6 Samfunns-, kriminalitets- og terrorutviklingen

I følge mandatet skal «Utvalget i sine vurderinger av fremtidige bevæpningsmodeller se hen til kriminalitets- og samfunnsutviklingen, herunder endringer i trusselbildet» når fremtidig bevæpningsmodell for politiet skal vurderes. Dette kapittelet vil redegjøre for denne utviklingen. Utvalget vil her gi sine anbefalinger for hva utviklingen kan ha å si for valg av fremtidig bevæpningsmodell. Det grunnleggende spørsmålet i kapittelet er om det finnes trekk i kriminalitets- eller trusselbildet som gir grunnlag for å tro at den virkeligheten politiet møter i sitt arbeid er vesentlig endret fra tidligere, og om det er trekk ved utviklingen som tilsier at dagens bevæpningsmodell for politiet bør endres.

Kapittelet vil starte med en redegjørelse for relevante utviklingstrekk og fenomener i norsk samfunns- og kriminalitetsutvikling. Kapittelets andre del vil ta for seg utviklingen i terrorisme og nyere trusselbilder i Vest-Europa og Norge. Kapittelet vil hovedsakelig se på utviklingen de siste 20 år, men også trekke linjer lenger bakover. Kapittelet gir noen indikasjoner på hvordan kriminalitets- og terrorbildet kan komme til å se ut fremover.

6.1 Kapittelets kunnskapskilder

De påfølgende delene om det norske kriminalitetsbildet bygger på en rekke kilder.1 Utvalget har hentet data fra Statistisk sentralbyrå (SSB) for å belyse omfang og utvikling innen registrert kriminalitet; det vil si kriminalitet som er blitt kjent for politiet og behandlet av påtalemyndigheten og strafferettsapparatet. Det er dette som ofte refereres til som «Kriminalstatistikken». Den faktiske kriminaliteten i et samfunn består av både av den registrerte kriminaliteten, men også av mørketall, altså lovbrudd som av ulike årsaker ikke ender opp med å bli registrert hos politiet. For å få bedre kunnskap om den faktiske kriminaliteten blir det her også redegjort for offerundersøkelser og selvrapporteringsundersøkelser. Offerundersøkelser gjennomføres ved bruk av surveymetodikk der representative utvalg spørres om de har vært utsatt for kriminalitet, og i så fall hva slags og med hvilke følger. Slike surveyer inneholder ofte spørsmål om man er redd eller urolig for å bli utsatt for forskjellige typer lovbrudd. Dette utfyller potensielle mangler i kriminalstatistikken, ettersom den også fanger opp de som er utsatt for kriminalitet, men som ikke har anmeldt lovbruddet til politiet. Den registrerte kriminaliteten og kunnskap fra offerundersøkelser i den følgende fremstillingen bygger på data fra SSB. Den tredje kilden til kunnskap om kriminalitetsbildet er selvrapporteringsundersøkelser, hvor en spør et utvalg av befolkningen om de har begått kriminalitet, hva slags lovbrudd det handler om, og ofte om forholdet har blitt oppdaget. Her har utvalget sett til NOVA sine selvrapporteringsundersøkelser som gir kunnskap om kriminalitet begått av ungdom. Det finnes ikke tilsvarende undersøkelser for den voksne befolkningen. På tross av at det å måle kriminalitetsnivået og -utviklingen i et samfunn innebærer mye usikkerhet (se Thorsen, Lid og Stene, 2009) anser utvalget dette som et godt og tilstrekkelig grunnlag for å si noe om utviklingen i det norske kriminalitetsbildet. I vårt aktuelle perspektiv er det nettopp kriminaliteten som blir kjent for politiet som er av størst interesse.

