3 Prinsipper for politi og maktbruk

En av de mest alvorlige beslutningene en stat kan ta er beslutningen om å forårsake skade eller død for en av sine borgere1. På samme måte er kanskje den vanskeligste og mest kontroversielle beslutningen en polititjenesteperson kan stå overfor, som representant for denne staten, det å måtte vurdere å skyte og potensielt ta livet av en medborger (Kennison & Squires, 2010, s.1).

Det norske samfunnet har en tradisjon for å ha et politi med sivilt preg, med fokus på befolkningens rettigheter og på grunnverdier som legitimitet og tillit. Bildet av det norske politiet står ofte i skarp kontrast til bilder av politiet i stater hvor politiet har en langt mer militær fremtoning og taktikk.

Politiet, som rettsstatens garantist og beskytter, vil tidvis stå ovenfor oppdrag hvor maktanvendelse vil være helt nødvendig. Spørsmål knyttet til politi, makt- og våpenbruk berører en rekke samfunnsmessige goder og verdier. Disse verdiene er blant annet knyttet til grunnleggende rettigheter som retten til liv, til frihet og beskyttelse, til rettssikkerhet for alle, også politiet, til statens ansvar for å beskytte sine innbyggere, herunder også de ansatte i politiet og til et verdimessig mål om å bruke minst mulig makt. I de mest alvorlige situasjonene politiet står ovenfor, hvor makt og eventuelt våpen må benyttes, kan disse godene måtte veies mot hverandre. Spørsmålet om politiets våpenbruk er således et stort og alvorlig spørsmål. Det handler om den mest alvorlige formen for maktanvendelse, og om situasjoner hvor ett onde må veies mot et annet onde.

Spørsmål om bevæpning og våpenbruk angår mange. Det angår politiets tjenestepersoner, både som representanter for statens maktapparat, og som mennesker i et yrke som tidvis krever maktanvendelse. Samtidig angår det alle innbyggere i en stat, fordi spørsmålet handler om statens legitimitet i befolkningen, om hvilken makt staten skal kunne bruke mot sine innbyggere, og når denne makten skal kunne brukes. Politiets legitimitet betinges av befolkningens tillit; tillit til at politiet gjør de oppgavene de er satt til, og til at de i tjenesteutførelsen bruker kun de metoder og maktmidler de skal.

Samtidig som spørsmål knyttet til politi og våpenbruk handler om rammene for hvordan potensiell dødelig makt skal utøves, handler det kanskje primært om hvordan en kan unngå å komme dithen. Det handler om å finne alternativer til å bruke potensielt dødelig makt, både på overordnet nivå, men også i helt konkrete situasjoner.

Dette kapittelet skal gi en ramme for utredningens øvrige deler, og se på noen prinsipielle sider ved spørsmålet om politi, våpenbruk og kontroll.

3.1 To ulike polititradisjoner

Det finnes store variasjoner mellom ulike staters polititradisjoner. Hvilken tradisjon en stat tilhører former statens tilnærming til spørsmål knyttet til politiet og politiets maktmidler. De ulike polititradisjonene kan grovt sett deles etter to historiske linjer, en tilbakeholden tradisjon og en militaristisk tradisjon (Kennison & Squires, 2010). De samme to tradisjonene omtales ofte også som henholdsvis en anglosaksisk og en kontinental polititradisjon. Den anglosaksiske er beskrevet som «civilian policing, with a uniform that was distinctly unmilitary, a decentralised structure and a modicum of independence from the governing power» (Caless & Tong, 2015, s. 38). Den kontinentale polititradisjonen er beskrevet som motsatsen til den anglosaksiske, og er en tradisjon som bygger på «Napoleon’s centralised, repressive, militarised and surveillance-hungry policing» (Caless & Tong, 2015, s. 38). Den anglosaksiske tilsvarer her den tilbakeholdne tradisjonen, mens den kontinentale tilsvarer den militaristiske tradisjonen.

Den tilbakeholdne tradisjonen kjennetegnes ved at politiets maktbruk skal være preget av beherskelse og tilbakeholdenhet, med fokus på legalitet, lovregulering og med et klart mål om at politiet i det lengste skal unngå å skyte eller drepe. I denne tradisjonen vektlegges politiets skjønn, herunder også skjønnsutøvelse i det praktiske politiarbeidet. Samtidig er tradisjonen preget av ansvarliggjøring, både av organisasjonen og av den enkelte tjenesteperson. Dette er en tradisjon vi særlig kjenner fra Storbritannia, og er også den tradisjonen det norske politiet tilhører (se også kapittel 4).

I kontrast til denne tradisjonen står den militaristiske tradisjonen. Denne tradisjonen preges av en politiorganisasjon som i større grad ligner en militær organisasjon. Den kjennetegnes av hemmelighold, hierarkiske kommandolinjer, risikostyring og militære løsninger. Den preges av overveldende overlegenhet i form av våpen hos politiet og kompromissløse taktikker hvor målet er eliminering av trussel. Det er lite fokus på skjønnsutøvelse i yrkespraksisen. Dette er en tradisjon som stammer fra de kontinentale delene av Europa, men har også influert andre deler av verden.

3.1.1 Samfunnskontrakten mellom politi og publikum

Det norske politiet har historisk sett langt på vei vært et idealtypisk eksempel på den tilbakeholdne tradisjonen. Alle trekkene ved denne tradisjonen finnes igjen i det norske politiet. Historisk har det norske politiet ofte sett til Storbritannia, og mange av trekkene fra den britiske politihistorien kan også finnes igjen her til lands (se kapittel 4). Den britiske politifilosofien omtales som policing by consent, og den bygger på grunnprinsippet om at politiet og politiets arbeid må ha samtykke fra landets innbyggere, i motsetning til samtykke fra staten. Dette plasserer britene tydelig innenfor den tilbakeholdende tradisjonen. Den britiske modellens fundament anses å være ideen om at politiets makt hviler på en samfunnskontrakt mellom politiet og statens borgere, slik det også er i den norske tradisjonen.

Policing by consent2 bygger på ni grunnprinsipper formulert av Robert Peele i 1829. Her vil det fremheves noen av disse prinsippene. Det første prinsippet vektlegger forebygging fremfor bruk av militær makt. Det andre prinsippet slår fast at den makten politiet trenger for å oppfylle sine plikter og funksjoner hviler på innbyggernes samtykke og godkjenning. De øvrige prinsippene vektlegger blant annet en forståelse av at publikums samarbeid med politiet vil minke jo mer fysisk makt og tvang politiet bruker og at makt kun skal brukes når det er nødvendig og når overtalelse, rådgivning og advarsel har vist seg utilstrekkelig. I tillegg vektlegges at det skal brukes lavest mulig grad av fysisk makt i alle situasjoner. I prinsippene fremheves også at politiet er publikum, og publikum er politiet. De britiske grunnprinsippene fokuserer videre på at politiet skal søke å bevare publikums velvilje. Slik velvilje skapes ved upartisk og upolitisk rettshåndhevelse, ved å unngå å forskjellsbehandle på grunnlag av folks sosiale og økonomiske bakgrunn, og gjennom å ha et politi som er høflig, vennlig og samtidig klare til å utsette seg selv for risiko for å beskytte liv.

