10 Økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets anbefalinger

Som en del av utvalgets mandat skal økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser utredes. Forslagene i utredningen er begrunnet i at bevæpning og maktmiddelbruk i politiet må sikre befolkningens rettssikkerhet, beskyttelse av borgere og generelt innebære minst mulig bruk av makt, se kapittel 3.

De fleste av utvalgets forslag vil ha økonomiske eller administrative konsekvenser av mindre betydning og må forutsettes å bli håndtert innenfor politiets løpende oppgaveløsning. For å motvirke terror, må politiets forebyggende arbeid bidra til å redusere omfanget av radikalisering blant ungdom, og PST må ha god oversikt over miljøer som kan utgjøre en trussel. For å redusere faren for at våpen blir brukt mot politiet, må det være en effektiv våpenkontroll.

Det drøftes ikke konsekvenser av utvalgets forslag om videreføring av fremskutt lagring som bevæpningsordning siden dette er måten norsk politi har organisert sin bevæpning i dag. Som det fremgår av kapittel 9 mener utvalget at denne ordningen fungerer godt.

Innsatspersonell kategori 3 og 4 (IP3 og IP4) gjennomfører årlig henholdsvis 103 og 48 timer trening, se pkt. 5.2.8. Utvalget har ikke fått signaler fra noen aktører eller selv identifisert at omfanget på og innhold i treningen for IP3 bør endres. Når det gjelder omfang på den årlige treningen for IP4, varierer synspunktene. Enkelte aktører har overfor utvalget hevdet at nivået på våpentreningen for IP4 er tilstrekkelig for å gi innsatspersonell et tilfredsstillende ferdighetsnivå for å håndtere skarpe situasjoner. Andre har hevdet at erfaringene fra den midlertidige bevæpningen – med blant annet relativt mange utilsiktede avfyringer (vådeskudd) – indikerer at innsatspersonell mangler tilfredsstillende ferdigheter i å håndtere våpen. Andre igjen har argumentert for at gjennomgående er nivået på ferdighetene for innsatspersonell tilfredsstillende, men at det er (for) store individuelle forskjeller. Utvalget har ikke et tilstrekkelig dokumentert grunnlag for å mene at nivået på våpentreningen må endres. Utvalget anbefaler at politiet gjør grundige vurderinger av om våpenopplæringen er hensiktsmessig tilpasset for IP4.

I det følgende beskrives tiltak som vil ha økonomiske eller administrative konsekvenser av større betydning.

10.1 Innføring av systematisk evaluering av situasjoner der politiet skyter

Som det fremgår av kapittel 5 vil politiet av og til skyte rettede skudd mot person som medfører skade eller død. I de aller fleste tilfeller er politiets maktmiddelbruk jevnlig legitim. Spesialenheten for politisaker etterforsker saker der politiet retter skudd mot person. Disse etterforskningene har imidlertid fokus på strafferettslige forhold. Utvalget anbefaler at politiet selv gjennomfører evaluering av hendelser der politiet har løsnet skudd. Det bør vurderes om det er hensiktsmessig å knytte til seg samarbeidsaktører i arbeidet. En kandidat for et slikt samarbeid kan være «Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter», som arbeider for å fremme og beskytte menneskerettighetene i tråd med Grunnloven, menneskerettsloven og den øvrige lovgivning, internasjonale traktater og folkeretten for øvrig, se http://www.nhri.no. Systematisk evaluering av slike hendelser vil gi viktig læring, også i de tilfeller der politiets maktbruk ikke vurderes å være en straffbar handling. Evalueringene bør gjøres tilgjengelig for ansatte i politiet, for eksempel gjennom etatens intranettportal Kilden. Utvalget mener også at innhold i evalueringene bør gjøres tilgjengelig for publikum.

Det å gjennomføre denne type evalueringer vil kunne:

• bidra til en mer enhetlig praksis og mer kvalitet i politiets arbeid

• bidra til at politiet gjør mindre feil. Evalueringer vil for eksempel kunne avdekke behov for nye rutiner, behov for mer opplæring/trening eller annen bruk av verneutstyr. Over tid vil det kunne gi mer trygghet i arbeidssituasjon for politiansatte.

• bidra til en åpenhetskultur der det er aksept for at feil kan skje. Utvalget vil peke på at i olje- og gassektoren er det krav om at alle alvorlige ulykker og nesten-ulykker skal granskes slik at man lærer av de feil som er gjort.

• bidra til en god beskyttelse av svake grupper i samfunnet. Erfaringsmessig er det oftere personer som sliter med rus, psykiske lidelser m.m. som kommer i situasjoner der politiet anvender skytevåpen. Evaluering av slike saker vil kunne løfte frem læringspunkter som kan bidra til en bedre håndtering av lignende situasjoner.