Utvalget har videre innhentet kunnskap fra politidistriktenes egne strategiske analyser, som belyser lokale kriminalitetsbilder og -utfordringer. Utvalget har henvendt seg til samtlige politidistrikter og spurt om de har supplerende informasjon av nytte for utvalget. Også Kripos’ trendrapporter som analyserer utviklingen i den organiserte kriminaliteten, herunder kunnskap om legale og illegale våpen, er benyttet i fremstillingen.

Utvalget har i tillegg sett på enkelte andre trekk ved samfunnsutviklingen, herunder omfang av psykiske lidelser og politiets arbeid med psykisk syke. Det er også undersøkt om det i Norge kan sies å forekomme såkalte «parallellsamfunn» og hva som hemmer eller fremmer utvikling av slike delsamfunn.

Det er også sett særlig til lovbruddskategorien vold mot offentlig tjenesteperson, hvor det er sett til anmeldelsesstatistikken fra SSB. Videre har utvalget gjennomgått et utvalg slike saker fra Lovdata og det er gjort en egen analyse av levekårsundersøkelsen om arbeidsmiljø til SSB, på feltet vold og trusler i arbeidslivet.

Del to av kapittelet omhandler terrorisme og trusselbildet. Fremstillingen bygger på forskning fra en rekke forskningsmiljøer og forskere primært tilknyttet Forsvarets forskningsinstitutt, Politihøgskolen, Universitetet i Stavanger og Universitetet i Bergen, i tillegg til PST og Europol. Det er redegjort for de lange historiske utviklingstrekkene mer generelt, i tillegg til utviklingstrekk innen spesielle terrorformer. Det er utforsket om, og eventuelt hvordan, ulike former for bevæpning av politiet kan spille en rolle i forbindelse med terrorhendelser. Til slutt i kapittelet er det redegjort noe for befolkningens forventninger til, og forståelse av, politiets håndtering av terrorproblematikk.

Det er en viss variasjon i kvaliteten på datagrunnlaget for dette kapittelet, noe som vil vises i omtalen av enkelte kilder. Generelt legges det mest vekt på forskning og på offisiell statistikk fra SSB. Kapittelet bruker også datakilder fra politiet, noe som er forbundet med større usikkerhet. Usikkerhet vil omtales der det anses relevant.

6.2 Kriminalitetsfallet i den vestlige verden

Den registrerte kriminaliteten har vist en markant nedgang siden midten av 1990-tallet i store deler av den vestlige verden. Utviklingen har vært dokumentert for USAs del (Zimring, 2006), men også for store deler av vesten for øvrig (Farrell, Tilley & Tseloni, 2014, Tseloni, Mailley, Farrel & Tilley, 2010). De siste 20 årene har forekomsten av mange vanlige lovbruddsformer blitt mer enn halvert i Nord Amerika, Europa og Australasia2 (Farrell et.al, 2014). Dette er en utvikling få hadde forutsett, og som også har overrasket fagfolk og forskere (Farrell et.al, 2014, s. 422). Nedgangen for ulike lovbruddskategorier, som tyverier, vold og innbrudd har vært dramatisk, og også det totale omfanget av registrert kriminalitet har vist kraftig nedgang. Farrell et.al (2014) beskriver en utvikling som har vist en markant og langvarig nedgang, og reduksjonen ser nokså lik ut på tvers av landegrenser. Utviklingen fremstår overraskende fordi nedgangen markerer et brudd med flere tiår hvor kriminalitetsratene hadde vært økende. Det er altså snakk om en utvikling som har snudd.

De nordiske landene skiller seg fra mange andre land på sentrale samfunnsområder, og det er derfor interessant å se at trendene også gjør seg gjeldende her. Det gjelder blant annet tall for dødelig vold, som viser at

Like most other developed countries, the Nordic countries experienced a period of increased lethal violence from the early 1960s to the mid-1990s. Since then, homicide rates have been declining everywhere in a roughly parallel way (Lappi-Seppälä & Tonry, 2011, s. 11).

