1 Mandat, prinsipielle betraktninger og sammendrag

1.1 Utvalgets sammensetning, mandat og arbeid

1.1.1 Utvalgets sammensetning

Kommunelovutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 21. juni 2013. Utvalget fikk følgende sammensetning:

• Oddvar Flæte, selvstendig næringsdrivende, Leikanger (leder)

• Hilde Bjørnå, professor, Tromsø

• Kjersti Flåten, avdelingsdirektør, Nesodden, fra 1. august 2015 student

• Siri Halvorsen, avdelingsdirektør, Oslo

• Valgerd Svarstad Haugland, fylkesmann, Asker

• Roald Hopsnes, stipendiat, Bergen, fra 1. august 2015 advokat

• Osmund Kaldheim, rådmann, Oslo

• Ole Gustav Narud, amanuensis, Åmot, fra 1. oktober 2015 ordfører

• Nina Neset, revisjonssjef, Nittedal

• Trygve G. Nordby, selvstendig næringsdrivende, Son, fra 16. november 2015 fagsjef

• Øyvind Renslo, advokat, Oslo

• Sigrid Stokstad, forsker, Oslo

• Stein A. Ytterdahl, rådmann, Trondheim, fra 1. januar 2016 fylkesmann

Utvalgets sekretariat har bestått av Bent Devik, Susanne Rynning Moshuus og Jan Morten Sundeid. I tillegg har utvalgsmedlem Sigrid Stokstad også vært tilknyttet sekretariatet i om lag fire måneder.

1.1.2 Utvalgets mandat

Utvalget ble gitt følgende mandat:

1. Bakgrunnen for oppnevningen av utvalget

Det er 20 år siden kommuneloven trådte i kraft (1. januar 1993). Loven har blitt endret en rekke ganger, men det har ikke vært noen gjennomgripende revisjon av loven i de 20 årene den har virket. Flere trekk ved samfunnsutviklingen gjør det ønskelig med en samlet gjennomgang. Kommunene og fylkeskommunene har fått flere oppgaver, og organiseringen av kommunal og fylkeskommunal virksomhet og bruken av ulike styringsverktøy, herunder avtaler, har blitt mer kompleks. Internasjonale forpliktelser har fått økt betydning for kommunenes og fylkeskommunenes virksomhet, uten at det er gjort noen samlet vurdering av disse. Det har videre gjennom årene utviklet seg en betydelig praksis knyttet til lovens bestemmelser, og det kan være grunn til å foreta en samlet gjennomgang av denne praksisen for å avdekke uklarheter i dagens lov, spørsmål som bør reguleres, og spørsmål som bør reguleres på en annen måte enn i dag.

Ved Stortingets behandling av Prop. 119 L. (2011–2012) Endringar i kommunelova m.m. (eigenkontroll mv.) uttalte en samlet Kommunal- og forvaltningskomité i Innst. 128 L (2012–2013) at: «Komiteen ser behov for ein heilskapleg gjennomgang av kommunelova for å styrkje det kommunale sjølvstyret, og ber regjeringa kome tilbake til Stortinget på eigna måte.» Utvalgets utredning og samlede gjennomgang av kommuneloven skal danne grunnlag for regjeringens tilbakemelding til Stortinget.

2. Generelle målsettinger og rammer for utvalgsarbeidet

2.1 Ny kommunelov

Utvalget skal foreta en helhetlig gjennomgang av kommuneloven for å styrke det kommunale selvstyret. Begrepet kommunalt selvstyre har ikke noe entydig innhold, men brukes om det at kommunene har en viss rett til å styre seg selv. Denne formen for selvstyre skal likevel skje innenfor nasjonale rammer. Å styrke det kommunale selvstyret innebærer i denne sammenhengen å foreta en helhetlig gjennomgang av loven, for å vurdere om reglene er nødvendige eller legger for sterke begrensninger på kommunenes handlefrihet. Dette gjelder blant annet regler om hvordan kommunene kan organisere sin virksomhet og regler som begrenser kommunenes økonomiske handlefrihet.

Siktemålet er også å avdekke svakheter ved gjeldende lov og å foreslå forbedringer for å sikre klarere og mer forutsigbare rammer for kommunenes virksomhet. Utvalget må vurdere om det er grunn til å lovregulere nye temaer, og om det er grunn til å lovfeste bestemmelser som i dag er fastsatt i forskrift.

I Meld. St. 12 (2011–2012) Stat og kommune – styring og samspel og i Stortingets behandling av denne i Innst. 270 S (2011–2012) er rammestyringsprinsippet og generalistkommuneprinsippet slått fast som hovedprinsipper for styringen av kommunesektoren. Utvalgets arbeid skal skje i tråd med de føringene som stortingsmeldingen gir.

Utvalget skal fremme et helhetlig forslag til ny lov om kommuner og fylkeskommuner. Hensynet til forenkling, oversiktlighet, lesbarhet og praktisk anvendbarhet må stå sentralt ved utarbeidingen av lovteksten. Det skal så langt det er mulig benyttes kjønnsnøytrale ord og uttrykk i lovteksten.

Utvalget kan innhente eksterne utredninger innenfor utvalgets budsjett.

2.2 En rammelov som sikrer det kommunale selvstyret

Den nye kommuneloven skal være en rammelov for kommunenes og fylkeskommunenes virksomhet og bygge opp under og styrke det kommunale selvstyret. Forslaget skal bygge på prinsippene om juridisk rammestyring og om kommunal organisasjonsfrihet.

Når noe annet ikke blir uttrykkelig sagt, blir begrepet «kommune» brukt som en felles betegnelse på kommune og fylkeskommune.

3. Utredning av særlige spørsmål

3.1 Virkeområde

Utvalget skal vurdere kommunelovens virkeområde. Utvalget skal både vurdere anvendelsen av lovens regler på selvstendige rettssubjekter med særlig tilknytning til kommunen, for eksempel kommunale selskaper, og hvor andre virksomheter utfører oppgaver for kommunen.

3.2 Overordnede prinsipper for forholdet mellom staten og kommunene – juridisk rammestyring

Det framgår av Meld. St. 12 (2011–2012) Stat og kommune – styring og samspel at prinsippet om rammestyring av kommunene skal ligge fast. For å utfylle rammestyringsprinsippet skal utvalget vurdere fordeler og ulemper ved å lovfeste i kommuneloven enkelte overordnede prinsipper for forholdet mellom staten og kommunene.

3.3 Overordnede styringsmodeller

Utvalget skal vurdere om de overordnede styringsmodellene i kommuneloven legger til rette for bred og velfungerende politisk deltakelse og innsyn. Utvalget skal også vurdere om modellene legger til rette for god politisk styring.

Utvalget bør også vurdere om det bør knyttes ytterligere vilkår til innføring av kommunal parlamentarisme, for eksempel relatert til kommunestørrelse.

3.4 Forholdet mellom folkevalgte og administrasjonen

Utvalget skal vurdere om det er behov for å styrke det folkevalgte nivået i kommunen.

Utvalget skal vurdere reglene om folkevalgte organer i kommunene, samt klargjøre forholdet mellom folkevalgte organer og administrative organer.

3.5 Ordførers formelle myndighet og rolle

Utvalget skal vurdere om ordførers rolle og myndighet bør reguleres nærmere.

3.6 Ombudsplikten og folkevalgtes vilkår mv.

Utvalget skal vurdere om ombudsplikten er hensiktsmessig regulert.

Utvalget skal kartlegge rettslige problemstillinger knyttet til folkevalgtes rett til ulike velferdsordninger (sykelønn, fødselspermisjon, feriepenger, pensjon mv.), men skal ikke komme med konkrete lovendringsforslag i spesiallovgivningen. Utvalget skal videre se på reglene for fritak og suspensjon samt vurdere om kommunestyret i særlige tilfeller bør kunne frata en person vervet som folkevalgt.

Det skal også vurdere om det er behov for en sterkere rettslig regulering av regler om folkevalgtes innsynsrett og taushetsplikt, samt se på bestemmelsene for dekning av utgifter og økonomisk tap og reglene for arbeidsgodtgjøring.

3.7 Egenkontroll

Utvalget skal vurdere tiltak for å styrke den kommunale egenkontrollen. Det skal i den forbindelse vurdere:

• om det er behov for nærmere krav til forvaltningsrevisjon og selskapskontroll.

• bestemmelsene om internkontroll. I den forbindelse kan utvalget vurdere om eksisterende bestemmelser om internkontroll i spesiallovgivningen bør oppheves og eventuelt innarbeides i ny kommunelov, eller erstattes av nye bestemmelser i kommuneloven.

• om det bør fastsettes regler for høring i regi av kontrollutvalget.

• revisjonsmandatet, særlig om omfanget av etterlevelsesrevisjon bør styrkes, samt om det bør innføres sertifiserings- og tilsynsordninger for revisor.

• om kommunestyret skal ha plikt til å følge opp revisors merknader.

• om det bør fastsettes regler om innsynsrett for kommunen når andre enn kommunalt heleide selskaper mv. utfører oppgaver/tjenester for kommunen.

• om det bør innføres regler om kommuners eierstyring av virksomhet som foregår i kommunale foretak, selskaper, samarbeid mv., for eksempel krav til eiermelding.

• om det bør innføres en regel om at kontrollutvalgets leder ikke kan være fra samme parti som ordføreren.

• reglene for valgbarhet til kontrollutvalget (ansatte i små stillingsbrøker, bostedskriteriet mv.)

3.8 Økonomireglene

Utvalget skal vurdere reglene for økonomisk planlegging, budsjettering og rapportering til kommunestyret, og reglene for avsetninger og inndekning av underskudd, låneopptak og låneavdrag, garantier og finansforvaltning. Utvalget skal videre vurdere reglene for statlig kontroll og godkjenning av økonomiske forpliktelser.

Utvalget skal ta utgangspunkt i hensynene bak gjeldende regelverk med sikte på å utforme økonomibestemmelser som styrker det juridiske grunnlaget for en sunn kommunal økonomiforvaltning.

3.9 Kommunene som markedsaktør – Forholdet mellom kommuneloven og internasjonale avtaler

Kommuneloven ble vedtatt før eksempelvis EØS-avtalen. Stadig mer av kommunenes virksomhet utføres av kommunale foretak, selskaper eller private. Kommunene tilbyr også, enten selv eller via ulike samarbeid eller selskaper, tjenester i markedet. Dette reiser bl.a. en rekke anskaffelses- og statsstøtterettslige problemstillinger. Utvalget skal vurdere om det er behov for lovendringer i kommuneloven for å sikre at kommunenes virksomhet er organisert og utøves i overensstemmelse med internasjonale avtaler. Utvalget kan også påpeke behov for endringer i annet regelverk.

3.10 Statlig overprøving av kommunale vedtak

Utvalget skal vurdere ordningen(e) med statlig overprøving av kommunale vedtak (herunder spørsmål om hvilket organ som er klageinstans, klageinstansens kompetanse og statens legitime rolle til å prøve om særskilt lovfestede nasjonale mål blir ivaretatt i kommunale vedtak) som er etablert i forvaltningsloven eller spesiallovgivningen. Utvalget kan i den sammenheng også vurdere behov for endringer i forvaltningsloven.

3.11 Avtalekompetanse

Utvalget skal utrede spørsmålet om hvem som avtalerettslig skal kunne binde kommunen (representasjon/legitimasjon).

3.12 Interkommunalt samarbeid

Utvalget skal vurdere om det er behov for å videreføre § 27-samarbeid i den nye kommuneloven.

Utvalget skal videre utrede om det bør lovreguleres hvem som er klageorgan når vedtak er truffet av egne rettssubjekter etter delegert myndighet fra kommunen, og klagen ville ha vært behandlet internt i kommunen dersom vedtaket var truffet av kommunen.

Utvalget skal vurdere om det bør innføres bestemmelser om at bare kommunestyremedlemmer er valgbare til den felles folkevalgte nemnda i vertskommunesamarbeid.

3.13 Annet

Utvalget skal også vurdere:

• reglene for lovlighetskontroll – hvilke avgjørelser som kan være gjenstand for lovlighetskontroll.

• reglene om forholdsvalg og avtalevalg – forholdet til reglene om kjønnsbalanse.

• reglene for valgbarhet og habilitet, bl.a. om det er hensiktsmessig med todeling av habilitetsreglene i kommuneloven og forvaltningsloven.

• reglene om innbyggerforslag og folkeavstemninger, samt om andre deltakelsesformer bør lovfestes.

• kommunens plikt til å informere om kommunens virksomhet.

• om det bør fastsettes generelle regler om selvkost i kommuneloven.

