver mulighet til å fastsette arbeidstidsordninger som i dag krever avtale, vil innebære en forskyving av makt fra arbeidstakerne til arbeidsgiver. Flertallet peker imidlertid på at en utvidelse av arbeidsgivers styringsrett med hensyn til gjennomsnittsberegning og forkorting av daglig arbeidsfri ikke innebærer en utvidelse av de ytre rammene for arbeidstiden. Disse ligger fast. Arbeidsgiver vil imidlertid få en noe utvidet styring med hensyn til konsentrasjon og fordeling av arbeidstiden.

I lys av de utfordringene som foreligger knyttet til inngåelse av lokale avtaler i enkelte virksomheter, og at dette er utfordringer som har vært kjent i mange år uten å ha funnet sin løsning, er det etter flertallets syn grunn til å vurdere nærmere lovens regler om gjennomsnittsberegning og forkorting av den daglige arbeidsfri perioden for skift- og turnusordninger.

Ved den videre vurderingen har flertallet lagt stor vekt på at arbeidsmiljølovens bestemmelser om arbeidstid primært skal sikre arbeidstakerne vern. Utforming av unntak fra hovedreglene vil i imidlertid måtte bygge på en avveiing av flere ulike hensyn. Mens en utvidet adgang til unntak vil kunne øke risikoen for negative helseeffekter av lang og ubekvem arbeidstid noe, kan bidraget til økt effektivitet og bedre ressursutnyttelse føre til en samlet samfunnsmessig gevinst. Ofte vil ulemper og fordeler tilfalle forskjellige grupper. En samfunnsmessig vurdering må derfor bygge på en vektlegging av interessene til ulike grupper.

Flertallet legger videre vekt på at deres forslag til endringer ikke rokker ved arbeidstakersidens lovfestede rett til medvirkning ved utarbeidelse og drøfting av arbeidsplaner. Flertallet understreker viktigheten av at arbeidsgiver legger til rette for reell medvirkning og søker å involvere den enkelte arbeidstaker og de tillitsvalgte for å sikre at det etableres gode arbeidsplaner.

Flertallet merker seg at nasjonale og internasjonale undersøkelser indikerer at dagens situasjon preges av at den enkelte arbeidstaker i norsk helse- og omsorgssektor opplever å mangle innflytelse over egen arbeidstid. SSBs arbeidskraftsundersøkelse viser at arbeidstakerne innen helse- og omsorgssektoren i mindre grad enn i andre sektorer opplever at de kan påvirke egen arbeidssituasjon. En internasjonal undersøkelse av helsepersonells arbeidsmiljø6 viser at mens norsk helsepersonell er på topp hva angår jobbtilfredshet og i mindre grad er utsatt for anstrengelser og belastninger enn i andre land, er de blant de som oppgir å ha relativt sett minst innflytelse på turnus/vaktplaner. Flertallets inntrykk er at utfordringene knyttet til avtaleinngåelse fører til at arbeidsgiverressurser som ellers kunne vært brukt til å forbedre den enkelte arbeidstakers medvirkning, i noen tilfeller heller går med til å takle utfordringene knyttet til inngåelse av avtaler påkrevd for å få arbeidsplaner på plass.

For vurderinger av de samlede effektene av flertallets forslag er det viktig om det finnes mekanismer eller tiltak som kan kompensere dem som eventuelt taper på regelendringer. Konkret kan endringer i regulering av skift- og turnusarbeid som eventuelt fører til velferdstap for ansatte kompenseres ved høyere lønn. Det er imidlertid større bekymring knyttet til mulige effekter på helse ettersom de vanskeligere lar seg definere og motvirke. Flertallet vil derfor understreke at et viktig utgangspunkt har vært at endringer i regelverket ikke skal gå lenger enn det som er tilstrekkelig for å etablere og organisere ordinære skift- og turnusordninger, spesielt i helse- og omsorgssektoren. Flertallet vil videre understreke at det ikke legges til rette for andre ordninger enn de som i dag allerede praktiseres i denne sektoren.

Endring av reglene om gjennomsnittsberegning for skift/turnus

Flertallet viser til gjennomgangen av reglene om gjennomsnittsberegning av arbeidstiden under punkt 13.2.