De ni grunnprinsippene anses som historisk unike, fordi de fremholder at politiets makt ikke bygger på frykt, men nesten utelukkende på publikums samarbeid med politiet. Dette samarbeidet skapes ved at politiets handlinger er av en slik art at de fremmer respekt og samarbeid med publikum, og slik får publikums godkjenning og samtykke.3

3.2 Den norske, tilbakeholdne tradisjonen

Mange av ideene fra den britiske tradisjonen finner vi også igjen i den norske polititradisjonen. De kommer til utrykk både gjennom politilovens paragraf 1, første ledd, hvor det er samfunnets behov som er grunnlaget for den polititjenesten Norge skal ha, og gjennom andre ledd som lyder «Politiet skal gjennom forebyggende, håndhevende og hjelpende virksomhet være et ledd i samfunnets samlede innsats for å fremme og befeste borgernes rettssikkerhet, trygghet og alminnelige velferd for øvrig» (politiloven, 1995). Vi ser også dette i de ti grunnprinsippene for norsk politi (se boks 3.1), gjentatt i Politiets roller og oppgaver (St.meld. nr. 42, 2004–2005), hvor disse oppsummeres til at politiet kjennetegnes blant annet av et minimum av maktbruk, nært samarbeid med publikum, integrasjon i lokalsamfunnet, representativitet, forebygging som hovedmål og yrkesmoral som grunnlag for kontroll (St.meld. nr. 42, 2004–2005, s.10)4. Sentrale trekk ved den tilbakeholdne tradisjonen kommer også til uttrykk gjennom norsk politis vektlegging av politiets skjønnsmessige handlingsrom og i prinsippene i, og bak, maktpyramiden (dette belyses nærmere i kapittel 5).

3.3 Legitimitet og tillit

Politiarbeidets legalitet forutsetter forankring i lov. Retten setter rammene for statens bruk av legitim tvangsmakt. Retten gjør det mulig å utøve legal makt, og den beskytter mot vilkårlig utøvelse av makt. Politiet gis gjennom retten monopol på utøvelse av legitim tvangsmakt internt i en stat, slik militæret er de som kan utøve legitim tvangsmakt på vegne av en stat utenfor denne statens grenser.

Legalitet har en rettslig basis, men også en tillitdimensjon, som følger av samfunnskontrakten mellom politi og publikum. I Politiet mot 2020 beskrives denne sammenhengen slik: «Ved siden av formell legitimitet er sosial aksept av politiets autoritet avgjørende for at politiet skal kunne operere med støtte fra publikum» (Politidirektoratet, 2008, s. 22). Her ser vi tydelig at samfunnskontrakten og publikums samtykke til politiets virksomhet utgjør kjernen. Det er dette som av Finstad (2000) betegnes som «det store samarbeidsprosjektet», hvor hun poengterer at politiets oppgaver vil bli svært vanskelige å utføre om ikke forholdet mellom politi og publikum er godt.

I et slikt samarbeid er tillit essensielt. Tillit referer her til tillit både til politiet som institusjon og system, til personene i politiet og til en implisitt tillit (jf. Giddens, 1997, i Egge & Ganapathy, 2010). Egge og Ganapathy (2012) beskriver at makt i et demokrati er et produkt av samhandling og forhandling; slik er tillit knyttet til borgernes erfaringer og oppfatninger av og med politiet. Det er sentralt å se på tillitsdimensjonen når en ser på hva politiet kan, skal eller bør foreta seg. Spørsmål knyttet til politiets metoder og oppgaver er slik sett ikke et spørsmål av kun politifaglig karakter, men henger sammen med hvorvidt disse metodene og oppgavene har legitimitet i befolkningen.

Når de mest alvorlige formene for maktbruk finner sted får dette ofte stor oppmerksomhet. Skyteepisoder med politiet har en tendens til å rokke ved tilliten til politiet, og de utfordrer politiets legitimitet (Kennison & Squires, 2010). Dette kan også gjelde ved annen maktbruk, noe som vi så tydelig i Norge i Obiora-saken i 2006.5

Det norske politiet nyter et høyt nivå av tillit i befolkingen (Larsson, 2010, Egge & Ganapathy, 2010, Ipsos, 2016). Dette nivået er høyt i forhold til mange andre samfunnsinstitusjoner i Norge, men også sammenlignet med tilliten til politiet i andre land. Tilliten til politiet er ofte ansett som et uttrykk for tilliten til staten og myndighetene generelt. Tilliten varierer mellom ulike befolkningsgrupper og viser seg ofte å være lavest blant unge minoritetsungdommer (Egge og Ganapathy, 2012).6 Videre har forskning vist at de som har lite med politiet å gjøre, gjerne er mer positive enn de som har erfaringer med politiet (Larsson, 2010, s. 16). Tillit og opprettholdelse av tillit, er altså helt sentralt i en polititradisjon som bygger på samfunnskontrakten og hvor legitimitet står i sentrum.

3.3.1 Et paradigmeskifte?

Den militaristiske og den tilbakeholdne tradisjonen er idealtyper, men samfunn som tradisjonelt har stått i én tradisjon kan influeres av elementer fra den andre. En utvikling i den senere tiden har vist at den militaristiske tradisjonen har «smittet over» på land som tradisjonelt har stått i en tilbakeholden tradisjon. Særlig er dette en utvikling som preger flere lands politi i tiden etter terrorangrepene i USA 11. september 2001 (Kennison & Squires, 2010). Ingen hendelser har fått så store konsekvenser for sikkerhetstiltakene i samfunnet som dette angrepet (Jorde, 4.1.2017). Vi ser også noe av det samme for norsk politi i tiden etter 22. juli. I 22.juli-kommisjonens rapport ble politiet gjenstand for mye kritikk, og naturlig nok har mange av tiltakene som fulgte søkt å svare på denne kritikken. Mange av disse tiltakene er primært knyttet til beredskap. Eksempler på slike tiltak og endringer er planene knyttet til etableringen av nytt beredskapssenter, innføringen av responstidsmålinger, nytt planverk for hendelser med pågående livstruende vold (PLIVO), økt fokus på handlingsplikt, økte timetall brukt på operativ trening, både under utdanningen og på de årlige godkjenningene for innsatspersonell. Vi kan spørre oss om tiltakene etter 22. juli har vært et paradigmeskifte for norsk politi.

3.3.2 Risiko og sorte svaner

Fokuset på det som gjorde at en forferdelig handling fant sted, kan i følge Lomell (27.10.2016) føre til overreaksjon i neste runde. Samfunnets aksept for risiko endres. Sikkerhetstiltak i samfunnet vil da ofte baseres på tidligere mangler, uten erkjennelse av at alle sikkerhetstiltak potensielt har kontraproduktive effekter. Dette kan handle om utilsiktede konsekvenser som økt utrygghet i befolkningen, økte motsetninger i samfunnet, ny risiko som følge av tiltak osv.

Ofte vurderer man en fremtidig risiko basert på tidligere erfaringer. Noen ganger skjer det imidlertid hendelser vi ikke har vært i stand til å forutse, som terrorhendelsene 11. september 2001 og 22. juli 2011. Sorte svaner er et begrep som brukes om slike hendelser. De sorte svanene kjennetegnes ved at de ligger utenfor det som anses som mulig, frem til de faktisk har funnet sted. De er derfor helt uventet og har samtidig ekstreme følger. I tillegg kjennetegnes sorte svaner ved at de i ettertid fremstår som de kunne vært mulig å forutse ut fra kunnskap som var tilgjengelig på hendelsestidspunktet, men som man ikke så betydningen av da.

