1 Sammendrag

Utvalgets vurderinger fremgår både i de enkelte kapitlene og i en overordnet vurdering i kapittel 9, og er også gjengitt til slutt i dette sammendraget.

I kapittel 2, Utvalgets sammensetning, mandat og arbeidsmetoder, redegjøres det for utvalgets sammensetning, bakgrunn og mandat, samt for utvalgets kunnskapssyn, arbeidsmetoder og møtevirksomhet. Her fremgår også utvalgets tolkning av mandatets ulike punkter, og hvilke kunnskapskilder som er lagt vekt på for de ulike mandatpunktene.

I kapittel 3, Prinsipper for politi og maktbruk, løftes utvalgets etiske og prinsippbaserte tilnærming til bevæpningsspørsmålet frem. En av de mest alvorlige beslutningene en stat kan ta er beslutningen om å forårsake skade eller død for en av sine borgere. På samme måte er kanskje den vanskeligste og mest kontroversielle beslutningen en polititjenesteperson kan stå overfor, som representant for denne staten, det å måtte vurdere å skyte og potensielt ta livet av en medborger. I dette kapittelet vises det til ulike historiske polititradisjoner, hvor en militaristisk polititradisjon står mot en tilbakeholden tradisjon. Det norske samfunnet har tradisjonelt hatt et politi med sivilt preg, med fokus på befolkningens rettigheter og på grunnverdier som legitimitet og tillit, noe som klart plasserer det norske politiet i den tilbakeholdne tradisjonen. Bildet av det norske politiet står ofte i skarp kontrast til stater hvor politiet har en langt mer militær framtoning og taktikk. Bevæpningsutvalget mener at verdier i den tilbakeholdne tradisjonen bør bevares gjennom blant annet restriktiv tilgang til våpen, samtidig som samfunnet sikres et politi som er i stand til å utføre sitt samfunnsoppdrag og beskytte seg selv og publikum. Politiarbeid legitimeres gjennom at publikum samtykker til at politiet kan anvende makt om nødvendig. Det mest alvorlige maktmiddelet er bruk av potensiell dødelig makt som skytevåpen. Bruk av slike våpen er alltid problematisk, men noen ganger nødvendig for at politiet skal kunne beskytte seg selv og andre i situasjoner hvor liv står på spill. Utvalget viser i kapittelet til hvordan statlig maktbruk, både utenfor og innenfor statens egne grenser, må reguleres med utgangspunkt i et verdisett hvor målet er minst mulig bruk av makt. Utvalget har sett til humanitærretten og har særlig vektlagt FNs Grunnprinsipper for politi, makt- og våpenbruk. Utvalget slår fast at det er fire overordnede prinsipper som må anvendes når makt- og våpenbruk vurderes; Legalitet, nødvendighet, forholdsmessighet og ansvarlighet. Prinsippene skal gjelde både for tjenestepersoner når de vurderer maktanvendelse, for politiorganisasjonen når den utvikler planverk og organisering, og på samfunnsnivå når beslutningstakere vurderer hvilke maktmidler politiet skal ha tilgang på, og når.

I kapittel 4, Politihistorie, gis en kortfattet fremstilling av hovedtrekkene i bevæpningens historie, fra Stortingets prinsipielle tilslutning til den engelske Peel-modellen i 1866, til den foreløpig siste endringen av politiloven, i november 2016. Fremstillingen plasserer politirollen i skjæringsfeltet mellom to rettslige paradigmer: styringsjuss og rettighetsjuss. Selv om 1866-vedtaket skisserer konturene av et rettighetsorientert perspektiv på politirollen, er det allikevel det styringsjuridiske paradigmet som dominerer frem til midten av 1990-tallet, da den nye politiloven får et tydeligere rettighetsorientert preg enn den har hatt tidligere. Den rettslige forankring av den midlertidige bevæpning i politilovens § 29 rokker ikke ved det, ettersom det slås fast at normalordningen fortsatt skal være et ubevæpnet politi.