• om det bør innføres krav til kommunen når den utfører sin tilsynsfunksjon.

• om kommunens helhetlige samfunnsansvar som kommer til uttrykk gjennom rollene som tjenesteyter, demokratisk arena, myndighetsutøver og samfunnsutvikler, bør tydeliggjøres i loven.

4. Mandatets avgrensning mot særlige spørsmål

4.1 Funksjonsfordelingen mellom stat, fylkeskommune og kommune

Det faller utenfor utvalgets mandat å vurdere funksjonsfordelingen mellom stat, fylkeskommune og kommune.

4.2 Kommunal og fylkeskommunal inndeling

Det faller utenfor utvalgets mandat å vurdere den kommunale og fylkeskommunale inndelingen.

4.3 Statlig tilsyn

Utvalget skal ikke foreslå endringer i de grunnleggende prinsippene og rammene for statligtilsyn med kommuner og fylkeskommuner, men kan vurdere om det er behov for å foreta mindre justeringer i regelverket, bl.a. om kommunen og fylkeskommunen bør ha sterkere partsrettigheter i forbindelse med gjennomføring av statlig tilsyn.

4.4 Vertskommunemodellen og samkommunemodellen

Utvalget skal legge til grunn at bestemmelsene om vertskommune og samkommune skal videreføres i en ny kommunelov. Utvalget står likevel fritt til å foreslå mindre justeringer i regelverket, jf. også punkt 3.13.

4.5 Medvirkningsordninger

Utvalget skal ikke se nærmere på kommunale medvirkningsordninger (eldreråd, ungdomsråd mv.).

5. Sammensetning

[…]

6. Avslutning

Utvalget skal avgi sin utredning til Kommunal- og regionaldepartementet innen 31. desember 2015.

Utvalget skal utforme sitt lovforslag i tråd med reglene i Justisdepartementets veiledning Lovteknikk og lovforberedelse (2000).

De økonomiske og administrative konsekvensene av utvalgets forslag må utredes og fremgå av utredningen i overensstemmelse med Utredningsinstruksen, jf. særlig punkt 2.3. Utvalget skal også som del av sitt arbeid gjøre rede for rettstilstanden på sentrale kommunalrettslige områder i våre naboland.

Den budsjettmessige rammen for utvalget vil bli fastsatt særskilt. Om godtgjøring gjelder bestemmelsene i Statens personalhåndbok om godtgjøring til leder, medlemmer og sekretærer i statlige utvalg.

Endringer i mandatet

Mandatet har etter oppnevningen av utvalget blitt endret på enkelte punkter. Punkt 3.10 Statlig overprøving av kommunale vedtak ble tatt ut av mandatet. Dette ble formidlet til utvalget i brev av 26. november 2013 fra Kommunal- og regionaldepartementet.

I brev av 4. mars 2015 fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet ga departementet uttrykk for at det på bakgrunn av arbeid i departementet ikke var hensiktsmessig at utvalget går tungt inn i spørsmålet om et eventuelt behov for å endre vertskommunemodellen for å sikre bedre etterlevelse av de nye anskaffelsesdirektivene. Det ble i samme brev orientert om at mandatets omtale av samkommunemodellen tas ut av mandatet. Dette fordi departementet i januar 2015 hadde sendt ut et høringsnotat om å oppheve modellen.

1.1.3 Utvalgets arbeid

Utvalget hadde sitt første møte 12. september 2013. Totalt har utvalget hatt 22 møter, hvorav 9 todagersmøter. Alle møtene har vært i Oslo, med unntak av ett som var i Asker.

Utvalget har hatt møte med Norsk Redaktørforening, Norsk Presseforbund og Norsk Journalistlag hvor organisasjonene orienterte om områder som de mente utvalget burde se nærmere på. Utvalget har møtt daværende sivilombudsmann Arne Fliflet, som redegjorde for sine erfaringer på kommunalrettsområdet.

Utvalgets medlemmer har underveis i utvalgets arbeid deltatt på diverse konferanser og seminarer hvor de har redegjort for utvalgets arbeid og mottatt innspill til utvalgets arbeid.

Utvalget har invitert forfatterne av enkelte sentrale utredninger til å presentere resultatene av undersøkelser sine. Ingun Sletnes, førstelektor ved Høgskolen i Oslo og Akershus, ga utvalget innblikk i noen utvalgte resultater fra utredningen Kommunelovene i Norden. En kartlegging og sammenligning. Robert Lund i advokatfirmaet ALT presenterte rapporten Kommunal virksomhet i lys av EØS-avtalens statsstøtteregler.

Det fulgte av utvalgets mandat at hensynet til forenkling, oversiktlighet, lesbarhet og praktisk anvendbarhet skulle stå sentralt ved utarbeidingen av lovteksten. Utvalget valgte derfor å etablere en egen lovtekstgruppe bestående av enkelte utvalgsmedlemmer og sekretariatet med særskilt ansvar for å utarbeide en lett tilgjengelig lovtekst. Denne gruppen hadde seks møter. Utvalget fikk i dette arbeidet bistand fra Språkrådet ved Aud Anna Senje og Gunnhild Wiggen som både leste de ulike utkastene, kom med innspill til lovteksten og deltok i lovtekstgruppens møter.

Utredningen gjelder både kommuner og fylkeskommuner. For å forenkle fremstillingen har utvalget brukt kommune som felles betegnelse for kommune og fylkeskommune hvis ikke noe annet fremgår av sammenhengen. På samme måte omtaler utvalget bare kommunale organer, selv om fremstillingen også gjelder for tilsvarende fylkeskommunale organer.

Utvalget har ikke prioritert å gjennomgå hvilke andre lover som henviser til kommuneloven. Utvalget fremmer derfor ikke forslag om å endre disse lovene. Dette må gjøres i oppfølgingen av utredningen.

1.2 Utvalgets prinsipielle betraktninger og viktigste forslag

1.2.1 Innledning

Utvalget har foretatt en helhetlig og samlet gjennomgang av kommuneloven. I tråd med mandatet har det vært sentralt å styrke det kommunale selvstyret og å gjøre loven enklere og mer tilgjengelig.

Gjeldende kommunelov trådte i kraft 1. januar 1993. Siden den gang har trekk ved samfunnsutviklingen gjort det ønskelig med en helhetlig og samlet revisjon av loven. I denne perioden har kommunene fått flere oppgaver, og både organiseringen av kommunal virksomhet og bruken av ulike styringsverktøy er blitt mer kompleks. Ny informasjonsteknologi har også gitt innbyggerne en helt annen mulighet til å kommunisere og delta i prosesser om kommunale beslutninger. I tillegg har internasjonale forpliktelser fått større betydning.

Utvalget foreslår at grunnstammen i dagens kommunelov videreføres. Etter utvalgets vurdering ivaretar loven de mest sentrale hensynene på en god måte. Samtidig er det på flere områder behov for endringer og justeringer. Utvalgets forslag til endringer i loven skal samlet sett bidra til å styrke det kommunale selvstyret, forbedre egenkontrollen hos kommunene, inkludert styring og kontroll med virksomheter som utfører oppgaver for kommunen, og forenkle reguleringen av kommunesektoren.

Utvalget har vært opptatt av å avklare spørsmål som etter dagens rett er uklare, å bidra til språklig forenkling samt å ta inn i kommuneloven enkelte grunnleggende regler for kommunal virksomhet som i dag følger av særlover og ulovfestet rett.

Videre i dette kapitlet vil utvalget redegjøre for hvilke prinsipielle vurderinger og grunnleggende hensyn utvalget har lagt til grunn for forslaget til ny kommunelov. For en fyldigere oversikt over utvalgets forslag vises det til punkt 1.3 Sammendrag.

1.2.2 Kommunalt selvstyre

Det kommunale selvstyret har stått sentralt for utvalgets arbeid med ny kommunelov.

Norge er en enhetsstat, og kommuner må fungere innenfor denne rammen. Samtidig er kommunalt selvstyre en viktig del av det norske samfunnet og har i seg selv en egenverdi. Selvstyret desentraliserer makt, gir demokratisk deltakelse og effektiviserer forvaltningen.

Selv om det kommunale selvstyret lenge har vært en del av samfunnsordningen i Norge, så har selvstyret aldri vært tydelig lovfestet. Utvalget foreslår å gi det kommunale selvstyret en tydelig rettslig forankring i kommuneloven. Det gjelder både hovedinnholdet i selvstyret, rammene for selvstyret og enkelte prinsipper for hvordan nasjonale myndigheter skal forholde seg til det kommunale selvstyret. Ved dette blir det kommunale selvstyret synliggjort og gitt et rettslig vern. Sammen med de andre forslagene til ny kommunelov vil dette bidra til en styrking av det kommunale selvstyret.

Utgangspunktet er at det kommunale selvstyret er av grunnleggende betydning for lokaldemokratiet. Skal innbyggerne oppleve at de har noe de skulle ha sagt i lokale spørsmål og ved lokalvalg, må kommunene ha en mulighet til å bestemme over viktige forhold selv. Selvstyre er også nødvendig for at innbyggerne i kommunene skal kunne ta ansvar for å løse de omfattende oppgavene som er lagt til kommunene. Samtidig vil hensynet til lokal handlefrihet ofte måtte vike for statlige styringsbehov. Lokal handlefrihet innebærer også at det må aksepteres forskjeller mellom kommunene. På mange områder er lokal handlefrihet positivt og kan medføre mer utvikling og engasjement. På andre områder er forskjeller mellom kommuner ikke ønskelig, da hensyn som grunnleggende rettigheter for innbyggerne og likebehandling må tillegges større vekt. Innenfor arealforvaltningen må hensynet til lokal handlefrihet veies opp mot hensyn til klima, miljø og samferdsel og så videre.

Utvalget legger til grunn at det europeiske charteret om lokalt selvstyre gir en god ramme for regulering av det kommunale selvstyret i Norge. Utvalget er særlig opptatt av charterets krav om lov- og grunnlovfesting av prinsippet om kommunalt selvstyre, kravet om at statsforvaltningens styring av kommunene skal ha hjemmel i lov, og kravet om kommunenes rett til å få prøvd tvister med statsforvaltningen i et uavhengig organ. Charteret bygger således opp under utvalgets forslag om å lovfeste det kommunale selvstyret i kommuneloven. Utvalget mener for øvrig at prinsippet om kommunalt selvstyre også bør grunnlovfestes, men det er utenfor utvalgets mandat å gi et konkret lovforslag om dette.

Utvalget mener at nasjonale myndigheters avveininger mellom kommunalt selvstyre og statlig styring bør bygge på noen prinsipper som bygger opp om selvstyret. Dette er bestemmelser som ikke kan lovfestes som klare og tydelige lovkrav, men som utvalget likevel ønsker å lovfeste som prinsipper. Dette for å synligjøre og tydeliggjøre viktige hensyn for nasjonale myndigheter i deres arbeid på kommunesektorens område. Dette vil være viktig i ulike sammenhenger, men kanskje særlig i vurderingen av hvilke plikter som skal lovfestes for kommunene. Det kommunale selvstyret bør ikke begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål. Videre bør offentlige oppgaver fortrinnsvis legges til organer som er så nær innbyggerne som mulig. Innenfor rammene av nasjonal økonomisk politikk bør kommuner ha frie inntekter som gir økonomisk handlingsrom.

Hensikten med å fastsette disse prinsippene i kommuneloven er å bidra til gode avveininger når nye lover og forskrifter vedtas. Lovfesting av overordnede prinsipper for forholdet mellom stat og kommune vil ikke legge begrensninger på den lovgivende myndighet, men bidra til at prinsippene vektlegges, og at det gjøres en avveining mellom kommunalt selvstyre og nasjonale hensyn ved utarbeidelse av lover. Videre er det viktig at disse prinsippene vektlegges av statsforvaltningen i sin virksomhet rettet mot kommuner.

Utvalget legger stor vekt på at inngrep fra statlige myndigheter overfor kommunene skal ha hjemmel i lov. Det har vært et sentralt premiss for utvalgets vurdering at rammene for det kommunale selvstyret får sin politiske legitimitet gjennom lovgivningsprosessens grundighet, åpenhet og demokratiske forankring. Utvalget fremhever derfor at slike regler i størst mulig grad bør gis ved lov. Dersom lovgiver velger å gi vide forskriftshjemler, vil viktige elementer i det kommunale selvstyret bli overlatt til statsforvaltningen. Det kan innebære at samordningen av styringen blir dårligere og den politiske forankringen svekkes.