Det er verken ønskelig eller mulig å fjerne enhver risiko. Dette gjelder både for samfunnet generelt, men også for politiets virksomhet spesielt. Akseptabel risiko er den risikoen vi godtar å leve med i en gitt situasjon. Vi kan akseptere risikoen fordi vi enten vurderer sannsynligheten for at en hendelse skal inntreffe som liten, eller konsekvensene av hendelsen som små, fordi omkostningene ved å iverksette tiltak for å fjerne eller redusere risikoen blir for store, eller fordi nytteverdien av eventuelle tiltak er usikker eller liten.

Når vi snakker om risiko, handler det om noe som kan skje i fremtiden. Sann eller objektiv risiko er derfor i praksis umulig å måle og det er mer meningsfullt i mange sammenhenger å snakke om risiko som vurderinger om fremtiden. Innenfor faglitteraturen eksisterer det flere definisjoner av risiko og begrepet blir forstått og fortolket ulikt. Hvilken metode som velges for risikovurderinger vil påvirke resultatene som fremkommer. Det mest vanlige er å estimere risiko som et resultat av sannsynlighet og konsekvens.7 I risikoanalyser ønsker vi å vurdere sannsynligheten for at en trussel skal materialisere seg til en uønsket hendelse, og hvilke mulige konsekvenser dette kan få (Engen, 2016). Usikkerhet har blitt en stadig viktigere dimensjon ved fenomenet risiko. Det kan knyttes usikkerhet både til sannsynligheten for, og til hvilke, og hvor store konsekvenser en hendelse vil ha. Usikkerhet kan i noen sammenhenger kompenseres for med mer kunnskap, men som oftest kan ikke kunnskap alene gi oss full innsikt om fremtiden. Derfor må store deler av usikkerheten kompenseres for ved hjelp av etiske og politiske vurderinger når beslutninger skal fattes (Engen et.al., 2016, s. 41).

Samtidig vil all aktivitet innebære en risiko, så det gjelder å finne den rette balansen mellom risiko og andre hensyn (Engen, 2016). Hensikten med risikostyring er å sikre den riktige balansen mellom måloppnåelse og det å unngå ulykker, skader og tap (Aven, 2007). Risikostyring kan derfor på overordnet nivå beskrives som et verktøy for å prioritere tiltak som skal sikre måloppnåelse. I punkt 6.9 vil vi se at dette er svært aktuelt i forbindelse med terrorhåndtering, hvor behov for å vise handlekraft kan kollidere med verdier og dermed gi lite gjennomtenkte tiltak.

3.3.3 Om å vurdere risiko og bevæpning av politiet

Arbeidet med samfunnssikkerhet dreier seg om mer enn å identifisere og vurdere risiko, forebygge og håndtere uønskede hendelser. Faglige utredninger og kompetanse om risiko, trusler og sikkerhet er nødvendige verktøy, men sjelden vil de kunne gi entydige svar på hva som er god nok beredskap eller hvilke tiltak som bør iverksettes for å skape et sikrere samfunn (Engen et.al, 2016). De viktigste spørsmålene vi må stille for å skape et sikrere samfunn, vil være av moralsk, etisk og politisk karakter (Engen et.al, 2016). Det handler om hvilket samfunn vi ønsker å utvikle og leve i og hvilke verdier vi ønsker å prioritere. Vi ønsker for eksempel å forebygge alvorlig kriminalitet, men vi ønsker ikke et samfunn basert på gjennomgripende overvåking av offentlige og private rom (se også Meld. St. 10 (2016–2017) Risiko i et trygt samfunn).

3.4 Våpenmakt og etikk

Politiet har rett til å bruke makt, men som beskrevet i punkt 3.3, krever det klare rammer nedfelt i lov. Samtidig bygger lover på etikk og normer i samfunnet, og er slik et uttrykk for samfunnets verdier. Avveiningen om når det er riktig å bruke makt, og hvilken type maktmidler som skal være tillatt og når, har prinsipielle sider og er knyttet til overordnede verdi- og samfunnsspørsmål.

Skytevåpen er politiets skarpeste maktmiddel, og er i en særstilling, ettersom det er dødelig. Dette kan både knyttes til faren forbundet med bruk av slike våpen, men også til den såkalte våpeneffekten (Mykletun, 26.10.2016). Våpeneffekten er utledet av en aggresjonshypotese om at våpen vekker aggressivitet hos mennesker på samme måte som primitive indikatorer gjør. Det innebærer at våpen aktiverer samme type biologiske overlevelsesreaksjoner som for eksempel synet av en slange (Fox et.al, 2007). Forskning har avdekket at det å se et skytevåpen øker testosteronnivå og aggressiv adferd hos mennesker (se Berkowitz og LePage, 1967, Carson et.al, 1990, Klinesmith et.al., 2006). Skytevåpen har altså en effekt også ved ren tilstedeværelse, noe som underbygger behovet for å tenke etisk om bruk av og tilgang på slike våpen.

Mange slike verdimessige dimensjoner er innarbeidet i det norske samfunnet, og det er ofte ikke noe som vi tenker over. Likevel fremstår det å bryte med dem som høyst problematisk. For utvalget er det et poeng i seg selv å løfte frem prinsipper vi kanskje oppfatter som selvsagte, for å befeste at de bør være gjeldende også i fremtiden, og at de ikke er noe vi kan ta for gitt.

I det følgende vil det redegjøres for prinsipper knyttet til verdier og etikk. Fremstillingen bygger her på internasjonal rett og internasjonale anbefalinger, og prinsippene som kan hentes derfra for å tenke etisk rundt skarpe situasjoner og konflikter. Kapittelet følger de to ulike formene for statlig, legitim tvangsmakt og våpenbruk: Først ved å se på etikk og verdispørsmål knyttet til ekstern aktivitet (gjennom militæret), deretter for intern maktbruk (gjennom politiet). Begge nivåene vil behandles her, ettersom de har relevans og overføringsverdi til utredningens senere diskusjoner.

De ulike internasjonale retningslinjene og reguleringene vil tidvis ha likelydende prinsipper og kriterier og det vil være overlapping mellom dem. Det er et poeng i seg selv å vise frem dette, ettersom det viser at det er sammenheng og sammenfall mellom dem, samt at de prinsipielle sidene er relevante på mange nivåer og områder innenfor statlig maktbruk.

Det vil først redegjøres for ulike regelsett og innholdet i disse, før vi viser til det som betegnes som fire overordnede prinsipper for politi, makt- og våpenbruk.