I Norge har vi generelt en høyere arbeidsmiljøstandard og et bedre utviklet partssamarbeid enn i mange EU-land. Dette kan henge sammen med at vi har et lovverk og et samarbeidsklima som legger opp til et sterkere vern enn minimumskravene i arbeidstidsdirektivet og som i vesentlig grad beror på avtaler mellom partene. Dette innebærer imidlertid noe strammere rammer i lovverket sammenlignet med direktivet og utfordringer innen for eksempel helse- og omsorgssektoren, hvor ordinære skift- og turnusordninger krever avtale om unntak.

Flertallet anser det ikke nødvendigvis ønskelig å utnytte direktivets muligheter for unntak fra hovedreglene fullt ut. Flertallet har imidlertid merket seg at det i Sverige er regler som gir arbeidsgiver vesentlig større handlingsrom for å gjennomsnittsberegne arbeidstiden enn i Norge.

I Sverige er den alminnelige arbeidstiden, som i Norge, 40 timer per uke. Når det er nødvendig med hensyn til arbeidets natur eller arbeidsforholdene for øvrig, kan imidlertid arbeidstiden i Sverige gjennomsnittsberegnes over en periode på maksimalt fire uker.7 Dette gir arbeidsgiver adgang til å konsentrere arbeidstiden i perioder. Grensen for hvor mye som kan jobbes i en enkelt uke er bare begrenset av kravene til daglig og ukentlig arbeidsfri.

Flertallet finner også grunn til å nevne at det i dansk lovgivning ikke er regler som begrenser daglig og ukentlig alminnelige arbeidstid og dermed heller ingen grenser for gjennomsnittsberegning av den alminnelig arbeidstiden. Begrensningene ligger i bestemmelser om daglig og ukentlig hvile og grensen for samlet arbeidstid (alminnelig arbeidstid pluss overtid). Den samlede arbeidstiden skal være maks 48 timer per uke i snitt over en periode på fire måneder. Arbeidstiden i Danmark er i stor grad regulert i tariffavtaler.

Flertallet mener at det for skift- og turnusarbeid bør gjøres endringer i regelverket som i noe større grad enn i dag gjør det mulig for arbeidsgiver å gjennomsnittsberegne arbeidstiden uten at det er nødvendig med avtale. Arbeidsgivers mulighet for gjennomsnittsberegning bør likevel være klart snevrere enn det som er tilfelle dersom man benytter avtaleadangen i loven. Flertallet understreker at den løsningen som foreslås i begrenset grad benytter det handlingsrommet som ligger i arbeidstidsdirektivet, og reglene vil dermed fortsatt være betydelig strengere enn dansk lov.

En endring av arbeidsgivers rammer kan tenkes gjennomført på ulike måter. Flertallet vurderer at en hensiktsmessig løsning kan være at arbeidsgiver i forbindelse med skift- og turnusarbeid, uten avtale med arbeidstaker eller tillitsvalgte, kan bestemme følgende om den alminnelige arbeidstiden og gjennomsnittsberegning av denne:

• Den daglige alminnelige arbeidstiden skal ikke overstige ti timer i løpet av 24 timer.

• Den alminnelige arbeidstiden skal ikke overstige 48 timer i en enkelt uke.

• Den alminnelige arbeidstiden skal i løpet av et periode på høyst fire uker i gjennomsnitt ikke bli lenger enn det som følger av reglene i § 10-4 (det vil si 38 og 36 timer per uke for ulike skift- og turnusordninger).

Forslaget innebærer at rammene for hva arbeidsgiver kan fastsette uten avtale er mer begrenset enn rammene for hva som kan avtales. Mens maksimal lengde på daglig arbeidstid er den samme som for individuell avtale, er den maksimale ukentlige alminnelig arbeidstid to timer kortere. Forslaget om å sette perioden for gjennomsnittsberegning til fire uker innebærer en klar begrensning sammenlignet med hva som i dag kan avtales ved individuell avtale. En såpass kort periode som fire uker vil i betydelig grad redusere muligheten til å konsentrere arbeidstiden over tid, og dermed ivareta vernehensyn. Flertallet vil presisere at forslaget om grensen på fire uker ikke regulerer hvor mange uker en arbeidsplan kan dekke, så lenge grensen for den alminnelige arbeidstiden for hver fireukersperiode overholdes.