Utvalget mener at lovforslagene gir en bedre rettslig forankring for det kommunale selvstyret, samtidig som Stortinget, regjeringen og statsforvaltningen for øvrig har gode muligheter til å ivareta nasjonale mål.

Viktige forslag fra utvalget:

1. lovfeste det kommunale selvstyret

2. lovfeste at begrensninger i det kommunale selvstyret må ha hjemmel i lov

3. lovfeste enkelte prinsipper for nasjonale myndigheters forhold til kommunene

1.2.3 Folkestyre

Kommunene har en sentral posisjon i det norske samfunnet. De har ansvar for lovpålagte oppgaver på mange viktige sektorer. De yter tjenester innen oppvekst, opplæring, helse og omsorg, tjenester som vi har behov for gjennom hele livsløpet, og de er arealforvaltningsmyndighet. Kommunene kan også ta på seg oppgaver og gjennomføre tiltak etter lokale initiativ. Innbyggernes muligheter for å delta i demokratiske prosesser er større på lokalt og regionalt nivå enn på nasjonalt nivå. Kommunene med sin folkevalgte ledelse er derfor en viktig demokratisk plattform, hvor innbyggerne gjennom valg og medvirkning kan være med på å påvirke gjennomføringen av store samfunnsoppgaver.

Norge har et representativt demokrati på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Det vil si at innbyggerne velger representanter som skal ta beslutninger på vegne av dem. Kommuneloven regulerer hvordan de folkevalgte kan ta beslutninger og styre på vegne av innbyggerne i kommunene. Kommuneloven fastsetter regler for representasjon, hvilke styringsorganer som kan bestemme hva, og hva slags prosedyrer som skal gjelde for saksbehandling før beslutninger tas.

Utvalget har gjennom endringer og justeringer i loven lagt til rette for å styrke den folkevalgte styringen i kommunene. Utvalget foreslår at det i formålsbestemmelsen sies at loven skal legge til rette for et sterkt og representativt lokaldemokrati med aktiv innbyggerdeltakelse. I forlengelsen av dette har utvalget foreslått andre bestemmelser hvor det er lagt vekt på å klargjøre den folkevalgte styringen av kommunene og på å gjøre skillet mellom folkevalgte og administrasjon tydeligere. Dette markeres både ved å understreke og tilrettelegge for kommunestyrets overordnede og strategiske funksjon og ved å presisere kommunedirektørens rolle.

Velfungerende folkevalgte organer er viktig. Utvalget foreslår justeringer i reglene om de ulike folkevalgte organene for å tydeliggjøre organenes rolle og ansvar. Videre må saksbehandlingsreglene for de folkevalgte organene, inkludert åpenhet, legge til rette for demokratiske prosesser og innbyggerdeltakelse. Utvalget foreslår også å utvide adgangen til å holde møter i folkevalgte organer som fjernmøter. I tillegg foreslår utvalget at de kommunene som ønsker det, skal kunne bestemme at ordføreren skal velges direkte av innbyggerne.

I arbeidet med ny kommunelov har det også vært viktig for utvalget å ivareta og styrke demokratiske verdier som likestilling, tilgang til informasjon og medvirkning. Kommunale organer skal representere en sammensatt befolkning, og da bør også organene være sammensatt slik at de gjenspeiler denne. Utvalget foreslår derfor å skjerpe kravet til kjønnsbalanse i de folkevalgte organene. Det foreslås også å sikre en kjønnsnøytral tittel på kommunens administrasjonssjef, som i dag kalles rådmann i de fleste kommuner, ved at lovbestemt tittel blir kommunedirektør. Tilgang til informasjon sikres gjennom kommunelovens krav om åpenhet og et krav om å legge til rette for at alle kan få god tilgang til informasjon om kommunens virksomhet. Det foreslås også at de folkevalgte skal få utvidet sin innsynsrett overfor administrasjonen.

Utvalget har også sett på styringsmodellene i kommunene og vurdert om loven fortsatt bør åpne for både en formannskapsmodell og en parlamentarismemodell, og om det bør gjøres justeringer i modellene. Utvalget mener at det har en verdi i seg selv at kommunene kan velge mellom to ulike modeller for styringen av sin kommune. Utvalget foreslår derfor å videreføre denne valgfriheten, men foreslår samtidig litt strengere krav for å innføre parlamentarisk styreform. Lovforslaget innebærer at med 2/3 flertall i kommunestyret vil en kommune kunne innføre parlamentarisme. Utvalget vil imidlertid bemerke at for de langt fleste kommuner vil formannskapsmodellen være den beste, og i praksis bør dette fortsatt være hovedmodellen. For de største kommunene kan imidlertid en parlamentarisk styreform være et egnet alternativ. Utvalget ser at denne styreformen har utfordringer når det gjelder å ivareta opposisjonens og kommunestyrets rolle. Utvalget foreslår enkelte lovendringer for å redusere disse ulempene. Utvalget foreslår for det første å pålegge kommunerådet å rapportere til kommunestyret om de vedtak som rådet treffer. For det andre foreslår utvalget å innføre en rett for kommunestyrerepresentantene til å fremme private forslag.

Representativt demokrati sikrer innbyggerdeltakelse gjennom valg av kommunestyremedlemmer. Samtidig mener utvalget at det må være muligheter for annen og mer direkte innbyggerdeltakelse mellom valg. Utvalget foreslår at aktiv innbyggerdeltakelse tas inn i formålsparagrafen.

Viktige forslag fra utvalget:

1. tydeliggjøre rollen til de folkevalgte og til administrasjonen, blant annet gjennom å gjøre skillet mellom dem klarere

2. åpne for at kommuner kan bestemme at ordføreren skal velges direkte av innbyggerne

3. utvide adgangen til å ha fjernmøter i kommunestyret og andre folkevalgte organer

4. utvide de folkevalgtes rett til innsyn i administrasjonens dokumenter

5. bevare muligheten for å ha parlamentarisk styreform som alternativ til formannskapsmodellen, men stille strengere krav for å kunne innføre parlamentarisme (krav om 2/3 flertall)

6. styrke kommunestyret og opposisjonen i parlamentarisk styrte kommuner

7. skjerpe kravene til kjønnsbalanse i kommunale organer ved å knytte kravet til kjønnsbalanse til sammensetningen av organet som helhet

8. innføre kommunedirektør som ny, kjønnsnøytral tittel på lederen av kommunens administrasjon

1.2.4 Effektive, tillitsskapende og bærekraftige kommuner

Det har stor betydning for samfunnet og den enkelte innbygger hvordan kommunene løser sine oppgaver. Kommunene forvalter en stor del av fellesskapets midler, infrastruktur og andre formuesverdier. Kommunene må være effektive, ha god økonomisk styring og opptre på en tillitsskapende måte. Utvalget mener disse målene må gjenspeiles i kommuneloven, og foreslår blant annet at verdiene effektivitet, tillit og bærekraft kommer uttrykkelig frem av formålsbestemmelsen.

For utvalget er effektive kommuner viktig for at de skal få utført sine oppgaver på best mulig måte innenfor en forsvarlig tids- og pengebruk. Dette handler dels om god saksbehandling, dels om god økonomistyring.

En tillitsskapende kommune er en kommune der verdier som skaper tillit settes høyt, og preger måten kommunen jobber på og kommunens forhold til innbyggerne. Slike verdier er blant annet likebehandling, saklighet, habilitet og åpenhet. Inkludert her er selvsagt arbeid med å forebygge misligheter og korrupsjon. Utvalget er opptatt av at bestemmelsene i kommuneloven skal bidra til at kommunenes virksomhet inngir tillit.

Utvalget har lagt vekt på at et krav om åpenhet, inkludert plikt til å informere, er et premiss for å være en tillitsskapende kommune. De særlige kravene til åpenhet i kommunale folkevalgte organer er et bærende element i norsk samfunnsliv som utvalget i hovedsak vil videreføre. Utvalget foreslår også å utvide kommunens plikt til å drive aktiv informasjon om sin virksomhet og å legge forholdene best mulig til rette for at alle skal kunne få tilgang til informasjon om den kommunale virksomheten. Utvalget foreslår videre at saksbehandlingsreglene skal gjelde for flere av de folkevalgte organene enn i dag for blant annet å sikre mer møteoffentlighet. Reglene om saksbehandling vil blant annet gjelde for regionråd og kommunale oppgavefellesskap (tidligere § 27-styrer).

Et annet tillitsskapende tiltak i loven er å tydeliggjøre ansvar og roller i kommunen. Utvalget foreslår derfor å fremheve at kommunedirektøren har et selvstendig ansvar for at saksutredninger gir et faktisk og rettslig grunnlag for å kunne treffe vedtak. Utvalget foreslår også å lovfeste at kommunedirektøren har ansvaret for personalsaker som ansettelser og oppsigelser. Uheldige dobbeltroller bør unngås, slik at innbyggerne og andre som forholder seg til kommunen, kan ha tillit til at kommunen opptrer ryddig og korrekt. For eksempel foreslår utvalget at kommunestyremedlemmer ikke skal være valgbare til styret i kommunale foretak.

Når det gjelder tillit, står ordføreren i en særlig posisjon. For kommunen er det av avgjørende betydning at det ikke foreligger forhold som gjør at tilliten til ordføreren svekkes. Utvalget foreslår derfor noen bestemmelser som kan fungere som «sikkerhetsventiler» i særlige tilfeller. Det foreslås å lovfeste at ordfører på visse vilkår skal kunne suspenderes eller fratas vervet som folkevalgt. Suspensjon kan gjøres dersom det er reist tiltale mot ordføreren med en strafferamme på over 3 år og det er 2/3 flertall i kommunestyret for et slikt vedtak. Vervet kan fratas ordføreren dersom vedkommende ikke følger opp pliktene sine i vervet og det er 90 prosent flertall i kommunestyret for et slikt vedtak.

Viktige forslag fra utvalget:

1. styrke åpenhet og innsyn i kommunene ved blant annet nytt krav om at kommunens informasjon om virksomheten skal inkludere virksomhet som andre rettssubjekter utfører på vegne av kommunen, og ved krav om at kommunene skal legge til rette for at alle kan få tilgang til informasjon om virksomheten. I tillegg skal krav om møteoffentlighet gjelde for flere folkevalgte organer

2. lovfeste at kommunestyremedlemmer ikke har adgang til å bli valgt til styret i kommunale foretak, slik at dobbeltroller og habilitetsproblematikk unngås

3. lovfeste at ordfører på visse vilkår skal kunne suspenderes eller fratas vervet som folkevalgt

4. lovfeste at kommunedirektøren har ansvaret for personalsaker som ansettelser og oppsigelser

5. lovregulere regionrådmodellen og en ny organisasjonsform – kommunale oppgavefellesskap

1.2.5 Kommunal økonomi

En sunn økonomi og økonomisk handlefrihet er forutsetninger for et levedyktig kommunalt selvstyre og et sterkt lokaldemokrati. Kommuneøkonomien er også avgjørende for å kunne ivareta rollene som tjenesteprodusent og samfunnsutvikler. Uten god økonomistyring vil kommunene kunne miste både legitimitet og omdømme. Stortinget har ansvaret for å fastsette økonomiske rammer som gir kommunene et økonomisk grunnlag for å ivareta sine oppgaver og et rom for lokale initiativ og løsninger. Samtidig vil utvalget understreke at kommunene har et selvstendig ansvar for å ha en økonomistyring hvor ressursene utnyttes på beste måte, og hvor den økonomiske handlefriheten ivaretas.

Utvalget har vært opptatt av at kommunelovens økonomibestemmelser skal legge et grunnlag for en økonomiforvaltning som bygger opp under selvstyret og den lokale handlefriheten. Utvalgets lovforslag beholder derfor grunnstammen i de gjeldende økonomibestemmelsene med krav til økonomisk planlegging, styring og kontroll. Kravet til budsjettbalanse foreslås videreført, og det foreslås å lovfeste prinsippet om at kommunens drift bare skal kunne finansieres av løpende inntekter.

Utvalget foreslår en lov som sterkere fremhever kommunestyrets ansvar for en helhetlig og langsiktig økonomiforvaltning. For å understøtte dette stiller lovforslaget flere krav som kan styrke kommunestyrets beslutningsgrunnlag, blant annet en plikt til å benytte finansielle måltall i økonomiplanleggingen og et krav om at årsberetningen skal redegjøre for om kommunens økonomiske utvikling ivaretar den økonomiske handlefriheten over tid. Dette legger også til rette for åpenhet om kommunenes økonomiske situasjon overfor allmennheten.

