1 Innledning

1.1 Oppnevning og sammensetning

Ved kongelig resolusjon 15. august 2014 ble et utvalg (Arbeidstidsutvalget) oppnevnt for å gjennomgå og vurdere de samlede arbeidstidsreguleringene, blant annet i lys av behovet for mer arbeidskraft og økt fleksibilitet for den enkelte arbeidstaker og virksomhet.

Utvalget fikk følgende sammensetning:

• Karen Helene Ulltveit-Moe, professor ved Universitetet i Oslo (leder).

• Kristin Alsos, forskningsleder ved Forskningsstiftelsen Fafo, fra 13. april 2015.

• Ingeborg Moen Borgerud, advokat i advokatfirmaet Arntzen de Besche.

• Berit Brandth, professor ved NTNU og forskningsrådgiver ved Norsk senter for bygdeforskning.

• Bjørg Børkje, spesialrådgiver i byrådsavdeling for helse og omsorg i Bergen kommune.

• Hilde Brit Christiansen, personal- og organisasjonsdirektør i Helse Vest RHF.

• Jon Erik Dølvik, seniorforsker ved Forskningsstiftelsen Fafo, til 13. april 2015.

• Henning Harborg, advokat i advokatfirmaet Thommessen.

• Steinar Holden, professor ved Universitetet i Oslo.

• Torbjørn Hægeland, forskningsdirektør ved Statistisk sentralbyrå.

• Pål Molander, direktør ved Statens arbeidsmiljøinstitutt.

• Oddbjørn Raaum, direktør ved Frischsenteret.

Utvalgets sekretariat har vært lagt til Arbeids- og sosialdepartementet, med Torkel Sandegren som sekretariatsleder. Sekretariatet har videre bestått av Anne Karine Plahter, Trond Rakkestad, Siri Stangeland, Ragnhild Nersten, Taryn Galloway, Ingrid Nakken, Reinert Andreas Leirvik og Anna Skårberg fra Arbeids- og sosialdepartementet, og Merete Onshus fra Finansdepartementet.

1.2 Mandat

I omtalen av mandatet for utvalget heter det:

«For samfunnet er det av stor betydning hvordan den samlede arbeidskraften utnyttes. Høy sysselsettingsgrad er et prioritert politisk mål og helt nødvendig for å opprettholde velferdssamfunnet og sikre bærekraft på lang sikt. Den kommende økningen i antallet eldre understreker dette behovet. Dersom samfunnets behov for verdiskaping og velferdstjenester skal kunne dekkes i fremtiden, er det også nødvendig at den tiden vi er på jobb benyttes på best mulig måte.

Arbeidstiden reguleres i dag gjennom EU-direktiv, lovfestede regler, tariffavtaler, arbeidskontrakter og rettspraksis. Feltet er komplisert og uoversiktlig. Kunnskapen om arbeidstidsbestemmelsene antas å være lav i deler av arbeidslivet. Det er dokumentert omfattende brudd på lovbestemmelsene, både i privat og offentlig sektor.

Arbeidstidsbestemmelsene skal ivareta flere hensyn. Arbeidsmiljøloven er, og skal fortsatt være en vernelov. Verne- og velferdshensyn er viktig for hvordan arbeidstidsreglene utformes. Dette innebærer at arbeidstakerne skal sikres en arbeidstid som ikke påfører dem og deres nærmeste unødige helsemessige og sosiale belastninger. Arbeidstakerne skal ha arbeidstidsordninger som ivaretar deres helse og velferd, som gjør det mulig å finne den rette balansen mellom arbeid og fritid, og som legger til rette for lange yrkeskarrierer. Arbeidstidsbestemmelsene må også balanseres mot økt risiko for feil og arbeidsulykker, slik at arbeidstakerne ikke utsetter seg selv og andre for fare.

Samtidig skal virksomheter ha fleksibilitet til å kunne drive godt og lønnsomt, og brukerrettede tjenester skal på best mulig måte kunne ivareta brukernes interesser. Fleksibilitet er viktig også for arbeidstakerne. Ny teknologi har gjort det mulig for flere å tilpasse arbeidstiden til egne ønsker og familiens behov. Det er sentralt at arbeidstidsreglene ikke stenger for fleksible arbeidstidsordninger som kan tilpasses den enkeltes behov i hverdagen.

Antallet arbeidsinnvandrere er i sterk økning. Det har bidratt til en endret sammensetning av arbeidsstyrken. Et større antall arbeidstakere, som på kort sikt ønsker å arbeide mest mulig, har satt arbeidstidsbestemmelsene under press i flere bransjer. Parallelt med dette har utfordringen knyttet til arbeidslivskriminalitet økt. Det er viktig å opprettholde et seriøst arbeidsliv og sikre at grunnleggende kvaliteter ved det norske arbeidslivet ikke utfordres av kriminelle.