I kapittel 5, Politiets organisering, oppgaver og bevæpningsordning, beskrives sentrale punkter fra det norske politiets regelverk, organisering og ordninger med relevans for mandatet. Kapittelet gir en oversikt over våpeninstruksen i et forankrings- og utviklingsperspektiv. Ny organisering av norsk politi med en reduksjon fra 27 til 12 politidistrikter trådte i kraft 1. januar 2016. Utvalget gjør rede for deler av politiets organisering og sentrale samarbeidspartnere. Det gjøres også rede for politiets beredskapssystem, nøkkelroller i politiorganisasjonen, lovverk og maktmidler. Videre beskrives dagens bevæpningsordning med fremskutt lagring av skytevåpen i tjenestekjøretøy. Det gjøres rede for politiets handlingsmønster ved bevæpnede oppdrag. Utvalget drøfter politiets handleplikt ved situasjoner der det pågår livstruende vold. Utvalget har innhentet Politidirektoratets resultater for politiets responstid for ubevæpnede og bevæpnede hasteoppdrag. Videre presenteres utviklingen i bevæpningsordre. Resultatene viser at antall bevæpningsordre har økt de senere årene, og det gjelder særlig bevæpning i oppdrag som av politiet er definert til å handle om psykiatri, rus og/eller kniv. Det er videre sett nærmere på omfang av politiets bruk av skytevåpen i Norge sammenlignet med andre nordiske land, og det viser at norsk politi bruker skytevåpen svært sjelden. Antallet skutt og drept av politiet i Norge er på et meget lavt nivå, også sammenlignet med andre nordiske land. Nivået i Norge er på linje med England og Wales som også har et ordinært ubevæpnet politi.

I kapittel 6, Samfunns-, kriminalitets- og terrorutviklingen, gis en kunnskapsbasert fremstilling av utviklingstrekk med relevans for bevæpningsspørsmålet. Det fremkommer at over hele den vestlige verden har den registrerte kriminaliteten vist en markant nedgang siden midten av 1990-tallet. Dette gjelder også for i Norge. Her viser både den anmeldte kriminaliteten, selvrapporteringsundersøkelser og offerundersøkelser nedgang på de fleste områder. Dette gjelder også for den grove kriminaliteten. Utvalget finner ikke noe i utviklingen i kriminalitetsbildet som skulle tilsi behov for bevæpning. Det er økning i antall anmeldelser for vold mot offentlig tjenestemann, men det er vanskelig å si hvorvidt dette skyldes økt anmeldelsestilbøyelighet eller en reell økning i utsatthet. Det fremkommer ikke noe i politiets eget materiale som tilsier en økning i utsatthet for polititjenestepersoner. Polititjenestepersoner har overfor utvalget uttrykt at det er en økning i saker som innebærer håndtering av psykisk syke og uforutsigbare personer med kniv eller annen farlig gjenstand. Utvalget har derfor undersøkt om det kan synes å være en slik utvikling. Det er vanskelig å finne et klart svar på dette. Utvalget mener at politiets kompetanse på å møte og håndtere psykisk syke mennesker bør vektlegges fremover, både for å sikre god behandling av de syke og for å øke politiets trygghetsfølelse i slike oppdrag. Politiet bør foreta et grundig arbeid i samarbeid med relevante helsemyndigheter, med fokus på både kunnskap og riktig trening. Siste del av kapittelet redegjør for utviklingen i terrorisme og det norske trusselbildet. Det fremkommer at Europa er langt mindre utsatt for terror i dag, enn tidligere i historien, samtidig som de angrep som finner sted får stor oppmerksomhet. Utredningen finner at det europeiske trusselbildet varierer mellom ulike land, og at Norge er langt mindre utsatt en mange andre land. Det er særlig undersøkt utviklingen i høyreekstrem terror og jihadisme som er de terrorformene som i størst grad er aktuelle i dag. Kapittelet diskuterer hvilken relevans bevæpningsmodell har for terrorhåndtering. Det er lite som tilsier at forskjellen på fremskutt lagring og generell bevæpning vil være avgjørende i langt de fleste angrep. Til slutt i kapittelet vises det til hvilke forventninger som finnes i befolkningen når det gjelder spørsmål knyttet til bevæpning og terrorhåndtering. På bakgrunn av det som fremkommer i kapittelet anbefaler utvalget at både politi og beslutningstakere, både nasjonalt og lokalt, vektlegger en kunnskapsbasert tilnærming når behov for nye tiltak vurderes, særlig gjelder dette ved tiltak som gjelder bruk av makt.