Flertallets forslag vil gjøre det mulig å fastsette ordinære skift- og turnusordninger uten avtale når dette er nødvendig. Behovet for avtale blir dermed mindre effektivt som forhandlingskort, og vil derfor i mindre grad kunne brukes til å begrense omfanget av søndagsarbeid. Det vil gjøre det lettere for virksomhetene å sikre tilstrekkelig bemanning i helgene.

Flertallet vil likevel framheve at avtale med arbeidstakersiden vil gi videre rammer for gjennomsnittsberegning. Avtaleveien vil derfor fortsatt være mer attraktiv for arbeidsgiver. Etter flertallets mening vil dette sikre at avtale om gjennomsnittsberegning i all hovedsak fortsatt vil ligge til grunn for arbeidsplanene. Dette sikrer medvirkning fra arbeidstakersiden.

Tabell 13.1 og 13.2 gir eksempler på mulig maksimal konsentrasjon av arbeidstiden per dag og per uke ved et forslag om maksgrenser for alminnelig arbeidstid (det vil si ikke med tillegg av overtid) på 10 timer per dag, maksimalt 48 timer i en enkelt uke og ikke mer enn 38 timer i gjennomsnitt i løpet av fire uker. Eksempelet med en alminnelig arbeidstid på 38 timer er valgt fordi dette er vanlig lovfestet arbeidsuke for de fleste i skift- og turnusordninger.

Endring av reglene om unntak fra den daglige arbeidsfrie perioden for skift/turnus

I henhold til § 10-8 første ledd skal arbeidstaker ha minst 11 timer sammenhengende arbeidsfri i løpet av 24 timer. Det kan inngås avtale med tillitsvalgte i virksomheter bundet av tariffavtale om unntak fra dette, men i hovedsak ikke kortere enn 8 timer i løpet av 24 timer. For å kunne benytte en ordinær skift- og turnusordning i helse- og omsorgsektoren kreves det normalt slik avtale.

Lovens hovedregel om 11 timer daglig arbeidsfri er på linje med hovedregelen i direktivet. Direktivet åpner imidlertid for flere muligheter for unntak enn det som er gjennomført i arbeidsmiljøloven. Direktivet åpner for at det ved lov eller forskrift kan fastsettes kortere daglig hvile for enkelte sektorer/typer av virksomhet, situasjoner og aktiviteter, jf. artikkel 17 nr. 3 og 4. Enkelte av unntakene i direktivet knytter seg eksplisitt til skiftarbeid. Videre er ulike helse- og omsorgsinstitusjoner blant de eksempler som nevnes for sektorer/virksomheter hvor det åpnes for unntak. Når det gjelder muligheten for unntak etter direktivets artikkel 17 nr. 3 og 4 er denne benyttet i begrenset omfang i norsk rett, for eksempel ved at Arbeidstilsynet kan gi samtykke til arbeidstidsordninger som innebærer kortere daglig arbeidsfri når det er lang avstand mellom arbeidsstedet og arbeidstakers bosted, og for helse- og omsorgsarbeid samt vakt- og overvåkningsarbeid der arbeidet helt eller delvis er av passiv karakter, jf. § 10-12 sjette og sjuende ledd.

Som det fremgår av boks 13.2 og 13.3, er det vanlig at skift- og turnusordninger har forkortet arbeidsfri mellom enkelte skift/vakter, for eksempel i forbindelse med overgang fra kveldsskift/-vakt til dagskift/-vakt. Flertallet mener det er hensiktsmessig å benytte den unntaksadgangen som ligger i direktivet i noe større grad enn i dag, og vil derfor foreslå å åpne for at arbeidsgiver kan fastsette kortere hvile i en skift- eller turnusordning.

Prosessen i forkant vil være annerledes når det inngås en avtale om dette, enn om arbeidsgiver ensidig skal kunne bestemme en slik forkorting. Flertallet vil derfor bemerke at det uansett vil påhvile arbeidsgiver et ansvar for å legge til rette for arbeids- og arbeidsmiljøforhold som bidrar til at et eventuelt økt risikopotensiale ikke realiseres. Det er arbeidsgiver som fullt ut bærer ansvaret for at det legges til rette for et forsvarlig arbeidsmiljø. Det må også være arbeidsgivers ansvar å vurdere forutsetningene for de rammene en legger til grunn for arbeidstiden i virksomheten. Flertallet anser det som viktig at virksomheten kan dokumentere vurdering av risikoen den enkelte arbeidsplan innebærer.

