11 Utvalgets overordnede vurderinger

11.1 Innledning

11.1.1 Utgangspunktet for utvalgets vurderinger

Utvalget viser til at reguleringen av arbeidstid, slik den er nedfelt i lov og tariffavtaler, er ett av mange forhold som påvirker samfunnets utnyttelse av arbeidskraften. Arbeidstidsreguleringen kan både påvirke hvor mange som arbeider på den enkelte arbeidsplass og hvor mye den enkelte arbeider. Fra et samfunnsøkonomisk perspektiv er begge deler vesentlig. Det er imidlertid mange andre faktorer som også påvirker hvordan samfunnet best bruker arbeidskraften, slik som andre institusjonelle forhold, utdanningssystem, infrastruktur og realkapital. Arbeidstidsreguleringen baserer seg på loven og avtaler mellom partene. I loven er hensynet til vern av arbeidstakere det overordnede. Hensynet til virksomhetenes, samfunnets og brukernes behov må imidlertid også ivaretas.

Reguleringen av arbeidstid er av stor betydning for den enkelte arbeidstaker og for virksomheten. Loven setter grenser for hvor mye og når det kan arbeides. Lovens bestemmelser bygger blant annet på arbeidstidsdirektivet. Begrensningene er begrunnet i hensynet til arbeidstakerens helse og velferd. Loven bestemmer ikke hvor mye en arbeidstaker skal arbeide, og på hvilke vilkår. Det må avtales mellom partene. De individuelle avtalene og tariffavtalene fastsetter når det skal arbeides og på hvilke vilkår. Avtalene begrenser arbeidsgivers styringsrett. Lovgiver kan som utgangspunkt bare fastsette begrensninger i hva som kan avtales og hvemsom eventuelt har myndighet til å fravike lovens hovedregler. Normalt vil arbeidstidens lengde og plassering være fastsatt i den individuelle arbeidsavtalen, supplert med bestemmelser i tariffavtalen.

Det førende for utvalgets vurderinger har vært vernet av arbeidstakerne, hensynet til god ressursutnyttelse, produktivitet og fleksibilitet. Utvalget viser i den forbindelse til mandatet, hvor det fremgår at utvalget i sitt arbeid skal legge til grunn et mål om best mulig utnyttelse av samfunnets ressurser for å sikre høy verdiskaping og et høyt nivå på velferdstjenestene. Videre følger det av mandatet at utvalget skal vurdere de samlede arbeidstidsreguleringene i lys av økte behov for og muligheter til fleksibilitet, både for den enkelte arbeidstaker og virksomheter.

11.1.2 Dagens regulering av arbeidstid

Dagens regulering er et resultat av omfattende og langvarige prosesser som har formet et system av lover og avtaler som henger nøye sammen. Regulering av arbeidstiden har vært et sentralt element i all arbeidervernlovgivning siden slutten av 1800-tallet. Med arbeidsmiljøloven av 1977 ble det innført en bred regulering av de fleste arbeidsforhold, herunder også bestemmelser om arbeidstid. Lovverket er utviklet og fortolket gjennom lang tid. Sentrale bestemmelser om arbeidstid er nedfelt i tariffavtaler, som også er utviklet av partene gjennom mangeårig samarbeid, jf. omtale i punkt 3.2.

Systemet for regulering legger opp til at det kan gjøres avtaler individuelt og mellom partene om unntak fra hovedreglene i arbeidstidskapitlet. Loven angir med andre ord et sett av hovedbestemmelser for arbeidstiden, som det innenfor lovens system kan avtales unntak fra. Dette systemet med lov- og avtaleregulering er godt innarbeidet i norsk arbeidsliv. Det henger sammen med et veletablert trepartssamarbeid i arbeidslivet. Grunnlaget for partssamarbeidet i arbeidslivet er relasjonene mellom arbeidstakere og arbeidsgivere på den enkelte arbeidsplass. Samarbeidet er også formalisert gjennom de kollektive avtalene mellom arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene på bransjenivå og nasjonalt nivå. Dette knytter reguleringen av arbeidstakeres medvirkning og systemet for lønnsdannelse nært sammen med regulering av arbeidstid.

Loven trekker opp rammer for arbeidsmiljøstandarden og partssamarbeidet og baserer seg på at partene i fellesskap skal finne løsninger, samtidig som arbeidsgivere har ansvaret for at virksomheten drives i samsvar med lovens krav. I mange tilfeller gir tariffavtalene arbeidstakere utvidede rettigheter når det gjelder når og hvor mye det skal arbeides. Et eksempel på dette er tariffavtaler som fastsetter den ukentlige arbeidstiden til 37,5 timer, mens grensen i loven er 40 timer. Dette er det anledning til etter loven. Det er også mulig for partene å avtale svakere eller alternativt vern for arbeidstakere der loven gir anledning til det. Blant annet er det muligheter for å gjøre unntak fra arbeidstidsbestemmelsene. Avtaler om arbeidstid kan med andre ord både innebære en innskrenkning og en utvidelse av lovens hovedregler.

Det kan inngås avtale om unntak fra lovens hovedregler mellom arbeidsgiver og den enkelte arbeidstaker, tillitsvalgte i tariffbundet virksomhet eller fagforening med innstillingsrett. Avtaler som i utgangspunktet innebærer ekstra belastninger for arbeidstaker, som for eksempel søndagsarbeid, nattarbeid eller kortere hvileperioder, kan i en del tilfeller inneholde kompensasjon eller godtgjøring for arbeidstaker eller ekstra fritid. I avtaler om kortere hvile må dette følges opp med kompenserende hvile.

Arbeidstidsutvalget ble oppnevnt tidlig høsten 2014. Underveis i utvalgets arbeid er det blitt vedtatt endringer i loven når det gjelder sentrale sider ved arbeidstidsreguleringen (jf. Prop. 48 L (2014–2015) og Innst. 207 L (2014–2015). Endringene i loven trådte i kraft 1. juli 2015. Endringene innebærer utvidede rammer for hva som kan avtales individuelt, men først og fremst for hva som kan avtales med lokale tillitsvalgte. De vedtatte endringene har vært omstridte.

11.1.3 Tema for utvalgets videre drøfting

Videre i dette kapitlet vil utvalget gå nærmere inn på hva vi forstår med arbeidstid og problemstillinger knyttet til dette, jf. punkt 11.2.

Utvalget er bedt om å vurdere hvordan de ulike reguleringene av arbeidstid virker sammen, samt rollen til myndighetene og partene. Utvalget går nærmere inn på disse spørsmålene i punkt 11.3.

Utvalget er bedt om å vurdere de samlede arbeidstidsreguleringene i lys av økt behov for og muligheter til fleksibilitet både for den enkelte arbeidstaker og for virksomhetene. Utvalget har påpekt at norsk arbeidsliv er blitt mer heterogent hva angår ønsker, behov og utfordringer, jf. kapittel 10. Økt mangfold i arbeidstakernes ønsker og virksomhetenes betingelser reiser spørsmålet om det er formålstjenlig med en lov for alle, eller om det er mer hensiktsmessig med en særregulering for ulike sektorer og grupper. Utvalget diskuterer forhold som er relevante for reguleringen av et mer heterogent arbeidsliv i punkt 11.3 og 11.4, mens effektivitetsutnyttelse og produktivitet berøres i punkt 11.5 og 11.6.

Utvalget har i samsvar med mandatet sett nærmere på omfanget av og årsaker til at det skjer brudd på arbeidstidsreglene i loven, jf. kapittel 8. I punkt 11.7 drøfter utvalget resultatene av analysen og mulige implikasjoner for arbeidstidsreguleringen.

Det følger av mandatet at utvalget skal vurdere behovet for forenklinger av regelverket. Utvalget går nærmere inn på temaet forenkling og mulige løsninger i punkt 11.8.

Som det går fram av drøftelsen som følger, mener utvalget at det systemet vi har for regulering av arbeidstid i all hovedsak fungerer godt. Utvalget har derfor valgt å konsentrere seg om et sett av områder hvor utvalget mener at en samlet avveiing av hensyn til arbeidstakere, virksomheter og samfunnet for øvrig tilsier at det likevel kan være behov for endring. I kapitlene 12–17 behandles dette videre.

Det er utvalgets ambisjon å bidra med forslag til forbedringer som ivaretar hensynet til arbeidstakeres helse, velferd og ønsker om fleksibilitet. Samtidig skal forslagene ta hensyn til virksomhetenes behov og bidra til en best mulig bruk av samfunnets ressurser. Forslagene har som siktemål å bidra til at arbeidsmarkedet fungerer bedre, samt styrke legitimiteten til det samlede systemet med regulering gjennom lov og avtale.

11.2 Hva er arbeidstid?

11.2.1 Arbeidstid og arbeidsfri

Teknologiske endringer fører til gjennomgripende forandringer i måten vi arbeider og kommuniserer på. Mange arbeidstakere kan i dag arbeide uavhengig av sin tilstedeværelse på arbeidsplassen. Teknologien gjør det mulig å løse mange oppgaver på det tidspunkt som passer arbeidstakeren best. Utviklingen fører også til at arbeidstakere i mye større grad enn tidligere er tilgjengelige utenom arbeidstiden. Utviklingen utfordrer det som tidligere var et klart skille mellom arbeidstid og arbeidsfri.

I § 10-1 er arbeidstid definert som «den tid arbeidstaker står til disposisjon for arbeidsgiver». I tillegg definerer bestemmelsen i § 10-1 arbeidsfri som «den tid arbeidstaker ikke står til disposisjon for arbeidsgiver». Også i arbeidstidsdirektivet defineres arbeidstid og arbeidsfri som to gjensidig utelukkende begreper. Det følger blant annet av praksis fra EU-domstolen at det ikke kan legges til grunn en mellomting. For en nærmere omtale av hva som ligger i begrepet arbeidstid vises det til punkt 3.1.2 og 3.1.3.

Definisjonen av hva som er arbeidstid er av betydning. Det er av betydning med hensyn til grensene for hvor mye og når en arbeidstaker kan velge eller pålegges å arbeide. Dette er igjen av betydning for å sikre arbeidstaker tilstrekkelig arbeidsfri mellom arbeidsperiodene. Beregningen av arbeidstid vil også ofte være av betydning i forbindelse med kompensasjon, for eksempel for når det skal betales overtidstillegg.

Selv om definisjonen av både arbeidstid og arbeidsfri er klar, eksisterer det tvilstilfeller eller mellomkategorier av tid, som verken passer godt under definisjonen arbeidstid eller arbeidsfri. Videre forutsetter gjeldende definisjoner en form for måling eller registrering av arbeidstiden, for å kunne plassere tiden som enten arbeid eller hvile. Dette passer ikke like godt for alle typer arbeid.

11.2.2 Måling av arbeidstid

Arbeid kan måles på flere måter. Det vanligste målet per i dag er såkalt «klokkestyrt»1 arbeid, hvor arbeidsdagen er over etter et visst antall timer. En del arbeid er imidlertid organisert slik at arbeidsgiver ikke er opptatt av å måle selve arbeidstiden, ettersom den interessante størrelsen for måling og kontroll oppfattes å være resultatet av arbeidet.

I mange yrker ligger det like godt eller bedre til rette for å kontrollere og måle resultater snarere enn arbeidstid. Likevel er det i praksis arbeidstiden som blir målt. For å kunne etterleve arbeidstidsbestemmelsene er det en forutsetning at arbeidstiden registreres på en eller annen måte. For å bøte på at det er arbeidstiden som måles, mens det er resultatene arbeidsgiver er mest interessert i, praktiserer mange arbeidsgivere ulike former for målstyring i form av tallfestede mål for arbeidet, kontrollrutiner og/eller belønningsordninger.