Utvalget foreslår at kommuneregnskapet ikke skal kunne avlegges med merforbruk (underskudd) hvis kommunen har midler på disposisjonsfond (egenkapital) som kan dekke inn merforbruket umiddelbart. Utvalget foreslår også at eventuelle mindreforbruk (overskudd) må benyttes til å dekke inn eventuelle merforbruk fra tidligere år.

Gjeldende rett legger begrensninger på kommunenes adgang til å ta opp lån og stille garantier for andre. Utvalget har vurdert om det av hensyn til kommunenes rettslige handlefrihet bør lempes på disse begrensningene, men kommet til at det bør legges avgjørende vekt på at begrensningene støtter opp om en sunn kommuneøkonomi. Lovforslaget viderefører derfor i hovedsak hva som er lovlige formål for kommuner å ta opp lån til, men utvider låneadgangen til å omfatte anskaffelse av eiendom gjennom kjøp av såkalte single-purpose eiendomsselskaper. Utvalget foreslår endringer i reglene for avdrag på lån, noe som bidrar til at kommunens gjeldsforpliktelser ikke skyves for langt ut i tid.

Utvalget har vært opptatt av å klargjøre rettsvirkningene hvis en kommune foretar disposisjoner i strid med økonomibestemmelsene. Utvalget foreslår å lovfeste at en avtale om lån ikke er gyldig hvis kommunens långiver kjente til eller burde ha kjent til at låneopptaket går utover de formål som loven gir adgang til å ta opp lån til. Det samme foreslås for avtaler som innebærer en finansiell risiko utover det loven tillater.

Statens virkemidler overfor kommunene med økonomisk ubalanse (ROBEK-kommunene), det vil si departementets plikt til å føre kontroll med årsbudsjettet og til å godkjenne låneopptak, videreføres med enkelte endringer. Utvalget har ikke villet gi departementet flere fullmakter til å kunne styre og kontrollere disse kommunenes økonomi, da dette vil være en for sterk inngripen i det kommunale selvstyret. Utvalget har lagt vekt på at kommunene selv må ha ansvaret for å finne frem til og gjennomføre de tiltak som skal til for å komme ut av en vanskelig økonomisk situasjon. Hensynet til lokaldemokratiet tilsier at kommunestyret selv bør prioritere hvilke utgiftskutt som skal til. Utvalget foreslår derfor en særlig plikt for ROBEK-kommunene til å utarbeide en tiltaksplan som kan bringe økonomien tilbake i balanse.

Viktige forslag fra utvalget:

1. lovfeste en generalbestemmelse som slår fast at kommunene skal forvalte sin økonomi slik at den økonomiske handleevnen blir ivaretatt over tid

2. lovfeste en plikt til å benytte finansielle måltall som et verktøy for den langsiktige styringen av kommunenes økonomi, med tilhørende utvidet krav til å redegjøre for kommunens økonomi i årsberetningen

3. fastsette nye regler for avslutning av kommuneregnskapet som krever at eventuelle merforbruk må dekkes inn umiddelbart så langt det finnes tilgjengelige midler (egenkapital eller overskudd)

4. fastsette nye regler for beregning av minimumsavdrag på lån, som for flere kommuner vil kunne bety en plikt til å øke låneavdragene

5. klargjøre rettsvirkningene av at en kommune foretar disposisjoner i strid med økonomibestemmelsene

6. fange opp kommuner med økonomisk ubalanse på et tidligere tidspunkt gjennom enkelte endringer av kriteriene for å bli omfattet av ROBEK-ordningen

7. lovfeste en tiltaksplikt (aktivitetsplikt) for kommuner i ROBEK, som skal bidra til at økonomien bringes tilbake i balanse

1.2.6 Kontroll og tilsyn

Etter utvalgets vurdering er en god egenkontroll i kommunene av stor betydning. Kommunestyret er avhengig av en god egenkontroll for å ivareta det overordnede kontrollansvaret. En god egenkontroll vil kunne sikre bedre økonomistyring og bedre etterlevelse av lovkrav, forebygge risiko for misligheter og styrke tilliten til kommunen. Dette vil igjen bygge opp under det det kommunale selvstyret og legge til rette for at behovet for statlig kontroll og tilsyn minsker. Utvalget foreslår å styrke egenkontrollen på flere måter.

Dagens kommunelov har bestemmelser om kommunens egenkontroll i regi av folkevalgte (kontrollutvalg) og egenkontroll i regi av administrasjonssjefen (internkontroll). Kontrollutvalget gjennomfører den løpende kontrollen med den kommunale forvaltningen på kommunestyrets vegne. Til å hjelpe seg har utvalget en faglig uavhengig revisjon. Dette er den ene grunnpilaren egenkontrollen i kommunene hviler på. Den andre er administrasjonssjefens ansvar for å føre kontroll med kommunens administrasjon.

Utvalget foreslår for det første å styrke den administrative delen av egenkontrollen ved å tydeliggjøre kommunedirektørens ansvar for internkontrollen med virksomheten i kommunens administrasjon. Utvalget har her ønsket å gjøre internkontrollkravet i kommuneloven klarere og med større oppmerksomhet på konkrete risikovurderinger og tilpasninger. Internkontrollen skal spisses og forsterkes der det er størst behov i den enkelte kommune. Målet er en bedre internkontroll som avdekker og forebygger feil, og som bidrar til god læring og utvikling i kommunen. Internkontrollbestemmelsen tar inn i seg mye av det som i dag ligger i en rekke internkontrollbestemmelser i særlovgivningen, og vil dermed kunne erstatte disse. En samlet og helhetlig regulering av internkontroll i kommuneloven vil dermed bli enklere å forholde seg til for kommunene.

Utvalget foreslår for det andre å styrke den folkevalgte egenkontrollen ved å innføre krav om rapportering om internkontroll og tilsyn til kommunestyret. Videre foreslår utvalget å tydeliggjøre og styrke kontrollutvalgets oppgaver, kontrollutvalgssekretariatets oppgaver og revisjonens oppgaver. Dette omfatter blant annet at eierskapskontroll defineres som revisjon og skal utføres av revisor, og at revisjonsmandatet til regnskapsrevisor utvides ved at noe av det som i dag ligger under kontrollutvalgets «bestilleransvar», overføres til regnskapsrevisor for fast kontroll. I tillegg foreslår utvalget å øke minimumskravet til antall medlemmer i kontrollutvalget fra tre til fem. Det skal også etableres en nasjonal ordning for kvalitetskontroll med revisorer i kommunesektoren.

Utvalget er opptatt av at egenkontrollen i tilstrekkelig grad også skal kunne omfatte kontroll med virksomhet som foregår i selskaper og andre organer utenfor kommunen. Utvalget foreslår derfor å utvide kontrollutvalgets og revisors innsynsrett i selskaper og organer utenfor kommunen som utfører tjenester for kommunen. Utvalget foreslår også å innføre krav om at kommunene skal utarbeide en eierskapsmelding som skal behandles i kommunestyret. Kommunene legger mye av sin aktivitet til selskaper som de selv eier, og utvalget er derfor opptatt av at kommunene utøver aktiv eierskapspolitikk og god eierstyring overfor slike selskaper.

Utvalget vil videreføre hovedtrekkene i kommunelovens regler om lovlighetskontroll og statlig tilsyn. Når det gjelder tilsynet, foreslår utvalget å effektivisere dette ved bedre samordning av alle de ulike tilsyn som er rettet mot kommunene. For at ikke den enkelte kommune skal oppleve en for stor belastning med tilsyn, foreslår utvalget å styrke fylkesmannens samordningsrolle når flere tilsynsetater vil føre tilsyn med den samme kommunen. Utvalget foreslår også å klargjøre kommunens partsrettigheter i tilsynsprosessen og å forenkle selve prosessen noe.

Utvalget er opptatt av at egenkontroll og statlig tilsyn og kontroll skal bidra til læring. Hvis feil oppstår, er det av stor betydning at man lærer av feilene, og at det blir forbedringer. Utvalget mener det er viktig at både egenkontroll og tilsyn innrettes for best mulig læring, slik at det i neste omgang kan gi bedre folkevalgt styring og kontroll og begrense at feil blir gjentatt.

Viktige forslag fra utvalget:

1. lovfeste en ny og mer omfattende bestemmelse om internkontroll til erstatning for internkontrollregulering i særlovgivningen

2. lovfeste krav om rapportering om internkontroll og tilsyn til kommunestyret

3. legge grunnlag for bedre styring og kontroll med selskaper mv. ved å innføre krav om at kommunen skal utarbeide eierskapsmelding, og ved å lovfeste at revisor og kontrollutvalget har rett til innsyn i den delen av ekstern virksomhet som utfører tjenester for kommunen

4. tydeliggjøre og styrke kontrollutvalgets og revisjonens oppgaver, blant annet ved at eierskapskontroll defineres som revisjon, og ved at revisjonsmandatet til regnskapsrevisor utvides ved at noe av det som i dag ligger under kontrollutvalgets «bestilleransvar», overføres til regnskapsrevisor for fast kontroll

5. øke minimumskravet til antall medlemmer i kontrollutvalget fra tre til fem, videreføre de strenge valgbarhetsreglene for valg til kontrollutvalget samt utelukke personer med sentrale verv eller stillinger i kommunale selskaper fra valg til kontrollutvalget

6. etablere en nasjonal ordning for kvalitetskontroll med revisorer i kommunesektoren

7. styrke fylkesmannens rolle ved samordning av tilsyn ved at fylkesmannen gis mer myndighet overfor øvrige statlige tilsynsmyndigheter til å hindre at omfang og detaljeringsgrad ved tilsyn mot den enkelte kommune blir for stort

1.2.7 Forenkling

Utvalget har i arbeidet med ny kommunelov ønsket å forenkle regelverket. Utvalget har søkt å utforme en lov med en struktur hvor det skal være lett å finne frem til de relevante lovbestemmelsene.

Utvalget har lagt vekt på at mer uttømmende regler ofte kan ha et pedagogisk formål da dette vil kunne gjøre reglene enklere å forstå. Utvalget har også valgt å løfte flere bestemmelser fra forskrift til lov. Dette gjør loven noe større, men regelverket blir mer tilgjengelig for brukerne.

Utvalget har, med bistand fra Språkrådet, gjort en rekke språklige endringer i lovteksten med tanke på at reglenes innhold skal bli lettere tilgjengelig for den allmenne brukeren av loven. Språket i kommuneloven må tilpasses til at loven brukes av mange uten juridisk kompetanse, eksempelvis folkevalgte og saksbehandlere i administrasjonen. Utvalget har på den annen side søkt å ivareta at språklige forbedringer ikke går på bekostning av juridisk tydelighet, slik at det ikke oppstår uklarheter og tolkningstvil.

Lovspråkarbeidet har i hovedsak foregått i en egen lovtekstgruppe bestående av enkelte utvalgsmedlemmer, sekretariatet og medarbeidere fra Språkrådet.

Utvalget har også vært opptatt av å gjøre forenklinger i lovgivningen der det har vært grunnlag for det. Én slik forenkling er at bestemmelser som gjelder kommunesektoren generelt, plasseres i kommuneloven i stedet for at de gjentas i en rekke særlover, for eksempel for reguleringen av internkontroll. En annen forenkling er å lovfeste enkelte forhold som i dag reguleres av ulovfestet rett. Utvalget har blant annet foreslått å regulere avtalerettslige rettsvirkninger hvor det treffes disposisjoner i strid med reglene om garantier, lån mv.

1.3 Sammendrag

1.3.1 Innledning

Utvalget gir her et sammendrag av utvalgets vurderinger og forslag i de enkelte kapitlene. Utvalgets lovforslag er i hovedsak enstemmig. Utvalget har på enkelte punkter delt seg i et flertall og mindretall. I sammendraget her omtales kun flertallets lovforslag. Mindretallets forslag er omtalt i de enkelte kapitlene.

1.3.2 Internasjonal og nordisk rett (kapittel 2)

I kapittel 2 har utvalget en kort omtale av internasjonal og nordisk rett. Mest sentralt er det europeiske charteret om lokalt selvstyre.

1.3.3 Formål (kapittel 3)

Utvalget foreslår en ny og modernisert formålsbestemmelse. I tillegg til å videreføre elementer fra dagens formålsbestemmelse foreslår utvalget å ta inn at loven skal fremme det kommunale selvstyret og legge nødvendige rammer for selvstyret. Loven skal legge til rette for et sterkt og representativt lokaldemokrati med aktiv innbyggerdeltakelse. Loven skal også legge til rette for at kommunene kan yte tjenester og drive samfunnsutvikling til beste for innbyggerne, og den skal bidra til at kommunene er effektive, tillitsskapende og bærekraftige.

