17 Inhabilitet for folkevalgte og ansatte

17.1 Innledning

For at kommunesektoren skal ha tillit og troverdighet, er det sentralt at de som er involvert i kommunale beslutninger og saksbehandling, opptrer tillitvekkende og med høy etisk standard. Folkevalgte, ansatte og organisasjonen som sådan må ha et bevisst forhold til dette. Kommuneloven, og andre lover som gjelder for kommunene, har en rekke bestemmelser som skal bidra til dette. Inhabilitetsreglene i forvaltningsloven og kommuneloven er slike regler. Dette er regler om at en folkevalgt eller en tjenestemann blir inhabil til å behandle en sak dersom han eller hun har en personlig tilknytning til saken som kan skape tvil om at han eller hun vil behandle saken på en objektiv og upartisk måte.

Et viktig formål med inhabilitetsbestemmelsene er å sikre korrekte avgjørelser og å sikre partenes rettssikkerhet. De som behandler sakene, skal ikke ta hensyn til annet enn det som objektivt sett bør tas hensyn til for at avgjørelsene blir riktige. Videre skal inhabilitetsregler opprettholde tilliten til dem som fatter avgjørelsene, og til forvaltningen som sådan. Reglene skal også beskytte beslutningstakerne selv mot at det sås tvil om deres troverdighet ved at de slipper å behandle saker der de selv eller nærstående har personlige interesser.

Utvalget ser ikke behov for å endre hovedinnholdet i gjeldende inhabilitetsregler. Det er imidlertid behov for enkelte presiseringer, klargjøringer og språklige forenklinger. Utvalget foreslår blant annet å dele bestemmelsen slik at det blir én bestemmelse om inhabilitet for ansatte, én om inhabilitet for folkevalgte og én om fritak av personlige grunner.

17.2 Gjeldende rett

De alminnelige reglene om inhabilitet i forvaltningsloven gjelder for all offentlig virksomhet og dermed også for kommuner. I tillegg er det enkelte særregler for kommunal sektor i kommuneloven § 40 nr. 3. For oversiktens og helhetens skyld omtales her først bestemmelsene i forvaltningsloven. Deretter gjennomgås særreglene i kommuneloven.

17.2.1 Forvaltningsloven

Forvaltningsloven §§ 6 til 10 inneholder bestemmelser om inhabilitet som gjelder generelt for offentlige tjenestemenn og andre som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan. Disse bestemmelsene gjelder således for både ansatte og folkevalgte i kommuner.

Inhabilitetsgrunner

I forvaltningsloven § 6 første ledd nevnes en rekke situasjoner som medfører at inhabilitet vil foreligge, slik at ansatte eller folkevalgte ikke vil kunne behandle eller avgjøre saken. Dette vil for eksempel være tilfelle dersom en folkevalgt er part i saken som skal behandles. Tilsvarende gjelder dersom konkrete slektsforhold, vergeforhold e.l. foreligger.

I § 6 første ledd bokstav e er det videre en bestemmelse som sier at en ansatt eller folkevalgt blir inhabil til å forberede eller treffe avgjørelse i en sak dersom vedkommende er styremedlem eller har enkelte andre sentrale verv eller stillinger i et selskap eller enkelte andre sammenslutninger som er part i saken. Styremedlemmer og personer med ledende stillinger i offentlig eide selskaper blir altså uten videre inhabile når de som folkevalgte eller ansatte i kommunen deltar i behandling av en sak hvor selskapet er part. Fra denne bestemmelsen er det et unntak for offentlige konserner.