Utvalget peker på at fleksitid og gjennomsnittsberegning av arbeidstiden er ordninger som kan bidra til å tilpasse arbeidstiden til en oppgavestyrt virkelighet dersom det er variasjon i arbeidsmengden.

Unntaket fra arbeidstidsreglene for ledere og arbeidstakere i særlig uavhengig stilling kan tolkes som en erkjennelse av at for noen grupper er måling av arbeidstid mindre hensiktsmessig. Utvalget anbefaler at disse gruppene fremdeles skal kunne unntas fra arbeidstidsbestemmelsene og diskuterer reguleringen av disse unntakene nærmere i kapittel 12.

11.2.3 Ikke «helt av» men heller ikke «helt på» – mellom arbeidstid og arbeidsfri

En utfordring knyttet til arbeidstid er ulike «mellomkategorier» av arbeidstid. Selv om loven har en tilsynelatende klar definisjon av hva som er arbeidstid og hva som er arbeidsfri, er det ikke nødvendigvis like klart i praksis hvor grensen mellom arbeidstid og arbeidsfri faktisk går. Utvalget viser til at blant annet flere arbeidstakerorganisasjoner har påpekt at beregningen av arbeidstid ofte skaper utfordringer. Tvilstilfellene kan ha sin årsak i ulike forhold.

Økt tilgjengelighet og teknologiens muligheter og utfordringer

Som beskrevet i kapittel 5 og påpekt i kapittel 10 har den teknologiske utviklingen de siste årene medført store endringer i arbeidslivet. Nye teknologiske løsninger kan for mange gjøre det lettere å kombinere arbeid og familieliv. Fleksibel arbeidstid er et gode for arbeidstakere i den forstand at teknologien gjør det mulig å løse mange oppgaver på det tidspunkt som passer arbeidstakeren best. Utvalget mener loven bør legge til rette for slik fleksibilitet for arbeidstaker, og peker på at retten til fleksibel arbeidstid er nedfelt i § 10-2 tredje ledd.

Selv om fleksibilitet i arbeidstiden oppleves som et gode for mange arbeidstakere, vil den teknologiske utviklingen, kombinert med større forventninger knyttet til tilgjengelighet, bidra til å viske ut skillet mellom arbeidstid og fritid. Arbeidsoppgaver kan gjøres på andre steder enn arbeidsstedet og på tidspunkter som tidligere var fritid. Denne nye tilgjengeligheten kan skape utfordringer når det gjelder skillet mellom hva som skal regnes som arbeidstid og arbeidsfri. Selv om arbeid som utføres andre steder enn på arbeidsplassen i utgangspunktet skal regnes som arbeidstid, vil det likevel kunne by på utfordringer med hensyn til styring og registrering av arbeidstiden dersom arbeidstaker hele tiden er «litt på», jf. punkt 11.2.2 om måling av arbeidstid. En annen side ved at det er enklere å stadig «være på», er at det kan gjøre det vanskeligere å koble helt ut for den enkelte arbeidstaker. Dette kan også tenkes å gå utover kravet til og behovet for sammenhengende arbeidsfri.

Vanskelige grensetilfeller mellom hva som er arbeidstid og hva som er arbeidsfri, kan i disse tilfellene både skyldes uttalte og ikke uttalte forventninger fra arbeidsgiver om at arbeidstaker for eksempel holder seg oppdatert på meldinger og e-post i det som i utgangspunktet er ment å være hviletid og fritid. Mellomtilfellene kan imidlertid også skyldes at enkelte arbeidstakere i større grad ønsker å kunne veksle mellom arbeid og fritid.

Teknologien skaper økte muligheter for, og økte forventninger til, at arbeidstakere er tilgjengelige. Utvalget ser det som viktig å ha oppmerksomhet rettet mot de utfordringene dette kan medføre, men mener det ikke er opplagt at lovregulering er den mest egnede oppfølgingen. Grensene for hva som forventes av arbeidsgiver og arbeidstaker bør fortrinnsvis settes på den enkelte arbeidsplass i nært samarbeid mellom virksomheten og de ansatte og tilpasses de lokale forholdene. Økt tilgjengelighet i noen perioder bør blant annet kunne kompenseres med økt adgang til selv å bestemme hvileperioder og avspasering. Videre kan det kompenseres med økt fleksibilitet fra arbeidsgivers side hva angår hvor og når arbeid blir utført. Utvalget understreker i den forbindelse viktigheten av at partene har fokus på vernehensyn og at arbeidstakernes behov for sammenhengende arbeidsfri blir ivaretatt.

Utvalget viser til at kravet til arbeidsfri er begrunnet ut fra hensynet til arbeidstakers helse og velferd, og at loven videre pålegger arbeidsgiver å sørge for forsvarlige arbeidstidsordninger, jf. § 10-2 første ledd. Flytende grenser mellom arbeid og fritid innebærer at arbeidsgiver må ha en særlig oppmerksomhet rettet mot forsvarlighetshensynet.

Hvile under vakt

Enkelte arbeidstidsordninger består i dag av tid som kan betegnes som «mellomtid», det vil si tid mellom aktivt arbeid og fritid/hvile. Utvalget viser til at et sentralt tema i arbeidstidsdebatten i EU er om det bør være mulig å omregne arbeidstiden slik at ikke alt arbeid skal telle like mye, og om det bør være en definisjon av eller kategori for tid mellom arbeidstid og arbeidsfri.

I mange yrker er arbeidstakerne i mindre grad knyttet til et bestemt arbeidssted. I disse tilfellene vil det kunne oppstå vanskelige grensedragninger mellom hva som er arbeidstid og hva som er arbeidsfri. Også i yrker hvor arbeidstaker har et fast arbeidssted, vil det kunne oppstå spørsmål om hva som er arbeid og hva som er hviletid. Dersom arbeidstaker må oppholde seg på arbeidsstedet, vil vedkommende normalt anses for å stå til arbeidsgivers disposisjon og tiden er å anse som arbeidstid. Dette gjelder selv om arbeidstaker i lengre perioder er fritatt fra arbeidsplikt og har mulighet til å hvile eller sove, se nærmere om dom fra EF-domstolen (C-151/02 Jaeger) i punkt 3.5.3. I de tilfellene hvor arbeidstaker ikke må oppholde seg på arbeidsstedet, men likevel er tilgjengelig for arbeidsgiver, må det vurderes konkret om arbeidstaker står til disposisjon for arbeidsgiver. Utvalget vil peke på at disse grensedragningene i dag ikke går fram tydelig av lovens definisjon av arbeidstid og arbeidsfri.

Tjenestereiser/reisetid

Loven har ikke særlige bestemmelser om tjenestereiser eller reisetid til og fra jobb eller mellom ulike oppdrag. Det er derfor opp til partene å trekke opp grensene her.

Reisetid til og fra arbeidsplassen regnes i utgangspunktet ikke som arbeidstid. Når det gjelder reisetid i tilknytning til arbeidet kan dette stille seg annerledes, for eksempel dersom arbeidstakeren i løpet av arbeidsdagen sendes til et arbeidssted utenfor virksomheten, men kommer tilbake før arbeidsdagens slutt.

EU-domstolen behandlet nylig en sak fra Spania om arbeidstid for mobile arbeidstakere.2 Domstolen kom til at under de konkrete omstendighetene i denne saken, der arbeidstakerne ikke hadde et fast arbeidssted, skulle reisetiden som arbeidstakerne brukte på daglige transporter mellom deres bopel og de første og siste kundene bestemt av arbeidsgiver, anses som arbeidstid.

Både tjenestereiser og reisetid som ikke er arbeidstid, vil i noen tilfeller påvirke arbeidstakers mulighet til hvile og til å ivareta sosiale og velferdsmessige behov. Dette kan også ha betydning for sikkerheten. Arbeidstakers frihet til selv å disponere tiden vil begrenses i forbindelse med pålagte reiser. Det er derfor viktig at partene har en vurdering av hvordan man skal ta hensyn til dette.

Utvalget viser til at mange tariffavtaler allerede regulerer disse forholdene og har bestemmelser om hvordan tjenestereiser og reisetid skal kompenseres, eventuelt hvor stor andel som skal regnes som arbeidstid. Utvalget mener at dette er forhold som også i framtiden best reguleres gjennom tariffavtaler, som muliggjør lokale og bransjevise tilpasninger. Utvalget vil imidlertid vise til at det i dansk rett er valgt en løsning med forskriftfestede bestemmelser om reisetid, tjenestereiser og hviletid.

11.3 Hvem skal bestemme?

11.3.1 Forholdet mellom lov og tariffavtale

Reguleringen av arbeidstid gjøres gjennom lovens bestemmelser, individuelle avtaler mellom arbeidstaker og arbeidsgiver og gjennom tariffavtaler, jf. omtale i punkt 3.2. Tariffavtalene er veldig ulike når det kommer til reguleringen av arbeidstid. Noen avtaler har detaljerte bestemmelser, mens andre tariffavtaler har en mer overordnet regulering av arbeidstid.

Loven angir hvor mye en arbeidstaker kanarbeide, mens tariffavtalene i hovedsak regulerer hvor mye en arbeidstaker skal arbeide og hvilken godtgjørelse en skal ha for dette. I mange tilfeller er arbeidstidsbestemmelsene utformet med mer detaljert regulering i tariffavtalene enn i loven. Dette kan være knyttet til arbeidstidens plassering (når det skal arbeides) og lønnsregulering, for eksempel detaljerte bestemmelser om fra hvilke tidspunkt bestemte tillegg i lønn inntrer.

Lovgivningen bygger blant annet på arbeidstidsdirektivet og internasjonale konvensjoner. Arbeidstidsdirektivet gir partene i arbeidslivet en viktig rolle i reguleringen av arbeidstiden. Det reflekterer en felles europeisk tilnærming som vektlegger «sosial dialog» og medvirkning for arbeidstakerne på arbeidsplassene. Direktivet gir dermed partene i arbeidslivet vide fullmakter til å avtale unntak fra hovedreglene, noe som også er gjennomført i norsk rett. Denne avtaleadgangen er videre enn den adgangen direktivet gir til nasjonale myndigheter, jf. omtale i punkt 3.5.5.

Utvalget viser til at regulering av arbeidstid i et samspill mellom lov og avtale har både fordeler og ulemper. Reguleringen gjennom avtale er velegnet for lokale tilpasninger når utfordringene er forskjellige. Det ville være vanskelig med én lov som alene skulle regulere alle forhold, med mindre en valgte mer rammepregede lovreguleringer. Det kan samtidig være vanskelig både for arbeidstaker og virksomheter å skaffe seg oversikt over hvilke reguleringer som gjelder. Lovens bestemmelser kan i seg selv være krevende å sette seg inn i. I tillegg kommer tariffavtalene for de respektive bransjene og virksomheter. Disse er ofte blitt til gjennom langvarige prosesser mellom partene, og kan i noen tilfeller være vanskelige å forstå og fortolke for andre enn dem som har vært med på å utarbeide avtalene.

Utvalget har merket seg at ingen av de sentrale arbeidstaker- eller arbeidsgiverorganisasjonene har tatt til orde for å endre hovedretningen i dagens avtalesystem.

Utvalget har sett nærmere på hvordan systemene for arbeidstidsregulering er utformet i Sverige og Danmark, jf. omtale i punkt 3.6.2 og 3.6.3. I Sverige og Danmark har sentrale tariffavtaler en mer omfattende og viktigere rolle i arbeidstidsreguleringen enn i Norge. I Danmark bærer lovgivningen preg av å være en minimumslovgivning, mens en vesentlig større del av reguleringen gjøres direkte gjennom avtaler mellom partene. I Sverige angir loven om arbeidstid rammer for arbeidstidens lengde og plassering. Loven kan imidlertid settes til side der det foreligger en tariffavtale som helhetlig regulerer dette. Store deler av svensk arbeidsliv omfattes av slike avtaler. Reguleringene i Sverige og Danmark avspeiler at de fleste arbeidstakere er dekket av tariffavtaler, jf. punkt 6.2.4.