Lappi-Seppälä og Tonry (2011) beskriver også hvordan denne drapsutviklingen i all hovedsak sammenfaller med mange andre lovbrudd; stigning fra 1960-tallet og frem til midten av 1990-tallet, og reduksjon etter dette.

Nilsson, Estrada og Bäckman (2016) viser til at denne trenden også gjelder for Sverige, men at den varierer mellom ulike lovbrudd og ulike sosioøkonomiske lag av befolkningen. I all hovedsak er det sammenfall mellom deres beskrivelse av trendene i Sverige, og denne utredningens funn hva gjelder anmeldt og selvrapportert kriminalitet i Norge. I det følgende vil vi se på om, og eventuelt hvordan, det norske kriminalitetsbildet sammenfaller med disse trendene vi har sett i både Vesten og Skandinavia.

6.3 Det norske kriminalitetsbildet

I sin vurdering av fremtidige bevæpningsmodeller skal utvalget se hen til kriminalitets- og samfunnsutviklingen. Utredningen vil vise at det har vært nedgang også i kriminaliteten i Norge.

Utvalget har sett nærmere på enkelte samfunnsfenomener som anses å ha stor relevans for utvalgets arbeid. Dette gjelder primært utviklingen i psykiatri, spørsmålet om parallellsamfunn, organisert kriminalitet og vold og trusler i arbeidslivet. Disse vil vies egne underkapitler. Dette kapittelet vil legge størst vekt på lovbrudd som potensielt har relevans for bevæpningsspørsmålet, og veksten i for eksempel IT-relatert kriminalitet (Sætre et.al, 2015) og lignende vil dermed sees bort fra. Her skal vi først se på anmeldelsesstatistikken, før vi så ser på offerundersøkelser og selvrapporteringsundersøkelser.

6.3.1 Utviklingen i anmeldte lovbrudd

Det første vi skal se på som gir oss indikasjoner på eventuelle endringer i kriminalitetsbildet er tall for anmeldte lovbrudd. Difi viser til tall fra SSB og til at det har vært «en jevn nedgang i den registrerte kriminaliteten de senere årene» (Difi, 2016, s. 15). De nyeste tallene fra SSB omfatter også tall fra 2016, SSB oppsummerer:

I 2016 ble det anmeldt 336 500 lovbrudd. Det er 4,3 prosent færre enn året før, og hele 9,6 prosent færre enn i 2014. Tar vi høyde for befolkningsveksten, er nivået av anmeldte lovbrudd i 2016 det klart laveste som er registrert i de 24 årene vi nå har hatt med denne typen statistikk (SSB, 6.3.2017).

Statistikken viser blant annet at den nedadgående trenden i vinningslovbrudd har fortsatt, og antallet alvorlige voldslovbrudd i all hovedsak er stabilt og at tallene for vold mot offentlig tjenestemann gikk fra en topp i 2015, for så å ha gått noe ned, til samme nivå som i 2014.

Vi vil her se på utviklingen over et lengre tidsrom og går tilbake til 1993.