Direktivet setter ingen konkret grense for hvor mye den daglige hvilen kan forkortes. Begrensningen i så måte er direktivets krav om at arbeidstakerne skal sikres tilsvarende kompenserende hvile, eventuelt annet passende vern. Flertallet finner derfor grunn til å knytte noen generelle bemerkninger til risikoen for skadelige helsevirkninger og feilhandlinger i forbindelse med forkorting av hvilen.

Det finnes solid kunnskap om arbeidstidsordninger og risiko for skadelige helsevirkninger og for feilhandlinger, skader og ulykker. Like fullt er det vanskelig ut i fra denne forskningen å fastsette absolutte grenser for når risikoen blir for stor eller uhåndterbar. Dette skyldes blant annet at betydningen av arbeidstid både kan forverres og modereres i et samspill av faktorer på individ-, samfunn- og virksomhetsnivå. Men tendensen til økt risiko for negative helsevirkninger er tydeligere med økende omfang av lang arbeidstid, nattarbeid og skift- og turnusarbeid.

Kortere hviletid innebærer generelt økt helserisiko. Virkningen avhenger av mange elementer, herunder hva risikonivået var før endringen og hvor stor endringen er. En endring vil også kunne modereres av eksempelvis gode arbeids-, arbeidsorganiserings- og arbeidsmiljøforhold. Enhver endring som innebærer en potensielt forhøyet risiko og de ulemper dette vil kunne medføre, må sees i sammenheng med gevinstene av endringsforslaget.

Flertallet er i utgangspunktet positive til at det norske regelverket i enkelte sammenhenger har et strengere vern enn det direktivet åpner for. Arbeidslivet i Norge er velutviklet, godt organisert og effektivt sammenlignet med de fleste land, og legger altoverveiende godt til rette for effektive arbeidsprosesser og gode arbeidsforhold i god balanse med privat- og familieliv. Arbeidsstyrkens sammensetning, med både høy yrkesdeltakelse og høy kvinneandel sammenlignet med de fleste andre land, tyder på et velfungerende arbeidsliv og at regelverket bidrar til dette.

Like fullt kan det være grunn til å vurdere om virksomhetene har behov for større fleksibilitet i noen sammenhenger. En endring kan være aktuell, dersom en noe økt risiko vurderes som håndterbar og forsvarlig, dersom modererende og forebyggende forhold potensielt er realiserbare og positive effekter av tiltaket oppveier for en moderat risikoøkning.

Flertallet viser til at redusert hvile ikke er ideelt. Hvor stort unntak fra dagens krav til 11 timer daglig hvile som skal tillates må derfor vurderes nøye, både når det gjelder om risikonivået er akseptabelt og om de ulemper en risikoøkning måtte medføre kan forsvares sett opp mot gevinstpotensialet.

Flertallet viser til at dersom arbeidstaker unntas fra kravet til 11 timers daglig arbeidsfri, skal han/hun etter direktivet sikres tilsvarende kompenserende hvile, eventuelt annet passende vern, for å unngå uheldige virkninger av forkortet arbeidsfri. Flertallet vil imidlertid understreke at de skift- og turnusordninger som flertallet med sitt forslag ønsker å legge til rette for, ikke avviker fra dagens ordinære skift- og turnusordninger. Dette tilsier at det ikke er grunnlag for å forvente noen markant, om noen, risikoøkning.

Endringer i rammene for daglig arbeidsfri kan gjøres på flere måter. I en avveiing mellom ulike alternativer, hvor både hensynet til virksomhetenes behov og hva som er best for arbeidstakerne ut fra et helse- og sikkerhetsmessig perspektiv er viktig, mener flertallet at sistnevnte bør veie tungt.

Det er ulike alternativer som kan være aktuelle, for eksempel en forkortelse til åtte eller ni timer. For arbeidstakerne kan imidlertid skillet mellom en forkortelse på åtte eller ni timer være av helsemessig betydning. Dersom det tas høyde for at arbeidstaker blant annet bruker noe tid både på å komme seg hjem etter arbeid, og så på å komme tilbake igjen etter hvilen, vil tiden som står igjen til søvn i mange tilfeller være om lag seks timer dersom hvilen forkortes til åtte timer. Fra et helsemessig perspektiv vil derfor en hviletid på minst ni timer være å foretrekke, ettersom det vil gi arbeidstaker lenger tid til restitusjon og hvile mellom to arbeidsøkter.