Utvalget viser til at arbeidsdelingen mellom lov og avtale er annerledes i Sverige og Danmark enn i Norge. Dette gjelder generelt og ikke bare for reguleringen av arbeidstid. Utvalget har ikke holdepunkter for å si at deres ulike systemer samlet sett fungerer bedre enn det norske.

I norsk sammenheng må partenes rolle i arbeidstidsreguleringen også ses som en del av et bredt anlagt trepartssamarbeid mellom arbeidstakerside, arbeidsgiverside og myndighetene. Dette kommer særlig til uttrykk i lønnsdannelsen og det inntektspolitiske samarbeidet mellom partene og myndighetene. Den tette koblingen mellom lover og avtaler er et viktig kjennetegn ved den norske samfunnsmodellen, og historisk sett har utviklingen av tariffavtalene vært førende for rammebetingelsene i arbeidslivet.

Utvalget vil understreke at systemet med regulering gjennom lov og avtale også stiller klare krav til partene. Partene har kompetanse og egeninteresse i at arbeidslivet skal fungere godt. Det at partene selv har utformet reglene kan styrke etterlevelsen. Organisasjonene har i stor grad utviklet et apparat sentralt og lokalt for å sikre etterlevelse av tariffavtalene.

I Norge har vi tradisjon for at partene i arbeidslivet gjennom lønnsoppgjørene og på andre måter tar et betydelig ansvar for å ivareta hensynet til samfunnet som helhet. Utvalget peker på at partene også har et ansvar for å sikre at arbeidstidsreguleringen gjennom tariffavtalene bidrar til en best mulig utnyttelse av samfunnets ressurser, både på virksomhets- og samfunnsnivå. I perioder preget av økonomiske utfordringer og behov for omstilling er dette særlig viktig.

Utvalgets vurdering er at reguleringen av arbeidstid i lov og avtale i all hovedsak fungerer godt. Reguleringen innebærer en omfattende adgang til å inngå avtaler om unntak fra lovens hovedregler. Hvem som kan inngå avtale, er avhengig av hvor omfattende unntakene er. Dette systemet er egnet til å ivareta behovet for balanse mellom arbeidstakeres og arbeidsgiveres interesser. Det gir samtidig muligheter for å finne løsninger som er tilpasset den enkelte virksomhet, og bidrar dermed til et fleksibelt system.

Omfattende endringer av systemet ville innebære usikkerhet og risiko for utilsiktede og uheldige virkninger. Dette skyldes blant annet at om lag halvparten av arbeidstakerne i privat sektor ikke er dekket av tariffavtaler. En omlegging i retning av den danske modellen ville innebære at en stor gruppe arbeidstakere fikk et redusert vern. Utvalget mener derfor at det ikke vil være riktig med en større omlegging av dagens system for arbeidstidsregulering.

11.3.2 Partenes roller

Loven gir partene en viktig rolle i utformingen av arbeidstidsordningene gjennom adgangen til å avtale unntak. Hvor store unntak som kan avtales, vil være avhengig av avtalenivå. Jo høyere avtalenivå, desto større er adgangen til å avtale unntak. Dette er blant annet begrunnet med at styrkeforholdet mellom avtalepartene anses for å være mer jevnt på de høyere avtalenivåene. De ulike avtalenivåene og hvilke unntak som kan avtales på det enkelte nivå, gir etter utvalgets syn i hovedsak uttrykk for en hensiktsmessig balanse med tanke på styrkeforholdet mellom partene.

Utvalget understreker viktigheten av at samarbeidet mellom arbeidsgiver og de tillitsvalgte skjer i gjensidig respekt for hverandres roller og oppgaver. Medbestemmelse i form av avtaleinngåelse tar noe mer tid enn beslutninger som ensidig fattes av arbeidsgiver. Utvalget viser dessuten til at arbeidstakers mulighet til selv å påvirke organiseringen av arbeidstiden, enten direkte eller indirekte, gir legitimitet til den aktuelle arbeidstidsordningen. En slik medvirkning kan også bidra positivt til arbeidstakernes utvikling, trivsel og helse. Betydningen av at arbeidstidsordningene er avtalebasert, må derfor ikke undervurderes.

Arbeidsgivers mulighet til å styre arbeidstiden

Arbeidsgiver organiserer, leder, kontrollerer og fordeler arbeid. Arbeidsgiver kan disponere arbeidstiden innenfor de grenser som lovens hovedregler angir. Arbeidsgivers myndighet til å pålegge arbeid og styre arbeidstidens plassering kan være begrenset i avtaler med arbeidstakerne eller arbeidstakernes tillitsvalgte eller organisasjoner på ulike nivåer.

Individuell avtale

Arbeidsgiver og arbeidstaker kan inngå avtale om unntak fra enkelte av hovedreglene i arbeidstidskapitlet. Unntaksadgangen ved individuelle avtaler er begrenset ut fra betraktningen om at det er et ujevnt styrkeforhold mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Den individuelle avtalen kan ikke stride mot tariffavtale, jf. punkt 3.2.

Utvalget ser at begrunnelsen for dagens begrensning i denne avtaleadgangen, nemlig at arbeidstaker normalt vil være den svakeste part i forholdet til arbeidsgiver slik at det kan være vanskelig å si nei til en avtale, tilsier at det bør være visse begrensninger i hva som kan avtales på individuelt nivå. Det kan imidlertid være situasjoner hvor arbeidstaker har en sterkere forhandlingsposisjon, særlig der vedkommende har kompetanse som er dyr for virksomheten å erstatte.

Utvalget peker på at det for enkelte arbeidstakere av ulike årsaker kan være vanskelig å sette grenser med hensyn til arbeidstiden, noe som vil kunne ha uheldige virkninger i hvert fall på lengre sikt. Også i samspillet mellom arbeidstakere kan en begrenset individuell avtaleadgang ha en viss betydning. Enkeltindividers adferd kan skape press på andre arbeidstakere og kunne ha normdannende effekt. Det at noen ønsker å arbeide i grenselandet av hva som er et helsemessig forsvarlig antall timer per dag, bør helst ikke få konsekvenser for andre. På bakgrunn av disse vurderingene mener utvalget at adgangen til å inngå individuelle avtaler om unntak fra lovens hovedregler bør være begrenset.

Utvalget vil i denne sammenheng peke på de nylig vedtatte endringene i rammene for individuell avtale om gjennomsnittsberegning av arbeidstiden, som åpner for vesentlig mer fleksibilitet enn tidligere. Utvalget vil peke på at mange arbeidstakere kan ha en svak forhandlingsposisjon overfor arbeidsgiver og at den vide adgangen til gjennomsnittsberegning ved individuell avtale dermed kan føre til at arbeidstaker føler seg presset til å godta en belastende arbeidstidsordning. Framover er det derfor viktig å følge med på hvordan denne ordningen brukes, med sikte på eventuelle utilsiktede konsekvenser for arbeidstakernes vern og velferd. I bakgrunnen for utvalgets mandat er det imidlertid uttalt at «Det er sentralt at arbeidstidsreglene ikke stenger for fleksible arbeidstidsordninger som kan tilpasses den enkeltes behov i hverdagen». Et vesentlig utviklingstrekk ved dagens arbeidsliv er at det er mer heterogent, noe som også innebærer at det er større variasjon blant arbeidstakerne når det gjelder ønsker og behov knyttet til organiseringen av arbeidstiden. Dette er utviklingstrekk som kunne tilsi at adgangen til å inngå individuell avtale om unntak fra lovens hovedregler burde utvides.

Innenfor dagens reguleringssystem er det mange arbeidstakere som har ulike typer fleksible arbeidstidsordninger. Likevel kan det være mange som kan ønske seg større individuell fleksibilitet.

Utvalget mener derfor det kan være verdt å se nærmere på om endringer i den individuelle avtaleadgangen for noen kan bidra til en arbeidstidsregulering som er bedre tilpasset et heterogent og kunnskapsbasert arbeidsliv, samtidig som vernehensyn ivaretas. Dette drøftes nærmere i kapittel 12, 16 og 17.

Utvalget vil også peke på at etter § 10-2 tredje ledd har arbeidstaker en lovfestet rett til fleksibel arbeidstid dersom dette kan gjennomføres uten vesentlig ulempe for virksomheten.

Denne bestemmelsen gir en rettighet til arbeidstaker og ble innført for å imøtekomme arbeidstakernes ønske om mer fleksibilitet og mer innflytelse over egen arbeidstid.3 Det er innført et forbehold som gjelder i tilfelle dette er vanskelig å gjennomføre i virksomheten. Det vil bero på en konkret vurdering i det enkelte tilfelle om arbeidstakeren har rett til fleksibel arbeidstid.

Utvalget ser det som viktig at arbeidstakere får anledning til å utnytte de mulighetene for fleksibilitet som blant annet skapes av ny teknologi. Utvalget mener at bestemmelsen i § 10-2 tredje ledd bør framheves og at det arbeides videre med å tydeliggjøre regelverket om fleksibel arbeidstid.

Lokal avtale

Det kan inngås avtale mellom arbeidsgiver og tillitsvalgte i tariffbundne virksomheter om unntak fra en rekke arbeidstidsbestemmelser.

Betegnelsen «tariffbundet virksomhet» brukes om virksomheter som selv har inngått tariffavtale med en fagforening i virksomheten, eller dersom det er inngått en tariffavtale mellom en fagforening og en arbeidsgiverforening som virksomheten er medlem av, og denne er blitt gjort gjeldende i virksomheten. Definisjonen av hva som er en fagforening er svært vid, jf. omtale i punkt 3.2.2.

Lokale avtaler kan inneholde bestemmelser om unntak fra lovens hovedregler, men det kan også være avtaler som setter snevrere grenser for arbeidstidens lengde og plassering enn det som følger av lovens hovedregler.

De unntakene som kan avtales i en avtale med tillitsvalgte lokalt i virksomheten gjelder flere områder, og kan være mer omfattende enn de unntakene som kan gjøres ved individuell avtale. I virksomheter hvor det er en form for organisering av de ansatte og det foreligger en tariffavtale, er vurderingene at styrkeforholdet mellom partene er jevnere. Dette bygger på at en viss organisering gjør at arbeidstakerne opptrer i fellesskap og dermed styrker sin forhandlingsposisjon. I tillegg vil tillitsvalgte ofte ha mer kjennskap til unntaksbestemmelsene, og mer kompetanse om de vurderinger som må gjøres ved unntak fra lovens hovedregler. Når arbeidstakerne opptrer samlet vil det også være et bedre grunnlag for å inngå avtaler som er tilpasset en større del av arbeidstakerne, og hvor det er enklere å finne samlende løsninger. Lokale avtaler kan også være med å bringe arbeidstidsspørsmål inn i virksomhetenes helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid.

Endringene i loven som trådte i kraft 1. juli 2015, utvidet rammene for lokal avtaleadgang og bygger på en reguleringsform som gir vesentlig større muligheter for fleksibilitet for virksomheter med tariffavtale. Utvalget legger vekt på at det er ledelsen og de ansatte i virksomhetene som best kjenner utfordringene og behovene de står overfor og som best kan ta vare på og utvikle arbeidsmiljøet sitt. Det at partene har stor adgang til selv å fastsette rammene for arbeidet representerer en mulighet til å påvirke arbeidshverdagen og finne fram til løsninger som tar hensyn til de ulike interessene.