1.3.4 Kommunalt selvstyre (kapittel 4)

Det kommunale selvstyret er grunnleggende og sentralt i Norge. Det ble understreket allerede i mandatet og understrekes også av utvalget i kapittel 4. Det kommunale selvstyret er i dag ikke lovfestet, hverken i lov eller grunnlov. Utvalget mener at en slik regulering er viktig, og foreslår at de sentrale elementene ved det kommunale selvstyret fremgår av en egen bestemmelse. Forutsetningen for selvstyret, at Norge er inndelt i kommuner med egen folkevalgt ledelse, foreslås tatt inn loven. Videre foreslås det å lovfeste at hver kommunene er et eget rettssubjekt og kan ta avgjørelser på eget initiativ og ansvar. I tillegg bør rammene for selvstyret fremgå av loven. Kommunene utøver sitt selvstyre innenfor nasjonale rammer. Skal det kommunale selvstyret begrenses, må slik begrensning gjøres i lov eller med hjemmel i lov.

Utvalget foreslår videre å lovfeste tre prinsipper for forholdet mellom nasjonale myndigheter og kommunene. Prinsippene er for så vidt ikke nye, men en lovfesting av disse er nytt. Ett slikt prinsipp er at det kommunale selvstyret ikke bør begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål. Et annet prinsipp er at offentlige oppgaver fortrinnsvis bør legges til organer som er så nær innbyggerne som mulig. Det tredje prinsippet som foreslås lovfestet, er at innenfor rammene av nasjonal økonomisk politikk bør kommunene ha frie inntekter som gir økonomisk handlingsrom. Disse bestemmelsene foreslås lovfestet som bør-bestemmelser, det vil si at de gir uttrykk for hvordan nasjonale myndigheter bør utøve sin myndighet.

1.3.5 Virkeområde (kapittel 5)

I kapittel 5 foreslås at kommunelovens virkeområde skal være kommunal virksomhet. Dette inkluderer både egeninitierte aktiviteter og lovpålagte oppgaver. Utvalget har vurdert om virkeområdet bør utvides dersom kommunen har organisert sin virksomhet i en annen organisasjonsform, som aksjeselskap eller interkommunalt samarbeid, eller dersom andre rettssubjekter utfører oppgaver for kommunen. Utvalget har kommet til at det generelle virksomhetsområdet ikke bør utvides. For andre organisasjonsformer gjelder andre lover som aksjeloven og lov om interkommunale selskaper. Hvis kommuneloven skal gjelde for enkelte tilfeller her, bør dette følge av særskilte lovbestemmelser i kommuneloven eller i særlover.

1.3.6 Kommuners informasjonsplikt (kapittel 6)

I kapittel 6 drøfter utvalget hvilken informasjonsplikt kommunene bør ha. Utvalget mener det er viktig at kommunene aktivt informerer om virksomheten sin. Tilgang til informasjon har betydning for innbyggernes mulighet til å delta i lokaldemokratiet, til å ivareta sine rettigheter og til å kunne stille de folkevalgte til ansvar for den politikken de fører, og for at innbyggerne skal ha tillit til kommunen. Utvalget foreslår derfor at kommunene ikke bare skal ha plikt til aktivt å informere om egen virksomhet, men at de også skal ha plikt til å informere om virksomhet som andre rettssubjekter utfører på vegne av kommunene.

Etter utvalgets vurdering er det også viktig at kommunene tilpasser informasjonsarbeidet til brukerne av informasjonen, enten dette er innbyggere, presse eller andre. Utvalget foreslår derfor at kommunene også skal ha plikt til å legge til rette for at alle kan få tilgang til informasjon.

Bestemmelsen gir ikke innbyggerne krav på å motta noen spesiell informasjon. Kommunene må selv ut fra lokale forhold vurdere hva innbyggerne skal informeres om, og hvordan de skal informeres.

1.3.7 Innbyggerdeltakelse (kapittel 7)

Utvalget redegjør i kapittel 7 for ulike former for innbyggerdeltakelse. Utvalget foreslår ikke å lovregulere andre deltakelsesordninger enn dem som er regulert i gjeldende kommunelov, det vil si innbyggerforslag og folkeavstemninger samt alminnelig ettersyn av forslag til økonomiplan og årsbudsjett. Dette fordi en lovfesting av andre deltakelsesordninger vil kunne innskrenke kommunenes handlingsrom med hensyn til om og eventuelt hvordan de ønsker å involvere innbyggerne i lokaldemokratiet.

Utvalget foreslår i hovedsak å videreføre reglene om innbyggerforslag og folkeavstemninger. Utvalget foreslår likevel å øke kravet til antall innbyggere som må stå bak et innbyggerforslag. Dette blant annet fordi utviklingen med internett, sosiale medier mv. har gjort det enklere å samle inn underskrifter. Utvalget mener hovedregelen bør være at åtte prosent av innbyggerne må skrive under på et innbyggerforslag, mot to prosent i dag. Underskrifter fra 1000 innbyggere skal likevel være tilstrekkelig, mot i dag 300 i kommunene og 500 i fylkeskommunene.

1.3.8 Folkevalgte organer og administrasjonen (kapittel 8)

Kommunestyret og de øvrige folkevalgte organene ivaretar den politiske styringen av en kommune. Utvalget foreslår i hovedsak å videreføre dagens regler om folkevalgte organer. Utgangspunktet er at kommunestyret innenfor visse rammer har frihet til å organisere de underordnede folkevalgte organene slik de selv finner hensiktsmessig og ønskelig. Samtidig er det viktig med regler som blant annet sikrer god saksbehandling og åpenhet i det arbeidet de folkevalgte gjør. I forslaget til ny lov tydeliggjøres hvilke folkevalgte organer som kan opprettes i kommunen, hvilke regler som gjelder for dem, og hvilke navn som skal brukes om dem. Det tydeliggjøres også at med folkevalgt menes både medlemmer av kommunestyret og andre personer som et folkevalgt organ har valgt inn i et folkevalgt organ.

Videre foreslås det at komiteer og faste utvalg etter dagens kommunelov § 10 fjernes som egne typer organer og erstattes med organet utvalg. Saksbehandlingsreglene, inkludert reglene om åpenhet, vil gjelde fullt ut for alle utvalg. Utvalgene kan være faste eller midlertidige, og de kan bli tildelt beslutningsmyndighet, innstillingsrett eller bare utredningsoppgaver. Dagens kommunedelsutvalg, kontrollutvalg og partssammensatte utvalg vil være omfattet av de generelle reglene for utvalgene, samtidig som det fortsatt er noen særregler for disse utvalgene. For at rammene for utvalgene og andre folkevalgte organer skal være klare, foreslås det at det skal fastsettes et reglement som gir de sentrale rammene for organet, som virkeområdet, eventuell vedtaksmyndighet og tidsperiode.

Kommunestyret er som kommunens øverste organ ansvarlig for kommunens beslutninger og handlinger. Kommunestyrets rolle er tydeliggjort i lovforslaget, blant annet ved at adgangen kommunestyret har til å delegere sin myndighet til andre folkevalgte organer, ordføreren, kommunedirektøren og andre rettssubjekter er tatt eksplisitt inn i loven.

Utvalget ønsker en felles, kjønnsnøytral og dekkende tittel på lederen for kommunens administrasjon, og foreslår kommunedirektør som en slik ny tittel. Kommunedirektørens rolle og ansvaret for en forsvarlig utredning av saker tydeliggjøres i forslaget. Det samme gjelder kommunedirektørens ansvar for å iverksette vedtak og plikt til å gjøre de folkevalgte organene oppmerksom på eventuelle nye faktiske eller rettslige spørsmål som har sentral betydning for iverksettelsen. Utvalget foreslår at kommunedirektøren får et lovfestet ansvar for personalsaker. Kommunestyret vil fortsatt ha det overordnede ansvaret for personalpolitikken, mens kommunedirektøren vil ha det løpende personalansvaret for den enkelte, inkludert ansettelse, oppsigelse og så videre, uten å måtte få delegert denne myndigheten.

Utvalget understreker at samspillet mellom administrasjonen og de folkevalgte er særdeles viktig. De folkevalgte og administrasjonen har ulike roller og oppgaver, og de er gjensidig avhengig av hverandre for at kommunen skal kunne drives på en demokratisk og faglig god måte. Samtidig er det et grunnleggende prinsipp at det skal være et skille mellom de folkevalgte og administrasjonen. Etter utvalgets vurdering er det viktig med både et velfungerende samarbeid og en prinsipiell avstand. Utvalget foreslår å tydeliggjøre roller, ansvar og oppgaver i loven, både for de folkevalgte og for administrasjonen ved kommunedirektøren, og mener dette vil kunne bidra til å styrke rollen både til de folkevalgte og administrasjonen.

Til slutt i kapitlet drøfter utvalget problemstillingen om kommunen blir bundet dersom noen i kommunen foretar disposisjoner uten å ha fullmakt eller myndighet til å gjøre dette. Utvalget mener det er behov for å regulere dette nærmere, og redegjør for alternative måter å regulere dette på som høringsinstansene kan gi sine innspill på.

1.3.9 Overordnede styringsmodeller. Særlig om parlamentarisme (kapittel 9)

Kommunene kan velge mellom to overordnede styringsmodeller, formannskapsmodellen og parlamentarismemodellen. Formannskapsmodellen og de sentrale organene i parlamentarismemodellen omtales nærmere i kapittel 8. I kapittel 9 redegjør utvalget hovedsakelig for enkelte særlige problemstillinger knyttet til parlamentarismemodellen.

Utvalget mener begge styringsmodellene bør videreføres i den nye loven, men formannskapsmodellen bør fortsatt være hovedmodellen. Utvalget foreslår derfor at et vedtak om å innføre parlamentarisk styreform må treffes med minst 2/3 av de avgitte stemmene i kommunestyret.

Utvalget mener videre at det er behov for å styrke både opposisjonens og kommunestyrets stilling i en parlamentarisk styrt kommune. Utvalget foreslår derfor at kommunerådet minst én gang i halvåret skal rapportere til kommunestyret om vedtak rådet har truffet i saker som har prinsipiell betydning. Utvalget foreslår også at enkeltmedlemmer av kommunestyret skal kunne få satt saker på dagsordenen i kommunestyret ved at de får en rett til å fremme forslag som gjelder kommunens virksomhet for kommunestyret.

Utvalget fremmer forslag om at kommunerådet kan opprette politiske stillinger knyttet til rådet eller dets medlemmer. Personer som ansettes i politiske stillinger, må fratre sine folkevalgte verv så lenge de har et slikt ansettelsesforhold.

1.3.10 Ordfører (kapittel 10)

Utvalget vurderer i kapittel 10 om ordførerens rolle og myndighet bør reguleres nærmere. Ordføreren har i praksis en sentral rolle i kommunen som øverste folkevalgte leder, representant for kommunen utad og bindeledd mellom de folkevalgte og administrasjonen. Formelt har imidlertid ordføreren begrenset med myndighet etter kommuneloven. Utvalget foreslår å åpne for at kommuner som selv ønsker å delegere mer myndighet til ordføreren, kan gjøre dette. Ordføreren kan etter forslaget gis forslagsrett i folkevalgte organer der ordføreren ikke selv er medlem, myndighet til å opprette enkelte utvalg og myndighet til å fatte enkelte hastevedtak. Dersom slik myndighet blir delegert, skal ordføreren rapportere tilbake til kommunestyret om hvordan myndigheten er benyttet.

Utvalget foreslår videre å åpne for at kommunene kan beslutte at ordføreren skal velges direkte av innbyggerne i kommunen. Direkte valg av ordfører vil kunne styrke ordførerrollen. Det vil også kunne ha positiv effekt på interessen for lokalpolitikk og lokalvalg.

Reglene for ordføreren foreslås å gjelde likt for både kommuner og fylkeskommuner, og det vil være opp til den enkelte fylkeskommune om tittelen skal være fylkesordfører eller ordfører.

1.3.11 Kommunale foretak (kapittel 11)

Utvalget foreslår å videreføre adgangen til å organisere deler av den kommunale virksomheten i kommunale foretak. Utvalget foreslår i hovedsak også å videreføre regelverket for kommunale foretak.

Utvalget mener at de generelle reglene om hvem som er valgbare og hvem som er utelukket fra valg til folkevalgte organer, også bør gjelde ved valg til styret i kommunale foretak. Dette innebærer en innstramming sammenlignet med gjeldende rett.