I kapittel 7, Den midlertidige bevæpningen, beskrives og evalueres perioden fra november 2014 til januar 2016, da norsk politi var midlertidig bevæpnet. Første del av kapittelet redegjør for deler av korrespondansen mellom Politidirektoratet og Justis- og beredskapsdepartementet. Utvalget har vurdert denne prosessen, med henblikk på å identifisere læringspunkter. Utvalget mener at Politidirektoratet gjorde flere gode refleksjoner under perioden med midlertidig bevæpning. Generelt fremstår det likevel som Politidirektoratet ikke hadde kapasitet til å jobbe strategisk under perioden. Utvalget er av den oppfatning at Politidirektoratet i fremtiden må ta en større strategisk rolle overfor distriktene generelt, men spesielt i krisesituasjoner, og peker i kapittelet på en rekke anbefalinger, særlig ved eventuelle fremtidige krisesituasjoner. Andre del av kapittelet omhandler hvilken påvirkning bevæpningen kan ha hatt på politiets oppdragsløsning og møtet med publikum. Utvalget har et klart inntrykk av at det operative politiet generelt mener den midlertidige bevæpningen fungerte godt og at den ikke bidro til å skape avstand til publikum. Intervju med ulike grupper i befolkningen har imidlertid gitt et mer nyansert bilde. Det har fremkommet at mange var generelt negativt innstilt til bevæpning av politiet og flere opplevde at terskelen for å ta direkte kontakt med politiet økte etter at politiet ble bevæpnet. Utvalget ser det som særlig bekymringsfullt at det synes som om tilliten til politiet vil reduseres spesielt blant befolkningsgrupper hvor tilliten fra før er lavere enn hos befolkningen forøvrig. Når det gjelder oppdragsløsningen, er utvalget særlig bekymret for at en alvorlig konsekvens av bevæpningen kan ha vært svekket kontroll og ledelse av bevæpnede oppdrag. Utvalget ser det som svært alvorlig at slike oppdrag fant sted uten at operasjonssentralen var påkoblet slik at de kunne styre oppdraget. Dette kan i verste fall ha medført økt risiko både for politiet og andre. Utvalget mener videre at perioden har vist at det er en klar risiko knyttet til det å bære ladd våpen, både i form av vådeskudd og i form av faren for å bli fratatt våpen. I perioden med midlertidig bevæpning har det vært et relativt høyt antall vådeskudd og skadepotensialet har i flere tilfeller vært stort. Det har også i flere tilfeller vært opptrådt i strid med grunnleggende sikkerhetsregler for behandling av våpen i politiet.

I kapittel 8, Bevæpningspraksis og erfaringer i andre relevante land, ser utvalget til Sverige, Danmark, Finland, Storbritannia og New Zealand. Kapittelet gir informasjon om de ulike landene, deres organisering av politiet, bevæpningsordning og regelverk. Utvalget har også sett til andre lands erfaring med elektrosjokkvåpen.