Videre er det inhabilitetsgrunn dersom det foreligger andre særegne forhold, jf. forvaltningsloven § 6 andre ledd. Et sentralt vurderingstema ved særegne forhold er om det foreligger en situasjon som ikke svært mange andre også er i. En folkevalgt vil for eksempel ikke være inhabil ved behandlingen og vedtakelsen av en lokal forskrift om båndtvang for hunder bare fordi han eller hun selv har hund. Den folkevalgte kan bli inhabil etter § 6 andre ledd dersom det er en annen nær familietilknytning mellom den folkevalgte og en som er berørt av vedtaket, enn den som er opplistet i § 6 første ledd. Et moment i vurderingen er i hvilken grad familiemedlemmet blir berørt av vedtaket. Desto mer vedtaket berører, jo mer taler det i retning av inhabilitet. Som eksempel kan det vises til Sivilombudsmannens uttalelse i sak 2004/67 der det ble konkludert med at den folkevalgte var inhabil til å behandle en sak om dispensasjon fra reguleringsformålet i planen, der utfallet av saken kunne ha en ikke ubetydelig økonomisk interesse for den folkevalgtes nevø. Nevøen hadde ikke status som part i den aktuelle sak. Et annet eksempel på inhabilitet etter § 6 andre ledd er hvor det er et særlig nært vennskap mellom den folkevalgte og en part i saken. Alminnelige bekjentskap vil, på den annen side, ikke medføre inhabilitet. For øvrig påpekes det at en folkevalgt selvsagt kan fremme sine politiske mål og holdninger uten at inhabilitet inntreffer. Det at en folkevalgt representerer en generell interesse eller har særlig kjennskap eller erfaring med et område, medfører heller ikke uten videre inhabilitet.1 Dersom en overordnet tjenestemann er inhabil, vil også direkte underordnet tjenestemann være inhabil til å treffe avgjørelse i saken. Dette følger av forvaltningsloven § 6 tredje ledd.

I forvaltningsloven § 6 fjerde ledd er det en unntaksregel fra inhabilitetsbestemmelsene. Dersom det er åpenbart at tjenestemannens tilknytning til saken eller partene ikke vil kunne påvirke hans eller hennes standpunkt, og hverken offentlige eller private interesser tilsier at han eller hun viker sete, kommer ikke inhabilitetsreglene til anvendelse.

Konsekvenser av inhabilitet

Forvaltningsloven § 8 har bestemmelser om at man i utgangspunktet selv avgjør om man er inhabil. I et kollegialt organ er det organet selv som tar stilling til inhabilitetsspørsmålet uten at vedkommende deltar. For å ta korrekte beslutninger er det viktig at de momenter som er relevante for å ta en korrekt beslutning, fremkommer. Det følger videre av kommuneloven § 30 nr. 4 at avgjørelsen, og hjemmelen for avgjørelsen, om at et medlem av et folkevalgt organ er inhabilt, skal fremgå av møteboken.

Den som er inhabil, skal fratre ved behandling av saken. Det gjelder både diskusjonen (tilretteleggingen) og avstemningen. Det innebærer dermed et unntak fra møte- og stemmeplikten i kommuneloven § 40 nr. 1 og nr. 2. Ved inhabilitet kan det bli aktuelt med oppnevning av stedfortreder eller overføring av saken til sideordnet eller overordnet organ, jf. forvaltningsloven § 9. Dersom en som er inhabil, har deltatt i avgjørelsen av en sak, utgjør dette en saksbehandlingsfeil som kan medføre at vedtaket blir ugyldig. Spørsmålet om ugyldighet beror på en konkret vurdering av om det er grunn til å tro at inhabiliteten har påvirket innholdet i vedtaket, jf. forvaltningsloven § 41.

17.2.2 Kommuneloven

Kommuneloven § 40 nr. 3 har bestemmelser om inhabilitet som kommer i tillegg til forvaltningslovens regler. Bestemmelsene er dels lempeligere enn de generelle reglene i forvaltningsloven, dels strengere. De gjelder i første rekke for de folkevalgte, men enkelte bestemmelser gjelder også for de ansatte i kommunen.

Valg til offentlige tillitsverv og fastsetting av godtgjøring

Folkevalgte kan være med i behandlingen av saker som gjelder valg til offentlige tillitsverv, og ved fastsetting av godtgjøring og lignende for slike verv, selv om den folkevalgte blir berørt av den avgjørelsen som fattes, jf. § 40 nr. 3 bokstav a. En folkevalgt kan således delta ved valg av medlemmer til utvalg eller andre kommunale organer selv om det er aktuelt å velge seg selv eller noen av sine nærmeste, og selv om organet skal treffe beslutninger som har betydning for dem selv. En ordfører vil også kunne være med på å fastsette sin egen godtgjøring. Begrunnelsen for denne bestemmelsen, som altså er lempeligere enn forvaltningslovens bestemmelser, er at de praktiske utfordringer ved inhabilitet i disse situasjoner ellers ville bli for store.