Utvalget har imidlertid fått innspill knyttet til utfordringer i forbindelse med organiseringen av skift- og turnusordninger, og da særlig innen helse- og omsorgssektoren. Utvalget drøfter disse problemstillingene nærmere i kapittel 13.

Kravet om tariffbundet virksomhet

Offentlig sektor er fullt ut dekket av tariffavtaler, mens tariffavtaledekningen i privat sektor er om lag 50 prosent, jf. omtale i punkt 10.2.2. Dette innebærer at en betydelig andel av virksomhetene og arbeidstakerne ikke har samme adgang til å inngå avtaler om unntak fra hovedreglene som den som gjelder for tariffbundne virksomheter.

Flere av arbeidsgiverorganisasjonene har anført at vilkåret om at virksomhetene må være tariffbundet for å kunne inngå lokal avtale i praksis innebærer at mange virksomheter ikke benytter slike avtaler.

Kravene til en tariffavtale er ikke store, jf. punkt 3.2. Dersom en virksomhet har inngått tariffavtale er den tariffbundet. Utvalget har inntrykk av at mange mangler kunnskap om hva som skal til for å kunne inngå en tariffavtale og en lokal avtale om arbeidstid. Dette kan være en årsak til at adgangen til å inngå lokale avtaler ikke utnyttes bedre.

Etter utvalgets syn kan dette til dels tilskrives lovens utforming. Selv om kravet til tariffbundenhet er ment å bidra til at det er parter med erfaring innen partssamarbeid og avtaleinngåelse som avtaler unntakene, kan det også virke begrensende på bruken av avtaleadgangen. Det kan være tilfeller der arbeidsgiver av ulike grunner ikke ønsker en tariffavtale, for eksempel fordi arbeidsgiver har en forståelse av at tariffavtale er noe mer enn det det strengt tatt trenger å være, eller fordi det oppfattes som en avtale som må inngås med et sentralt fagforbund.

Utvalget vil understreke at det er viktig at virksomhetene og de lokale tillitsvalgte kjenner til hvilke muligheter de har til å regulere arbeidstiden gjennom avtale. Ansvaret for å informere om dette har både myndighetene og partene på ulike nivåer. I punkt 11.8 om forenkling drøfter utvalget videre hvordan begrepet «tariffbunden» kan klargjøres.

Sentrale avtaler

Arbeidsgiver og fagforeninger med innstillingsrett etter arbeidstvistloven eller tjenestetvistloven, det vil si med mer enn 10 000 medlemmer, og de forhandlingsberettigede hovedsammenslutningene i statlig sektor, har en svært vid adgang til å avtale unntak fra arbeidstidsreglene.

Med visse unntak kan det på dette nivået avtales unntak fra de fleste bestemmelsene i arbeidstidskapitlet, jf. § 10-12 fjerde ledd. Slike avtaler må likevel forholde seg til lovens forsvarlighetskrav i § 10-2 første ledd, og de rammer for avtale som følger av arbeidstidsdirektivet. Avtale kan inngås med arbeidsgiveren direkte eller med en arbeidsgiverforening.

Når det gjelder det sentrale avtalenivået, peker utvalget på at dette blant annet gjør det mulig å ivareta også mer overordnede interesser for yrkesgrupper og innen bransjer. Sentrale fagforeninger vil også lettere enn lokale fagforeninger kunne stå imot eventuelt press fra arbeidsgiver ettersom de har en viss avstand til den enkelte virksomhet. Dette taler for at de mest omfattende unntakene avtales på dette nivået. Arbeidstakerorganisasjonene har påpekt at det er de sentrale partene som best kan vurdere helheten i de mest omfattende unntakene når det gjelder det aktuelle arbeidet, bransjen, vernebehov og skaderisiko. Arbeidsgiversiden har innvendt at det kan være omstendelige prosesser for å få disse avtalene på plass, og at arbeidstakerorganisasjonene har ulike retningslinjer og krav til arbeidstidsordningene. Erfaringer med inngåelse og praktisering av slike avtaler er omtalt i punkt 6.3.

Myndighetenes rolle

Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet kan gi samtykke til bruk av arbeidstidsordninger som går ut over lovens hovedregler, og også ut over det som kan avtales med den enkelte arbeidstaker eller med tillitsvalgte, men ikke utover adgangen til unntak som er gitt til sentrale fagforeninger, se punkt 3.1.4. Arbeidsgiversiden har pekt på at tilsynenes dispensasjonsadgang i større grad enn i dag bør være et alternativ til avtaleinngåelse.

Endringene i loven som trådte i kraft 1. juli 2015 gir tilsynene økt adgang til å gi dispensasjon til langturnuser og andre alternative arbeidstidsordninger for helse- og omsorgsarbeid, vakt og overvåkning og visse pendlersituasjoner. I Prop. 48 L (2014–2015) vises det til at arbeidsgiver og arbeidstakere i virksomheter hvor arbeidstakerne er organisert i en fagforening med innstillingsrett får to ulike veier å gå for å etablere arbeidstidsordninger som ikke kan avtales lokalt; fagforeninger med innstillingsrett eller tilsynene. Dette kan ifølge regjeringens forslag i proposisjonen gi større muligheter til å etablere alternative ordninger når dette er ønsket lokalt.

Utvalget viser til at arbeidstidsdirektivet ikke er til hinder for at tilsynenes myndighet utvides også utover de endringene som ble gjort i 2015. En ytterligere utvidelse vil kunne gjøre det enklere for flere virksomheter å få etablert alternative ordninger. Utvalget ser dessuten at en utvidelse av tilsynenes dispensasjonsadgang kan gi større mulighet for fleksibilitet i virksomheter der arbeidstakerne ikke er organisert eller dersom et mindretall av de ansatte i virksomheten er organisert. Arbeidstidsordninger som er godkjent av tilsynene, etableres etter en faglig avveining av hensynet til vern av arbeidstakerne og virksomhetens behov for fleksibilitet.

På en annen side kan en ytterligere utvidelse av tilsynenes dispensasjonsadgang svekke arbeidstakernes muligheter til å påvirke utformingen av arbeidstidsordningene ved at dette i større grad blir et alternativ til lovens avtalespor. Utvalget mener at denne medbestemmelsen er viktig for å skape legitimitet for arbeidstidsordningene.

Utvalget viser også til at en utvidet dispensasjonsadgang vil kunne føre til at fagforeningene får en mindre rolle i forbindelse med etablering av arbeidstidsordninger som innebærer unntak fra lovens hovedregler. Dette vil også kunne være av betydning for incitamentet til organisering.

En kraftig økning av omfanget av dispensasjonssøknader vil kunne ta fokus og ressurser fra tilsynsvirksomheten, som er Arbeidstilsynets og Petroleumstilsynets hovedoppgave. Utvalget er videre opptatt av at dersom tilsynene i større grad får en rolle som kan oppfattes som en tvisteløser mellom forhandlende parter, vil dette kunne skade etatenes legitimitet som uavhengige tilsynsorganer.

Med dette som bakgrunn, samt at det foreløpig er gått alt for kort tid til å si noe om effektene av lovendringene i 2015, foreslår utvalget ingen endring i tilsynenes dispensasjonsadgang.

11.4 Hvem bør omfattes?

11.4.1 Skillet mellom arbeidstakere og selvstendig oppdragstakere og næringsdrivende

Arbeidsmiljøloven og reglene om arbeidstid gjelder i utgangspunktet for arbeidstakere. Selvstendig oppdragstakere og næringsdrivende er ikke omfattet av loven, og heller ikke av arbeidstidsreglene. Videre er det flere grupper som er unntatt fra hele eller deler av arbeidstidskapitlet.

I lys av utviklingen med stadig flere ulike tilknytningsformer som «utfordrer» de mer tradisjonelle grensene mellom arbeidstakere og selvstendig oppdragstakere og næringsdrivende, har utvalget også drøftet betydningen av dette skillet. Temaet er særlig aktuelt ettersom den teknologiske utviklingen bidrar til økt fokus på mulighetene som ligger for andre tilknytningsforhold enn ansettelsesforhold. Som drøftet i kapittel 10 er det en viss framvekst av nye organisasjonsformer der oppgaver som tradisjonelt har vært utført av ansatte arbeidstakere, utføres av selvstendig næringsdrivende i et organisert samarbeid eller ved å bruke teknologi til deling av tjenester på måter som tidligere hadde karakter av leverandør og kundeforhold.

Utvalget ser at det er utfordringer knyttet til disse nye tilknytningsformene, også når det gjelder arbeidstid. Etter utvalgets syn gjelder imidlertid disse utfordringene for hele arbeidsmiljølovgivningen og ikke arbeidstidsreguleringen spesielt.

Utvalget har derfor ingen konkrete forslag som direkte berører denne utviklingen, men mener det er viktig at den følges nøye og at det jevnlig gjøres en vurdering om dette bør få betydning for loven og herunder arbeidstidsreglene.

11.4.2 Omfattet av arbeidsmiljøloven, men hva med arbeidstidsbestemmelsene?

Arbeidstidsbestemmelsene gjelder som nevnt i utgangspunktet for alle arbeidstakere. Det er imidlertid enkelte grupper og yrker som er omfattet av loven, men som ikke er omfattet av arbeidstidsbestemmelsene eller har unntak for hele eller deler av kapitlet om arbeidstid. Det viktigste unntaket er for arbeidstakere som har en ledende eller særlig uavhengig stilling. Se punkt 3.1.3 for en nærmere omtale av disse unntakene.

Hvem som bør og skal omfattes av arbeidstidsreglene har vært gjenstand for debatt i flere omganger. Arbeidsmiljøloven, herunder arbeidstidsreguleringen, er en vernelov. Etter utvalgets syn tilsier dette at unntak fra reglene om arbeidstid bør begrenses, og at der det likevel gjøres unntak må dette være velbegrunnet og arbeidstakerne må sikres tilstrekkelig vern på annen måte.

Utvalget har drøftet om dagens unntak for arbeidstakere i ledende og særlig uavhengig stilling bør videreføres og om det eventuelt er andre grupper av arbeidstakere som helt eller delvis bør unntas fra arbeidstidsreglene. Drøfting og konklusjoner presenteres i kapittel 12.

Enkelte sektorer og arbeidstakergrupper er helt eller delvis unntatt fra arbeidstidsreglene, for eksempel politiet, forsvaret og petroleumsvirksomheten. For en nærmere omtale av unntakene vises det til punkt 3.1.3. Gitt den begrensede tiden utvalget har hatt til rådighet og utvalgets mandat, har utvalget valgt å fokusere på et par problemstillinger når det gjelder disse gruppene. Den ene knytter seg til petroleumssektoren og er omtalt i kapittel 15, mens den andre knytter seg til den såkalte medleverforskriften og er omtalt i kapittel 14.

11.5 Mobilisering av arbeidskraft

Utvalget skal ifølge mandatet «særlig vurdere de samlede arbeidstidsreguleringene og praktiseringen av disse, i lys av behovet for å mobilisere mer arbeidskraft, herunder å legge til rette for heltid».

Arbeid bidrar til inntekt og økonomisk trygghet og er en viktig arena for sosial integrering og selvrealisering. Arbeid er forbundet med god helse, jf. kapittel 7. Høy yrkesdeltakelse fører til lavere trygdeutgifter og høyere skatteinntekter og er dermed viktig for finansieringen av offentlige velferdsordninger. Aldringen av befolkningen vil gjøre finansiering av velferdsordningene mer krevende i tiårene framover. Høy deltakelse i arbeidsstyrken og høy timeinnsats blant dem som deltar, vil redusere disse utfordringene i framtiden.