I kapittel 9, Mulige modeller for bevæpning av norsk politi, omhandles mulige bevæpningsmodeller for norsk politi. Først og fremst redegjøres det for utvalgets vurdering av dagens modell med fremskutt lagring av en- og tohåndsvåpen i politiets kjøretøy. Utvalgets flertall, Lande Hasle, Askevold, Berg, Finstad og Olafsen, anbefaler at denne modellen videreføres. Utvalgets mindretall, Snortheimsmoen, er enig i utvalgets vurderinger, men legger større vekt på at politiet må være forberedt på det uforutsigbare, og har derfor konkludert med å foreslå en bevæpningsmodell med uladd våpen på tjenesteperson (fremskutt lagring på kropp). Prinsippene om legalitet, nødvendighet, forholdsmessighet og ansvarlighet gir retning og fungerer som grunnlag for utvalgets vurderinger og anbefalinger. Utvalget har vurdert hvorvidt det finnes et dokumentert behov i kriminalitets- og samfunnsutviklingen eller trusselbildet som tilsier at dagens modell må endres. Utvalget har også vurdert hvordan dagens bevæpningsordning fungerer. I tillegg har utvalget sett hen til bevæpningspraksis og erfaringer fra andre relevante land. Den norske modellen vurderes som en unik og god bevæpningsordning som sikrer at publikum møter et ubevæpnet politi i ordinær tjeneste, samtidig som politiet raskt kan bevæpne seg ved behov. Utvalget drøfter også her en ordning med permanent generell bevæpning med enhåndsvåpen i ordinær tjeneste, hvor det sees til erfaringer fra den midlertidige bevæpningen, andre lands modeller mm. Det er videre drøftet hvorvidt bevæpning bør differensieres, enten geografisk, mellom ulike kategorier innsatspersonell eller utfra tjenestens art. Utvalget anbefaler ikke en fast differensiering, med mindre det skulle foreligge en trusselvurdering som gjør en slik modell midlertidig nødvendig. Siste del av kapittelet tar for seg andre mulige endringer innenfor dagens bevæpningsordning. Utvalget redegjør her for sin vurdering av elektrosjokkvåpen. Utvalget anbefaler et prøveprosjekt hvor politi i patruljerende tjeneste får et nytt taktisk våpen som er mindre dødelig enn skytevåpen. I kapittelet drøftes også ansvarlighet i politiets makt- og våpenbruk, med fokus på kontroll, læring og åpenhet. Her anbefaler utvalget at politiet selv gjennomfører evaluering i læringsøyemed av hendelser der politiet har løsnet skudd, samt at politiet pålegges systematisk registrering av bruk av maktmidler. Utvalget er kjent med at Politidirektoratet har påbegynt et slikt arbeid. Utvalget håper det kan iverksettes senest 1.1.2018. Det bør være åpenhet rundt politiets bruk av makt, ved at oversikter gjøres offentlig tilgjengelig. Utvalget anbefaler i kapittelet at hovedpunktene i våpeninstruksen nedfelles i lov, og presenterer sitt forslag til ordlyd til en slik lovtekst. Utvalgets viktigste anbefalinger oppsumerers til slutt i kapittelet.

I kapittel 10, Økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av utvalgets forslag, utredes konsekvenser av de mest sentrale forslagene fra utredningen. Det er ikke gjort beregninger knyttet til utredningens hovedanbefaling, som er en bevæpningsmodell med ordinært ubevæpnet politi med fremskutt lagring av våpen i kjøretøy, ettersom dette er en videreføring av dagens ordning. Kapittelet omhandler følgende fem anbefalinger: Det anbefales en styrking av den operative kapasiteten. En styrking tilsvarende én ordinær døgnkontinuerlig patrulje per politidistrikt vil kunne koste om lag 220 millioner kroner per år. Det anbefales videre en avgrenset prøveordning med bruk av elektrosjokkvåpen. Utvalget legger til grunn at politiet tilføres friske midler for å kunne gjennomføre prøveordningen, og at denne følges av en forskningsmessig evaluering. Det anbefales videre at politiets bruk av makt registreres systematisk. Dette anbefales gjort gjennom etablering av et verktøy for politiet som kan gi en samlet oversikt over maktmiddelbruken i etaten, både for løpende erfaringslæring og for å gi en status for maktbruken til publikum. En digital innrapportering for dette er det ikke anslått kostnader for, ressursbruken for innsatspersonell vil være liten. Det anbefales også innføring av et system for systematisk evaluering av situasjoner der politiet avfyrer skudd. En slik evalueringsordning vil være et viktig bidrag for å løfte kvaliteten i politiets arbeid, samtidig som kostnadene vil være beskjedne. Den siste anbefalingen er å styrke våpeninstruksens rettslige forankring, for å gi økt demokratisk kontroll med hvilke maktmidler politiet skal ha adgang til og når. Dette tilsier at de sentrale kriteriene for bruk tas inn i politiloven.

1.1 Oppsummering av utvalgets viktigste anbefalinger

Utvalget er opptatt av at verdiene i den norske polititradisjonen og de fire prinsippene for politiets makt- og våpenbruk - legalitet, nødvendighet, forholdsmessighet og ansvarlighet - blir integrert og internalisert i hele politiet. Verdiene og prinsippene må legges til grunn og brukes aktivt som rettesnor, både i opplæring og i utøvelse av all polititjeneste, slik at de kommer til uttrykk og befestes gjennom politiets holdninger og samhandling med publikum.