SSBs kriminalstatistikk omhandler både lovbrudd anmeldt av politi og publikum (anmeldelsesstatistikken), lovbrudd etterforsket av politiet (med og uten siktelser/antatte gjerningspersoner), lovbrudd som blir pådømt (straffereaksjoner) og lovbrudd som leder til fengselsstraff (omtalt som fengslinger i SSBs statistikker). Den følgende fremstillingen vil belyse anmeldelsesstatistikken. Dette er den statistikken som i størst grad forteller oss om hvilke kriminelle handlinger som faktisk begås, sammenlignet med statistikk for etterforskede lovbrudd, straffereaksjoner eller fengslinger. De øvrige statistikkene er primært egnet til å gi et bilde av hva de ulike kontrollinstansene i samfunnet arbeider med og prioriteter. Også anmeldelsesstatistikken påvirkes, blant annet av prioriteringer i ulike instanser, og gir ikke nødvendigvis et godt bilde av den faktiske kriminaliteten; altså helheten av de lovbruddene som finner sted i samfunnet, inklusive de som aldri oppdages eller anmeldes. Mange lovbrudd anmeldes som følge av politiets og andre instansers kontrollinnsats; økt innsats fra politiet side vil gi flere anmeldelser. Et eksempel på slike lovbrudd, og en særlig fremtredende kategori er narkotikalovbrudd. Slike lovbrudd betegnes ofte som offerløse lovbrudd, som sjelden anmeldes av publikum. De fleste anmeldelsene kommer fra politi og tollmyndigheter, og nivået av antall saker vil preges av hvorvidt disse myndighetenes prioriteringer. Dette gjelder også for en del andre lovbrudd, som enkelte former for økonomisk kriminalitet, der skattemyndigheter, NAV, Finanstilsynet etc. vil være sentrale anmeldere. Dette betyr at endringer i antall anmeldte saker i kriminalstatistikken ikke nødvendigvis gir noe godt bilde av hvorvidt det skjer flere lovbrudd eller ikke, men kan være uttrykk for endringer i kontrollen med lovbruddene. For grovere vinnings- og voldslovbrudd rettet mot allmennheten er det mer sannsynlig at endringer speiler reelle trender.

Lovbruddene i statistikken deles inn i to hovedkategorier: forbrytelser og forseelser. I den nye straffeloven, som trådde i kraft høsten 2015, er skillet mellom forbrytelser og forseelser opphevet. Tallene i vår fremstilling påvirkes ikke av den endringen, ettersom de kun går frem til 2014. I det følgende vil fokus ligge på forbrytelser, som noe forenklet omhandler grovere lovbrudd enn det forseelsene gjør, ettersom det legges til grunn at de grovere lovbruddene er mer relevante for spørsmålet om bevæpning.

Figur 6.1 viser den norske utviklingen i totalt antall anmeldte forbrytelser fra 1993 til 2014, som er det siste året vi har tall fra.

Kilde: SSB

Det overordnede bildet viser altså at det totale antall anmeldte forbrytelser i Norge steg fra 1993, og hadde en viss oppgang frem til 2002, for deretter å vise en litt klarere nedgang frem til 2014. Dette er et ikke ubetydelig fall, og det speiler de internasjonale trendene som tidligere er omtalt. Antall anmeldte forbrytelser er nesten nøyaktig det samme i 2014 som i 1993.

I den samme perioden som antallet registrerte lovbrudd har gått ned, har befolkningen økt fra 4,3 millioner til 5,1 millioner. Antall ansatte i politiet har i samme periode økt fra ca. 8600 til ca. 15 000.3 Dette er to faktorer som kunne tenkes å ha påvirkning på antall forbrytelser, eller på oppdagelsen av slike lovbrudd.

Kun basert på den totale mengden anmeldte forbrytelser er det her ikke grunnlag for å si at politiet har mer, eller vanskeligere arbeid i dag. Vi kan heller ikke hevde det motsatte. Å se kun på totalt antall anmeldelser er ikke et tilstrekkelig grunnlag for å konkludere hva gjelder arbeidsmengde og kompleksitet for politiet. Selv om ikke utviklingen i totalantall skulle tilsi noen endring, kan sammensetningen av de ulike formene for lovbrudd ha gitt politiet mer kompliserte og alvorlige saker å forholde seg til. I denne sammenheng er det relevant å se særlig på forbrytelser som potensielt oftere kan medføre behov for bevæpning.