Ønskene om arbeidstid varierer til dels betydelig fra person til person, blant annet ut fra den enkeltes trivsel i jobben, helsetilstand, forsørgeransvar mv.

Som beskrevet i kapittel 9 kan det være avvik mellom hvor mye hver enkelt arbeidstaker velger å jobbe og hva som er ønskelig for samfunnet samlet sett. Skatt på arbeid gjør det isolert sett mindre lønnsomt å jobbe og kan bidra til å trekke arbeidsinnsatsen ned. På den annen side gir det å delta i arbeid rett til blant annet trygdeytelser som pensjon, foreldrepenger og dagpenger. Innretningen på velferdsytelsene kan dermed virke arbeidsfremmende. Det kan også være mekanismer som trekker i retning av at noen jobber for mye, blant annet hvis arbeidsgivere og arbeidstakere ikke tar hensyn til virkninger på helsen eller hvis arbeidstiden medfører risiko for tredjepart.

Tiltak for høyere arbeidsinnsats

Hvordan befolkningen tilpasser seg i arbeidsmarkedet er avhengig av en rekke økonomiske faktorer slik som lønn, skatt og hvilke alternative inntektsmuligheter som finnes i form av for eksempel ulike trygder, jf. diskusjonen i kapittel 9. I bredere forstand legger også utdanningssystemet til rette for deltakelse i arbeidslivet. Familiepolitikken, herunder permisjonsordninger og offentlig subsidiering av barnehager, har hatt betydning for kvinners deltakelse i arbeidslivet, jf. omtale i kapittel 4 og 5. Tiltak for integrering av innvandrere er også svært viktig for å legge til rette for høy deltakelse i arbeidslivet. Det samme gjelder tiltak for å få eldre til å stå lenger i arbeid, herunder pensjonsreformen.

Utvalget anser at de viktigste virkemidlene hva angår incentiv til yrkesdeltakelse ligger utenfor utvalgets mandat. Det er likevel verdt å drøfte i hvilken grad arbeidstidsreguleringene også kan være et verktøy for å legge til rette for økt arbeidsinnsats. Økt arbeidsinnsats kan hovedsakelig oppnås på to måter, enten ved at flere har lønnet arbeid eller ved at de som allerede er i jobb arbeider mer.

11.5.1 Kan endringer i arbeidstidsreguleringene bidra til å mobilisere flere inn i arbeidsstyrken?

Arbeidstidsreguleringer kan påvirke i hvilken grad arbeidstakere møter krav om å jobbe lange dager (og lange dager over tid) eller krav om å jobbe på ubekvemme tidspunkter, herunder også krav om å jobbe for eksempel skift og turnus. Dette kan påvirke hvilke kostnader eller ulemper arbeidstakerne opplever i forbindelse med jobb. Slike kostnader eller ulemper vil vurderes av de enkelte arbeidstakerne opp mot lønn, muligheter for friperioder, graden av medbestemmelse i jobben og generelle fordeler av å jobbe.

Eldre arbeidstakere eller personer med svekket helse kan oppleve at ulempene ved eventuelle ugunstige arbeidstidsordninger blir avgjørende for at de trekker seg tilbake fra arbeidslivet, for eksempel ved at de benytter seg av trygde- eller pensjonsordninger. Arbeidstidsordningene trenger ikke være den direkte årsaken til helseplager eller sykdom, men blir én av mange faktorer som inngår i individenes valg av arbeidstilbud. Lignende resonnementer kan gjelde for andre grupper, for eksempel personer med store omsorgsforpliktelser eller lavtlønte. For lavtlønte kan ugunstige arbeidstidsordninger i kombinasjon med høye kompensasjonsrater for ulike trygde- og sosialhjelpsytelser skape incentivproblemer som bidrar til at noen slutter å jobbe og mottar trygd. Hvis noen typer arbeidstidsordninger bidrar til at folk trekker seg tilbake fra arbeidslivet, vil økte kostnader til trygde- eller pensjonsutgifter bli resultatet, samtidig som samfunnet ikke drar nytte av den resterende arbeidsevnen til arbeidstakerne.

Noen av argumentene i den offentlige debatten om arbeidstid trekker fram mobilisering av enkeltgrupper, slik som at større adgang til å arbeide på søndager kan mobilisere flere studenter eller at større fleksibilitet til å bestemme hvor mye en vil jobbe kan mobilisere eldre eller personer med nedsatt arbeidsevne. Selv om studenter kan tenkes å mobiliseres til arbeid dersom søndagsreglene liberaliseres, vil det også finnes eksempler på at noen synes arbeid framstår som mindre attraktivt dersom det innebærer at de må jobbe flere søndager. Utvalget diskuterer reguleringen av søndagsarbeid nærmere i kapittel 16.

Ordninger med konsentrert arbeid i perioder med påfølgende lengre friperioder kan tenkes å være attraktivt for blant annet arbeidsinnvandrere, personer som bor i utkantstrøk med få tilgjengelige arbeidsmuligheter og personer som ønsker å være mye sammen med familien i friperiodene. Hvis denne ordningen derimot blir den eneste tilgjengelige, kan den på den annen side støte ut grupper av arbeidstakere som ønsker en mer normal type arbeidsdag. Det er derfor krevende å vurdere den samlede virkningen på arbeidstilbudet av endringer i arbeidstidsordninger og arbeidstidsregler i seg selv.

En del arbeidstakere kan, eller vil, bare arbeide dersom de kan jobbe deltid. I særlig grad gjelder det personer som er delvis uføre, men som likevel ønsker å jobbe noe. Uførereformen som ble innført i 2015 har som mål å legge til rette for at flere kan kombinere arbeid og trygd. Om dette lykkes, vil antallet personer som kun ønsker deltidsarbeid kunne øke framover. Eldre og personer under utdanning er andre eksempler. Større mulighet til å jobbe deltid kan øke yrkesdeltakelsen i disse gruppene, mens en innstramming i mulighetene til å jobbe deltid vil kunne støte noen ut av arbeidslivet. Større mulighet til å arbeide deltid kan på den annen side gi økt bruk av deltid i kjernearbeidsstyrken. Hensynet til de ulike gruppene må dermed veies mot hverandre.

Dagens arbeidstidsbestemmelser åpner for redusert arbeidstid for arbeidstakere over 62 år. Utvalget mener at denne bestemmelsen nettopp må sees i lys av ønsket om å mobilisere eldre arbeidstakere. Gitt den demografiske utviklingen synes dette for utvalget som et svært viktig område. Utvalget har imidlertid merket seg at det er et utvalg i arbeid som skal vurdere tilpasninger i arbeidslivet med sikte på å kunne øke eller fjerne aldersgrensen i arbeidsmiljøloven, herunder de særlige rettighetene eldre arbeidstakere har etter arbeidsmiljøloven og ferieloven. Utvalget finner det derfor ikke formålstjenlig å gå nærmere inn på denne problemstillingen.

Foreldre har, dersom det ikke er til vesentlig ulempe for virksomheten, rett til redusert arbeidstid til og med det året yngste barn fyller 10 år, jf. omtale i punkt 3.1.7. Utvalget vil peke på at selv om noen foreldre kanskje ikke hadde jobbet dersom de ikke kunne jobbet deltid, bidrar ordningen trolig også til at noen jobber deltid som ellers ville ha jobbet heltid.

Utvalget vil også peke på drøftelsen over av den lovfestede retten til fleksibel arbeidstid dersom dette kan gjennomføres uten vesentlig ulempe for virksomheten, jf. § 10-2 tredje ledd. Dette er en bestemmelse, som dersom den blir gitt ytterligere positivt innhold, kan bidra til økt arbeidstilbud idet den gjør kombinasjonen med omsorgsansvar lettere.

11.5.2 Kan arbeidstidsreguleringene bidra til å øke antall timer per sysselsatt?

En økning av gjennomsnittlig arbeidstid kan oppnås ved at arbeidsinnsatsen blant heltidsansatte øker, ved at andelen som jobber deltid reduseres eller ved at stillingsprosenten blant deltidsansatte øker.

Dersom en ønsker å øke antall arbeidede timer for dem som allerede jobber heltid, er det en teoretisk mulighet å øke den ukentlige arbeidstiden i loven fra dagens 40 timer. I dag er det bare et mindretall av arbeidstakerne som er bundet av denne grensen, siden de fleste omfattes av tariffavtale som fastsetter en ukentlig arbeidstid på 37,5 timer. En heving av 40-timersgrensen vil derfor øke forskjellen mellom mindretallet som omfattes av den lovbestemte grensen og flertallet som er omfattet av tariffavtalenes grense på 37,5 timer. Det er i denne sammenheng viktig å merke seg at en del av dem som forholder seg til lovens grense snarere enn tariffavtalenes, også gjerne har lav lønn og svakere posisjon på arbeidsmarkedet. Det i seg selv taler etter utvalgets syn mot en slik endring.

På lang sikt kan man se for seg at en økning av den lovbestemte ukentlige arbeidstiden ville gi et press for å reforhandle tariffavtaler slik at den tariffbestemte arbeidstiden ble tilpasset til den lovbestemte.

En økning av 40-timersgrensen vil imidlertid innebære en sterkere prioritering av inntekt og forbruk på bekostning av fritid på en måte som ville bryte med den historiske utviklingen. Balansen mellom arbeidsliv, familieliv og fritid vil endres, og for mange vil det bli vanskeligere å få hverdagen til å gå opp. I en samlet avveining av fordeler og ulemper med å jobbe vil det kunne gjøre det å ikke delta i arbeidslivet mer attraktivt for noen, og for andre kan deltid framstå som mer aktuelt. Utvalget mener at en økning av den lovbestemte ukentlige arbeidstiden verken er ønskelig eller realistisk.

I en diskusjon av om det bør åpnes for at de som allerede jobber heltid kan jobbe mer, er spørsmålet om overtid samt hvem som helt eller delvis skal unntas fra loven, etter utvalgets vurdering mer aktuelt. Som beskrevet i kapittel 9 vil ønskene om arbeidstid variere mye mellom arbeidstakerne. Investering i framtidig karriere, sterkt engasjement for jobben eller store økonomiske behov kan være grunner til at noen ønsker å arbeide flere timer enn vanlig heltid.

Etter gjeldende rett kan det, med mindre man er unntatt fra arbeidstidsbestemmelsene, ikke gjennomføres arbeid ut over avtalt arbeidstid uten at det foreligger et særlig og tidsavgrenset behov for det. Som en følge av dette er det heller ikke anledning til å avtale fast overtid. Overtid må pålegges av arbeidsgiver i hvert enkelt tilfelle når et særlig og tidsavgrenset behov oppstår. Det kan likevel tenkes flere situasjoner der overtid vil være mulig og ønskelig fra både arbeidstakers og arbeidsgivers side selv om det ikke foreligger et særlig og tidsavgrenset behov. Arbeidsgiver kan for eksempel ønske å fordele mer arbeid til spesielt dyktige medarbeidere på fast basis, eller spesielt arbeidsvillige medarbeidere kan avlaste andre medarbeidere som ønsker kortere arbeidstid. En del arbeidstakere vil også kunne ønske å jobbe mer enn 40 timer i uken helt uavhengig av om det er et særlig og tidsavgrenset behov i virksomheten. Fra et samfunnsøkonomisk perspektiv kan slike tilpasninger være ønskelige, jf. kapittel 9.