Det er ikke mulig å verdsette disse nyttevirkningene i kroner.

Politiets maktbruk er omfattet av bred oppmerksomhet. Mer åpenhet om politiets oppgaveutførelse, kan i sin tur bidra til å trygge tilliten til politiet. Empiriske undersøkelser viser at politiets evne til å lære er en viktig driver for publikums tillit til politiet.

En slik evalueringsordning vil også ha økonomiske og administrative kostnader. Det gjelder blant annet:

• Selve gjennomføringen av evalueringene krever personalressurser. Utvalget legger til grunn at politiet gjennomfører evalueringen med egne krefter. Slike evalueringer vil kunne gjennomføres med en samlet ressursbruk på samlet om lag 2–4 månedsverk (med bidrag fra flere personer). De siste årene har det årlig blitt skutt i underkant av 3 ganger av politiet i gjennomsnitt, jf. kapittel 5. Dersom det gjennomføres 3 evalueringer hvert år, kan ressursbruken anslås til om lag 0,6–1,2 årsverk. Med et anslag på årsverkskostnaden for politiansatte på 1 mill. kroner, vil den samlede kostnaden bli i området 0,6–1,2 mill. kroner årlig (2017-kroner).

• For tjenesteperson som har avfyrt skudd, vil det kunne være belastende å være gjenstand for en slik intern evaluering. Men det antas ikke at politiets egen evaluering vil være mer belastende enn å være gjenstand for Spesialenheten for politisaker sin etterforsking av hendelsen. Som nevnt i pkt. 5.7.12 etterforsker Spesialenheten alle hendelser der politiet har brukt skytevåpen for å avklare om det er begått straffbare handlinger fra politiets side. Politiets egen evaluering vil ha som formål å finne læringspunkter. Det antas ikke at en slik ordning vil måtte kreve endringer i lover eller instrukser. Vernet mot selvinkriminering, som for øvrig er innfortolket i kravet om «rettferdig rettergang» i EMK art 6 (1) må selvsagt også respekteres i en slik sammenheng. Hensett til den rapporteringsplikt som allerede foreligger, jf. henholdsvis politiinstruksen § 7-6 og § 6-3, 2. ledd if. og våpeninstruksen § 5-4, vil dette neppe volde noe problem. Informasjonsinnhentingen i forbindelse med en evaluering vil omfatte opplysninger gitt utenfor rettergang, og for øvrig ha et praktisk formål som neppe gjør det aktuelt med involvering utover den som følger av rapporteringsplikten. For øvrig vil det være naturlig at politiets evaluering ferdigstilles først etter at Spesialenhetens påtalevedtak i saken foreligger.

Samlet sett mener utvalget at en slik evalueringsordning vil gi et viktig bidrag for å løfte kvaliteten i politiets arbeid, innenfor et svært viktig område. Kostnadene vil være beskjedne.

10.2 Avgrenset prøveordning for elektrosjokkvåpen

I kapittel 9 gis en nærmere drøfting av virkningene av innføring av elektrosjokkvåpen i norsk politi. Som det fremgår anbefaler utvalget at det gjennomføres en avgrenset prøveordning med bruk av elektrosjokkvåpen. En slik prøveordning vil svare opp bestilling i Prop. 1 S 2016–2017, s. 125, der Justis- og beredskapsdepartementet ber om at POD gir en anbefaling til departementet om politiet skal gå til innkjøp av slike våpen.

Utvalget vil understreke at formålet med en slik prøveordning er å få erfaringer før det eventuelt vurderes en permanent innføring av elektrosjokkvåpen i norsk politi. En generell innføring av våpenet i norsk politi anses å kunne gi nyttevirkninger i form av blant annet:

• reduksjon i personskade og dødelig vold

• gi en avskrekkende effekt slik at skytevåpen ikke trengs å bli brukt

• gi den politiansatte økt trygghet

Elektrosjokkvåpen vil i mindre grad være et våpen som er egnet i terrorbekjemping.

Utvalget har sett nærmere på kostnadsvirkningene av en slik prøveordning. Følgende forutsetninger er gjort:

• Det er sett på innføring av elektrosjokkvåpen i to politidistrikt. Ordningen bør omfatte politidistrikt med både større byer og mindre tettbygde områder, ulike kriminalitetsutfordringer og ulike klimatiske bo- og leveforhold. Ordningen antas å burde ha en varighet på 3 år (2018–2020).

• Det etableres en sentral prosjektorganisering som kan sørge for implementering av prøveordningen i politidistriktene, og som har løpende ansvar for oppfølging og ledelse av ordningen. Det anslås at det sentrale prosjektet bør bestå av om lag 4 personer som arbeider på heltid. Det bør også være lokale prosjektledere som har en tettere oppfølging (ikke prissatt).