Utvalget foreslår videre at medlemmer og varamedlemmer av kommunestyret ikke skal kunne velges til styret i kommunale foretak. Dette for å unngå uheldige dobbeltroller.

Utvalget foreslår også enkelte nye særregler for kommunale foretak i parlamentarisk styrte kommuner. Utvalget foreslår at kommunestyret skal kunne delegere sin myndighet etter bestemmelsene i kapitlet om kommunale foretak til kommunerådet. Myndigheten til å opprette eller nedlegge kommunale foretak skal likevel ikke kunne delegeres. Utvalget foreslår dessuten at rådet skal kunne videredelegere den myndigheten det har fått fra kommunestyret, til enkeltmedlemmer av rådet, hvis ikke kommunestyret har bestemt noe annet.

1.3.12 Valgbarhet. Ombudsplikt og suspensjon mv. (kapittel 12)

I dette kapitlet drøfter utvalget regler om valgbarhet, ombudsplikt, fritak, suspensjon og å frata folkevalgte vervet.

Utvalget foreslår at de alminnelige reglene om å være valgbar til og utelukket fra valg i utgangspunktet bør være de samme ved valg av medlemmer til alle folkevalgte organer. Utvalget foreslår likevel enkelte unntak fra dette. For det første mener utvalget at kravet om at man må være bosatt i kommunen, ikke bør gjelde ubetinget der det folkevalgte organets oppgaver er mer driftspregede enn politiske. Utvalget foreslår derfor at personer som er bosatt i andre kommuner, men som oppfyller de øvrige valgbarhetsvilkårene, skal kunne velges til styre for institusjon, styre til å lede deler av den kommunale virksomheten i parlamentarisk styrte kommuner, folkevalgt organ for kommunalt oppgavefelleskap, med unntak av representantskapet, og styre for kommunalt foretak. For det andre mener utvalget at det bør gjelde visse særregler ved valg av medlemmer til styrer og andre styringsorganer for kommunale oppgavefellesskap.

Etter valgloven kan en person kreve seg fritatt fra valg til kommunestyret dersom vedkommende avgir skriftlig erklæring om at han eller hun ikke ønsker å stille til valg på den aktuelle valglisten. Utvalget mener det bør innføres en tilsvarende fritaksrett ved valg til underordnede organer i kommunene. Fritaksretten gjelder etter forslaget ikke ved valg til formannskapet. Dette fordi medlemmene av formannskapet skal velges blant medlemmene av kommunestyret.

Utvalget foreslår å videreføre at det skal mye til for å få fritak fra verv etter at man er valgt inn i et folkevalgt organ. Utvalget mener ombudsplikten er grunnleggende i lokaldemokratiet.

Utvalget mener at det bør innføres en utvidet adgang til å suspendere ordføreren dersom han eller hun blir tiltalt for et forhold som kan straffes med fengsel i mer enn tre år. Vedtak om å suspendere ordføreren må treffes av kommunestyret selv med minst 2/3 av de avgitte stemmene.

Utvalget foreslår videre at folkevalgte som blir suspendert, på visse vilkår skal ha krav på erstatning for tapt arbeidsfortjeneste og krav på tapt arbeidsgodtgjøring.

I forlengelsen av den utvidede adgangen til å suspendere ordføreren, foreslår utvalget at det også skal være adgang til å frata en folkevalgt vervet som ordfører. Dette kan kun skje hvis ordføreren ved sin oppførsel viser at han eller hun er uskikket til å ivareta vervet. Vedtak om å frata ordføreren vervet må treffes med minst 90 prosent av de avgitte stemmene.

1.3.13 Valg av medlemmer til folkevalgte organer (kapittel 13)

Utvalget vurderer i dette kapitlet hvordan valg av medlemmer til folkevalgte organer skal skje. Reglene om valg av medlemmer til kommunestyret blir ikke behandlet, da dette blir regulert av valgloven. Utvalget ser særlig på spørsmålene om representasjon av begge kjønn og adgangen til å rette på stemmesedlene ved forholdsvalg av medlemmer.

Utvalget mener at begge kjønn må sikres god representasjon i folkevalgte organer. Kommunene vil ellers kunne oppfattes som mindre legitime. Etter utvalgets vurdering bidrar ikke de gjeldende reglene om forholdsvalg av medlemmer til folkevalgte organer i tilstrekkelig grad til å sikre at begge kjønn blir godt nok representert. Utvalget foreslår derfor å innføre en ny bestemmelse om at kravet til representasjon av begge kjønn ved forholdsvalg ikke bare skal knytte seg til det enkelte listeforslaget, men også til sammensetningen av organet som helhet.

Utvalget foreslår også å fjerne den eksisterende adgangen til å rette på stemmesedlene ved forholdsvalg av medlemmer til folkevalgte organer. Dette innebærer at når det er avgjort hvor mange medlemsplasser en liste vil få i organet, skal medlemmene fra listen pekes ut i den rekkefølgen de står oppført i på det innleverte listeforslaget.

1.3.14 Godtgjøring og velferdsgoder (kapittel 14)

Økonomiske støtteordninger for personer som er valgt til kommunale tillitsverv, er viktige for å sikre en bredest mulig rekruttering til slike verv. Utvalget mener dagens støtteordninger stort sett er tilfredsstillende. Utvalget foreslår derfor i hovedsak å videreføre gjeldende regelverk på området. Utvalget foreslår samtidig enkelte nye ordninger. Utvalgte foreslår for det første en egen bestemmelse om godtgjøring ved frikjøp av folkevalgte. Utvalget fremmer for det andre forslag om at folkevalgte som ved fratreden har verv på minst halv tid, etter søknad har rett til ettergodtgjøring i inntil tre måneder.

I dette kapitlet redegjør utvalget også for i hvilken grad folkevalgte har rett til ulike velferdsgoder som sykelønn, foreldrepermisjon, feriepenger, pensjon mv. Utvalget fremmer ingen konkrete forslag til endringer i særlovgivningen på disse områdene. Utvalget gir likevel uttrykk for at lovgivningen bør endres, eventuelt tydeliggjøres, for å sikre at personer som har et kommunalt tillitsverv som tilsvarer minst 50 prosent stilling, får samme rett til ulike velferdsgoder som det ansatte i kommunene har.

1.3.15 Utvidet innsynsrett og taushetsplikt for folkevalgte (kapittel 15)

I kapittel 15 ser utvalget nærmere på de folkevalgtes rett til innsyn i administrasjonens dokumenter. Utgangspunktet er at alle opplysninger som de folkevalgte trenger for å treffe vedtak, skal fremgå av de dokumentene administrasjonen legger frem til behandling i det folkevalgte organet. Dersom de folkevalgte ønsker innsyn i andre dokumenter fra administrasjonen og administrasjonen ikke ønsker å gi ut disse, kan de folkevalgte selvsagt be om innsyn etter offentlighetsloven. I tillegg har de folkevalgte etter ulovfestede regler i dag en innsynsrett som går noe lenger enn dette. Dette er imidlertid regler som er uklare og praktiseres på ulik måte i kommunene. Utvalget foreslår derfor å lovfeste og presisere en slik utvidet innsynsrett for de folkevalgte. De folkevalgte gis rett til innsyn også i taushetsbelagte opplysninger og i opplysninger som kan unntas fra offentlighet med hjemmel i offentlighetsloven. Begrunnelsen er å sikre at de folkevalgte har den informasjonen de trenger for å utføre vervet sitt, og for dermed å styrke de folkevalgtes muligheter til å ivareta ansvaret for styring og kontroll av kommunen. Denne innsynsretten skal ligge til de folkevalgte organene, og ikke til den enkelte folkevalgte. Det foreslås også nærmere krav til stemmegivningen mv. når organet skal ta stilling til om de vil kreve slikt innsyn.

Som en konsekvens av denne utvidede retten til innsyn foreslår utvalget en bestemmelse i kommuneloven som pålegger de folkevalgte taushetsplikt for slike opplysninger. Hvis folkevalgte får opplysninger som er taushetsbelagte med hjemmel i forvaltningsloven eller særlovgivningen, har de allerede i dag taushetsplikt i slike situasjoner. Også hvis de folkevalgte får utvidet innsynsrett til opplysninger som kan unntas fra offentlighet etter offentlighetsloven foreslås det at de folkevalgte skal ha taushetsplikt om slike opplysninger.

Utvalget foreslår også at et dokument som blir oversendt til et folkevalgt organ på bakgrunn av krav om innsyn etter en slik utvidet innsynsrett, ikke mister sin status som internt dokument som kan unntas fra innsyn. Det betyr at allmennheten ikke automatisk får rett til innsyn fordi innsyn allerede er gitt til et folkevalgt organ.

1.3.16 Saksbehandlingsregler for folkevalgte organer (kapittel 16)

I kapittel 16 vurderes saksbehandlingsreglene for de folkevalgte organene. Dette er blant annet regler om at saksbehandlingen i folkevalgte organer i hovedsak skal skje i møter og med åpenhet om innkalling, saksliste og selve møtene. Disse reglene skal ivareta de særlige hensyn som er viktige for at folkevalgte organer og lokaldemokratiet skal fungere best mulig. Utvalget foreslår derfor at dagens regler i hovedsak videreføres, men med enkelte endringer, justeringer og språklige forenklinger. Virkeområdet for saksbehandlingsreglene foreslås forenklet og noe utvidet ved at reglene i utgangspunktet skal gjelde for alle folkevalgte organer, også det som i dag kalles komiteer, og som etter forslaget skal inngå i den type organ som kalles utvalg, se kapittel 8. Åpenhet skal således være hovedregelen for alle organer. Det foreslås imidlertid at møter der organet skal motta informasjon fra kommunens advokat, skal kunne lukkes for offentligheten. Slike saker kan også sladdes på sakslisten. Saker som gjelder en arbeidstakers tjenstlige forhold, skal ikke føres på den sakslisten eller fremgå av den møteprotokollen som er tilgjengelig for allmennheten.

Utvalget har her også vurdert om det er ønskelig å tillate lukkede møter i noen flere situasjoner, blant annet ved saksforberedende opplæring av folkevalgte. Utvalget har kommet til at det ikke er ønskelig å tillate dette. Utvalgets vurdering er at hensynene som ligger bak prinsippet om åpenhet, veier tyngre enn de konkrete behovene for å kunne lukke møtene.

Utvalget foreslår videre at folkevalgte organer skal kunne avholde fjernmøter i langt større grad enn i dag. Så lenge de ordinære saksbehandlingsreglene overholdes, og så lenge møtedeltakerne kan se, høre og kommunisere med hverandre i sanntid, mener utvalget at møter i folkevalgte organer som en hovedregel skal kunne avholdes selv om møtedeltakerne ikke fysisk er på samme sted.

1.3.17 Inhabilitet for folkevalgte og ansatte (kapittel 17)

I kapittel 17 går utvalget gjennom reglene om inhabilitet for folkevalgte og for ansatte. Utvalget mener at disse reglene er viktige for å sikre korrekte avgjørelser og partenes rettssikkerhet, for å sikre at de som behandler sakene ikke tar utenforliggende hensyn, og for å opprettholde tilliten til dem som fatter avgjørelsene, og til forvaltningen som sådan. Reglene vil også beskytte beslutningstakerne selv mot at det sås tvil om deres troverdighet, ved at de slipper å behandle saker der de selv eller deres nærstående har personlige interesser.

Etter utvalgets vurdering dekker reglene i dagens kommunelov, sammenholdt med forvaltningsloven, behovet for regler om inhabilitet for folkevalgte eller tjenestemenn. Utvalget ser derfor ikke grunn til å endre hovedinnholdet i dagens regler om inhabilitet i kommuneloven. Det er imidlertid behov for enkelte presiseringer, klargjøringer og språklige forenklinger.

1.3.18 Interkommunalt samarbeid (kapittel 18)

I kapittel 18 behandler utvalget interkommunalt samarbeid. Utvalget redegjør blant annet for motiver for og utfordringer ved interkommunalt samarbeid.

Utvalget foreslår å ta inn en overordnet bestemmelse i loven som slår fast at kommuner kan samarbeide om å utføre felles oppgaver.

Utvalget mener det er viktig at kommunene tilbys lovregulerte samarbeidsformer som er tilpasset både små og store kommuner, som tar hensyn til innbyggerne, og som er tilpasset samarbeid om alle typer oppgaver. Utvalget foreslår to nye samarbeidsformer til erstatning for interkommunalt samarbeid etter § 27 i gjeldende kommunelov. Dette er for det første kommunale oppgavefellesskap som er beregnet på samarbeid om enkeltstående tjenester. Utvalget foreslår for det andre å lovfeste en regionrådsmodell. Modellene er ment å være enklere samarbeidsordninger sammenlignet med for eksempel samarbeid etter lov om interkommunale selskaper.