Tidligere befatning med saken som ansatt

En folkevalgt som tidligere har medvirket i avgjørelse av en sak i egenskap av å være ansatt, blir automatisk inhabil når saken behandles i et folkevalgt organ, jf. § 40 nr. 3 b. Tilsvarende gjelder om den folkevalgte som ansatt har medvirket i forberedelsen av saken. Dette er strengere enn de ordinære inhabilitetsregler i forvaltningsloven, som ikke har en så absolutt regel. Begrunnelsen for bestemmelsen er dels at det er viktig med et skille mellom folkevalgte og administrasjon i kommunene. Det er også viktig at ansatte gjennom behandling i folkevalgte organer ikke skal kunne overprøve egen og eventuelt overordnedes saksforberedelse. Skal tilliten til kommunens behandling av saker opprettholdes, er det viktig at det ikke skjer rolleblandinger mellom ansatte og folkevalgte.

Ved behandling av årsbudsjett, økonomiplan, kommuneplan og regional plan i folkevalgte organer vil det likevel ikke være automatisk inhabilitetsgrunn at noen tidligere har medvirket i saken som ansatt. Begrunnelsen for unntaket er at denne type saker er overordnede, og at hver enkelt ansatt gjerne bare har bidratt litt. Selv om det ikke er automatisk inhabilitet etter denne bestemmelsen, kan inhabilitet likevel oppstå etter de alminnelige reglene i forvaltningsloven.

Intern klagebehandling i kommunen

Både ansatte og folkevalgte som har deltatt i saksforberedelse eller avgjørelse av et vedtak det klages på, er inhabile til å delta i avgjørelse eller forberedelse av klagesaken, jf. § 40 nr. 3 c. Også denne bestemmelsen er strengere enn de alminnelige reglene i forvaltningsloven, som i utgangspunktet ikke medfører at man blir inhabil selv om man har hatt med saken å gjøre tidligere. Begrunnelsen er å sikre mest mulig uavhengig klagebehandling. Dette er særlig viktig fordi denne bestemmelsen dreier seg om den interne klageordningen som innebærer at det er kommunen selv som er klageinstans for et kommunalt vedtak, jf. forvaltningsloven § 28 andre ledd første punktum.

I samme bestemmelse er også avledet inhabilitet regulert. Den som er direkte underlagt en som er inhabil, kan ikke delta i behandling eller forberedelse av klagesaken. Denne bestemmelsen er noe utvidet i forhold til forvaltningslovens tilsvarende bestemmelse i og med at den også inkluderer forberedelse av klagesak.

Fritak av personlige grunner

Dersom inhabilitet ikke foreligger eller det er vanskelige grensetilfeller, kan personlige grunner likevel tilsi at det er belastende å delta i behandlingen. Etter § 40 nr. 4 kan et folkevalgt organ frita et medlem fra å delta i behandlingen av en sak dersom vedkommende ber om det og det foreligger vektige personlige grunner til dette.

17.3 Kort om nordisk rett

Ifølge Ingun Sletnes mfl. sin sammenligning av kommunene i Norden, har Norge de strengeste habilitetsreglene.2 Dette er dels fordi det i Norge i all hovedsak er de samme reglene for alle folkevalgte og for ansatte, mens det i Sverige og Finland er lempeligere regler for folkevalgte i fullmäktige (kommunestyret) enn ellers. Dessuten er det i Norge særregler om dette i kommuneloven. I Danmark er det ingen slike regler, mens det i Sverige og Finland kun delvis finnes slike regler.

17.4 Utvalgets vurderinger

17.4.1 Generelt om inhabilitetsreglene

Kommuner skal yte tjenester og drive myndighetsutøvelse og samfunnsutvikling til beste for innbyggerne. De skal være effektive, tillitsskapende og bærekraftige. Dette følger av utkast til ny formålsbestemmelse omtalt i kapittel 3. Der fremgår det også at begrepet tillitsskapende blant annet inkluderer høy etisk standard. For å oppnå høy etisk standard og god tillit må de folkevalgte og tjenestemenn ha en bevisst holdning til dette i sitt arbeid. De må ta hensyn til normer og verdier som bidrar til kommunens objektivitet, uavhengighet og høye tillit. I tillegg skal nasjonale regler bidra til dette. Bestemmelsene om inhabilitet i forvaltningsloven og kommuneloven skal bidra til å øke tilliten til den etiske standarden i kommunen ved at de bidrar til at avgjørelser blir tatt på objektivt grunnlag og uten påvirkning av utenforliggende hensyn.

Utvalget mener således at det fortsatt er viktig med inhabilitetsbestemmelser. Reglene bør være treffsikre, bidra til å sikre objektive og riktige avgjørelser og ikke være for vanskelige å forstå.