Utvalget skal på bakgrunn av dette, og i tråd med mandatet nedenfor, foreta en gjennomgang av faktorer som påvirker samfunnets utnyttelse av den samlede arbeidskraften.»

Utvalget fikk følgende mandat:

«Utvalget skal i sitt arbeid legge til grunn sentrale politiske mål som høy sysselsettingsgrad, best mulig utnyttelse av samfunnets ressurser for å sikre høy verdiskapning og et høyt nivå på velferdstjenestene, et seriøst arbeidsliv, personlig trygghet og frihet for den enkelte og ivaretakelse av ansattes liv og helse.

Utvalget skal særlig vurdere de samlede arbeidstidsreguleringene og praktiseringen av disse, i lys av behovet for å mobilisere mer arbeidskraft, herunder å legge til rette for heltid.

Utvalget skal vurdere hvordan de ulike arbeidstidsreguleringene av arbeidstid, i form av lovverk, tariffavtaler, individuelle avtaler, EU-direktiver og rettspraksis virker samlet, og hvorvidt de hver for seg og samlet ivaretar politiske mål og de opprinnelige begrunnelsene for innføringen av reguleringene. Ulikheter mellom forskjellige deler av arbeidsmarkedet skal belyses. Utvalget bør også se på internasjonale erfaringer, bl.a. ved å sammenligne arbeidstidsbestemmelsene i Norge med bestemmelsene i andre land.

Utvalget skal beskrive utviklingen i arbeidsmarkedet de siste tiår, med vekt på kvinners yrkesdeltagelse, økt arbeidsinnvandring, endrede syn på forholdet mellom arbeidstid og fritid, teknologiske endringer og utfordringer knyttet til arbeidslivskriminalitet.

Utvalget skal beskrive behovet for arbeidskraft frem mot 2030, samt skissere tiltak på hvordan arbeidskraften best mulig kan tas i bruk de kommende tiårene.

Utvalget skal kartlegge brudd på arbeidstidsreguleringene, hvilke bestemmelser i hvilke reguleringer som brytes og hva som er de viktigste årsakene til bruddene.

Utvalget skal vurdere de samlede arbeidstidsreguleringene i lys av økte behov for og muligheter til fleksibilitet, både for den enkelte arbeidstaker og virksomheter.

Utvalget skal vurdere rollen til arbeidslivets parter og myndighetene, herunder Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet, med sikte på et seriøst arbeidsliv med størst mulig etterlevelse av arbeidstidsreguleringer og vernebestemmelser.

Utvalget skal vurdere forholdet mellom lovregulering og regulering i tariffavtaler, samt behovet for forenkling av lovverk og lovfesting av rettspraksis.

Utvalget skal levere sin utredning innen utgangen av 2015.»

1.3 Utvalgets arbeid

Utvalget har hatt 21 heldagsmøter. Utvalget har invitert partene i arbeidslivet, forskere og diverse fagpersoner, til møtene for innlegg om følgende temaer:

• «Arbeidstilsynets erfaringer med arbeidstidsreglene» ved Gry Singsaas, avdelingsdirektør, Tonje Faanes, seniorrådgiver og Rosmarie Johnsen, seniorrådgiver.

• «Historisk gjennomgåelse av arbeidstidsreguleringene» og «Forholdet mellom lov og tariffavtaler» ved Stein Evju, professor i arbeidsrett ved Institutt for privatrett, Universitetet i Oslo.

• «Hva tariffavtalene regulerer med hensyn til arbeidstid – innhold og omfang» og «Funn fra Fafos undersøkelser om hvordan arbeidstiden organiseres i virksomhetene gjennom avtaler eller dispensasjoner» ved Kristine Nergaard, forskningskoordinator Fafo, Kristin Alsos, forskningsleder Fafo og Åsmund Arup Seip, forsker Fafo.

• «Arbeidstid og helse» ved Pål Molander, direktør i STAMI og Karl-Christian Nordby, avdelingsdirektør i STAMI.

• «Riggutvalgets vurderinger/konklusjoner knyttet til arbeidstid» ved Eivind Reiten, leder av Riggutvalget.

• «Vurderingene til mindretallet i Riggutvalget» ved Leif Sande, forbundsleder Industri Energi.

• «Gjennomgang av den danske produktivitetskommisjonens vurderinger og konklusjoner om arbeidstid» ved Peter Birch Sørensen, kommisjonsleder og professor ved Københavns Universitet.

• «Oversikt over den svenske arbeidstidsreguleringen og aktuelle diskusjoner/temaer om arbeidstid» og «Diskusjoner mv. i EU om arbeidstid» ved Maria Nyman og Jonas Hamark, fra Arbetsmiljöverket i Sverige.