Ut fra eksemplene på hvordan ordinære skift- og turnusordninger ofte legges opp, kan det dessuten se ut som at en mulighet for daglig arbeidsfri periode på ni timer langt på vei vil ivareta virksomhetenes behov. Flertallet foreslår på bakgrunn av dette at arbeidsgiver i virksomhet med skift- eller turnusordning kan bestemme at den daglige arbeidsfrie perioden kan settes ned til ni timer, men at det settes et tak på antall tilfeller av kortere hvile for den enkelte arbeidstaker i løpet av en gitt periode.

Om konsekvenser av forslagene

Flertallet oppfatter at det eksisterer utfordringer knyttet til å få etablert ordinære skift- og turnusordninger, spesielt i helse- og omsorgssektoren. Som påpekt over fører behovet for avtale om gjennomsnittsberegning og kortere hvile til at arbeidsplaner som innebærer hyppigere søndagsarbeid enn hver tredje helg blir stoppet.

Flertallets forslag vil innebære at de fleste ordinære turnusplaner i helse- og omsorgssektoren kan gjennomføres innenfor de rammer som arbeidsgiver ensidig kan fastsette. Arbeidsplanene skal drøftes med tillitsvalgte, men den endelige beslutning tas av arbeidsgiver. Dette vil gjøre det mulig for arbeidsgivere å fastsette arbeidsplaner med noe hyppigere søndagsarbeid enn det som er tilfelle i dag, noe som vil bidra til å dekke behovet for kvalifisert arbeidskraft i helgene. For lav bemanning i helgene gir et dårligere tilbud til brukerne og en ekstra belastning for de arbeidstakerne som er på jobb. Flertallets forslag innebærer at det vil bli mindre behov for deltidsstillinger for å dekke helgevakter. Dette vil gi mulighet til flere heltidsstillinger og dermed bedre fagmiljø, og mindre omfang av uønsket deltid.

Flertallet vil peke på at arbeidstidsordninger som innebærer gjennomsnittsberegning og forkorting av daglig hvile, allerede i dag benyttes i stor utstrekning i helse- og omsorgsektoren. Dersom arbeidsgiver i større grad skal kunne fastsette slike ordninger på eget initiativ, vil det pålegge arbeidsgiver et særlig ansvar for å ta hensyn til helse- og velferdsperspektiver. Flertallet vil understreke at i henhold til loven skal arbeidsplanene uansett utarbeides i samarbeid med og drøftes med arbeidstakernes tillitsvalgte, noe som sikrer innflytelse fra arbeidstakersiden i utformingen av skift- og turnusplanene.

Flertallet vil videre peke på at de foreslåtte rammene for gjennomsnittsberegning fastsatt av arbeidsgiver er strammere enn rammene som gjelder ved individuell og lokal avtale. Dette innebærer at arbeidsgiver fortsatt har et klart motiv for å oppnå en avtale med arbeidstakersiden. Flertallet mener derfor gjennomsnittsberegning i all hovedsak fortsatt vil skje gjennom avtale mellom partene.

Totalrammene for alminnelig arbeidstid eller daglig arbeidsfri foreslås ikke endret. Den relativt korte gjennomsnittsberegningsperioden på fire uker som foreslås vil dessuten begrense muligheten til store variasjoner i arbeidstid over tid. Til sammenligning åpner dagens lovgivning for betydelig videre rammer for gjennomsnittsberegning ved individuell avtale mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Ved slik avtale må gjennomsnittlig ukentlig arbeidstid ikke overstige 48 timer over en periode på åtte uker.

Flertallets forslag gjelder ikke bare helse- og omsorgssektoren, men virksomheter med skift- og turnusordninger generelt. Det er noe usikkert hvilken betydning forslagene vil ha på skift- og turnusordninger i andre sektorer. Ved utarbeiding av eventuelle lovendringer er det derfor viktig med grundig vurdering av hvilke typer av skift- og turnusordninger som skal omfattes av særreglene.