• Anslagsvis 1 000 innsatspersonell utstyres med elektrosjokkvåpen som personlig våpen. Et slikt omfang på innsatspersonell tilsvarer grovt sett gjennomsnittlig antall innsatspersonell for 2 politidistrikt.

• Det anskaffes egnede våpenhylstre til innsatspersonell til en kostnad på 1 100 kroner per stykk.

• Ett elektrosjokkvåpen anslås å koste 11 000 kroner.

• Det er lagt til grunn en årslønnskostnad på 975 000 kroner.

• Alt innsatspersonell forutsettes å gjennomføre en grunnleggende opplæring på 16 timer, og deretter 8 timer årlig opplæring.

• Det gjennomføres en forskningsmessig evaluering av prøveordningen. Evalueringen bør ha form av en underveis- og sluttevaluering. Underveisevalueringen bør vurdere om innføringen skjer i tråd med planer og om det bør gjennomføres løpende korrigeringer. I sluttevalueringen bør det vurderes om bruk av elektrosjokkvåpen gir de virkningene som er blitt identifisert og om ordningen har eventuelt utilsiktede (positive og negative) virkninger. Det antas at evalueringsarbeidet kan gjennomføres innen en ramme på om lag 3 mill. kroner.

I tabell 10.1 er det satt opp kostnader for prøveordningen. Investeringskostnadene kan anslås til 31,4 mill. kroner i 2018, og de årlige driftskostnadene til om lag 12,7 mill. kroner i 2019 og 2020.

Utvalget er kjent med at svensk politi skal gjennomføre en omfattende forskningsmessig evaluering av bruk av elektrosjokkvåpen. Det antas at det vil være hensiktsmessig med et samarbeid mellom norsk og svensk politi, og politiforskningsmiljøer, for å dele kunnskap og erfaringer med tiltaket. Det antas også å være mulig å gjenbruke utviklede rutiner, innhold i opplæring m.m.

Utvalget legger til grunn at politiet tilføres friske midler for å kunne gjennomføre prøveordningen.

Det anses ikke at prøveordningen vil innebære vesentlig risiko for utvalgte grupper. Det er imidlertid identifisert grupper som kan være utsatt ved bruk av elektrosjokkvåpen (som for eksempel personer med svak allmenntilstand). Utvalget understreker at opplæringen må sikre at innsatspersonell er best mulig kjent med de helsemessige farene ved bruk av våpenet.

10.3 Bedre oversikt over maktmiddelbruken i politiet

Utvalget registrerer at politiet mangler en samlet oversikt over maktmiddelbruken i etaten. Det finnes ikke oversikt over hvilke maktmidler som blir brukt, når de blir brukt, hvilken virkning/skade det gir m.m., se kapittel 5 for en nærmere drøfting. Utvalget er kjent med at Politidirektoratet har påbegynt et arbeid for å få oversikt over bruk av maktmidler. Utvalget støtter dette arbeidet og håper det kan settes i verk fra 1.1.2018. En slik oversikt vil gi politiet bedre mulighet for løpende erfaringslæring. Det vil i sin tur gjør det mulig å rette opp uheldige utviklingstrekk. Ut fra denne datafangsten bør politiet med jevne mellomrom gi en status for maktbruken til publikum.

Utvalget legger til grunn at politiet etablerer egnede løsninger for en slik innrapportering. Denne innrapporteringen bør være enklest mulig å bruke for innsatspersonell. Med dagens teknologiske muligheter, samt at alt innsatspersonell vil være utstyrt med nettbrett/mobiltelefon, bør det være enkelt å etablere en slik løpende registering. Utvalget har ikke forsøkt å anslå kostnadene med å etablere en slik funksjonalitet. Ressursbruken for innsatspersonell vil være svært liten gitt at det etableres digitale innrapporteringsløsninger.

10.4 Antall tjenestepersoner som arbeider i operativ tjeneste

I kapittel 5 gis det en gjennomgang av antall ansatte i politistillinger og antall av disse som er tjenestepersoner i operativ tjeneste. På tross av en sterk økning i antall ansatte i politiet de siste årene, har det tilsynelatende vært en beskjeden økning i antall tjenestepersoner som til en hver tid er ute i operativ tjeneste, se pkt. 5.2.10. Det skyldes blant annet at for å få én person i aktiv døgnkontinuerlig operativ tjeneste, må bemanningen øke med 7,5–9 tjenestepersoner, som følge av fritid, sykdom, krav til trening m.m.