Utvalget har vurdert endringer i overtidsreglene. En mulighet som er blitt vurdert, er å fjerne kravet om særlig og tidsavgrenset behov, eventuelt i kombinasjon med en individuell avtaleadgang om overtid. Utvalget har også vurdert andre alternativer som i større grad enn i dag kan legge til rette for at arbeidstakere som ønsker å jobbe mye kan ha mulighet til dette, for eksempel ved at arbeidsgiver og arbeidstaker kunne inngå individuell avtale om overtid ut over 200 timer per år. Utvalget vil imidlertid ikke fremme forslag til endringer i overtidsreglene. Maktforholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker krever at eventuelle avtaler baseres på reell frivillighet fra arbeidstaker. Utvalget mener det vil være vanskelig å regulere denne type forhold. Utvalget har også lagt vekt på at det i dag er få som utnytter grensene for overtid fullt ut.

Utvalget viser til kapittel 12 for en nærmere drøfting av unntaksbestemmelsene i loven for visse gruppers adgang til å arbeide utover lovens rammer.

11.5.3 Arbeidstidsreguleringer og økt stillingsprosent

Arbeidstidsbestemmelsene utgjør, sammen med variasjoner i arbeidsmengde over tid og andre mer ytre produksjonsvilkår, betingelsene for arbeidsgivers planlegging av bemanningen. Kombinasjonen av reguleringer og andre ytre betingelser kan føre til at bemanningen ikke «går opp» innenfor hovedreglene i loven. For eksempel kan begrensningene på alminnelig arbeidstid per døgn i kombinasjon med variasjoner i arbeidsmengden gjennom uka gi et udekket behov for personale de dagene det er mye å gjøre. I noen tilfeller løses slike situasjoner med avtaler om unntak fra loven, men i noen grad løses planleggingsproblemer også ved bruk av deltidsstillinger. Blant annet viser Fafo at den omfattende deltidsbruken i enkelte større virksomheter i stor grad er et resultat av arbeidsgivers planlegging for å møte variasjoner i kundepågang gjennom uka.4

Ufrivillig deltid i deler av helse- og omsorgssektoren skyldes blant annet behovet for drift gjennom hele døgnet og uka og praksisen med at en del helsepersonell ikke jobber mer enn hver tredje helg i gjennomsnitt for året.5

Det blir færre ansatte når små deltidsstillinger forsvinner. Dette reduserer administrativt arbeid og frigjør mer tid til ledelse og brukerrettet arbeid. Kostnadene knyttet til rekruttering, opplæring og veiledning blir lavere når gjennomtrekket av personale reduseres. Større stillingsprosent fører også ofte med seg større eierskap til jobben og arbeidsoppgavene, bedre arbeidsmiljø, forutsigbar arbeidstid og sikrere ordninger ved sykdom etc. for den enkelte ansatte.

11.6 Produktivitet og lønnsomhet

Utvalgets mandat peker på at virksomheter skal ha fleksibilitet til å kunne drive godt og lønnsomt, og brukerrettede tjenester skal på best mulig måte kunne ivareta brukernes interesser. Arbeidstiden skal ideelt sett innrettes slik at den fremmer produktivitet.

Utvalget skal ifølge mandatet vurdere de samlede arbeidstidsreguleringene i lys av økte behov for og muligheter til fleksibilitet, både for den enkelte arbeidstaker og virksomheter. I kapittel 10 er utfordringene for virksomhetene beskrevet. Norske virksomheter møter konkurranse fra virksomheter i land med til dels helt andre arbeidsreguleringsregimer.

Noen av arbeidstidsreglene kan oppleves som en byrde for næringslivet. For noen bedrifter kan dette være et moment som trekker i retning av å sette ut produksjon eller funksjoner til andre land.

Bedriftene vil ha et økonomisk insentiv til å etablere seg i land med mer liberalt regelverk, fordi dette kan gi lavere kostnader. Konkurransen mellom ulike land for å tiltrekke seg bedriftene vil dermed kunne gi et press i retning av et svakere regelverk. På den annen side er arbeidstid bare ett element i konkurransen mellom ulike land. Lønn og andre kostnader samt økonomisk-politiske rammebetingelser vil også være viktige. Konkurranse mellom land kan imidlertid føre til svakere regulering innen helse- miljø og sikkerhet enn det som er ønskelig. Verneregler som oppfattes som kostnadsdrivende på kort sikt kan dessuten ha positive effekter på produktivitet og lønnsomhet på lang sikt.

Utvalget mener ikke desto mindre at hensynet til produktivitet kan tale for rammebetingelser som muliggjør en mer fleksibel bruk av arbeidskraften innenfor et system med fortsatt godt vern av arbeidstakerne. Det kan både handle om behov for å benytte arbeidskraften mer intensivt i perioder og legge til rette for en annen fordeling over døgnet og uka. Utvalget drøfter konkrete forslag som har til felles at de kan ha positive effekter for virksomhetene i kapittel 12–17.

11.7 Følges arbeidstidsbestemmelsene?

11.7.1 Bakgrunn

Utvalget er i mandatet bedt om å kartlegge brudd på arbeidstidsreguleringene, hvilke bestemmelser i hvilke reguleringer som brytes og hva som er de viktigste årsakene til bruddene.

Det har de siste årene vært stadig søkelys på virksomheters brudd på arbeidstidsbestemmelsene. Utvalget er opptatt av at diskusjonen rundt gjeldende arbeidstidsregler og brudd på disse bygger på et så riktig faktagrunnlag som mulig.

I mangel av et fullstendig datagrunnlag for brudd på arbeidstidsbestemmelsene i Norge har utvalget derfor fått gjennomført en kartlegging av brudd på arbeidstidsreguleringene. Resultatet av kartleggingen er presentert i kapittel 8.

Kartleggingen har tatt utgangspunkt i et sett med ulike kilder. For å få et samlet bilde over situasjonen i norsk arbeidsliv er det gjennomført spørreundersøkelser blant virksomheter og tillitsvalgte. I tillegg har flere helseforetak stilt administrative data til disposisjon for kartleggingen. Dette har muliggjort en inngående analyse av den statlige helsesektoren. Utvalget henvendte seg til Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet for å få informasjon om brudd på arbeidstidsbestemmelsene. Men siden tilsynene som gjennomføres er risikobaserte, kan de gi misvisende informasjon om omfanget av brudd i arbeidslivet som helhet. Utvalget har også henvendt seg til arbeidsgiverorganisasjonene med forespørsel om opplysninger om forekomsten av brudd på arbeidsmiljøloven innenfor deres tariffområder. KS meldte tilbake at de ikke hadde slike opplysninger. Arbeidsgiverorganisasjonen Spekter har innhentet data og opplysninger fra virksomheter. Dette materialet ble stilt til disposisjon i forbindelse med den kartleggingen som er gjennomført. Det foreligger ellers ikke informasjon fra organisasjonene i arbeidslivet om omfanget av brudd på loven.

11.7.2 Hva er omfanget av brudd i norsk arbeidsliv?

Kartleggingen Fafo har gjennomført for utvalget viser at dette er et vanskelig tema å undersøke. Lovens adgang til unntak gjennom avtaleinngåelse eller samtykke fra tilsynene gjør at kartleggingen kun gir en oversikt over mulige brudd. Grunnen til at kartleggingen kun gir oversikt over mulige brudd er blant annet at registreringssystemet/respondentene i undersøkelsen gjerne ikke får med seg eller tar i betraktning at det er inngått avtale om unntak fra hovedreglene i arbeidstidsbestemmelsene, jf. punkt 8.3. Arbeidstidsbestemmelsene er derfor et krevende område å få oversikt over, og resultatene av analysene må tolkes og brukes med atskillig varsomhet.

Resultatene fra spørreundersøkelsen blant virksomheter og tillitsvalgte indikerer at alminnelig arbeidstid er det området hvor det er flest mulige brudd. Når en ser på virksomheter som ikke har avtale om gjennomsnittsberegning av arbeidstid er det til sammen 49 prosent av virksomhetene målt ved antall sysselsatte som oppgir at de har ansatte som ofte eller av og til jobbet mer enn lovens grenser for daglig eller ukentlig arbeidstid det siste året. For virksomheter som har avtale om gjennomsnittsberegning er andelen med mulige brudd 26 prosent av virksomhetene målt ved antall sysselsatte. Andelen virksomheter som oppgir at brudd skjer ofte og i stort omfang hva angår arbeidstakere, er imidlertid atskillig mindre.

Omtrent én av ti virksomheter målt i antall sysselsatte oppgir mulige brudd på de andre arbeidstidsbestemmelsene som er med i kartleggingen. Det gjelder daglig og ukentlig arbeidsfri, søndagsarbeid, nattarbeid og overtid.

Arbeidstilsynet gjennomførte i 2013 og 2014 om lag 30 000 tilsyn. I halvparten av tilsynene ble ett eller flere forhold knyttet til bestemmelsene i arbeidstidskapitlet i loven kontrollert. I ti prosent av tilsynene som kontrollerte arbeidstid i 2013 og 2014 gav Arbeidstilsynet en eller flere reaksjoner knyttet til arbeidstid. En reaksjon kan være et varsel om pålegg, pålegg, varsel om tvangsmulkt, tvangsmulkt, vedtak om stans på grunn av umiddelbar fare, stans som pressmiddel eller overtredelsesgebyr. Av de reaksjoner som ble gitt på dette området var de fleste knyttet til manglende oversikt over den enkelte arbeidstakers arbeidstid, manglende arbeidsplaner, samt brudd på en eller flere av reglene i lovens bestemmelser om overtid.

Petroleumstilsynet har i svar til utvalget redegjort for at det i deres tilsynvirksomhet er få funn på at arbeidstidsbestemmelser er brutt. Petroleumstilsynet er kjent med at det forekommer enkelte brudd på avtaler om lange arbeidsperioder ved at det i perioder med høy aktivitet arbeides 12 timer skift i 21 dager i stedet for 14 dager. De viser også til at de observerer at en del ledere har stort arbeidspress og lange dager, men i og med at disse er definert i kategoriene ledende/særlig uavhengig stilling er de unntatt fra de fleste av arbeidstidsbestemmelsene.

Statistisk sentralbyrås kriminalstatistikk viser at av anmeldte brudd på arbeidsmiljøloven siste ti år gjelder om lag to prosent anmeldelser på arbeidstid. Flesteparten av disse gjaldt brudd på overtidsbestemmelsene, jf. punkt 8.6.

11.7.3 Nærmere om mulige brudd i helseforetakene

Gjennomgangen av helseforetakenes arbeidsplansystem viser at en finner om lag tre brudd per 100 vakter. For en fullstendig redegjørelse for resultatene av kartleggingen viser utvalget til kapittel 8.

Bestemmelsene om daglig arbeidstid og ukehvile er områdene med flest mulige brudd. Flertallet av de mulige bruddene på daglig maksimal arbeidstid dreier seg om brudd på grensen på 13 timer per dag. Bruddene er dermed indirekte også brudd på bestemmelsene om hvile per døgn. Det forekommer også en del brudd på bestemmelsene om ukehvile. Det er først og fremst blant pleiepersonell og ambulansepersonell at vi finner mulige brudd. Analysen tyder på at hovedårsaken til at arbeidstidsbestemmelsene brytes er at personell må arbeide lengre enn planlagt. Dette kan være på grunn av at det mangler medarbeidere som skulle overta på neste vakt, men også akutte hendelser eller akutt sykdom. Det er flere mulige brudd i helgene enn ellers. Sommermånedene har flere mulige brudd enn resten av året.

Kartleggingen viser at 3/4 av alle ansatte i helseforetakene ligger i intervallet 0–2 mulige brudd per år. Om lag fem prosent av de ansatte peker seg ut ved mulige brudd på arbeidstidsreglene månedlig eller oftere. Ambulansepersonell er overrepresentert i denne gruppen.