6.3.2 Utviklingen i utvalgte, alvorlige lovbrudd

De fleste lovbruddskategorier har svært liten, eller ingen relevans for spørsmålet om bevæpningsmodell for politiet. Her er det derfor sett på utviklingen i antall anmeldte lovbrudd som kan anses i større grad å ha relevans for bevæpningsspørsmålet. Det er her valgt ut flere av de groveste voldslovbruddene, de groveste narkotikaforbrytelsene og noen spesielle lovbrudd som antagelig oftere kan medføre akutte, truende situasjoner for politiet: Vold mot offentlig tjenestemann, utpressing og opprør og oppløp.4

Ser man på figur 6.2 fremgår det at i perioden 1993–2014 har det også for de fleste grove forhold vært stabilitet eller betydelig nedgang i antall anmeldelser. Vi vil her se på de mest alvorlige lovbruddsformene. Antall drap kan anses å ha vært relativt stabilt, men med en viss nedgang. I begynnelsen av perioden (1993–1995) var gjennomsnittet 38 drepte per år, mens de nyeste tallene, for årene 2012–2014 viser et gjennomsnitt på 34 drepte per år. Et ekstremt unntak her er drapene i Oslo og på Utøya i forbindelse med terroraksjonene 22. juli 2011. Ser vi på drapsforsøk, har antallet i perioden sjelden har vært over 60 eller under 40 per år, og kan også anses å være stabilt, men med variasjoner mellom enkeltår. For grove legemsbeskadigelser ser vi at antall anmeldelser har hatt en klar nedgang; fra et gjennomsnitt på rundt 40 tilfeller per år i begynnelsen av perioden, til 8 tilfeller i året i perioden 2012–2014. Lovbruddet tvang og frihetsberøvelse har hatt noe mer variabel utvikling. Her ser vi en markant økning frem til årtusenskiftet, etterfulgt av stabile tall på mellom 200 og 250 tilfeller i året. Et unntak fra disse trendene ser vi når det gjelder grov mishandling i familieforhold, hvor det har vært en markant økning det siste tiåret, men her er antallet så lavt at det er vanskelig å peke på noen stabil trend. Det er også grunn til å anta også at anmeldelsestilbøyeligheten vil variere sterkt for slike lovbrudd. Både offentlig oppmerksomhet, oppmerksomhet fra politiet og for eksempel innføringen av offentlig påtale kan innvirke på økningen i antall anmeldte lovbrudd i denne kategorien.

Kilde: SSB

De overnevnte kriminalitetsformene er valgt ut fordi de har høyere aktualitet for bevæpningsspørsmålet. En økning i disse kategoriene hadde kunnet tilsi en endret oppgavemengde, eller forverret innhold i oppgavene som tilfaller politiet. Dette har vi ikke funnet. For mange av de groveste kriminalitetsformene med potensiell aktualitet for bevæpningsspørsmålet viser altså de fleste kategoriene nedgang eller stabilitet. Det er to unntak her. Grove narkotikaforbrytelser og vold mot offentlig tjenestemann viser en betydelig økning både relativt og i absolutte tall. De to kategoriene vil behandles videre.

Grove narkotikaforbrytelser har i perioden 1993–2014 økt fra rundt 400 til rundt 1200 saker per år. Vold mot offentlig tjenestemann fra drøyt 600 saker i året til drøyt 1600 saker årlig. Begge lovbruddene karakteriseres av å være særlig kontrolldrevne, det vil si at antallet anmeldte saker vil påvirkes av endringer i politiets (og tollvesenets) prioriteringer av arbeidsområder og deres anmeldelsestilbøyelighet. Samtidig kan tallene også påvirkes dersom det har skjedd en faktisk økning i antallet saker. Utviklingen i antall grove narkotikaforbrytelser har imidlertid vært nokså stabil fra 2002 til 2014 hvis man ser bort fra bevegelser i enkeltår. Det er derfor grunn til å se nærmere på kategorien vold mot offentlig tjenestemann. Dette gjøres i punkt 6.7.