1.3.19 Økonomiforvaltning (kapittel 19)

I kapittel 19 behandler utvalget de ulike reglene om økonomiforvaltning i ett felles kapittel. Innledningsvis redegjør utvalget for de sentrale hensyn som kommunelovens regler om økonomiforvaltning skal ivareta. Videre gir utvalget en kort beskrivelse av kommunal økonomi, deriblant det kommunale budsjett- og regnskapssystemet, utviklingen i kommuneøkonomien og enkelte forhold som vil prege kommuneøkonomien de neste årene.

I punkt 19.4 foreslår utvalget at det lovfestes en generalbestemmelse for økonomiforvaltningen. Dette løfter frem kommunestyrets ansvar for å forvalte økonomien slik at kommunens økonomiske handleevne blir ivaretatt i et langsiktig perspektiv. Sammen med kravet om at kommunene skal bygge sin virksomhet på planlegging, og kravene til en forsvarlig finansforvaltning, danner dette de overordnede bestemmelsene om økonomiforvaltningen.

I punkt 19.5 foreslår utvalget å løfte frem og samle kommunestyrets plikter til å styre og ha kontroll med kommunens økonomi gjennom økonomiplan, årsbudsjett, årsregnskap, årsberetning og finansreglement. Her foreslår utvalget også en ny plikt for kommunene til å fastsette et økonomireglement og fastsette finansielle måltall for kommunens økonomiske utvikling (målsettinger for utviklingen i driftsresultat, gjeld og annet). Dette er verktøy som skal støtte opp under en langsiktig økonomistyring.

I tillegg foreslår utvalget flere nye krav som kan støtte opp om bedre helhetlig planlegging og styring. Dette er krav om at økonomiplanen skal kunne utgjøre handlingsdelen til kommuneplanens samfunnsdel, krav til standardiserte oppstillinger av inntekter og utgifter i økonomiplanen og krav om å synliggjøre gjelden i økonomiplanen og årsbudsjettet. Videre foreslås det en plikt for kommunene til å utarbeide et samlet (konsolidert) regnskap for kommunen som juridisk enhet. For årsberetningen stiller forslaget krav om at det skal gis en vurdering av om den økonomiske utviklingen og stillingen er forsvarlig og ivaretar handleevnen i et lengre perspektiv

I punkt 19.6 drøfter utvalget om det bør foretas endringer i kravet til budsjettbalanse. Utvalget foreslår at reglene om budsjettbalanse videreføres med en ny ordlyd, som blant annet løfter frem at det må foretas avsetninger som bidrar til en sunn økonomi.

Videre foreslår utvalget flere endringer som skal bidra til at inndekningen av merforbruk ikke skyves unødig frem i tid. For det første foreslår utvalget nye regler for hvordan kommuneregnskapet skal avsluttes. Forslaget innebærer at merforbruk i årets regnskap skal dekkes inn før regnskapet avsluttes så langt det finnes tilgjengelige midler på disposisjonsfond. Forslaget innebærer også at mindreforbruk i årets regnskap skal dekke inn eventuelle merforbruk fra tidligere år før regnskapet avsluttes. For det andre foreslår utvalget en plikt for kommunedirektøren til å foreslå endringer i årets budsjett hvis fjorårets regnskap viser et merforbruk, og en frist for kommunestyret til å behandle forslaget senest 30. juni i budsjettåret. Forslagene bidrar til å redusere størrelsen på merforbruk som fremføres til inndekning i senere år.

I punkt 19.7 foreslår utvalget å lovfeste en hovedregel om at kommunenes drift bare skal finansieres av løpende inntekter. Utvalget mener at dette prinsippet er bærende for en sunn økonomi. Nærmere regler om skillet mellom drift og investering må gis i forskrift. Utvalget foreslår at gjeldende forskriftsregler for håndtering av inntekter fra salg av aksjer videreføres og lovfestes. Dette er et unntak som innebærer at en viss andel av inntekten fra salg av aksjer kan regnes som driftsinntekt. Utvalget foreslår i tillegg en hjemmel for departementet til å gi dispensasjon fra forbudet mot å benytte kapitalinntekter til å finansiere løpende utgifter. Dette gir departementet mulighet til i særlige tilfeller å fastsette at kapitalinntekter likevel kan benyttes i driften.

I punkt 19.8 går utvalget inn på hvordan loven bør bidra til en forsvarlig gjeldsutvikling i kommunene. Utvalget mener at loven ikke bør regulere gjeldsbyrden direkte, eksempelvis gjennom et lovfestet gjeldstak. Utvalget foreslår å videreføre balansekravet og lånegodkjenningen for ROBEK-kommunene som de grunnleggende virkemidlene for en forsvarlig gjeldsutvikling.

Videre foreslår utvalget endringer som forenkler og klargjør reglene om årlige minimumsavdrag på lån. Dette skal på en bedre måte sikre at det betales årlige avdrag, og at avdragstiden ikke blir urimelig lang.

Utvalget foreslår å videreføre adgangen til å ta opp lån til videre utlån (formidlingslån), men med et nytt vilkår om at det ikke kan tas opp slike lån hvis utlånet innebærer vesentlig økonomisk risiko. Dette skal ikke legge hindringer i veien for kommunenes formidling av Husbankens startlån. Det foreslås også endringer som klargjør reglene for bruken av mottatte avdrag på formidlingslån. Utvalget foreslår videre å utvide adgangen til å låne ut igjen midler som er tilbakebetalt til kommunen.

Utvalget drøfter også om loven av hensyn til det kommunale selvstyret og kommunenes rolle som samfunnsutvikler bør åpne opp for flere lovlige låneformål. Utvalget legger avgjørende vekt på at reglene om lån skal bidra til å trygge kommuneøkonomien. Utvalget har kommet til at loven fortsatt ikke bør tillate at det tas opp lån til andres investeringer (investeringstilskudd) eller til kjøp av aksjer. Utvalget foreslår likevel at det åpnes for å lånefinansiere anskaffelse av eiendom gjennom kjøp av såkalte single-purpose eiendomsselskaper, hvor selskapet har som eneste formål å eie og drifte en eiendom.

I punkt 19.9 foreslår utvalget å videreføre gjeldende regler om finansforvaltning, deriblant forbudet mot å ta vesentlig finansiell risiko og kravet til å ha et finansreglement. Lovforslaget presiserer at reglene også gjelder for kommunenes gjeldsforvaltning.

I punkt 19.10 foreslår utvalget å videreføre den statlige godkjenningen for garantier og forbudet mot å garantere for næring. Utvalget gir en nærmere omtale av hvordan kommunelovens begrep næringsvirksomhet må forstås. I tillegg foreslår utvalget at hensynet til økonomisk forsvarlighet blir tydeliggjort med et nytt vilkår om at det ikke kan stilles garantier som innebærer vesentlig økonomisk risiko for kommunen.

Utvalgets vurdering er at det ikke er hensiktsmessig å harmonisere kommunelovens garantiregler med EØS-reglene om offentlig støtte, siden kommuneloven skal ivareta hensynet til økonomisk forsvarlighet. Kommunene må dermed fortsatt alltid vurdere om det å stille garanti for et konkret tilfelle er i tråd med EØS-reglene om offentlig støtte. Dette gjelder også garantier som er godkjent etter kommuneloven. At en garanti er godkjent etter kommuneloven, må ikke forstås som en bekreftelse på at garantien er tillatt etter støttereglene.

I punkt 19.11 foreslår utvalget å videreføre hovedtrekkene i ordningen med statlig kontroll av årsbudsjettet og låneopptak for kommuner med økonomisk ubalanse (ROBEK). Utvalget foreslår at kommuner som har opparbeidet seg et vesentlig merforbruk (over tre prosent av driftsinntektene) skal omfattes av kontrollordningen. Også kommuner som unnlater å vedta økonomiplan, årsbudsjett eller årsregnskap, skal omfattes. Utvalget foreslår videre å lovfeste at departementets myndighet til å godkjenne låneopptak i tillegg skal omfatte myndighet til å fastsette begrensninger på hvilke investeringer som lånene kan brukes til. Utvalget foreslår i tillegg en særskilt plikt for kommunene i ROBEK til å utarbeide en tiltaksplan for hvordan økonomien skal bringes tilbake i balanse.

1.3.20 Disposisjoner i strid med reglene om lån og garantier mv. (kapittel 20)

I kapittel 20 peker utvalget på at det er behov for å klargjøre i kommuneloven hva som skal være de privatrettslige virkningene av brudd på økonomibestemmelsene. Spørsmålet er om avtaler som strider mot bestemmelsene om lån, garantier og finansforvaltning mv., skal lede til at avtaleforpliktelsene skal falle bort som ugyldige. Utvalgets lovforslag inneholder flere nye bestemmelser som klargjør rettsvirkningene av disposisjoner i strid med økonomibestemmelsene. Utvalget foreslår blant annet at låneavtaler som gjelder andre formål enn det kommuneloven tillater, skal være privatrettslig ugyldige hvis långiver kjente til eller burde ha kjent til lovbruddet, det vil si hvis långiver ikke var i aktsom god tro.

1.3.21 Selvkost (kapittel 21)

Etter utvalgets vurdering bør det ikke innføres et generelt selvkostprinsipp som en alminnelig begrensning på brukerbetalinger i kommunesektoren. Selvkostprinsippet bør bare gjelde for betalinger for bestemte typer tjenester, og det bør reguleres i særlov, slik systemet er i gjeldende lovverk.

Utvalget foreslår at det lovfestes enkelte overordnede regler for beregning av selvkost i kommuneloven. Forslaget bygger på de etablerte prinsippene i Kommunal- og moderniseringsdepartementets veileder for beregning av selvkost (rundskriv H-3/14). Nærmere regler må gis i forskrift. Dette skal bidra til å forbedre praktiseringen av selvkostprinsippet på de områdene hvor kommunale brukerbetalinger er underlagt selvkost etter regler i særlov.

1.3.22 Kommunene som markedsaktør. Forholdet til statsstøtteregelverket (kapittel 22)

Det har over tid vært en betydelig utvikling i hvordan kommunene organiserer virksomheten sin. Blant annet har det vært en stor økning i bruken av selskaper og lignende som en måte å organisere den kommunale virksomheten på. Kommunene opptrer også i større grad som aktører i et økonomisk marked ved at de enten selv eller via ulike samarbeid eller selskaper tilbyr tjenester i markedet.

Utvalget redegjør i kapittel 22 for statsstøtterettslige problemstillinger som kan oppstå når kommunene er i markedet, og om dette medfører behov for å endre kommuneloven eller andre lover. Utvalget fremmer ikke noen lovforslag på dette området, men mener at det er hensiktsmessig at regjeringen fortsetter det arbeidet den har startet med disse problemstillingene.

1.3.23 Kontroll og tilsyn med kommunene (kapittel 23)

Dette kapitlet inneholder en overordnet beskrivelse av ulike kontroll- og tilsynsordninger med kommunene. De ulike kontroll- og tilsynsordningene blir nærmere beskrevet i egne kapitler i utredningen.

1.3.24 Internkontroll (kapittel 24)

I kapittel 24 behandles spørsmålet om regulering av internkontroll i kommuneloven. Utvalget fremhever at internkontroll er sentralt i kommunenes egenkontroll. Utvalget mener at kommunedirektørens ansvar for internkontroll bør tydeliggjøres i en noe mer omfattende regulering enn dagens kommunelov. I dag er dette kort regulert i kommuneloven og med stadig mer omfattende bestemmelser i særlovgivningen. Utvalget foreslår derfor en egen bestemmelse i kommuneloven som kan erstatte reguleringen i særlovgivningen. Utvalget mener krav til internkontroll hører naturlig hjemme i kommuneloven, og at en samlet bestemmelse i kommuneloven til erstatning for særlovgivningen vil gjøre reguleringen mer samordnet, helhetlig og enklere å forholde seg til for kommunene. Særlovgivningen foreslås derfor gjennomgått i en egen prosess med sikte på at lovbestemmelser og tilhørende forskrifter om internkontroll for kommuneplikter (plikter som bare er pålagt kommuner) kan oppheves slik at kun kommunelovens internkontrollbestemmelse skal gjelde.

Utvalget ønsker også å styrke internkontrollen ved å foreslå lovkrav som kan gjøre internkontrollen bedre og mer målrettet uten at den nødvendigvis blir mer omfangsrik. Internkontrollen bør avdekke og forebygge feil og bidra til god læring og utvikling i kommunene. Dette vil styrke kommunenes arbeid generelt og dermed deres selvstyre.