Bestemmelsene i forvaltningsloven er relativt kompliserte og inneholder mange vanskelige tolkningsspørsmål. Utvalget har imidlertid ikke gått inn på noen nærmere vurdering av disse bestemmelsene da det ligger utenfor utvalgets mandat. Praktiseringen, tolkningen og anvendelsen av forvaltningsloven er i utgangspunktet lik enten loven anvendes i kommunal eller statlig sektor. For kommunal sektor vil imidlertid særreglene i kommuneloven komme i tillegg. Ulikheter i faktum vil også kunne føre til ulike vurderinger og resultater i de konkrete sakene.

Klare regler er viktig for å sikre tillit til kommunen og gode avgjørelser. Utvalget mener at dagens inhabilitetsregler i hovedsak fungerer slik de skal. Sammenlignet med de andre nordiske landene er inhabilitetsbestemmelsene for folkevalgte muligens noe strenge i Norge. Utvalget kan imidlertid ikke se at reglene har medført uforholdsmessige praktiske problemer. Formålet med bestemmelsene om inhabilitet i kommuneloven er de samme som formålet for inhabilitetsregler generelt, se omtale innledningsvis i punkt 17.1. I tillegg er hensikten med å ha særlige regler for kommunesektoren å ta høyde for at det er mange folkevalgte, og at de fyller sentrale roller i styringen av kommunen.

Utvalget mener at det ikke er behov for å gjøre noen vesentlige endringer i habilitetsreglene i kommuneloven. På enkelte områder kan det imidlertid likevel være behov for enkelte klargjøringer, presiseringer og språklige forenklinger og forbedringer. Av lovtekniske hensyn foreslår utvalget at bestemmelsene om inhabilitet reguleres i egen bestemmelse, og ikke som i dag som en del av en bestemmelse som også regulerer blant annet møteplikt og rett til dokumentinnsyn. Utvalget foreslår også at bestemmelsen deles i to, slik at én bestemmelse gjelder inhabilitet for folkevalgte, og står i kapitlet om saksbehandlingsregler for folkevalgte organer, og én bestemmelse gjelder inhabilitet for ansatte i administrasjonen, og står i kapitlet om kommuneadministrasjon. I tillegg foreslås det at fritak av personlige grunner blir regulert i en egen bestemmelse.

17.4.2 Reguleringssted

Dagens inhabilitetsregler finnes i hovedsak i forvaltningsloven og med enkelte bestemmelser i kommuneloven. Utvalget har lagt til grunn at det fortsatt er hensiktsmessig med en slik todeling av inhabilitetsreglene. De bestemmelsene som er like for alle offentlige tjenestemenn mfl., er mest hensiktsmessig at er regulert ett sted, nemlig i forvaltningsloven.

Å ta forvaltningslovens bestemmelser inn i kommuneloven vil innebære at de samme bestemmelsene står to steder. Dette vil være lovteknisk uheldig og kunne medføre uklarheter og tolkningstvil. Å flytte særreglene om kommuneloven inn i forvaltningsloven vil gjøre at forvaltningsloven får flere bestemmelser som ikke gjelder for alle de forvaltningsloven ellers gjelder for. Det vil gjøre forvaltningsloven mindre oversiktlig. I tillegg vil reglene bli mindre tilgjengelig for kommunesektoren om de tas helt ut av kommuneloven og kun reguleres av forvaltningsloven. Lovgivningsteknisk antas det å være mest gunstig å beholde slike særregler i særlovgivningen. Utvalget foreslår således å beholde særreglene om kommunesektoren i kommuneloven.

Utvalget mener også det er hensiktsmessig og pedagogisk å beholde dagens henvisning til forvaltningslov i kommuneloven.

17.4.3 Valg til offentlige tillitsverv

Utvalget finner ikke grunn til å endre bestemmelsen om at inhabilitet ikke inntrer ved valg til offentlige tillitsverv eller ved fastsetting av godtgjøring og lignende for slike verv. En slik regel har eksistert lenge. Begrunnelsen for at en folkevalgt skal kunne være med på slike avgjørelser selv om de gjelder en selv eller nærstående, har vært at de praktiske utfordringer med en annen regel ville bli for store. Utvalget mener at dette fortsatt gjelder.