Flertallet viser til at organiseringen av arbeidstiden er regulert i mange tariffavtaler for virksomheter som har skift- og turnusordninger. Selv om flertallets forslag åpner for at arbeidsgiver i noen grad kan bestemme gjennomsnittsberegning av arbeidstiden og kortere daglig arbeidsfri periode, er flertallets forslag ikke til hinder for at tariffavtalene kan inneholde bestemmelser som begrenser arbeidsgivers muligheter etter forslagene.

Flertallets forslag – oppsummering

I skift- og turnusarbeid er det behov for avtale om gjennomsnittsberegning og kortere hvile for å gjennomføre helt ordinære arbeidstidsordninger. I helse- og omsorgssektoren blir behovet for avtale benyttet til å stoppe arbeidsplaner som innebærer noe hyppigere søndagsarbeid enn hver tredje helg. Dermed blir det vanskeligere for virksomhetene å få dekket behovet for kvalifisert arbeidskraft i helgene. For lav bemanning i helgene gir et dårligere tilbud til brukerne og en ekstra belastning for de arbeidstakerne som er på jobb.

Helgeproblematikken i helse- og omsorgsektoren har vært kjent og omtalt i mange år, men partene har likevel ikke greid å finne en løsning. Etter flertallets mening taler dette for noen mindre endringer i loven. Flertallet legger vekt på at deres forslag til endringer ikke rokker ved arbeidstakersidens lovfestede rett til medvirkning ved utarbeidelse og drøfting av arbeidsplaner. Flertallet understreker viktigheten av at arbeidsgiver legger til rette for reell medvirkning og søker å involvere den enkelte arbeidstaker og de tillitsvalgte for å sikre at det etableres gode arbeidsplaner.

Flertallets forslag innebærer at det vil bli mindre behov for deltidsstillinger for å dekke helgevakter. Dette vil gi mulighet til flere heltidsstillinger og dermed bedre fagmiljø, og mindre omfang av ufrivillig deltid.

Flertallet foreslår at det lages følgende særregler for virksomheter med skift- og turnusarbeid:

• Arbeidsgiver kan gjennomsnittsberegne arbeidstiden. Arbeidsgiver kan forlenge arbeidstiden opp til ti timer i løpet av 24 timer og 48 timer i løpet av sju dager. Over en periode på fire uker må den alminnelige arbeidstid i gjennomsnitt ikke bli lenger enn foreskrevet i § 10-4 (det vil si 38 og 36 timer per uke for ulike skift- og turnusordninger).

• Arbeidsgiver kan fastsette at den daglige arbeidsfri perioden settes til 9 timer. Det settes et tak på antall tilfeller av kortere hvile for den enkelte arbeidstaker i løpet av en gitt periode.

Flertallet understreker at de foreslåtte rammene for gjennomsnittsberegning og forkortet hvile fastsatt av arbeidsgiver er strammere enn rammene som gjelder ved individuell og lokal avtale. Dermed har arbeidsgiver fortsatt et klart motiv for å oppnå en avtale med arbeidstakersiden. Grunnlaget for gjennomsnittsberegning og forkortet hvile vil derfor, i all hovedsak, fortsatt legges i avtaler mellom partene.

Dissens

Utvalgets mindretall, medlemmene Alsos, Borgerud, Brandth og Molander mener at bestemmelser om arbeidstidstid er av stor betydning for den enkelte arbeidstaker og for virksomhetene. Både EUs arbeidstidsdirektiv og arbeidsmiljøloven setter derfor skranker for hvor mye og når det kan arbeides. Begrensningene er begrunnet i hensynet til arbeidstakerens helse og velferd.

Det er godt dokumentert at spesielt skiftarbeid, nattarbeid og lange arbeidsdager på gruppenivå over tid bidrar til økt risiko for en rekke helseskader og økt risiko for feilhandlinger, skader og ulykker. Gjennomsnittsberegning av arbeidstiden og hviletid er en del av dette bildet. Arbeidstiden eller arbeidstidsordningen i seg selv er ikke en uavhengig størrelse, og i hvilken grad et slikt risikopotensiale vil kunne realiseres må sees i forhold til arbeidstakernes arbeidsinnhold og arbeidsmiljøforhold. Det er for eksempel solid vitenskapelig konsensus om at muligheter for medbestemmelse og for å kunne påvirke egen arbeidssituasjon generelt er av de mest forebyggende arbeidsmiljøfaktorene. Således vil slike forhold også ha betydning for risikonivået knyttet til arbeidstidsordninger.