3.5 Etiske reguleringer av statens maktbruk utenfor egne grenser

Etikk hjelper oss å ta avgjørelser gjennom å vise til grunnleggende verdier i samfunnet. Verdier er her forstått som det som er stabilt og forenende, og som uttrykk for samfunnets identitet (Syse, 25.10.16). For utvalget er det relevant å se til ulike prinsipper for statlig maktbruk, primært innenfor egne grenser hvor det er politiet som utøver denne makten. Statlig maktbruk kan imidlertid også gjelde utenfor egne grenser, ved krig og væpnet konflikt mellom stater. Slik maktbruk reguleres gjennom internasjonal humanitærrett. Ettersom prinsipiell tenkning i slik rett har overføringsverdi til nasjonal rett, vil det vies plass videre. Det er også sammenfall mellom mange av prinsippene fra humanitærretten og internasjonale anbefalinger for politiets maktbruk, noe de senere delene av kapittelet vil vise. Prinsipper for etisk tenkning i krig har klar relevans for hvordan vi tenker om de mest alvorlige formene for maktbruk. Flere av prinsippene som kommer til uttrykk i disse reguleringene, har klar overføringsverdi til en del spørsmål om politiets maktbruk.

3.5.1 Ulike tilnærminger til våpenmakt

På overordnet nivå handler statlig maktbruk om hvordan samfunnet møter konflikt, og hvordan vi ser på maktutøvere. Når det gjelder våpenmakt og etikk finnes det tre typiske tilnærminger til spørsmålet (Syse, 25.10.2016): En tilnærming er å anse all våpenmakt for umoralsk, altså en pasifistisk tilnærming. En politisk-realistisk tilnærming innebærer å anse slik våpenmakt som et spørsmål om politikk og ikke etikk, der konflikt mellom stater til sist vil avgjøres av krig, eller trussel om krig. Den siste tilnærmingen omtales som rettferdig krig og er et perspektiv som fremhever at krig noen ganger er riktig, ettersom stater har et ansvar for å beskytte seg og sine innbyggere, men at krig også alltid er problematisk ettersom det er fundamentalt galt å ta liv. Innen denne tilnærmingen søker en derfor å fremholde kriterier som må være tilstede dersom en krig skal kunne betegnes som rettferdig. Disse deles i to sett med kriterier: Ett sett for når en kan gå til krig (Jus ad Bellum), og ett sett for hvordan en skal opptre når det er krig (Jus in Bello). Disse to rammeverkene fra den internasjonale humanitærretten er etiske perspektiver på hva som gjør en krig rettferdig. Jus ad Bellum er altså kriteriene for når en stat kan gå til krig eller bruke sine væpnede styrker. Kjernen her er at maktbruk mellom stater er forbudt, men at det finnes unntak knyttet til selvforsvar og situasjoner hvor FN har godkjent bruken av makt. Jus in Bello, det vil si kriterier for hvordan parter i krig skal oppføre seg, er betegnet som «etikk i kampens hete» (Syse, 25.10.2016). Syse (25.10.2016) har poengtert at det verste med krig er at det endrer mennesket. Han har også vist til hvordan en prinsipiell tilnærming i slike vanskelige spørsmål kan begrense den problematiske skråplansargumentasjonen som handler om at det å åpne for noe kan lede til at man raskt åpner for mer. Slik argumentasjon innebærer at en ved å flytte en grense også åpner for videre utglidning mot noe som opprinnelig ble ansett som uønsket.

Disse regelsettene regulerer staters eksterne maktbruk, men har også relevans for spørsmålet om intern maktbruk når denne utføres av politiet ovenfor innbyggere. Slik det finnes regler i krig, finnes det regler og normer som skal gjelde for politiets våpenbruk. Prinsippene bak disse reglene er ikke så ulike. Det vil derfor her vises til prinsippene som reglene bygger på. Slik rettferdig krig vurderer at krig i enkelte tilfeller er et nødvendig onde, anses også statens behov for å ha et politi som legalt kan anvende våpenmakt som noe som er tidvis nødvendig, men også alltid problematisk.

3.5.2 Kriterier for når kan en stat gå til krig

Kriteriene for Jus ad Bellum gir rammer for å vurdere når det er rettferdig at en stat benytter våpenmakt utenfor egne grenser.

The principal modern legal source of jus ad bellum derives from the Charter of the United Nations, which declares in Article 2: «All members shall refrain in their international relations from the threat or the use of force against the territorial integrity or political independence of any state, or in any other manner inconsistent with the purposes of the United Nations»; and in Article 51: «Nothing in the present Charter shall impair the inherent right of individual or collective self-defense if an armed attack occurs against a Member of the United Nations. (Nabulsi, u.å)

De følgende fem kriteriene må være til stede for at en krig skal kunne defineres som rettferdig:

3.5.2.1 Rett autoritet og åpen erklæring

Dette kriteriet slår fast at den som tar avgjørelsen om å gå til krig må være en som har autoritet til å gjøre det. Dette skal være den øverste politiske makt. Det er dette som gjør at krig kan være legalt og det medfører for eksempel at soldater skal behandles som krigsfanger og at de ikke defineres som mordere dersom de tar liv i krig.

3.5.2.2 Rettferdig grunn/rett intensjon

Dette kriteriet slår fast at det å gå til krig må være en reaksjon på aggresjon. En stat kan for eksempel ikke gå til krig for å forfølge smale nasjonale interesser. En beslutning om å gå til krig må være fremoverskuende ved at en må spørre om hva en oppnår gjennom bruk av våpenmakt. Målet må være å gjenopprette fred mellom partene.

3.5.2.3 Sannsynlighet for suksess

Dette kriteriet handler om forholdsmessighet og går ut på at en må ha god grunn til å tro at det målet en søker å oppnå ved å gå til krig, faktisk er oppnåelig. Omkostningene ved en krig kan ikke legitimeres om ikke krigen faktisk vil gjøre at den rettferdige grunnen (se punkt 3.5.2.2) kan nås.

3.5.2.4 Proporsjonalitet/ forholdsmessighet

Kriteriet om forholdsmessighet fastholder at en ikke kan bruke mer våpenmakt enn nødvendig, og også at en skal holde igjen og unngå maktbruk så langt det er mulig. En må spørre seg hva en oppnår ved å bruke makt, i hvilken grad makt må benyttes og hvilke omkostninger som er akseptable gitt trusselen en står ovenfor.

3.5.2.5 Siste utvei

Det siste kriteriet for Jus ad Bellum er at våpenmakt må være siste utvei. Alle ikke-voldelige alternativer skal være forsøkt før bruken av slik makt kan rettferdiggjøres. Dette handler også om at det ikke er gitt at bruken av våpenmakt er det som er mest ødeleggende i en situasjon, så en kan ha behov for å tenke langsiktig. Dette må også sees i sammenheng med forholdsmessighetsprinsippet, noe som betyr at en skal gå inn med en begrenset intervensjon først.

3.5.3 Oppsummerende

Disse prinsippene argumenterer for tilbakeholdenhet og har paralleller til flere momenter av relevans for bevæpningsspørsmålet. Våpenbruk (mot andre stater) kan kun legitimeres dersom beslutningen tas av andre enn dem som utøver maktbruken. Det må foreligge en rettferdig grunn og en overbevisning om at maktbruken som vurderes faktisk vil bidra til at målet nås. I tillegg er det et krav at maktbruken ikke overdrives. Våpenmakt kan kun brukes når alle ikke-voldelige alternativer er forsøkt.

Legalitet avhenger altså av at beslutningen om våpenbruk tas på riktig nivå, samt av at målet med maktbruken er legitim og kun benyttes som siste utvei. Makt må bare benyttes når det er strengt nødvendig og maktbruken må være proporsjonal.

