13 Valg av medlemmer til folkevalgte organer

13.1 Innledning

I dette kapitlet vurderer utvalget reglene for hvordan valg av medlemmer til folkevalgte organer under kommunestyret skal skje. Valg av medlemmer til kommunestyret skjer etter reglene i valgloven. Det faller derfor utenfor utvalgets mandat å vurdere disse reglene.

Valg av medlemmer til andre folkevalgte organer enn kommunestyret kan skje ved enten forholdsvalg eller avtalevalg, jf. kommuneloven § 35 nr. 4. Nærmere bestemmelser om fremgangsmåten finnes i kommuneloven §§ 36, 37 og 38 a, som blant annet stiller krav til kjønnsbalanse ved valget. §§ 36 og 37 inneholder regler om valggjennomføringen ved forholdsvalg, mens § 38 a inneholder regler om avtalevalg.

Formålet med kravene til kjønnsbalanse er å sikre en noenlunde lik representasjon av begge kjønn i folkevalgte organer. Dette formålet er felles for forholdsvalg og avtalevalg. Noe forenklet snakker man ofte om at det gjelder et krav om 40 prosent representasjon av begge kjønn. Gjennomgangen av lovverket under viser at dette er en upresis gjengivelse av gjeldende rett, særlig for forholdsvalg.

Utvalget har vurdert om det bør gjøres endringer i kravene til kjønnsrepresentasjon ved valg av medlemmer til folkevalgte organer. Utvalget foreslår lovendringer som skal bidra til at kjønnsbalansen i organet som helhet blir sikret bedre enn etter dagens regelverk.

Ved forholdsvalg av medlemmer til folkevalgte organer er det i dag adgang til å foreta endringer på stemmesedlene. Utvalget foreslår å oppheve denne adgangen.

13.2 Representasjon av begge kjønn

13.2.1 Gjeldende rett

13.2.1.1 Forholdsvalg

Ved forholdsvalg skjer valg av medlemmer på grunnlag av lister med forslag til medlemmer fremsatt av partier eller grupperinger, jf. kommuneloven § 36. Det enkelte listeforslag må oppfylle krav til kjønnsmessig balanse. Skal det velges to eller tre medlemmer, skal hvert kjønn være representert på den enkelte liste. Skal det velges fire eller fem medlemmer, skal hvert kjønn være representert med minst to. Skal det velges seks til åtte medlemmer, skal hvert kjønn være representert med minst tre. Skal det velges ni medlemmer, skal hvert kjønn være representert med minst fire, og skal det velges flere medlemmer, skal hvert kjønn være representert med minst 40 prosent.

Ved valg til formannskap og arbeidsutvalg for folkevalgte organer skal disse reglene følges så langt det lar seg gjøre, jf. § 36 nr. 2.

§ 37 regulerer hvordan valgoppgjøret skal skje ved forholdsvalg. Bestemmelsen inneholder blant annet regler om opprykk av kandidater fra det underrepresenterte kjønnet dersom kjønnsbalansen blir annerledes enn det som følger av kravet til kjønnsbalanse på listeforslaget, jf. § 36 nr. 2.

13.2.1.2 Avtalevalg

Dersom ikke noen medlemmer av det velgende organet krever at valget skal skje som forholdsvalg, skal valget skje som avtalevalg, jf. § 35 nr. 4. Reglene om avtalevalg fremgår av § 38 a. Ved avtalevalg blir det lagt frem en innstilling med forslag til medlemmer. Det er vanlig at dette arbeidet foregår i regi av en valgnemnd satt ned av kommunestyret. Forslaget baserer seg på en avtale mellom gruppene i kommunestyret, hvor utgangspunktet for fordeling av medlemmer til hvert parti er hvordan fordelingen ville ha blitt dersom valget hadde blitt gjennomført som forholdsvalg. Ved avtalevalg skal det være kjønnsmessig balanse blant medlemmene som blir valgt inn i utvalget, når man ser organet under ett.

13.2.2 Utvalgets vurderinger

Likestilling må ivaretas på en god måte i folkevalgte organer, ellers vil kommunene kunne oppfattes som mindre legitime. Dette selv om de som styrer kommunen, er valgt på demokratisk måte gjennom valg. Utvalget mener at loven derfor bør inneholde regler som sikrer at begge kjønn er godt representert i folkevalgte organer.

13.2.2.1 Avtalevalg

Kravet om kjønnsmessig balanse blant medlemmene i et folkevalgt organ knytter seg ved avtalevalg til organet som helhet. Dette sikrer at begge kjønn blir representert i utvalget i samsvar med målene for et kjønnsmessig balansert sammensatt organ. Etter utvalgets vurdering er det derfor ikke behov for å vurdere disse reglene nærmere.