17.4.4 Folkevalgt med tidligere befatning med saken som ansatt

En folkevalgt som også er eller har vært ansatt i kommunen, risikerer å få en sak til behandling i et folkevalgt organ som vedkommende tidligere har behandlet som ansatt. Dette er en uheldig situasjon som etter kommuneloven § 40 nr. 3 b fører til at den folkevalgte automatisk blir inhabil. Utvalget mener det er god grunn til å opprettholde denne bestemmelsen for å hindre en uheldig dobbeltrolle.

Bestemmelsen kommer til anvendelse dersom den folkevalgte har vært med på å avgjøre eller forberede avgjørelsen av en sak. Dette er tilsvarende det som tidligere ble omtalt som medvirket. Det ble lagt til grunn at det skulle lite til før en ansatt ble ansett for å ha medvirket, men det måtte være en viss realitet over medvirkningen.3 Det har gjerne blitt omtalt som at det må være en reell medvirkning. Utvalget mener at dette må gjelde fortsatt, og at dette ligger i begrepet har vært med på i utvalgets forslag til ny lovbestemmelse. Hvor mye som skal til, må avgjøres ut fra en konkret vurdering. Kontorhjelp vil normalt falle utenfor. Annen reell hjelp og deltakelse i saksbehandling faller normalt innenfor selv om vedkommende ikke har hatt en sentral rolle i saksbehandlingen. Vedkommende må imidlertid ha vært med på en innholdsmessig eller faglig tilrettelegging av saken av en viss reell betydning. En slik deltakelse fra en ansatt i saksbehandlingen vil således medføre at vedkommende blir inhabil dersom personen får befatning med saken som folkevalgt.

For øvrig er det gjort noen redigeringsmessige endringer i bestemmelsen som ikke er ment å ha innholdsmessig betydning.

17.4.5 Intern klagebehandling i kommunen

For å sikre en reell og objektiv klagebehandling også i de tilfeller der klageinstans og underinstans er i samme organ, har kommuneloven § 40 nr. 3 bokstav c strenge inhabilitetsbestemmelser som sier at både ansatte og folkevalgte som har deltatt i forberedelsen eller avgjørelsen av vedtaket det klages på, er inhabile til å delta i avgjørelsen eller forberedelsen av klagesaken. En underordnet ansatt blir inhabil til å delta i behandling eller forberedelse av klagesaken dersom overordnet ansatt er inhabil.

Utvalget mener en slik regel fortsatt bør gjelde, men har sett på enkelte praktiske utfordringer med bestemmelsen. Dette gjelder for eksempel der kommunedirektøren har deltatt i det opprinnelige vedtaket og dermed blitt inhabil. Da blir også alle de ansatte i kommunen inhabile. Utfordringen er hvor stor grad av medvirkning som skal til for at denne situasjonen oppstår. Som det fremkommer av den tidligere omtalte veilederen, har Kommunal- og regionaldepartementet her lagt til grunn at også administrasjonssjefens medvirkning i opprinnelig sak må være reell. Det skal imidlertid lite til for at medvirkningen har vært reell. Har administrasjonssjefen underskrevet på vedtak eller innstilling til folkevalgt organ, er medvirkningen normalt reell, og de øvrige ansatte blir inhabile. Utvalget mener at en slik forståelse bør legges til grunn. Utvalget foreslår å bruke begrepene har vært med på og har deltatt, og legger til grunn at dette innebærer at det skal lite til for at kommunedirektøren skal anses å ha vært med på å treffe et vedtak eller deltatt i saksforberedelsen. Dette gjelder både bestemmelsen om inhabilitet for folkevalgte og bestemmelsen om inhabilitet for ansatte.

Utvalget finner ikke grunn til å gjøre noen innholdsmessige endringer i bestemmelsen om at en underordnet ansatt blir inhabil dersom overordnet ansatt er inhabil, jf. § 40 nr. 3 c andre ledd. Denne bestemmelsen utvider det som ellers gjelder etter forvaltningsloven, slik at en underordnet ansatt ikke bare blir inhabil til å fatte avgjørelse, men også til å forberede saken for klageinstansen. Det foreslås likevel enkelte språklige endringer i lovteksten.

17.4.6 Fritak av personlige grunner

Utvalget finner ikke grunn til å endre på bestemmelsen om fritak av personlige grunner i § 40 nr. 4. Bestemmelsen foreslås imidlertid skilt ut i en egen bestemmelse da dette er noe annet enn inhabilitet. Det er også her foreslått enkelte språklige endringer for å bedre lovteksten.