6.3.3 Utviklingen i utsatthet for kriminalitet

SSB har siden 1983 utført offerundersøkelser. Disse er godt egnet for å supplere kunnskapen fra anmeldelsesstatistikken, ettersom de fanger opp utsatthet også der ingen går til anmeldelse. Det vil her sees etter hvorvidt også offerundersøkelsene indikerer at kriminaliteten i samfunnet faktisk har blitt redusert. I undersøkelsene spørres representative utvalg av den norske befolkning om deres utsatthet for lovbrudd og hva lovbruddene har medført av skader. De gir også god indikasjon på trygghetsnivået i samfunnet, ettersom det spørres om hvorvidt folk opplever angst og uro for lovbrudd. SSBs offerundersøkelse gjentas med jevne mellomrom, som regel hvert tredje år.

Figur 6.3 viser hvorvidt respondentene har opplevd vold og trussel om vold det siste året (sort søyle), og om volden medførte synlige merker eller kroppsskade (gul søyle). Figuren viser at de fleste volds- og trusselhendelsene ikke gir synlige merker eller kroppsskade.

Kilde: SSB levekårsundersøkelse

Når det gjelder omfanget ser vi at utsattheten totalt økte noe frem til 1997, var deretter noenlunde stabil frem til 2007, før den gikk nedover frem til 2015. Dette gir et bilde som sammenfaller delvis med anmeldelsesstatistikken. Når det gjelder de sakene som nok er de groveste, hvor det ble merker eller kroppsskade, ser vi ikke noe entydig eller signifikant bilde, gitt de små tallene.

Skadene ved vold og trusler om vold kan selvfølgelig ikke bare måles som fysiske utslag. Frykt og psykiske plager kan også få stor innvirkning på folks liv. Redselen knyttet til en trussel- eller voldshandling som kunne ha gitt skade, kan gi langvarige utslag. Et av utslagene er at man blir urolig for vold eller trusler på det stedet man bor, og slik får innskrenket sin bevegelsesfrihet, eller generelt er engstelig når man er ute. Figur 6.4 gir en fremstilling av undersøkelsens funn hva gjelder urolighet for vold fra 2001 til 2015. Også her er tendensen nedadgående, med ett unntak for 2012, der vi ser en midlertidig oppgang. Det er rimelig å anta at dette skyldes terrorhandlingene i Oslo og på Utøya juli 2011.

Kilde: SSB

Vi finner også en nesten enda tydeligere tendens til nedgang i uroen for å bli utsatt for tyveri og skadeverk (se figur 6.5). Denne typen uro har en beskjeden kobling til bevæpningsproblematikken, men er med på å tydeliggjøre at allmenheten i synkende grad er opptatt av kriminalitet som noe man trenger å uroe seg for. Utviklingen i omfanget av denne formen for frykt finner sted i takt med utviklingen i anmeldelsesstatistikken i samme periode. Dette ble først inkludert i undersøkelsen fra 1997, så tall før dette finnes ikke.

Kilde: SSB

Denne tendensen kan leses som positiv når man tenker på befolkningen som helhet. Det kan være grunn til å nevne at det og kan være et utslag av at kriminalitet konsentreres hos personer og grupper som i mindre grad besvarer surveyer som levekårsundersøkelsen. Offerundersøkelser som denne vil ofte ikke nå de aller mest utsatte. I tillegg er svarandelen i innvandrerbefolkningen generelt klart lavere enn for befolkningen ellers, blant annet av den grunn gjennomfører SSB rundt hvert tiende år en egen levekårsundersøkelse rettet mot utvalgte innvandrergrupper.

I en noe eldre levekårsundersøkelse, gjennomført blant innvandrere i 2005/2006, ble det stilt spørsmål om utsatthet for vold og trusler om vold med stort sett samme ordlyd som i de ordinære levekårsundersøkelsene. Innvandrergruppen som helhet er noe mindre utsatt for alvorlige trusler enn resten av befolkningen. Utsattheten for vold er imidlertid høyere, og forskjellen er særlig tydelig blant menn. Andelen utsatte er særlig høy blant dem med bakgrunn fra Iran, Irak og Chile (Blom og Henriksen, 2008).