13.2.2.2 Forholdsvalg

Ved forholdsvalg knytter kravet til kjønnsbalanse seg til det enkelte listeforslaget, og ikke til sammensetningen av organet som helhet. Dette kan medføre at kjønnssammensetningen i utvalget som helhet blir skjev, selv om kjønnsbalansen innenfor det enkelte listeforslaget er i tråd med lovens krav. Et eksempel som kan illustrere dette: Dersom fem lister får valgt inn hvert sitt medlem i et organ, kan sammensetningen av organet bli fem medlemmer av samme kjønn. En slik sammensetning vil ikke være i strid med kommuneloven. Dette fordi det ikke er mulig å stille krav til kjønnssammensetningen for en liste som kun får valgt inn ett medlem. Dette eksemplet viser at kjønnsbalansen i folkevalgte organer kan bli svært ujevn, selv om reglene om forholdsvalg er fulgt. Utvalget har vurdert om det ved forholdsvalg, som ved avtalevalg, bør stilles krav til kjønnsbalansen i organet som helhet.

Statistikk

Det fremgår av Kommunal organisering 2012 (NIBR-rapport 2012: 21) at andelen kommuner som benytter seg av forholdsvalgmetoden ved valg av formannskap, har sunket fra 88,5 prosent etter kommunestyrevalget i 1999 til 65,9 prosent etter valget i 2011. Tilsvarende tall for valg til fylkesutvalget er henholdsvis 72,2 og 57,1 prosent. Andelen kvinner i formannskapet har ligget stabilt rundt 40 prosent. Når det gjelder andelen kvinner i fylkesutvalgene, har den variert noe mer, men ligger på 44 prosent i perioden 2011–2015.

Utvalget kjenner ikke til at det foreligger noen oversikt over hvordan valg av faste utvalg skjer, men andelen kvinner i faste utvalg/komiteer har ligget stabilt rundt 45 prosent i kommunene ved de siste valgene. Andelen kvinner i utvalg/komiteer er noe høyere i fylkeskommunene, 47 prosent i 2012, uendret fra 2008.

Løsninger i annet regelverk

Det finnes i dag enkelte bestemmelser i lovverket som skal bidra til kjønnsbalanse i organet som helhet selv om valg av medlemmer skjer ved forholdsvalg. Vi har for eksempel enkelte særregler om forholdsvalg av medlemmer til forliksrådet i domstolloven § 57. Forliksrådet skal etter domstolloven § 27 andre ledd ha tre medlemmer og like mange varamedlemmer. Blant medlemmene og blant varamedlemmene skal det være både kvinner og menn. Ved forholdsvalg gir kommuneloven ingen valgteknisk løsning på hvordan kravet om kjønnsfordeling skal oppfylles dersom tre grupperinger i kommunestyret velger hvert sitt medlem og disse er av samme kjønn. I domstolloven § 57 fjerde ledd er det tatt inn enkelte særregler om forholdsvalg av forliksrådsmedlemmer. Det følger av denne bestemmelsen at dersom ikke begge kjønn er representert i forliksrådet etter at valgoppgjøret er gjennomført i henhold til kommuneloven § 37, skal kandidater fra det underrepresenterte kjønnet rykke opp på den listen som har fått færrest stemmer. Det samme gjelder dersom det er nødvendig for å oppfylle kravet om at det også blant varamedlemmene skal være både kvinner og menn.

Vurdering

Begge kjønn er, som tallene viser, godt representert i både formannskap/fylkesutvalg og faste utvalg/komiteer. Andelen kvinner i formannskapene varierer imidlertid mye mellom kommunene. I valgperioden 2011–2015 varierte kvinneandelen i formannskapene fra 0 til 71,4 prosent. For fylkesutvalgene var variasjonen en del mindre, fra 22,2 til 60 prosent.

Å ta inn tilsvarende regler om opprykk av det underrepresenterte kjønnet i kommuneloven som i domstolloven samtidig som det stilles krav til den totale sammensettingen av det folkevalgte organet, vil bidra til en bedre kjønnsmessig balanse i folkevalgte organer valgt ved forholdsvalg. På den annen side er det enkelte argumenter mot en slik løsning. For det første vil det ved en slik løsning bli mer tilfeldig hvilke lister (partier) som får valgt inn sine foretrukne kandidater, da dette vil kunne avhenge av kjønnsbalansen på de andre listene. Hvilke personer et parti foreslår som kandidater til et utvalg, kan bli avgjørende for hvilke kandidater et annet parti får valgt inn, hvilket vil kunne sies å være betenkelig ut fra demokratihensyn. Følgende eksempel kan illustrere dette:

Det skal velges syv medlemmer av et utvalg. Valget foregår som forholdsvalg. Tre partier blir representert i utvalget, med henholdsvis tre, tre og ett medlem. Dersom det innføres krav til den kjønnsmessige balansen i utvalget som helhet også ved forholdsvalg, vil kjønnssammensetningen i utvalget totalt sett måtte bli tre av det ene kjønnet og fire av det andre. Dersom kandidatene fra det underrepresenterte kjønn skal rykke opp fra den listen som har fått færrest stemmer, slik det er etter domstolloven, kan de to største partiene i praksis avgjøre hvilket kjønn det minste partiet kan være representert med i organet. Dette kan de for eksempel gjøre ved begge å stille med to kvinner og én mann. Det minste partiet vil da ikke kunne få valgt inn en kvinne, for kvoteringsreglene vil gjøre at en mann eventuelt rykker opp på denne listen for å sikre kjønnsbalanse i organet som helhet.