Internasjonale sammenligninger viser at norske arbeidstakere scorer på topp i Europa på tidspress og høye jobbkrav generelt, og at andelen arbeidstakere med skift/turnus- og nattarbeid er godt over EU-gjennomsnittet. På den annen side bidrar generelt gode arbeidsmiljøvilkår i Norge, med spesielt stor grad av muligheter for kontroll over eget arbeid og medvirkning, sannsynligvis i modererende retning. Det er imidlertid store forskjeller mellom bransjer og yrkesgrupper når det gjelder slike potensielt modererende forhold.

De endringer utvalgets flertall foreslår knyttet til gjennomsnittsberegning og hviletid for skift- og turnusarbeid er i all hovedsak begrunnet ut i fra særskilte behov i helse- og omsorgssektoren. Det er godt dokumentert, blant annet gjennom SSBs levekårsundersøkelser, at ansatte i denne sektoren er blant de arbeidstakere i Norge som scorer høyest på en rekke negative arbeidsmiljøforhold, blant annet lav kontroll over egen arbeidssituasjon, høye jobbkrav, emosjonelle krav, rollekonflikt, lav lederstøtte og ubalanse mellom innsats og belønning. Ansatte i denne sektoren er også blant de med høyest sykefravær og høyest andel arbeidsrelatert sykefravær.

Det er således flere forhold ved deres arbeidsmiljø som tilsier at realiseringspotensialet for modererende faktorer er lavt, og at økte arbeidstidsbelastninger vil kunne ha spesielt uønskede negative konsekvenser for arbeidstakernes helse og velferd nettopp i denne sektoren. For arbeidstakere med denne type arbeidsmiljøutfordringer er det av vesentlig betydning at arbeidstidsordningene i størst mulig grad etableres gjennom avtaler som søker å sikre medbestemmelse og involvering, for å redusere potensialet for eventuelle uønskede helsekonsekvenser av arbeidstidsordningene.

Mindretallet vil peke på at de sentrale tariffpartene i fellesskap har et særlig ansvar for å sørge for å løse de utfordringene som er knyttet til skift- og turnusordninger i helse- og omsorgsektoren. Etter det opplyste er uenigheten i første rekke knyttet til hyppigheten av arbeid på søn- og helgedager. Det er bekymringsfullt at tariffpartene vurderer den faktiske situasjonen så forskjellig som det de tilsynelatende gjør. Dette gjelder særlig fordi helse- og omsorgssektoren har som samfunnsoppdrag å sørge for at brukerne og pasientene får nødvendig helsehjelp til rett tid, alle ukedager og hele døgnet. Særlige utfordringer innen en sektor bør fortrinnsvis løses av tariffpartene. Det har vi lang tradisjon for i Norge.

Også partene lokalt ved det enkelte helseforetak og i den enkelte kommune har et betydelig ansvar for å samarbeide om arbeidstidsordninger og arbeidsplaner. Det legges til grunn at både arbeidsgiverne og tillitsvalgte tilstreber å etablere arbeidsplaner som ikke rammer pasienter og brukere av helse- og omsorgstjenester.

Ingen av partene er tjent med at det brukes unødig mye tid og ressurser på arbeidstidsplanleggingen. Medbestemmelse og medvirkning skal utøves effektivt og rasjonelt og være tilpasset kommunenes og helseforetakenes organisering. Arbeidet med arbeidsplanlegging forutsetter god ledelse, systematisk arbeid og gode systemer. Helseforetakene og kommunene må derfor kontinuerlig ha fokus på å forbedre arbeidet med arbeidstidsplanlegging. Samtidig må arbeidsgiver legge til rette for reell medvirkning fra de tillitsvalgtes side for å sikre at det etableres gode arbeidstidsordninger og turnusplaner. Dette er sentralt blant annet fordi lengden av arbeidsperiodene, arbeidets fordeling over tid og arbeidets plassering er av stor betydning for arbeidstakernes helse og velferd. Tvister om arbeid og fritid i forbindelse med helger og høytider må håndteres i tråd med de til enhver tid gjeldende tariffavtaler. Dersom partene lokalt ikke lykkes med å etablere gode arbeidstidsordninger og arbeidsplaner, vil dette kunne ha negative effekter på mulighetene for å rekruttere og beholde medarbeidere.