Leger har særskilte arbeidstidsavtaler. Disse avtalene gir anledning til lange arbeidsdager og 60 timer maksimal ukentlig arbeidstid. Kartleggingen viser at andelen leger med få mulige brudd i løpet av året er om lag som for pleiepersonell. Andelen med mange mulige brudd er imidlertid høyere enn for andre grupper med unntak av ambulansepersonell.

Kartleggingen viser at om lag halvparten av de mulige bruddene ligger mellom lovens maksimum (minimum når det gjelder hviletidsbestemmelsene) og det som kan avtales gjennom lokal avtale. Disse bruddene skulle da i teorien kunne unngås om man inngår lokal avtale. Dette er vurdert på grunnlag av de avtalegrensene som var gjeldende fram til 1. juli 2015. Med endringene i loven er grensene for å inngå lokale avtaler utvidet på enkelte områder. Når det gjelder ukentlig overtid og søndagsarbeid ville om lag 3/4 av de mulige bruddene kunne unngås dersom man inngår lokal avtale. Kartleggingen sier imidlertid ikke noe om hvorfor avtaleadgangen ikke er mer brukt i helseforetakene.

Arbeidsgiverforeningen Spekter, som organiserer helseforetakene, har på forespørsel fra utvalget formidlet opplysninger om årsaker til brudd og hvordan virksomhetene arbeider for å unngå at de oppstår. Blant tiltakene som gjennomføres er bedre arbeidsplanlegging og sterkere ledelsesmessig styring av arbeidskraften, generell reduksjon av mertid og overtid, kompenserende hvile etter utrykning på vakt og alternative arbeidstidsordninger som for eksempel langvakter og intern vikarpool. Utvalget merker seg imidlertid at det også blir angitt at det er innført restriksjoner overfor ansatte når det gjelder å bytte vakter for på denne måten å redusere brudd på arbeidstidsbestemmelsene.

11.7.4 Utvalgets vurderinger

Regelverket skal sikre et forsvarlig vern for arbeidstakere. Det er dermed arbeidstakerne som blir skadelidende ved brudd på bestemmelsene. Brudd på arbeidstidsbestemmelsene kan være et uttrykk for at arbeidstakerne ikke nyter det vern loven skal gi.

Utvalget vil samtidig peke på at brudd på arbeidstidsreglene er uunngåelige. Hvert eneste tilfelle av arbeidstid på mer enn ni timer (eller annen avtalt) grense vil i prinsippet være et lovbrudd. Det samme gjelder hvert tilfelle av kortere hviletid enn 11 timer mellom to vakter. Ved alle, eller i alle fall de aller fleste, virksomheter vil det regelmessig forekomme enkeltstående brudd på arbeidstidsbestemmelsene. Det bør etter utvalgets syn neppe tas som et uttrykk for at arbeidstakerne ved virksomheten i det store og hele ikke har tilstrekkelig vern. Det er primært systematiske og grove brudd som vil utgjøre reelle trusler mot arbeidstakernes helse og sikkerhet og som kunne tilsi endringer av regelverket eller håndhevelsesmekanismene. Det foreliggende materialet gir ikke grunnlag for konklusjoner om hvilken type brudd som forekommer.

Undersøkelsene utvalget har foretatt gir samlet sett ikke indikasjoner på at omfanget av brudd på arbeidstidsreguleringene er stort.

Spørreundersøkelsen blant virksomheter indikerer at det forekommer en del brudd på loven. Svarene i undersøkelsen tyder på at omfanget av mulige brudd er lavere blant virksomheter som har inngått avtaler om unntak fra hovedreglene i loven. Undersøkelsen gir ikke klare indikasjoner på om det dreier seg om systematiske eller mer enkeltstående brudd på arbeidstidsbestemmelsene.

Utvalget mener at det foreliggende materialet kan gi noen indikasjoner på omfanget av brudd på arbeidstidsbestemmelsene og årsakene til bruddene, men at det ikke gir et helhetlig inntrykk. Det skyldes blant annet at regelverket er sammensatt, med ulike grenser fastsatt i lov og avtale. Det kommer heller ikke klart fram om bruddene er fordelt på mange arbeidstakere med få brudd hver, eller få arbeidstakere med mange brudd hver. Det foreligger ikke materiale som gjør det mulig å kartlegge utviklingen over tid. Samlet sett gir altså ikke materialet grunnlag for å trekke klare konklusjoner.

Ut fra Statistisk sentralbyrås statistikk over anmeldte lovbrudd ser det ikke ut til at brudd på loven generelt, eller arbeidstidsbestemmelsene spesielt, har et stort omfang.

Det er for helseforetakene det foreligger et mest helhetlig datamateriale. Det viser at over 97 prosent av alle vakter i helseforetakene gjennomføres uten brudd. Hvor alvorlige bruddene er varierer også mye. Tallmaterialet fra helseforetakene tyder på at de viktigste årsakene til at brudd oppstår er akutte situasjoner der oppdrag kommer brått på eller varer lengre tid enn forutsatt. Det kan også oppstå brudd når det mangler personell ved vaktskifte slik at ansatte må arbeide ut over oppsatt vakt. Det ligger i helsevesenets funksjon at man må håndtere akutte situasjoner. Samtidig er det viktig at det arbeides systematisk med arbeidsplaner og tiltak overfor de ansattgruppene som kan være særlig utsatt for at arbeidstidsbestemmelsene brytes.

Dersom man til enhver tid skulle planlegge for katastrofesituasjon vil dette ikke være forenlig med offentlige budsjettrammer. Noen registrerte brudd er derfor en følge av hensyn til liv og helse. Arbeidsgiverforeningen Spekter viser i innspill til utvalget til at det kan oppstå situasjoner hvor loven må brytes nettopp for å ivareta liv og helse:

Praktiseringen av arbeidstidsbestemmelsene, i både private og offentlige virksomheter, viser at det kan oppstå situasjoner hvor hensynet til brukere, pasienter og beboere kommer i konflikt med det å overholde arbeidsmiljølovens bestemmelser. Lederne må i slike situasjoner alltid prioritere hensynet til pasientene/brukerne. Alternativet er å bryte helselovgivningens påbud om forsvarlig pasientbehandling.6

Utvalget viser til at dette er en problemstilling som fortrinnsvis må løses gjennom hvordan virksomheten organiseres og arbeidskraftressursene disponeres. I en akuttsituasjon vil det selvsagt ikke være tvil om at det er hensynet til liv og helse som må gå foran.

Helseforetakene ser ut til å ha solide systemer for å kontrollere arbeidstiden i egne virksomheter. Sett i forhold til det totale antallet vakter og helsesektorens særlige behov for å ha kvalifisert personell på vakt til enhver tid, anser utvalget at antall mulige brudd er meget lavt.

Kommunene er den største arbeidsgiveren innen helse- og sosialsektoren. Utvalget er kjent med at enkelte kommuner legger betydelig vekt på rapportering og oppfølging av brudd på loven. Utvalget anbefaler at kommunene etablerer systemer tilsvarende helseforetakene for å sikre god oversikt og oppfølging av arbeidstiden i sine virksomheter.

Kartleggingen viser at det i all hovedsak forekommer færre brudd i de virksomheter som har benyttet adgangen til å inngå avtaler om unntak fra arbeidstidsbestemmelsene. Samtidig merker utvalget seg at om lag halvparten av mulige brudd i helseforetakene lå innenfor det som kunne avtales gjennom lokal avtale. Avtaleadgangen bidrar til fleksibilitet og mulighet for å finne løsninger på virksomhetenes ulike utfordringer. Utvalget peker på at det er viktig at virksomhetene arbeider aktivt med å unngå at loven brytes og derfor benytter seg av denne adgangen til å inngå avtaler. Endringene som er innført i loven fra 1. juli 2015 utvider mulighetsrommet for å inngå avtaler.

Utvalget ser det som positivt at virksomheter har gode styrings- og rapporteringsrutiner og er åpne om at det kan forekomme lovbrudd. Det er vanskelig å se for seg en situasjon i arbeidslivet der brudd overhodet ikke skulle forekomme. Det er viktig at virksomhetene lærer av erfaringene og gjennomfører tiltak for å unngå brudd.

Utvalget understreker at det er viktig for alle ansatte at arbeidstidsordningen ikke innebærer helse- eller velferdsmessige belastninger og heller ikke går ut over brukernes behov. Utvalget harsamtidig merket seg at rundt 15 prosent av de mulige bruddene i helseforetakene skyldes at ansatte har ønsket å bytte vakt. Utvalget har samtidig fått opplyst at restriksjoner på bytte blir brukt som tiltak for å unngå brudd på arbeidstidsbestemmelsene. Utvalget mener det fremstår som lite hensiktsmessig, og bryter med hensynet til arbeidstakers vern og velferd, at ansatte skal nektes å bytte vakter seg imellom for å unngå brudd. Utvalget ser at ledere i helse- og omsorgsektoren i utgangspunktet ønsker å imøtekomme medarbeideres ønsker. Dersom en virksomhet etablerer arbeidsplaner for en lengre periode, er det vanskelig for medarbeidere å gi uttrykk for behov eller planlagte aktiviteter som ligger langt fram i tid, for eksempel viktige sosiale aktiviteter. Det vil framstå som lite arbeidstakervennlig at en ikke har mulighet for å akseptere noe bytte av vakter. Dette må slik utvalget ser det reflekteres i en viss toleranse for brudd. Avgjørende må være årsaken til bruddene, og hvor alvorlige de er. Dokumentasjon av årsaker er således å anse som vesentlig.

Utvalget viser videre til at forslag som fremmes i denne innstillingen også kan bidra til færre brudd på arbeidstidsbestemmelsene.

11.8 Forenkling

11.8.1 Behovet for et klart og forståelig regelverk

Det følger av mandatet at utvalget skal vurdere behovet for forenkling av lovverket.

Utvalget viser til at arbeidstidsreglene skal sikre vern av arbeidstakerne. Det er derfor viktig at de er klare og forståelige slik at både arbeidstakerne selv og virksomhetene kan gjøre seg kjent med hvilke rammer som gjelder. Loven legger til rette for avtaler om unntak slik at det kan etableres arbeidstidsordninger som er tilpasset lokale og bransjevise behov. For fullt ut å kunne benytte den fleksibiliteten som dette systemet innebærer, er det etter utvalgets syn også av betydning med regler som er lett tilgjengelige. Utvalget har fått inntrykk av at mange anser arbeidstidsreglene for å være kompliserte og dermed vanskelige å forstå.

11.8.2 Innspill om forenkling

Flere av arbeidsgiverorganisasjonene har gitt innspill om behovet for forenkling. De har også trukket fram at det er utfordringer knyttet til forståelsen og anvendelsen av dagens regelverk.

NHO har i innspill til utvalget tatt opp at virksomhetene opplever regelverket som komplisert:

Det som særlig kan utledes av NHOs arbeidstidsundersøkelse er at flere bedrifter enten har store utfordringer når det gjelder å forholde seg til regelverket, eller at reglene er så kompliserte at det er vanskelig å benytte seg av de mulighetene for fleksibilitet som finnes. Enkelte av bestemmelsene er dessuten så strenge at de i praksis er svært krevende å følge. Det er flere av reglene som kan forenkles og forbedres på en slik måte at både hensynet til vernet av arbeidstakeren, og hensynet til opprettholdelse og utvikling av bærekraftige bedrifter ivaretas. Reglene om arbeidstid praktiseres daglig av den enkelte bedrift, og det er derfor ikke akseptabelt med en utforming som er delvis uforståelig for den som skal anvende loven.7

Hovedorganisasjonen Virke har i innspill til utvalget foreslått at lovens hovedbestemmelser skal bli enklere å forstå:

Virke mener at arbeidsmiljøloven og arbeidstidsbestemmelsene bør kunne brukes som et oppslagsverk for arbeidsgivere og ansatte i den typiske norske virksomhet. Vi vet at de aller fleste norske arbeidsplasser har mellom 10 og 15 ansatte, og at de færreste arbeidsplassene har en egen juridisk avdeling. Derfor bør både hovedreglene om arbeidstid og adgangen til å gjøre unntak fra disse kunne leses rett ut av loven. En lov som er lett å forstå vil bidra til at samfunnet kan utnytte den samlede arbeidskraften bedre enn i dag.