En slik regel vil innebære en viss inngripen i partienes rett til selv å bestemme hvilke personer de ønsker å la seg representere med.

Utvalget viser til at andelen kvinner i så vel formannskap som faste utvalg er rundt 40 prosent og over. Utvalget registrerer likevel at tallene varierer mye fra kommune til kommune. Dette er klart i strid med målet med regelverket. Utvalgets flertall (Bjørnå, Flæte, Flåten, Halvorsen, Haugland, Kaldheim, Neset, Nordby, Renslo, Stokstad og Ytterdahl) mener derfor at kravet til kjønnsbalanse ved forholdsvalg også bør knyttes til sammensetningen av organet som helhet, og ikke bare til det enkelte listeforslag. Utvalgets flertall foreslår at dersom det ene kjønnet blir underrepresentert i organet som helhet, skal kandidater fra det underrepresenterte kjønnet rykke opp på den listen som har fått flest stemmer.

Utvalgets mindretall (Hopsnes og Narud) mener statistikken viser at begge kjønn er godt representert i både formannskap/fylkesutvalg og faste utvalg/komiteer med dagens regelverk. Samtidig vil flertallets forslag medføre at noen partier i praksis kan tvinge andre partier til å velge inn en folkevalgt av et bestemt kjønn. Slik mindretallet ser det, vil dette utgjør et demokratisk problem. Etter mindretallets syn må hensynet til demokrati på dette punkt gå foran hensynet til kjønnsbalanse. Det vises også til at den regelen som flertallet forslår, vil medføre et ytterligere kompliserende element i allerede svært utilgjengelige regler. Dette var også begrunnelsen for å utforme gjeldende rett slik den er utformet i dag.1 Mindretallet foreslår derfor å videreføre gjeldende rett.

13.3 Adgang til å rette på stemmesedlene

13.3.1 Gjeldende rett

Kommuneloven §§ 36 og 37 inneholder bestemmelser om hvordan et folkevalgt organ skal gå frem dersom organet ved forholdsvalg skal velge medlemmer til et annet folkevalgt organ. § 36 nr. 1 andre punktum fastsetter at et forslag til valgliste ved forholdsvalg kan inneholde inntil dobbelt så mange forskjellige navn som det skal velges medlemmer. Disse bestemmelsene regulerer ikke direkte om organets medlemmer kan foreta endringer på det innleverte listeforslaget når de skal velge medlemmer til andre folkevalgte organer.

Reglene om kandidatkåringen ved forholdsvalg fremgår av § 37 nr. 2. Disse reglene sier også indirekte noe om hvilke endringer som kan gjøres på stemmesedlene. Det følger av denne bestemmelsen at når det er avgjort hvor mange medlemsplasser en liste vil få, teller man opp antall stemmer den enkelte kandidat har fått. Først teller man opp de navnene som står som nr. 1 på stemmesedlene. Den kandidaten som får flest stemmer, er valgt. Skal listen ha mer enn én plass, teller man deretter opp de navn som står som nr. 2 på stemmesedlene. Den kandidaten som får flest stemmer til sammen ved de to opptellingene, når man ser bort fra den som allerede er valgt, blir valgt. På samme måte fortsetter man inntil alle plasser listen skal ha, er besatt, med de modifikasjoner som måtte følge av reglene om kjønnsmessig fordeling. Hvis flere kandidater har fått like mange stemmer, anses den valgt som står først i rekkefølgen på listen.

Ved opptellingen ser man bort fra navn på kandidater fra andre valglister.

Bortsett fra forbudet mot å føre opp kandidatnavn fra andre lister (slengere), inneholder ikke loven bestemmelser om adgangen til å endre på stemmesedlene. Det fremgår imidlertid av motivene til bestemmelsen, jf. Ot.prp. nr. 42 (1991–92), side 287, hvilke endringer som kan gjøres på listeforslaget. Det er adgang til å stryke kandidatnavn og å endre rekkefølgen på navnene.

13.3.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at det kan stilles spørsmål ved om det bør være adgang til å endre på stemmesedlene (det innleverte listeforslaget) når det er et folkevalgt organ som skal velge medlemmer til et annet folkevalgt organ. Dette fordi det er flertallet i det enkelte parti som er representert i det velgende organet, som bestemmer hvordan listeforslaget fra partiet skal lyde. Det foretas således i realiteten et valg internt i det enkelte partiet hvor alle medlemmene i organet får si sin mening før listeforslaget blir satt opp. Å videreføre mulighetene til å endre på listene vil i realiteten innebære å gi mindretallet i partiet en omkampmulighet. Utvalget kan ikke se at det er behov for å kunne endre på et innlevert listeforslag. Listeforslaget er satt opp etter en demokratisk prosess hvor samtlige medlemmer av partiet i organet har fått gi uttrykk for sin mening om både hvilke kandidater partiet ønsker å sette på listen, og i hvilken rekkefølge de skal stå.

Utvalget fremmer derfor forslag om at kandidatkåringen skal skje i henhold til rekkefølgen på det innleverte listeforslaget.