Utfordringer knyttet til inngåelse av avtaler om unntak fra arbeidstidsreguleringen i helse- og omsorgsektoren, er i seg selv ikke et tilstrekkelig argument for å endre lovens system. En lovendring vil omfatte alle bransjer, og hovedvekten av skift- og turnusarbeid skjer i andre bransjer enn i helse- og omsorgsektoren. Arbeidsmiljølovens regler om gjennomsnittsberegning og hviletid gjelder for arbeidstakere i alle sektorer, i ulike stillinger og i ulike livsfaser. Avtaleinngåelser vil på generelt grunnlag sikre at lokale forhold, inkludert arbeidsmiljø, blir vurdert og vektlagt.

Det er i stor grad enighet om at gjennomsnittsberegning av arbeidstid er et godt egnet virkemiddel for å sikre at arbeidsmiljøloven kan tilpasses arbeidslivets ulike og skiftende behov. Ordningen gjør det mulig å ivareta både hensynet til arbeidstakernes helse, sikkerhet og velferd og virksomhetenes behov for en rasjonell drift. Ordningen med gjennomsnittsberegning har derfor lang tradisjon i norsk arbeidsliv, og partene klarer i all hovedsak å finne løsninger som ivaretar de kryssende hensynene.

Det fremgår av Fafos rapport om omfang og praksis ved inngåelse av lokale arbeidsavtaler at det gjennomgående ikke er store problemer knyttet til inngåelse av lokale avtaler om unntak fra arbeidsmiljølovens arbeidstidsbestemmelser.8 Dette gjelder selv om partene i utgangspunktet har motstridende interesser og fremmer disse.

Bestemmelsene om alminnelig arbeidstid, gjennomsnittsberegning og overtid må ses i sammenheng. En ensidig adgang for arbeidsgiver til å pålegge gjennomsnittsberegning, vil kunne redusere overtidskostnadene i virksomheter hvor noe annet ikke følger av tariffavtale. Arbeidsgivers bruk av gjennomsnittsberegning av arbeidstiden vil derfor etter all sannsynlighet øke. Motstykket er at de berørte arbeidstakerne i større grad enn tidligere må finne seg i gjennomsnittsberegning/ubekvem arbeidstid og arbeide uten overtidskompensasjon med mindre noe annet er avtalt. En utvidet bruk av gjennomsnittsberegning istedenfor overtid, vil også begrense ansattes muligheter til å bli fritatt fra arbeid på grunn av helsemessige eller vektige sosiale grunner.

Både etter arbeidsmiljøloven og EUs arbeidstidsdirektiv skal arbeidstaker sikres minimum 11 timers sammenhengende hvile i løpet av 24 timer. Unntaksadgangen i direktivets artikkel 17 forutsetter at arbeidstakeren sikres tilsvarende kompenserende hvileperioder, eller dersom det ikke er mulig, annet passende vern. Hvileperioden bør bare unntaksvis kunne forkortes. I den grad dette gjøres bør forkortingen av hvileperioden reguleres i avtale. Arbeidsgiver bør ikke ensidig kunne beslutte kortere hviletid enn 11 timer i døgnet, med mindre det oppstår særlige forhold som arbeidsgiver ikke har kunnet forutse.

Lovendringene som trådte i kraft 1. juli 2015, innebærer en betydelig utvidelse av adgangen til å gjennomsnittsberegne den alminnelige arbeidstiden. I høringsrunden advarte både Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet mot en slik endring ut i fra vernehensyn. En ny ordning som innebærer at arbeidsgiver ensidig skal kunne redusere hviletiden for skift- og turnusarbeidere og øke rammene for gjennomsnittsberegning, vil bidra til ytterligere risiko.

Mindretallet anbefaler at det innhentes erfaringer om tilsiktede og utilsiktede virkninger av de nylig vedtatte lovendringen når disse har virket en tid, og at de særlige utfordringene i helse- og omsorgssektoren i første rekke søkes løst i samarbeid med tariffpartene.