11.8.3 Forenkling av reguleringenes innhold

Utvalget viser til at forenkling kan utformes på ulike måter. Det kan bety færre regler, for eksempel mer i tråd med arbeidstidsdirektivets innretning. Færre regler vil imidlertid samtidig gjerne innebære en endring av det materielle innholdet i regelverket. Direktivet har på flere områder en del videre rammer enn det som følger av de norske arbeidstidsreglene. For eksempel har ikke direktivet regler om daglig og ukentlig arbeidstid. Den daglige og ukentlige arbeidstiden etter direktivet er i utgangspunktet kun begrenset av kravene til daglig og ukentlig hvile.

En endring i retning av færre regler ville dermed også føre til en endring av vernenivået som ligger i dagens regelverk. Dette ville særlig kunne få betydning for arbeidstakerne i de uorganiserte delene av arbeidslivet, ettersom de ikke vil være omfattet av tariffavtaler som i mange tilfeller vil gi arbeidstakerne et noe forsterket vern utover lovens hovedregler. Etter utvalgets syn taler hensynet til vern av arbeidstakerne dermed for at en forenkling av regelverket ikke først og fremst bør skje gjennom færre regler.

Mindre reguleringer og en utvidelse av rammene i loven ville dessuten gi en maktforskyvning i favør av arbeidsgiver, noe som også kunne fått betydning for dagens avtalesystem. I den sammenheng vises det til drøftelsene i punkt 11.3, hvor det fremgår at utvalget mener at dagens avtalesystem i all hovedsak er velfungerende, samt at balansen mellom arbeidsgiver og arbeidstakerne i det store og hele anses for å være hensiktsmessig.

Det er dessuten grunn til å tro at et regelverk med færre regler og videre rammer ville ført til at mye av det som i dag følger av loven isteden ville ha blitt regulert i tariffavtalene. Etter utvalgets vurdering er det dermed ikke sikkert at en slik endring reelt sett ville ført til en forenkling, men bare en «flytting» av utfordringene fra lov til tariffavtale.

11.8.4 Forenkling av lovens struktur og begrepsbruk

Utvalget har drøftet hvordan arbeidstidsreglene kan forenkles uten at det samtidig gjøres endringer i reglenes materielle innhold, utover de endringene som utvalget selv foreslår.

Én av utfordringene med regelverket er at mange av bestemmelsene må ses i sammenheng for å gi et fullstendig bilde av hva som faktisk ligger i reglene. Dette gjelder for eksempel reglene om gjennomsnittsberegning av arbeidstiden.

Ifølge arbeidsgiverorganisasjonene NHO og Virke er reglene om gjennomsnittsberegning for detaljerte og kompliserte. Slik loven er utformet i dag, må reglene om gjennomsnittsberegning i § 10-5 ses i sammenheng med lovens regler om henholdsvis alminnelig arbeidstid i § 10-4 og overtid i § 10-6, noe som kan gjøre at reglene oppleves som vanskelig tilgjengelig for brukerne. Etter utvalgets syn bør reglene utformes på en slik måte at samvirket mellom de ulike bestemmelsene og sammenhengen i regelverket kommer tydeligere fram.

En annen utfordring som er påpekt av flere, er at sentrale begreper i arbeidstidsreglene ikke er klart definert. Dette gjelder for eksempel begrepet «tariffbundet virksomhet». Som påpekt over i punkt 11.3 har utvalget inntrykk av at det er manglende kunnskap hos en del aktører om hvilke krav som stilles i forbindelse med inngåelsen av lokale avtaler, blant annet når det gjelder vilkåret om at virksomheten må være «tariffbundet».8 Det er grunn til å tro at dette kan være en medvirkende årsak til at adgangen til å inngå lokale avtaler ikke utnyttes bedre. Etter utvalgets syn kan det til dels tilskrives lovens utforming, ettersom det ikke fremgår hva som faktisk ligger i dette vilkåret. For noen kan det derfor fremstå som om kravene til hva som skal til for å være en «tariffbundet virksomhet» er andre eller strengere enn de loven reelt sett stiller. Utvalget mener det må gjøres lettere for leseren å forstå begrepet «tariffbundet» ved lesing av arbeidstidskapitlet i loven.

Utvalget registrerer også at det er flere eksempler på at det fra bestemmelse til bestemmelse benyttes forskjellige formuleringer om det som tilsynelatende er samme situasjon, for eksempel i forbindelse med inngåelse av skriftlige avtaler om unntak fra lovens hovedregler. Dette vil kunne føre til at brukerne lurer på om det også innebærer en meningsforskjell mellom de ulike bestemmelsene, noe som kan skape unødvendig uklarhet og usikkerhet.

Utvalget fremmer ikke konkrete forslag til endringer av loven i sin innstilling, men anbefaler at regelverket gjennomgås med sikte på å få til en mer pedagogisk fremstilling av reglenes faktiske innhold. Dette kan for eksempel løses ved å ta inn definisjoner eller sørge for henvisninger til annet lovverk.

Utvalget mener også at det kan være grunn til å vurdere om en annen inndeling av bestemmelsene i arbeidstidskapitlet kan gjøre loven lettere å forstå.

Det vises i den forbindelse til innspill fra Virke, hvor det pekes på at det er vanskelig å få oversikt over hvilke grenser for arbeidstid og hvilken unntaksadgang som gjelder i en konkret situasjon. Virke har trukket fram følgende eksempler for å illustrere dette:9

§ 10-12 har overskriften «Unntak» som tilsier at bestemmelsen inneholder en fullstendig oversikt over adgangen til å gjøre unntak fra lovens hovedregler. I realiteten inneholder loven langt flere unntaksbestemmelser enn dette, eksempelvis i §§ 10-5,10-6 (5), § 10-6 (6), § 10-6 (9), 10-8 (3), 10-10 (4), 10-10 (5), og 10-11 (8).

Loven åpner for å gjøre unntak på flere ulike nivåer, enten gjennom lokale avtaler, søknad til Arbeidstilsynet eller ved tariffavtale med sentral fagforening med innstillingsrett. Loven har derimot ikke et konsekvent system for hvordan hovedregler og unntak reguleres. Eksempelvis er deler av Arbeidstilsynets kompetanse regulert i samme bestemmelse som de materielle hovedreglene (eksempelvis 10-6 sjette ledd), mens andre deler av tilsynets kompetanse er regulert i unntaksbestemmelsene § 10-12 og § 10-5.

Virke mener det bør vurderes om det er mulig å få en helhetlig og gjennomført struktur som gjør det enklere å få overblikk over hovedregler og unntaksadgang i en bestemt situasjon.

Utvalget er enig i at det at unntaksadgangen ikke i alle tilfeller er uttømmende angitt i de ulike bestemmelsene kan gjøre det vanskelig å få oversikt over hvilke unntak som faktisk kan avtales. Etter utvalgets syn kan det derfor være grunn til å vurdere nærmere måten lovbestemmelsene bygges opp på, slik at det angir hovedregelen og deretter en fullstendig oversikt over adgangen til å avtale unntak, slik at de som skal bruke loven slipper å lete seg fram mellom ulike paragrafer for å finne disse sammenhengene.

11.8.5 Forenkling av lovens språk

Språket i lovens arbeidstidskapittel kan i seg selv være en medvirkende årsak til at det er vanskelig å forstå hva som egentlig ligger i mange av bestemmelsene. Det er flere av bestemmelsene som etter utvalgets syn kan være krevende å forstå fordi de er unødvendig tungt formulert. Utvalget understreker betydningen av at loven er lett forståelig og tilgjengelig for alle som er omfattet av den. Det er viktig at dette også gjenspeiles i språket. Som et ledd i å se hvordan regelverket kan utformes for å oppnå dette, har utvalget bedt Klarspråk, som er et samarbeid mellom Norsk Språkråd og Direktoratet for forvaltning og IKT, om å utarbeide et forslag til hvordan dagens regler rent språklig kan formuleres for at de skal være enklere å forstå. Deres forslag til lovtekst følger som vedlegg 2.

Et eksempel på hvordan en språklig forenkling av loven kan gjøres er tatt inn i boks 11.1. Bestemmelsen om gjennomsnittsberegning av den alminnelige arbeidstid i § 10-5 er viktig for å løse behov for fleksibel bruk av arbeidskraften. Mange virksomheter antas å kunne ha nytte av dette. Ordlyden gjør imidlertid bestemmelsen tungt tilgjengelig, blant annet ved at det er de ytre grensene som gjengis først, før en sier hva som kan avtales. En alternativ tilnærming kan være å bygge opp bestemmelsen etter hva som kan avtales på hvert enkelt nivå, og til slutt hva som er de ytre grensene. På denne måten kan hovedreglene lettere leses rett ut av loven. Utvalget anbefaler at det arbeides videre med en samlet forenkling av lovens struktur, begrepsbruk og språk.

11.8.6 Bedre informasjon

Selv om det er flere tiltak som kan bidra til et mer brukervennlig regelverk, er det likevel ikke mulig å utarbeide regler uten uklarheter eller rom for tolkningstvil. Utvalget vil derfor understreke betydningen av god informasjon og veiledning om regelverket. Det er viktig at både arbeidstakerne og virksomhetene på en enkel måte selv kan finne ut hva reglene går ut på, uten å måtte ha behov for juridisk bistand.

Utvalget viser til at Arbeidstilsynet, som har veiledningsansvaret for loven, har informasjon om arbeidstidsreglene på sine hjemmesider. Arbeidstilsynet har dessuten en egen svartjeneste som svarer på spørsmål fra publikum, blant annet om arbeidstid. Utvalget mener likevel at man skal se på om ikke informasjon om arbeidstidreguleringen kan formidles enda klarere. Man kan se for seg en web-basert løsning som tar utgangspunkt i hvem man er, avhengig av den informasjonen bruker gir, og med dette som bakgrunn lister om brukers handlingsrom, rettigheter og plikter.

I tillegg legger utvalget til grunn at arbeidslivets parter også gir sine medlemmer informasjon og rådgivning knyttet til reglene om arbeidstid. Partene har åpenbart et særlig ansvar for informasjon om de bestemmelsene som er nedfelt i egne tariffavtaler, men det er også viktig at partene bidrar med informasjon og veiledning om det samlede regelverket på arbeidstidsområdet.

Utvalget mener det i tillegg til den innsatsen som allerede gjøres vil kunne være nyttig med en veileder om arbeidstidsbestemmelsene, som med utgangspunkt i brukerens situasjon kan gi forståelige beskrivelser av lovens system, reglenes innhold og sammenhengen mellom disse, gjerne med utstrakt bruk av praktiske eksempler. Utvalget viser i den forbindelse til at de svenske arbeidsmiljømyndighetene har utarbeidet et omfattende informasjonshefte10 som blant annet utdyper innholdet i reglene i den svenske arbetstidslagen og relaterer dem til praktiske situasjoner. Etter utvalgets syn vil et slikt informasjonshefte være velegnet til å bidra til økt kunnskap og dermed etterlevelse av arbeidstidsreglene. Utvalget anbefaler derfor at det utarbeides lignende informasjonsmateriell om det norske regelverket. For eksempel gjelder dette hva angår forståelsen av begrepet «tariffbundet».