3.5.4 Kriterier for bruk av makt i krig

Den andre delen av humanitærretten på dette feltet handler om når bruken av våpen er legitimert: Hvordan skal slik bruk skje? Det er dette som betegnes som Jus in Bello, kriteriene for hvordan parter i krig skal oppføre seg og handle når krigen allerede er et faktum.

This branch of law relies on customary law, based on recognized practices of war, as well as treaty laws (such as the Hague Regulations of 1899 and 1907), which set out the rules for conduct of hostilities. Other principal documents include the four Geneva Conventions of 1949 […] and the Additional Protocols of 1977 […]. There is no agreement on what to call jus in bello in everyday language. The International Committee of the Red Cross (ICRC) and many scholars, preferring to stress the positive, call it international humanitarian law (IHL) to emphasize their goal of mitigating the excesses of war and protecting civilians and other noncombatants. But military thinkers, backed by other scholars, emphasize that the laws of war are drawn directly from the customs and practices of war itself, and are intended to serve State armies. They commonly use the more traditional rubric, the laws and customs of armed conflict or more simply, the laws of war. (Nabulsi, u.å.)

Dette har relevans for maktbruk internt i en stat, ettersom det har overføringsverdi til hvilke kriterier en skal ha for tjenestepersoners handlinger og plikter. Disse kriteriene gjelder uansett om kriteriene for Jus ad Bellum er oppfylt eller ikke. Det er fem kriterier knyttet til bruk av makt i krig:

3.5.4.1 Distinksjon

Det første kriteriet slår fast at det skal skilles mellom stridende og ikke stridende, og at krigshandlinger kun skal rettes mot stridende. Dette kriteriet forteller noe om hvilke hensyn som skal tas til dem som ikke kan klandres for situasjonen, altså sivile personer og nøytrale mål. I tillegg handler dette om ikke å utøve krigshandlinger mot motstandere dersom disse har overgitt seg, er skadet, tatt til fange eller på andre måter ikke lenger utgjør noen fare.

3.5.4.2 Forholdsmessighet

Det andre kriteriet omhandler forholdsmessighet og krever at en begrenser skadene som skjer på sivile og sivil eiendom, samt at slike skader må stå i forhold til den militære fordelen en oppnår ved et angrep på et legitimt militært mål.

3.5.4.3 Militær nødvendighet

Det tredje kriteriet slår fast at et angrep eller en handling må være rettet mot å bidra til å vinne over fienden, det må være mot et legitimt, militært mål og skadene på sivile og sivil eiendom må være proporsjonal og ikke overdrevet. En plikter altså å begrense overdreven og unødvendig død og skade.

3.5.4.4 Rett behandling av krigsfanger

Det fjerde kriteriet omhandler rettferdig behandling av krigsfanger, altså personer som ikke lenger utgjør noen trussel. Herunder kommer også forbudet mot tortur og mishandling.

3.5.4.5 Forbud mot våpen ansett som «mala in se»

Det siste kriteriet avgrenser hvilke maktmidler og våpen som er tillatt brukt, og slår fast at våpen og metoder som anses onde i seg selv ikke kan anvendes. Eksempler på slike er landminer og massevoldtekt.

3.5.5 Oppsummerende

Oppsummerende kan prinsippene rundt Jus in Bello knyttes til evnen til å skille mellom legitime og illegitime må, fokus på forholdsmessighet og avveining av reell nødvendighet. Etikk i kampens hete forutsetter etikk hos dem som kjemper. Det innebærer et høyt fokus på yrkesetikk og på verdigrunnlaget for hvorfor maktbruken anses nødvendig (Syse, 25.10.2016). Å opprettholde et slikt fokus er krevende.

Relevant her er også et spørsmål om hvor mye staten kan kreve av dem som kjemper på statens vegne, og dilemmaer er knyttet til hvor mye risiko personellet skal påta seg. Et prinsipp som følger av dette er at staten har ansvar for å minimere risikoen for de stridende.

Vi ser at noen av de samme prinsippene som ved vurdering av å gå til strid også gjør seg gjeldende når strid pågår: Etikk handler også her om å sikre at maktbruk kun går ut over dem den er ment å ramme, samt at den må være nødvendig, ikke overdrevet og at den må stå i forhold til det den er ment å stoppe.

Som vi har sett når det gjelder kriterier for når staten kan bruke makt utenfor egne grenser, og hvordan denne makten skal utøves, er det mye som har klar overføringsverdi til statens maktbruk internt i egen stat; dette gjelder særlig kriteriene som slår fast at makt kun rettes mot legitime mål, at den må være forholdsmessig og reelt nødvendig. Dette har mye å si for politiets tjenestepersoner og hva som kreves av dem; de må være godt trent, også i etisk tenkning. Staten har et ansvar for å ivareta og sikre dem i jobben de skal gjøre.

3.6 Etisk regulering av statens maktbruk innenfor egne grenser

Vi ser at rammene for når og hvordan stater kan anvende makt utenfor egne grenser gir oss noen etiske retningslinjer som også kan belyse hva som må ligge til grunn også når makt utøves av staten innenfor egne grenser. Det vil nå sees på prinsippene for intern maktbruk fra stater.

Det eksisterer internasjonale retningslinjer for maktbruk fra de som driver rettshåndhevelse internt i en stat, altså primært politiet. Her vil vi primært se til FNs grunnprinsipper for politi, makt- og våpenbruk: Basic Principles on the Use of Force and Firearms by Law Enforcement Officials (vedtatt på FNs åttende kongress om kriminalitetsforebygging og rettferdig behandling av lovbrytere, 1990), til FNs håndbok om menneskerettigheter for politiet: International Human Rights Standards for Law Enforcement: A Pocket Book on Human Rights for the Police (FN, 1997) og til Amnesty International sine retningslinjer for implementering av FNs grunnprinsipper: Use of Force: Guidelines for Implementation of the UN Basic Principles on the Use of Force and Firearms by Law Enforcement Officials (Amnesty International, 2015).

3.6.1 FNs 26 grunnprinsipper

FNs grunnprinsipper (FN, 1990) har som mål å bidra til å begrense og fjerne unødvendig, uautorisert og ulovlig maktbruk og sikre profesjonalitet i politiets maktutøvelse. Grunnprinsippene handler om å sikre at bruk av makt ikke blir overdreven, vilkårlig, bærer preg av mishandling eller på annen måte strider mot menneskerettighetene.

FNs grunnprinsipper skal fungere som rettesnor for stater når de skal utforme sin politikk for politiet. De skal tas hensyn til når man utformer lover og etablerer praksis. Grunnprinsippene beskriver hvordan både myndigheter og politiet kontinuerlig må vurdere etikk knyttet til maktbruk. Videre følger et sammendrag av grunnprinsippene:

Prinsippene slår fast at politiet er en svært viktig samfunnsinstitusjon, fordi de innehar en vital rolle i å beskytte menneskerettigheter, som retten til liv, frihet og trygghet for alle mennesker. I tillegg skal politiet opprettholde ro og sikkerhet i samfunnet. Politiet trenger derfor at deres status og arbeidsbetingelser sikres og forbedres ved behov. Grunnprinsippene peker på hvordan trusler mot politiansattes liv og sikkerhet også er en trussel mot stabiliteten i et samfunn. Videre slår de fast at makt kun må anvendes når det er strengt nødvendig og kun i det omfang som kreves for at politiet skal få utført sin plikt. Videre må slik maktbruk begrenses og utøves med respekt for menneskerettighetene. Det presiseres at staten må sikre politiets kvalifikasjoner, trening og oppførsel slik at dette blir mulig.

Grunnprinsippene er delt inn i generelle og spesielle bestemmelser, de første åtte er generelle bestemmelser:

Det første grunnprinsippet påpeker at staten og politiet skal vedta og benytte regler og forskrifter om politiets bruk av makt og skytevåpen. I dette arbeidet skal de etiske problemstillingene knyttet til makt- og våpenbruk kontinuerlig vurderes.

Det andre grunnprinsippet omhandler differensiering av maktmidler. Her slås det fast at det skal finnes et så bredt spekter av maktmidler som mulig, og at politiets tjenestepersoner skal utstyres med ulike våpen og ammunisjon som gjør differensiert bruk mulig. Målet er å begrense bruken av dødelige maktmidler. Her omtales også ulike former for verneutstyr politiet bør utrustes med, ettersom dette også vil redusere behov for bruk av våpen.

Det tredje grunnprinsippet omhandler ikke-dødelige, uskadeliggjørende våpen. Slike bør utvikles og vurderes nøye, slik at skade på tredjeperson minimeres. Her sies det også at bruken av disse våpnene må kontrolleres nøye.

Det fjerde grunnprinsippet slår fast at i utøvelsen av sine politimessige plikter skal politiet så langt det er mulig benytte ikke-voldelige midler, og at de kun kan benytte makt og skytevåpen hvis andre midler vil forbli ineffektive eller ikke kan oppnå ønsket resultat.

I det femte grunnprinsippet gis det rammer for hvordan bruk av makt og skytevåpen skal utøves når det et uunngåelig å bruke dem. Politiet skal i disse tilfellene utøve tilbakeholdenhet, og handle proporsjonalt i forhold til lovbruddet og målet med maktbruken. De skal videre minimere skadene og respektere og bevare liv. Det skal sikres medisinsk bistand til skadde så raskt som mulig, og pårørende skal varsles.

Det sjette grunnprinsippet sier at dersom noen blir skadet eller dør som følge av politiets maktbruk så skal dette rapporteres raskt til overordnede.

Det syvende grunnprinsippet fremhever at myndighetene skal sikre at vilkårlig makt, eller misbruk av makt og skytevåpen, forbys og straffes.

Det åttende prinsippet slår fast at grunnprinsippene ikke kan fravikes ved ulike spesielle omstendigheter som politisk ustabilitet eller lignende.

De påfølgende grunnprinsippene, fra ni til elleve, omhandler spesielle bestemmelser:

Det niende prinsippet handler om hvilke situasjoner som tillater skytevåpen og begrenser disse til situasjoner hvor det er fare for liv eller alvorlig skade, og når mindre ekstreme midler er utilstrekkelige. Det nevnes ulike situasjoner, og slås fast at i alle tilfelle kan tilsiktet dødelig bruk av skytevåpen bare brukes når det er strengt uunngåelig for å beskytte liv.

Det tiende grunnprinsippet følger av det niende og sier at tjenestepersonen i slike tilfeller må tilkjennegi seg som politi, gi en klar advarsel og tid til å følge denne, med mindre det vil være urimelig fordi det skaper fare for tjenestepersonen eller andre eller på andre måter er upassende eller meningsløst.

Grunnprinsipp elleve viser til momenter som bør inngå i regler og forskrifter for politiets bruk av skytevåpen. De omhandler momenter som under hvilke omstendigheter bæring og bruk av skytevåpen kan gjøres, og hvilke typer skytevåpen som er tillatt, sikring av at skytevåpen kun brukes i passende omstendigheter og på en måte som reduseres risikoen for unødvendig skade, forbud mot våpen som skaper uberettiget skade eller risiko, regulering av kontroll, lagring og utstedelse av slike våpen, sørge for at advarsel gis om avfyring skal finne sted, samt sørge for rapportering av politiets bruk av skytevåpen.

Prinsipp 12 til 14 omhandler og begrenser tilgang til bruk av makt og skytevåpen ved politiarbeid i forsamlinger og folkemasser, også de ulovlige.

Prinsipp 15 til 17 omhandler maktbruk og begrensninger i denne ovenfor personer i varetekt eller fengsel.

Prinsippene 18 til 21 omhandler kvalifisering, trening og rådgiving av politiets tjenestemenn. Her vektlegges moralske, psykologiske og fysiske egenskaper og behovet for grundig opplæring og periodiske vurderinger. Det vises til at opplæring og godkjenning også skal se til bruk av makt, og særlig godkjenning for dem som skal bære skytevåpen. Det vektlegges at opplæringen skal ha fokus på etikk og menneskerettigheter, alternativer til makt og våpenbruk, samt vektlegge forståelse av publikumsadferd. Her vises det også til at politiet bør gjennomgå opplæringsprogrammer og operasjonelle prosedyrer i lys av spesielle hendelser. Det nevnes også at tjenestepersoner som har vært involvert i situasjoner med bruk av makt og skytevåpen skal ha tilgang på samtale.

De siste fem grunnprinsippene, nummer 22 til 26, omhandler rapportering og kontroll. Her vises det til at det skal etableres effektive fremgangsmåter for rapportering og gjennomgang av hendelser som nevnt i prinsipp 6 og 11, det skal også være uavhengige administrative myndigheter eller påtalemyndigheter som kan utøve myndighet i passende omstendigheter. Ved død, alvorlig skade eller andre alvorlige følger skal en detaljert rapport sendes til den myndighet som har ansvar for vurdering og rettslig kontroll. Personer det har blitt brukt makt og skytevåpen mot, eventuelt deres pårørende, skal ha tilgang til en uavhengig prosess, herunder en rettsprosess. Her fremheves også at overordnede kan holdes ansvarlige om de vet eller burde ha visst at tjenestepersoner under dem har brukt ulovlig makt eller våpen, og har unngått å gjøre det de kunne for å forebygge, bekjempe eller rapportere denne bruken. Her vises det også til at ingen tjenesteperson skal straffes eller disiplineres for å ha nektet å utføre ordre om å bruke lovstridig maktanvendelse (herunder våpenbruk), eller rapportere om at andre har brukt slik makt. Tilsvarende er lydighet mot overordnedes ordre ikke noe forsvar dersom tjenestepersonen visste at bruken av makt eller skytevåpen var rettsstridig og vedkommende hadde rimelig mulighet til å nekte å følge den. Den overordnede som ga den ulovlige ordren har uansett ansvar.

3.6.2 FNs menneskerettighetsstandarder for politiet

FNs håndbok i menneskerettigheter for politiet (FN, 1997) fastslår menneskerettighetsstandarder for politiet i demokratiske stater, og er tett knyttet til etikk i yrkesutøvelsen. Denne håndboken behandler mange av politiets oppgaver og sider, men videre vil det kun fokuseres på det som har direkte relevans for bruk av makt og skytevåpen. Håndboken bygger på FNs grunnprinsipper (FN, 1990).

3.6.2.1 Nødvendighetskrav og krav om forholdsmessighet ved bruk av makt

Når det gjelder bruk av makt fastslås det her at politiet skal bruke ikke-voldelige midler først, og at makt kun skal brukes når det er strengt nødvendig. Nødvendighet betinges av at formålet med makten er å håndheve rett. Det finnes ingen unntak fra dette. Det innebærer at nødvendighet henger tett sammen med legalitet.

Det slås også fast at politiet ved bruk av makt, skal vise beherskelse og tilbakeholdenhet. Det innebærer å minimere skader, og å påse at maktbruken er proporsjonal i forhold til målet med den. Det sies også at politiet skal ha tilgang på ulike maktmidler og skal trenes i differensiert maktbruk, samt i ikke-voldelige metoder.

3.6.2.2 Krav om ansvarlighet ved bruk av makt

Håndboken fremhever at det kreves ansvarlighet fra politiet ved bruk av makt (FN, 1997). Det innebærer at alle hendelser hvor det brukes makt skal rapporteres til overordnede. Ansvarlighet er også knyttet til funksjon: Overordnede i politiet er ansvarlige for sine underordnedes misbruk av makt, dersom den overordnede kjenner til eller burde ha kjent til dette og har unnlatt å gjøre noe. Ansvarlighet innebærer også at dersom tjenestepersoner motsetter seg å utføre en ordre som innebærer å gjøre noe som ikke er tillatt, så skal denne tjenestepersonen ha immunitet. Dette betyr også at tjenestepersoner ikke fritas fra ansvar ved å henvise til at man bare fulgte ordre.

3.6.2.3 Anledning til å bruke skytevåpen

Håndboken (FN, 1997) viser til at skytevåpen kun kan benyttes under ekstreme omstendigheter. Det slås fast at det kun er anledning til å benytte skytevåpen i situasjoner hvor det er en nært forestående trussel om død eller skade for andre personer eller politiet selv, for å forhindre en særdeles alvorlig handling som involverer en stor trussel mot liv, eller for å arrestere/forhindre rømning av en person som utgjør en slik trussel, og som motsetter seg forsøk på å stoppes. I alle tilfeller er det kun tillatt å bruke skytevåpen når mindre alvorlige tiltak er utilstrekkelige.

Bruk av skytevåpen eller andre maktmidler med intensjon om å drepe skal kun tillates når det er strengt uunngåelig for å beskytte menneskeliv.

3.6.2.4 Prosedyrer ved bruk av skytevåpen

Håndboken sier også noe om hvordan politiet skal opptre når skytevåpen brukes (FN, 1997). Politiet skal tilkjennegi seg som politi, de skal gi klar advarsel og adekvat med tid til å følge advarselen (med mindre denne forsinkelsen resulterer i død eller alvorlig skade på politi/andre, eller klart er meningsløs eller upassende gitt omstendighetene).

3.6.2.5 Prosedyrer etter bruk av skytevåpen

Dersom politiet har benyttet skytevåpen, stiller håndboken (FN, 1997) krav til hvilken oppfølging som skal gjøres. Det er krav om at man gir medisinsk hjelp til alle skadde og at man varsler pårørende. Etterforskning skal tillates når det er behov for det og det skal fremlegges en komplett og detaljert rapport om hendelsen.

Det slås blant annet fast at man skal bevare tydelig, komplett og nøyaktig dokumentasjon på det som har med makt og våpenbruk å gjøre, og at alle hendelser med bruk av makt og skytevåpen skal rapporteres og vurderes av overordnede.

3.6.2.6 Øvrige relevante momenter

FNs håndbok omtaler også maktbruk knyttet til bestemte situasjoner (som ved opprør, unntakstilstander, væpnet konflikt og lignende). Håndboken har også omtale av skytevåpen under enkelte andre tematikker og det slås blant annet fast at slike våpen ikke skal medbringes i ungdomsinstitusjoner.

3.7 Fire overordnede prinsipper for politi, makt- og våpenbruk

Vi ser at mange av momentene fra delene om etisk regulering av bruk av militær våpenmakt utenfor statens grenser også gjenspeiles i reguleringen av bruk av våpenmakt innenfor grensene. Mange av momentene fremstår i dag som selvsagte i den norske konteksten. Dette er likevel betingelser og prinsipper som det er viktig å kjenne til og å ha bevissthet på, samt å bevare.

Når det gjelder vurdering av makt- og våpenbruk vil utvalget fremheve fire overordnede prinsipper. De øvrige retningslinjene fra FN og humanitærretten, som er redegjort for i dette kapittelet, kan stort sett grupperes under en av disse. De fungerer derfor som overordnede prinsipper. De fire prinsippene er synliggjort i retningslinjene Amnesty International har utarbeidet for stater når de skal implementere FNs grunnprinsipper (Amnesty, 2015).8 Anbefalingene baserer seg på disse grunnprinsippene, og på dommer og eksempler fra ulike land. Retningslinjene er således egnet for å brukes i omfattende grad og på mange nivåer når stater skal utarbeide lover og instrukser. Her vil vi kun fokusere på de fire overordnede prinsippene som retningslinjene er formet rundt.

De fire overordnede prinsippene gir retning og fungerer som beslutningsstøtte i vurdering av hvor og når makt- og våpenbruk kan finne sted. Disse prinsippene kan fungere bærende på mange nivåer: De er relevante for beslutningstagere på det politiske nivået som skal vurdere hvilke maktmidler politiet bør ha tilgang til og når, for politiets ledelsesnivåer som skal vurdere hvilken innsats og hvilke metoder som skal settes inn hvor og når, og for tjenestepersoner som må vurdere hvordan det best handles i konkrete situasjoner. Altså er de relevante på samfunnsnivå, på det organisatoriske nivået og på tjenestenivå i de konkrete situasjonene politipersonell håndterer.

3.7.1 Første prinsipp: Legalitet

Det første prinsippet slår fast at bruk av makt, herunder våpenbruk, kun kan finne sted dersom det har rettslig forankring. FNs grunnprinsipper slår fast at stater skal lovregulere politiets maktbruk, og alle stater skal ha lover og reguleringer for politiets bruk av våpen. Det er hjemmelen i lov som avgjør om maktbruken er legal, og maktbruk kan kun være legal dersom den brukes for et legalt formål. Loven må derfor regulere når makt kan brukes. Lovgivningen må selvsagt også være i tråd med internasjonale menneskerettsstandarder, og blant annet sikre at bruk av maktmidler ikke skjer på diskriminerende måter eller særlig rammer enkelte grupper i befolkningen (for utdyping av dette se Amnesty, 2015).

Legalitetsprinsippet speiler flere av de kriteriene vi har sett så langt i kapittelet. Vi gjenkjenner særlig FNs første grunnprinsipp om at staten skal utarbeide og håndheve regler for politiets bruk av makt og skytevåpen. Legalitetsprinsippet gjenkjennes også i grunnprinsippene 4 og 5 (se punkt 3.6.1)

Å bruke legalitetsprinsippet som rettesnor kan gjøres på både samfunns-, organisasjons- og tjenestenivå. På samfunnsnivået er det behov for lover og regelverk som fastslår når og hvordan makt og skytevåpen kan benyttes av politiet. Prinsippet viser også at spørsmålet om bevæpning av politiet angår samfunnet i sin helhet og således er et demokratisk anliggende. Politiorganisasjonen må også ha regler og instrukser som gir rammer for oppdragsløsningen og for makt- og våpenbruk. Prinsippet kan også knyttes til oppdragsnivå og politipraksis. Vi ser at det blant annet gjør seg gjeldende når politiet plikter å true/advare før skudd eventuelt avfyres, og at tjenestepersonen kjenner hjemmelen som gjelder for bruk av skytevåpen. Legalitetsprinsippet fordrer et klart regelverk på alle nivåer.