Dekningsgraden, målt ved antall årsverk i politistillinger per 1 000 innbyggere, var ved utgangen av 2016 1,81. Antall politistillinger forventes å nå 2,0 per 1 000 innbygger i 2019 med dagens opptak på 720 studenter på Politihøgskolen og Statistisk sentralbyrås gjeldende prognoser for befolkningsutvikling, jf. Politiets årsrapport for 2016, se POD (2017). Dette forutsetter imidlertid at politiet gis økonomisk bærekraft til å understøtte en slik økning i bemanningen. En slik dekningsgrad har lenge vært et mål for bemanningen i norsk politi.

Utvalget legger til grunn at denne økte bemanningen også kommer den operative innsatsstyrken til gode. Etter utvalgets oppfatning er den operative kapasiteten i norsk politi på et beskjedent nivå. Utvalget anbefaler at den operative kapasiteten styrkes. Utvalget har grovt anslått hva en økning med minimum 1 døgnkontinuerlig patrulje per politidistrikt vil innebære av kostnader. Følgende forutsetninger er gjort:

• 2 innsatspersonell kategori 4 (IP4) per patruljebil.

• Det trengs om lag 9 innsatspersonell for å dekke én døgnkontinuerlig operativ tjenesteperson.

• Årslønnskostnaden for innsatspersonell anslås til om lag 1 mill. kroner i 2017, i henhold til beregninger av POD.

• En uniformert patruljebil anslås å ha en innkjøpspris på 1,1 mill. kroner i 2017. Levetid anslås til 5 år.

Samlet anslås en slik nasjonal satsning på operativ bemanning å koste om lag 219 mill. kroner per år, målt i faste 2017-kroner.1

En slik styrking vil isolert sett bidra til kortere responstid, også til skarpe oppdrag. Utvalget er kjent med at Politidirektoratet skal utarbeide en plan for hvordan responstiden skal forbedres vesentlig frem mot 2020 (jf. oppdrag i tildelingsbrev for Politidirektoratet for 2017). Et slikt tiltak vil også bidra til økt trygghet for operative mannskaper siden de kan forvente mer støtte fra andre lokale enheter i politidistriktet ved behov.

Politiet er inne i en omfattende reform med betydelige endringer i måten å arbeide på. En viktig del av reformen er innføring av «Politiarbeid på stedet». Denne arbeidsmåten skal sikre at mest mulig av etterforskningsarbeidet skal skje umiddelbart etter at en hendelse har skjedd. Med dagens situasjon vil dette innebære en økt arbeidsmengde for tjenestepersoner i den operative tjenesten. Utvalget understreker viktigheten av at ny arbeidsmetodikk ikke må redusere den operative beredskapen i politidistriktene. Utvalget viser til britisk politi som har etablert måltall for antall operative bilpatruljer i de enkelte politiområder, slik at det sikres at områdene har en tilfredsstillende politidekning og grunnberedskap. Utvalget anbefaler at Politidirektoratet også setter krav til operativ bemanning i politidistriktene.

10.5 Juridiske konsekvenser av utvalgets forslag

Utvalget oppfatter våpeninstruksen å være et oppdatert og tjenlig verktøy tilpasset dagens ordning. Den anses således å gi det handlingsrommet en effektiv og målrettet polititjeneste krever. Likeledes vil den på en god måte tjene sitt formål i eventuelle perioder med generell, midlertidig bevæpning. Ønskes en overgang til generell, permanent bevæpning, vil dette fordre endringer av regelverket utover de som knytter seg til selve hjemmelsgrunnlaget. Når det gjelder våpeninstruksens rettslige forankring, tilsier både hensynet til tilgjengeligheten til informasjon for allmenheten og den demokratiske kontrollen med politiets adgang til å bruke våpen, at de sentrale kriteriene for bruk tas inn i politiloven, se kapittel 9.

Utvalget registrerer at i statsråd 27. januar 2017 ble endringer i politiloven om midlertidig bevæpning sanksjonert, jf. https://lovdata.no/artikkel/statsrad_27. januar_2017/1853. Lov 27. januar 2017 nr. 3 om endringer i politiloven (midlertidig bevæpning) innebærer en tydeligere forankring av bestemmelsen om midlertidig bevæpning i våpeninstruks for politiet i politiloven § 29. Det blir satt rammer for hvilke situasjoner som kan begrunne midlertidig bevæpning. Permanent bevæpning av politiet kan bare besluttes dersom dette er hjemlet i lov. Gjeldende prinsipp om at norsk politi som hovedregel skal være ubevæpnet blir ikke endret. Loven trer i kraft straks (Justis- og beredskapsdepartementet).

Utvalget mener at denne lovendringen delvis møter det behovet som er blitt identifisert, men at behovet for å lovfeste de sentrale kriteriene for bruk av våpen fortsatt er til stede. Et lovforslag bør fremmes så snart det praktisk lar seg gjennomføre.