• «Kartlegging av brudd på arbeidstidsbestemmelsene» ved Kristine Nergaard, forskningskoordinator ved Fafo.

I tillegg har følgende utvalgsmedlemmer bidratt med innlegg om sine praktiske erfaringer med arbeidstidsreglene: Ingeborg Moen Borgerud, Bjørg Børkje, Hilde B. Christiansen og Henning Harborg.

Utvalget har fått gjennomført to eksterne prosjekter og utredninger:

• Rolf K. Andersen, Kristin Jesnes og Kristine Nergaard, «Kartlegging av brudd på arbeidstidsbestemmelsene», Fafo-rapport 2015:47.

• Notat fra IRIS, «Arbeidstid og arbeidstidsregulering i petroleumssektoren» 2015.

Utvalget har hatt en referansegruppe bestående av representanter fra partene i arbeidslivet, som har bistått med kommentarer og innspill. Referansegruppen har hatt følgende medlemmer:

• Hanne Børrestuen (KS)

• Henrik Dahle (Unio)

• Ørnulf Kastet (YS)

• Anette Pollen (Virke)

• Elisabeth Lea Strøm (NHO)

• Nina Sverdrup Svendsen (Akademikerne)

• Wenche Irene Thomsen (LO)

• Anne Turid Wikdahl (Spekter)

Utvalget har sendt utkast til kapitlene 3, 4, 5, 6 og 7 til referansegruppen til uttalelse. Utvalget har hatt tre møter med referansegruppen. Temaet for disse møtene har vært:

• Hvem bør omfattes av arbeidstidsreguleringene?

• Hvem bør bestemme?

• Innspill til faktabeskrivelse om arbeidstidsreguleringene.

På møtet hvor temaet var «Hvem bør omfattes av arbeidstidsreguleringene» deltok i tillegg Finans Norge ved advokat Nils Peter Brahde og NITO ved advokat Kirsten Rydne.

Det har vært søkt lagt til rette for en mest mulig åpen diskusjon med partene.

Utvalget har bedt om og mottatt skriftlige innspill fra organisasjonene i norsk arbeidsliv. Dette gjelder organisasjonene representert i referansegruppen. I tillegg har utvalget bedt om informasjon om arbeidstid og arbeidstidsregulering i petroleumssektoren fra følgende: Industri Energi, SAFE, Norsk olje og gass, Norsk industri og Norges Rederiforbund. Dessuten har utvalget bedt Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon om innspill om arbeidstidsreglenes betydning for muligheten for arbeidsdeltakelse for personer med funksjonshemminger eller som er kronisk syke. Innspillene utvalget har mottatt har dannet et viktig bakteppe for utvalgets arbeid.

Ved oppnevning av utvalget ble det opprettet et eget nettsted, Arbeidstidsutvalget.no, med den hensikt å formidle temaer som utvalget har arbeidet med og innspill som har kommet, og åpne for innspill fra interesserte.

1.4 Oversikt over utredningen

Utvalgets utredning består av 18 kapitler. I kapittel 2 presenteres et sammendrag av utvalgets drøftelser og konklusjoner.

Kapittel 3 til 8 er å anse som en faktadel. I kapittel 3 gis det en oversikt over gjeldende arbeidstidsregulering, herunder reglene i arbeidsmiljøloven, forholdet mellom lov og tariffavtale, en oversikt over dansk og svensk arbeidstidsregulering og internasjonale forpliktelser knyttet til arbeidstid og en historisk oversikt over arbeidstidsbestemmelsene. I kapittel 4 gis det en oversikt over utvikling og særtrekk ved arbeidsstyrken i Norge. I kapittel 5 gjennomgås utviklingstrekk for arbeidstid i Norge. Kapittel 6 omhandler organisasjonsgrad, tariffavtaledekning og avtaler om unntak fra arbeidstidsbestemmelsene. I kapittel 7 gjennomgås forskning om arbeidstid og arbeidsmiljø, helse, levekår og produktivitet. I kapittel 8 ser utvalget nærmere på brudd på arbeidstidsbestemmelsene med utgangspunkt i en rapport fra Fafo.

I kapittel 9 diskuteres hva utvalget legger i begrepet behovet for arbeidskraft og ulike framskrivninger. I kapittel 10 redegjøres det for grunnleggende hensyn og sentrale utviklingstrekk av betydning for utvalgets vurderinger. I kapittel 11 legger utvalget fram sine overordnede vurderinger. I kapittel 12 til 17 diskuterer utvalget nærmere områder hvor utvalget eller deler av utvalget mener det kan være behov for endringer i dagens arbeidstidsregulering, og presenterer forslag til mulige løsninger. I kapittel 18 omtales økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene.