5 Virkeområde

5.1 Innledning

Utvalget skal i henhold til mandatet vurdere kommunelovens virkeområde. Dette gjelder primært anvendelsen av lovens regler på selvstendige rettssubjekter med særlig tilknytning til kommunen, for eksempel kommunale selskaper. Utvalget skal også vurdere om lovens regler skal gjelde for andre virksomheter som utfører oppgaver for kommunen.

Utvalget foreslår at kommuneloven gjelder for kommunal virksomhet. Dette reiser likevel enkelte grensespørsmål fordi deler av kommunens virksomhet kan være organisert etter regler i andre lover (som aksjeselskaper og interkommunale selskaper), og fordi kommunale oppgaver også utføres i andre organer enn kommunen selv. Dagens bestemmelse om kommunelovens virkeområde regulerer ikke alle spørsmål om hvilke regler som gjelder for ulike typer virksomhet med tilknytning til kommunen. Noe står i kommuneloven, og noe står i annen lov, for eksempel i lov om interkommunale selskaper og aksjeloven. Utvalget foreslår en kortfattet og overordnet bestemmelse om virkeområde som suppleres av øvrige bestemmelser i kommuneloven og annen lov. Dette innebærer at dagens systematikk for regulering av lovens virkeområde videreføres. Utvalget foreslår ikke å utvide virkeområdet til å gjelde selvstendige rettssubjekter med særlig tilknytning til kommunen som interkommunale selskaper og aksjeselskaper. Utvalget foreslår derimot å gjøre blant annet saksbehandlingsreglene obligatoriske for de interkommunale samarbeidsformene som reguleres i kommuneloven.

5.2 Gjeldende rett

Det fremgår av kommuneloven § 2 at loven gjelder for kommuners virksomhet, herunder kommunal virksomhet i medhold av andre lover. Det betyr at både kommunens folkevalgte organer og kommunens administrasjon er omfattet. Med kommunens administrasjon menes både sentraladministrasjonen og etatene og virksomhetene lenger ut i systemet, som skoler, sykehjem og lignende.

Kommuneloven gjelder kommunal virksomhet uavhengig av om virksomheten er lovpålagt eller ikke.

Kommuneloven gjelder også for kommunale organer som er opprettet etter særlov, så langt ikke annet er sagt uttrykkelig eller klart forutsatt i særloven. Etter en systematisk gjennomgang av særlovgivningen i 1993 er antallet slike særregler svært begrenset.

Kommuneloven gjelder i henhold til § 2 for kommuners virksomhet. Det betyr at den ikke gjelder for kommunens virksomhet som er organisert etter annen lovgivning, som interkommunale selskaper, aksjeselskaper, stiftelser mv. Loven gjelder heller ikke for eksterne virksomheter som utfører oppgaver for kommunene.

Kommunale foretak er organisert etter regler i kommuneloven. Det samme gjelder flere former for interkommunalt samarbeid. Virksomhet i kommunale foretak og slikt interkommunalt samarbeid faller da naturlig nok inn under kommunelovens virkeområde. Det er viktig å merke seg at kommuneloven også gir en rekke særregler for disse virksomhetene.

Det går et hovedskille mellom virksomhet som faller inn under kommunen som rettssubjekt, og virksomhet som skjer i selvstendige rettssubjekter utenfor kommunen, der kommuneloven gjelder for virksomhet som faller inn under kommunen som rettssubjekt. Dette er likevel ikke fullt ut gjennomført. Interkommunale samarbeid som er organisert etter reglene i kommuneloven, kan være selvstendige rettssubjekter. Videre fastsetter kommuneloven § 80 at kontrollutvalg og revisor har rett til innsyn og undersøkelse i blant annet interkommunale selskaper og kommunalt heleide aksjeselskaper, og kommuneloven kapittel 12 A har regler om kjønnsrepresentasjon i aksjeselskaper der kommuner eier minst 2/3 av selskapet.

Lov om interkommunale selskaper, aksjeloven, stiftelsesloven mv. bestemmer hvem som har myndighet til å styre og kontrollere virksomhet som er etablert med hjemmel i de ulike lovene. Denne reguleringen er annerledes enn kommunelovens regler om styring og kontroll av kommunal virksomhet. Kommunen må respektere slike rammer. Samtidig vil kommuneloven uansett gjelde for kommunens vedtak om å opprette selskaper og inngå avtaler med eksterne oppdragstakere og den delen av kommunens virksomhet som gjelder styring og oppfølging av virksomhet som skjer i selvstendige rettssubjekter.

5.3 Utvalgets vurderinger

5.3.1 Hovedregelen om virkeområdet

Utvalget har tatt utgangspunkt i dagens bestemmelse om virkeområde i kommuneloven § 2 om at loven gjelder for kommuner, og foreslår i hovedsak en videreføring av denne.

Utvalget legger til grunn at kommuneloven fortsatt skal gjelde kommuners virksomhet.

Kommuneloven gjelder i dag for kommunal virksomhet uavhengig av om virksomheten er lovpålagt eller ikke. Loven gjelder også når kommunene utfører oppgaver etter særlovgivningen. I den grad det i særlovgivningen er gitt bestemmelser om hva slags organer kommunene skal ha, gjelder kommuneloven også for disse. Utvalget ønsker å videreføre dette. I dag er dette presisert i loven ved at herunder kommunal […] virksomhet i medhold av andre lover er føyd til i gjeldende bestemmelse om virkeområdet. Utvalget mener at det ikke er nødvendig å presisere dette i loven, og foreslår å ta ut formuleringen. Dette innebærer ingen realitetsendring.

Kommuneloven har regler om svært ulike organer og funksjoner. Kommunestyret, andre folkevalgte organer og administrasjonen, men også særlige organisasjonsformer som kommunale foretak og flere former for interkommunalt samarbeid er regulert i kommuneloven. Mange av reglene i kommuneloven gjelder bare for noen av de ulike organene og funksjonene. Det gjelder for eksempel ikke samme regler for folkevalgte organer og administrasjon, og det er gitt en rekke særregler for kommunale foretak og interkommunale samarbeid som innebærer at generelle regler ikke gjelder. Anvendelsen av hver enkelt bestemmelse må bero på en tolkning av den enkelte bestemmelsen. Utvalget ser det ikke som hensiktsmessig å gi nærmere presisering om dette i lovbestemmelsen.

Kommuneloven er ikke uttømmende når det gjelder krav til kommunenes saksbehandling. Offentlighetsloven, forvaltningsloven og annet regelverk fastsetter en rekke krav som kommer i tillegg til kommunelovens regler. Utvalget ser det ikke som nødvendig eller ønskelig å presisere dette i bestemmelsen om virkeområde.

Nåværende kommunelov gjelder som utgangspunkt ikke for virksomhet som er organisert etter annen lovgivning enn kommuneloven, for eksempel interkommunale selskaper, aksjeselskaper, stiftelser mv. Loven gjelder heller ikke for eksterne virksomheter som utfører oppgaver for kommunene. Dette faller ikke inn under uttrykket kommuners virksomhet. Viktige hensyn kan imidlertid tilsi at noen av kommunelovens regler også bør gjelde når virksomheten skjer i enheter som organisatorisk er fristilt fra kommunen. For eksempel fastsetter lov om interkommunale selskaper § 15 at inhabilitetsreglene i kommuneloven § 40 nr. 3 gjelder tilsvarende for inhabilitet for selskapets ansatte og medlemmer av selskapets styrende organer.

En eventuell utvidelse av lovens virkeområde overfor andre rettssubjekter enn kommunen selv vil etter utvalgets oppfatning vanskelig kunne innpasses i en innledende bestemmelse om virkeområde. Utvalget mener at den beste lovtekniske løsningen er å følge nåværende ordning, der enkeltbestemmelser i kommuneloven gis anvendelse på andre rettssubjekter enn kommunen selv uten at det fremgår i den innledende bestemmelsen om virkeområde. Hvis bestemmelser i kommuneloven skal gjelde for slike virksomheter, bør det følge av særskilte lovbestemmelser. Utvalget foreslår derfor at organisasjonsformer som er regulert utenfor kommuneloven, fortsatt skal falle utenfor kommuners virksomhet, selv om én eller flere kommuner er eier, stifter, oppdragsgiver e.l.

5.3.2 Regler for selvstendige rettssubjekter som kommunen er involvert i

Hensynet til at kommunene skal ivareta sine roller som lokaldemokratiske institusjoner, tjenesteytere og samfunnsutviklere, kan tilsi at kommunelovens særregler bør gjelde alle former for kommunal aktivitet, uavhengig av om dette gjøres av kommunen selv eller i et annet rettssubjekt. Særlig viktig er det å sikre rett til innsyn i kommunens forvaltning av fellesgodene. Saksbehandlingsreglene i kommuneloven gir blant annet regler om åpne møter og offentlige møtedokumenter, og står dermed i en særstilling.

På den annen side er hensynet til kommunenes organiseringsfrihet et viktig element i det kommunale selvstyret. Det tilsier at kommunene bør kunne velge å benytte seg av et bredt spekter av organisasjonsformer etter en egen vurdering av hva som er den beste løsningen for den enkelte kommunen.

Hensynet til andre aktører, for eksempel andre aksjeeiere, tilsier at det bør være likebehandling blant alle aksjeeiere og ikke særregler fordi kommuner er involvert. Når kommunene først er gitt muligheten til å velge å organisere deler av virksomheten i aksjeselskap, kan det gi dårlig systematikk å gi særregulering som motvirker de mekanismene som aksjeselskapsformen skal ivareta. Svært omfattende krav til allmennhetens innsyn i selskapets drift kan svekke konkurranseevnen, og omfattende krav til folkevalgt kontroll av selskapets disposisjoner kan skape uklarhet om hvem som har ansvaret for selskapet. Dermed faller noe av grunnlaget for valg av aksjeselskapsformen bort.

Etter en samlet vurdering har utvalget kommet til at gjeldende regulering av lovens virkeområde i hovedsak bør videreføres og at anvendelsesområdet for reglene i kommuneloven heller ikke på annen måte bør utvides vesentlig for selvstendige rettssubjekter.

Når det gjelder kommunale oppgavefellesskap og regionråd, mener utvalget at de øvrige kapitlene i utgangspunktet bør gjelde for disse samarbeidsformene. Det må likevel foretas en konkret vurdering av hvilke regler som gjelder. Utvalget foreslår derfor at kommunelovens øvrige kapitler skal gjelde på tilsvarende måte så langt de passer for oppgavefellesskap og for regionråd.