Det foreslås å lovfeste et krav om at det skal føres systematisk kontroll med administrasjonens virksomhet for å sikre at lover, forskrifter og vedtak følges. Kontrollen skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold. Kommunens egen risikovurdering og andre lokale og konkrete tilpasninger er sentralt for å styrke og målrette internkontrollen til der behovet er størst, og heller redusere kontrollen der behovet ikke er så stort. Videre foreslås blant annet krav til avviksoppfølgning og dokumentasjon.

Bestemmelsen angir hva som minimum må gjøres av internkontroll etter kommuneloven. Kommunene vil selvsagt kunne utføre annen og mer omfattende internkontroll i tillegg, enten fordi det følger av andre lovkrav, eller fordi de selv ønsker det. Utvalget foreslår videre at kommunedirektøren skal rapportere om internkontrollen til kommunestyret. Det foreslås også en hjemmel for statlig tilsyn med internkontrollen. Statlig tilsyn er begrenset til internkontroll som gjelder kommuneplikter.

1.3.25 Kontrollutvalget og kontrollutvalgssekretariatet (kapittel 25)

I kapittel 25 drøfter utvalget kontrollutvalgets sammensetning. Utvalget foreslår å utvide antall medlemmer i kontrollutvalget fra tre til fem, for å styrke kontrollutvalgets arbeid og legitimitet. Utvalget mener at det ikke bør innføres særlige regler for hvem som skal kunne velges som leder av kontrollutvalget. Utvalgets forslag viderefører gjeldende regler om hvem som kan velges til kontrollutvalget. I tillegg foreslår utvalget at den som er leder eller har en ledende stilling i et selskap som kan være gjenstand for kontroll etter bestemmelsene om eierskapskontroll eller forvaltningsrevisjon, eller den som er medlem av styret eller bedriftsforsamlingen for et slikt selskap, ikke skal være valgbar til kontrollutvalget.

Utvalget har vurdert om det bør lovfestes nærmere regler for gjennomføring av høringer i regi av kontrollutvalget, men har kommet til at det fortsatt bør være opp til den enkelte kommune å fastsette lokale reglementer for gjennomføring av slike høringer.

Utvalget foreslår å videreføre kravene om at kontrollutvalgets sekretariat skal være uavhengig. Dette innebærer blant annet at kommunens revisjon ikke kan være sekretariat for kontrollutvalget. Det presiseres at kontrollutvalgssekretariatet ikke kan utføre revisjonsoppgaver. Utvalgets vurdering er at det ikke bør innføres kompetansekrav til kontrollutvalgssekretariatet. Det bør være opp til kontrollutvalget og kommunen selv å vurdere sekretariatets oppgaver (innenfor de rammer loven gir), og deretter selv å sette de krav til kompetanse som er nødvendig for å utføre oppgavene.

1.3.26 Revisjon (kapittel 26)

I kapittel 26 foreslår utvalget endringer som klargjør innholdet i regnskapsrevisjon og regnskapsrevisors rolle i kommunene. I hovedsak viderefører dette regnskapsrevisors mandat. Utvalget foreslår samtidig at regnskapsrevisors oppgaver på økonomiområdet utvides noe, for å styrke den folkevalgte kontrollen med økonomiforvaltningen. Forslaget innebærer at regnskapsrevisor skal utføre enkle kontroller med om bruken av kommunens midler har hjemmel i kommunestyrets budsjettbevilgning. Forslaget innebærer videre at regnskapsrevisor skal gjennomføre en forenklet kontroll med etterlevelsen av bestemmelser og vedtak i økonomiforvaltningen. Regnskapsrevisor får med dette et tydeligere ansvar for å ta tak i svakheter på økonomiområdet og rapportere slike til kontrollutvalget. For kontrollutvalget betyr forslaget en tydeliggjøring av ansvaret for å ha tilsyn med økonomiforvaltningen.

Videre foreslår utvalget i hovedsak å videreføre gjeldende regler om forvaltningsrevisjon. Utvalget understreker at forvaltningsrevisjon er en av bærebjelkene i kommunenes egenkontroll. Utvalget foreslår at loven slår fast at kommunestyret skal vedta en plan for forvaltningsrevisjon for hver valgperiode, og at planen skal baseres på en risiko- og vesentlighetsvurdering. Forslaget må forstås slik at det regelmessig skal gjennomføres forvaltningsrevisjon i alle kommuner i et omfang som samsvarer med kommunens størrelse, kompleksitet og risiko.

Utvalget foreslår at det etableres en nasjonal ordning for kvalitetskontroll med revisorer i kommunesektoren, og at dette forankres i kommuneloven, etter mønster av den kvalitetskontrollen som revisorer i privat sektor er underlagt etter revisorloven. En slik ordning vil bidra til fortsatt kvalitetsutvikling i kommunal revisjon. Utvalget har ikke utarbeidet et lovforslag til dette. Det må arbeides videre med hvordan en slik ordning skal reguleres og utformes. Utvalget har kommet til at det ikke bør etableres en statlig sertifiserings- og tilsynsordning for kommunal revisjon. Et statlig tilsyn med kommunerevisor kan og bør etter utvalgets mening ikke erstatte den folkevalgte kontrollen og det folkevalgte ansvaret for å ha betryggende revisjon.

1.3.27 Kommunenes styring og kontroll med ekstern virksomhet (kapittel 27)

I kapittel 27 har utvalget vurdert hvordan kommunestyret kan ivareta den politiske styringen og kontrollen når ansvaret for oppgaveløsing er lagt til ulike enheter utenfor kommunens egen administrasjon, for eksempel til kommunale foretak, interkommunale samarbeid, aksjeselskaper e.l. Etter utvalgets oppfatning er de viktigste styringsvirkemidlene allerede på plass i lovverket, men utvalget foreslår likevel enkelte lovendringer som kan bidra til å styrke den politiske styringen og kontrollen.

For å styrke kommunens eierstyring foreslås et krav om å utarbeide eierskapsmeldinger som skal si noe om kommunens prinsipper for eierstyring og gi en oversikt over selskapene og de formål kommunen har med disse. Med eierstyring menes den styringen kommunen har med selskaper, kommunale foretak og andre virksomheter som kommunen har eierinteresse eller tilsvarende interesse i, og den måten kommunen forvalter sitt eierskap på.

Når en ekstern virksomhet utfører oppgaver eller tjenester for en kommune, bygger det som regel på en oppdragsavtale. En slik avtale kan gi kommunen rett til innsyn i og opplysninger fra den eksterne virksomheten, men utvalget mener det er behov for å lovfeste en rett til informasjon som kommunen trenger for å undersøke om kontrakten blir oppfylt, for de tilfellene der avtalene ikke gir tilstrekkelig grunnlag. Utvalget foreslår at det er kontrollutvalget og revisjonen som skal få en slik utvidet rett til innsyn og til undersøkelser overfor virksomheter som utfører oppgaver på vegne av kommunen.

Utvalget mener at det eksisterende regelverket for selskapskontroll i kommuneloven i utgangpunktet fungerer etter hensikten, og at det derfor ikke foreligger behov for store endringer i regelverket. Utvalget foreslår imidlertid å tydeliggjøre at eierskapskontroll er en oppgave for revisjonen, og at kontrollutvalgssekretariatene dermed ikke kan utføre slik kontroll. Utvalget foreslår videre at kontrollutvalget skal lage en samlet plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon i kommunene og i selskapene. Det skal utarbeides en egen plan for eierskapskontroll.

1.3.28 Kommunen som tilsynsinstans (kapittel 28)

Kommunen er på enkelte områder tilsynsinstans og fører selv tilsyn med kommunale tjenester og vedtak. Dette er ordninger som er hjemlet i særlovgivningen, og som i praksis skal erstatte, eventuelt supplere, det statlige tilsynet på disse konkrete områdene. Kommunenes tilsynsansvar kan her omfatte både kommunal, privat og statlig virksomhet. Disse ordningene utfordrer objektiviteten, nøytraliteten og tilliten til det kommunale tilsynet, siden kommunene får en dobbeltrolle når den skal føre tilsyn med seg selv og kanskje også med sin egen konkurrent.

Utvalget tar ikke stilling til om og når tilsyn bør organiseres på denne måten, men foreslår at der kommunen skal gjennomføre lovpålagt tilsyn med egen virksomhet eller eiendom, så skal kommunen legge til rette for at likebehandling sikres, og at kommunens tilsyn blir så uavhengig som mulig.

1.3.29 Statlig kontroll og tilsyn mv. (kapittel 29)

Utvalget behandler i dette kapitlet statlig lovlighetskontroll av kommunale vedtak og statlig tilsyn med kommuners oppfyllelse av lovpålagte plikter. I tillegg omtales kort reglene for klage på kommunale vedtak og spørsmålet om å etablere en tvisteløsningsordning ved uenighet mellom stat og kommune.

Etter utvalgets vurdering er det viktig å kunne få prøvd om kommunale vedtak er lovlige. Utvalget foreslår derfor at hovedstammen i regelverket for lovlighetskontroll blir videreført, men mener det er behov for enkelte innholdsmessige endringer og tydeliggjøringer i regelverket for lovlighetskontroll.

Utvalget foreslår å videreføre at tre eller flere kommunestyrerepresentanter kan kreve at departementet kontrollerer om et vedtak er lovlig. Lovlighetskontroll skal imidlertid ikke være en generell adgang for statsforvaltningen til å kontrollere lovligheten av kommunale vedtak, men bør være en sikkerhetsventil som benyttes med tilbakeholdenhet. Utvalget foreslår derfor at det blir tatt inn i loven et vilkår om at det må foreligge særlige grunner for at departementet på eget tiltak skal kunne ta opp et vedtak til lovlighetskontroll.

Etter gjeldende rett er det kun endelige avgjørelser (vedtak) og den offentligrettslige siden av et vedtak som kan være gjenstand for lovlighetskontroll. Dette fremgår imidlertid ikke av lovens ordlyd. Utvalget mener disse begrensningene bør fremgå direkte av loven, og foreslår derfor at dette blir presisert.

Utvalget har videre sett på om det er behov for justeringer i regelverket om statlig tilsyn. De grunnleggende prinsipper og rammer for det statlige tilsynet skulle utvalget, etter mandatet, ikke vurdere. Utvalget foreslår å klargjøre at kommunen kan klage på vedtak og utøve andre partsrettigheter etter reglene i forvaltningsloven når staten fører tilsyn med kommunene. For at de aktuelle reglene om prosess og klage i forvaltningsloven og i kommuneloven skal henge bedre sammen, foreslås det også at ordningen i gjeldende kommunelov med en særskilt rettefrist før pålegg benyttes, tas ut. Det innebærer at de alminnelige reglene i forvaltningsloven om blant annet forhåndsvarsel om pålegg vil gjelde.

Videre foreslår utvalget å styrke samordningen av tilsyn som utføres av ulike tilsynsmyndigheter, slik at tilsynet blir bedre og mer effektivt både for tilsynsorganene og for kommune, og slik at belastningen på enkeltkommuner ikke blir unødvendig stor. Utvalget foreslår derfor at fylkesmannen og de statlige tilsynsmyndighetene pålegges enkelte konkrete saksbehandlingsplikter. Fylkesmannen skal blant annet vurdere det samlede omfanget av tilsyn med den enkelte kommune, og skal kunne pålegge øvrige tilsynsmyndigheter å tilpasse tilsynsaktivitetene for å unngå at det samlede omfanget blir større enn forsvarlig. Tilsynsmyndighetene skal videre kjenne til relevante revisjonsrapporter i kommunen og eventuelt vurdere å avlyse planlagte tilsyn dersom kommunen nylig selv har gjennomført kontroll med det samme temaet.

1.3.30 Økonomiske og administrative konsekvenser (kapittel 30)

I kapittel 30 redegjør utvalget for de økonomiske og administrative konsekvensene av lovforslaget. Lovforslaget innebærer enkelte nye plikter for kommunene og statsforvaltningen som hver for seg kun har mindre økonomiske og administrative konsekvenser. Etter utvalgets vurdering vil lovforslaget også samlet sett kun medføre mindre kostnader. Samtidig vil det kunne medføre besparelser i et lengre perspektiv. Utvalget har ikke sett det som mulig å gi et konkret anslag for de merutgiftene som forslaget medfører.

Utvalgets samlede vurdering er at lovforslaget ikke innebærer vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser hverken for kommunesektoren eller for staten.