Utvalgets flertall, medlemmene Lande Hasle, Askevold, Berg, Finstad og Olafsen, anbefaler videreføring av dagens ordning med et ordinært ubevæpnet politi som medbringer en- og tohåndsvåpen i kjøretøy (fremskutt lagring). Utvalgets mindretall, medlemmet Snortheimsmoen, foreslår en bevæpningsmodell med uladd våpen på tjenesteperson (fremskutt lagring på kropp).

Utvalget anbefaler at elektrosjokkvåpen utprøves slik at politiet i patruljerende tjeneste får et nytt taktisk våpen som er mindre dødelig enn skytevåpen. Forsøksordningen må følges av en forskningsmessig evaluering.

Utvalget anbefaler at politidistriktenes operative kapasitet styrkes i form av en økning i antall tilgjengelige og responderende politipatruljer.

Utvalget anbefaler at politiets bruk av makt registreres systematisk. Det bør utarbeides verktøy som muliggjør kontinuerlig registrering av maktbruk og som kan gi en samlet oversikt over denne. Oversikten bør offentliggjøres regelmessig og innholdet bør brukes i politiets erfaringslæring. Utvalget er kjent med at Politidirektoratet har påbegynt et slikt arbeid og anbefaler at registreringen kommer i gang fra 1.1. 2018.

Utvalget anbefaler systematisk evaluering av situasjoner der politiet har benyttet skytevåpen i tjeneste. Slik evaluering vil være viktig for å heve kvaliteten i politiets arbeid. Dette bør skje i samarbeid med relevante aktører som har kompetanse til å bidra i arbeidet med kvalitetsforbedring i politiets virksomhet. Slike aktører kan være Nasjonal institusjon for menneskerettigheter, Politihøgskolen og andre miljøer i universitets- og høgskolesektoren. I tråd med NOU 2009: 12, anbefaler utvalget å etablere bedre systemer og rutiner for kunnskapsbasert erfaringslæring i politiet generelt, slik at læring kan komme alle i etaten til gode.

Utvalget anbefaler at politiet har kunnskap og ferdigheter som gir trygghet i håndteringen av psykisk ustabile personer, slik at det sikres forholdsmessighet i maktbruk. I samarbeid med fagmiljøer i helsetjenesten bør det utredes om, og eventuelt hvordan, utdanning og vedlikeholdstrening i politiet kan styrkes på dette området. Det bør også utarbeides egne analyser av politiets bruk av makt i oppdrag som involverer psykisk syke eller ustabile personer.

Utvalget anbefaler at politiet får på plass system og kvalitetssikrede rutiner for innrapportering av vold og trusler mot tjenesteperson, slik at omfang og utvikling kan dokumenteres og eventuelt følges opp med nødvendige tiltak. Dette må ses i sammenheng med politiets bruk av ulike maktmidler.

Utvalget foreslår at det som hovedregel skal være patruljerende politi på hovedflyplassen. Utvalgets flertall, medlemmene Lande Hasle, Askevold, Berg, Finstad og Olafsen, anbefaler at politiets tilgang til forhåndslagret våpen forbedres der dette er nødvendig. Utvalgets mindretall, Snortheimsmoen, foreslår en bevæpningsmodell med uladd våpen på tjenesteperson (fremskutt lagring på kropp). Dette vil også gjelde for tjenestepersoner ved flyplassene.

Utvalget anbefaler at det ved en eventuell fremtidig situasjon med behov for midlertidig bevæpning, skal praktiseres krav om bevæpningsbeslutning for det enkelte oppdrag, med de unntak som våpeninstruksen fastsetter. Utvalget viser i denne sammenheng også til de anbefalingene som fremkommer i kapittel 7 om perioden med midlertidig bevæpning.

Utvalget anbefaler at de sentrale kriteriene for bruk av skytevåpen nedfelles i politiloven. Dette vil styrke våpeninstruksens rettslige forankring og gi økt demokratisk kontroll med hvilke maktmidler politiet skal ha adgang til og når.