3.7.2 Andre prinsipp: Nødvendighet

Det andre prinsippet sier at bruk av makt eller våpen må være strengt nødvendig. Det gjelder både når en vurderer om makt i det hele tatt skal brukes, og det gjelder når en vurderer hvor mye makt som i så fall benyttes. Nødvendighetsprinsippet innebærer også at det så langt det er mulig skal brukes ikke-voldelige midler, og at skytevåpen kun må brukes dersom andre midler ikke kan oppnå det nødvendige resultatet. Her gjenkjennes blant annet FNs grunnprinsipp nummer 4 om at politiet så langt det er mulig skal bruke ikke-voldelige midler (se punkt 3.6.1).

Nødvendighetsprinsippet har tre komponenter; et kvalitativt, et kvantitativt og et om midlertidighet (se Amnesty, 2015). Det kvalitative elementet handler om å vurdere om makt er nødvendig eller om man kan nå det legitime målet uten bruk av makt. Det kvantitative elementet handler om å vurdere hvor mye makt som er nødvendig for å oppnå målet. Det innebærer egentlig å vurdere hvor lite makt som faktisk kreves. Den siste komponenten er et krav om midlertidighet, det innebærer at maktanvendelsen må stoppe når målet er nådd eller det ikke lenger er mulig å nå målet.

Nødvendighetsprinsippet er også gjeldende på flere nivåer, blant annet i den konkrete situasjonen en tjenesteperson står i, hvor vedkommende må spørre om det faktisk er nødvendig å bruke makt for å få løst oppdraget. For utvalget er det også relevant å se til prinsippet om nødvendighet når behovet for generell bevæpning av norsk politi vurderes. Dette sees her i sammenheng med utredningens kapittel 7 og 9.

Prinsippet om nødvendighet er tett knyttet til det tredje prinsippet, prinsippet om forholdsmessighet.

3.7.3 Tredje prinsipp: Forholdsmessighet

Det tredje prinsippet er tett knyttet til nødvendighet og handler om forholdsmessighet (proporsjonalitet) i maktbruken. Ved bruk av makt må det være balanse mellom de fordelene det er med å bruke makt, og de mulige konsekvensene og skader denne maktbruken kan medføre (Amnesty, 2015). Når det først er vurdert som uunngåelig å bruke makt, herunder våpenmakt, skal politiet være tilbakeholdne i maktbruken. Det innebærer å påse at makten utøves med forholdsmessighet både hva gjelder alvorligheten i det som skal håndteres, og sett i forhold til målet som skal nås. Det innebærer også at politiet skal avstå fra maktbruk dersom maktbruken ikke vil gjøre at målet nås. Dette prinsippet er også grunnlaget for at politiet kun kan utføre handlinger hvor liv kan gå tapt, dersom målet er å redde eller beskytte et annet liv. Dette stadfestes i FNs grunnprinsipp nummer 5 (se punkt 3.6.1). Vi finner dette også igjen i grunnprinsippene 2, 3 og 4 om differensiert maktbruk og plikten til å benytte så lite makt som mulig.

Forholdsmessighet skal gjelde i politiets oppdragsløsning, men det er også et prinsipp som skal ligge til grunn når det utarbeides instrukser, retningslinjer og planverk om hvilket maktmiddel som kan benyttes i hvilken type situasjon, og hva som er en forholdsmessig respons på en gitt handling eller en gitt trussel.

3.7.4 Fjerde prinsipp: Ansvarlighet

Det fjerde og siste overordnede prinsippet handler om at det følger ansvar av makt. Ettersom politiet er gitt stor makt, må politiet også holdes ansvarlige for den makten de benytter. Ansvarlighet skal gjelde både den enkelte politi som utfører, eller unnlater å utføre, sine handlinger, og den gjelder for overordnede som gir ordre, styrer og leder, og er ansvarlige for planlegging og forberedelse av aksjoner. Ansvarlighet gjelder også for politiorganisasjonen som helhet. Vi ser dette prinsippet blant annet i FNs grunnprinsipper nummer 7, 22, 24 og 26 (se punkt 3.6.1).

Det er fire elementer som gjelder for en ansvarlig politiorganisasjon (Amnesty, 2015): Organisasjonen er ansvarlig for å ha de nødvendige instrukser og retningslinjer for våpenbruk på plass. Den er videre ansvarlig for at det finnes læringsprosesser som bidrar til forbedring av instrukser og retningslinjer, og for justering av trening og utstyr for å forhindre repeterende feil eller uønskede utfall. Organisasjonen er også pålagt å gi tjenestepersoner adekvat trening, og for kontinuerlig å evaluere denne treningen, slik at de kan utøve sine oppgaver. Ansvarlighet betinges også av klare linjer i tjenesten, hvor ansvar er tydelig og klart etablert for de ulike nivåene.

I praksis må prinsippet ivaretas gjennom ulike mekanismer som involverer både rettsvesenet, den utøvende makten og publikum. Alle disse har en rolle i å holde politiet ansvarlige dersom loven brytes, for å forebygge fremtidige lovbrudd og for å bedre politiarbeidet i sin helhet. Det betinger grundige og effektive læringsprosesser som potensielt skal kunne lede til korrigerende tiltak.

For utvalget vil ansvarlighet være et særdeles viktig prinsipp som handler om behov for registering av politiets maktbruk, for sikring av tilgang på uavhengig granskning og for gode, interne læringsprosesser i politiet. Prinsippet om ansvarlighet, sett i lys av prinsippet om legalitet, er også noe som viser behov for en god åpenhetskultur.

3.8 Utvalgets vurderinger

Utvalget ønsker å bevare kjernen i den tilbakeholdne polititradisjonen. Legitimitet, tillit og befolkningens aksept beror på begrensning av maktbruk.

Flere av grunnprinsippene fremstår som selvsagte i dagens norske kontekst. Utvalget mener likevel det er viktig å løfte dem frem og benytte dem som rammeverk for de diskusjonene bevæpningsspørsmålet reiser. Dette gjelder også for de sentrale verdiene fra den tilbakeholdne polititradisjonen.

Utvalget ønsker å sikre at det norske politiet følger FNs grunnprinsipper for politi, makt- og våpenbruk og at disse løftes frem og benyttes i vurdering av bevæpning av politiet.

Utvalget ønsker at de fire overordnede prinsippene; legalitet, nødvendighet, forholdsmessighet og ansvarlighet anvendes på alle nivåer; på samfunnsnivå, organisasjonsnivå og oppdragsnivå. Alle tiltak som angår politi, makt- og våpenbruk må være i tråd med disse prinsippene.

Prinsippene gir ikke nødvendigvis noen definitive svar, men fungerer som en ramme for å løfte og klargjøre utredningens videre drøftinger og vurderinger. Utvalget har aktivt benyttet de fire prinsippene i sine vurderinger, og anvendt dem som ramme for sentrale drøftinger i utredningen.