6.3.4 Utviklingen i selvrapportert kriminalitet

Som et supplement til den registrerte kriminaliteten og til offerundersøkelser er det relevant å se til undersøkelser hvor respondentene selv oppgir om de har begått kriminelle handlinger. De dataene som foreligger på dette feltet, og som vil redegjøres for her, er hentet fra NOVAs ungdataundersøkelse (Bakken, 2016).5 Vi har ikke tilsvarende tall for den voksne befolkningen. Selv om de lovbruddene som begås av ungdom sjelden er av en slik alvorlighetsgrad at de angår politibevæpning, er disse dataene med å gi et mer komplett kriminalitetsbilde, ettersom vi også her kan se etter trender og tendenser i kriminaliteten. Det kan også gi grunnlag for refleksjon om fremtidens kriminalitetsbilde.

Ungdataundersøkelsen er landsomfattende og baserer seg på svar fra svært mange ungdommer – til sammen 190 000 respondenter i 2014, 2015 og 2016. Undersøkelsen er rettet mot ungdom på grunnskolens ungdomstrinn eller i videregående skole. Figur 6.6 viser at det gjennomgående er de mindre alvorlige handlingene som preger denne gruppens lovbrudd.

Kilde: Ungdata, 2016

Like tydelig er det at en stor andel av lovbruddene ungdommene oppgir å ha begått er knyttet til bruk av IKT og at mange av lovbruddene er «allemannslovbrudd» som er irrelevante i forhold til utvalgets problemstilling (bevæpning av politiet) (se figur 6.7).

Kilde: Ungdata, 2016

Like tydelig er det at bildet er preget av nedgang – på to måter: For det første er det mange som slutter med kriminelle handlinger når de blir eldre.

Kilde: Ungdata, 2016

Kilde: Ungdata, 2016

Dette indikerer at ungdom i dag er mer lovlydige enn tidligere. På den annen side ligger det her en klar feilkilde. Ungdom (og andre) kan svare på undersøkelser slik de forventer at det er vanlig eller populært å svare. Er det populært blant jevnaldrende å drikke mye og slåss i beruset tilstand, vil noen kanskje overdrive både alkoholinntaket og volden. Motsatt vil slike rapporteringer nedtones hvis man ikke regner det som sosialt akseptabelt blant jevnaldrende. Slik kan endringer i begge retninger bli forsterket i den statistiske rapporteringen. Sentralt er det at dataene stemmer overens med den øvrige kunnskapen som foreligger om utviklingen i kriminalitetstallene i samtiden.

6.3.5 Organisert kriminalitet

Kripos publiserer årlige trendrapporter, som er strategiske analyseprodukter om organisert og alvorlig kriminalitet. Rapportene baseres på data fra interne og eksterne samarbeidspartnere, herunder politidistriktene. Rapportene beskrives som et kunnskapsgrunnlag i bekjempelse av organisert og alvorlig kriminalitet.

Utvalget har sett til trendrapporten for 2016 (Kripos, 2015), samt fått presentert de viktigste momentene fra trendrapporten for 2017 (Kripos, 16.11.2016). I tillegg har utvalget fått presentert en temarapport om anskaffelse av skytevåpen, som også er utarbeidet av Kripos (24.11.2016).6

Basert på rapportene er det vanskelig å si noe om den faktiske utviklingen i omfanget av fenomenene Kripos omtaler. Rapportene beskriver primært nå-situasjonen, og behandler ikke statistikk eller utviklingstrekk over tid.

Trendrapporten for 2016 (Kripos, 2015) fokuserer på flere trekk ved bildet knyttet til organisert kriminalitet og alvorlig kriminalitet knyttet til globalisering. Dette gjelder for eksempel omtale av personer som tilrettelegger for tilreisende kriminelle, og migrasjonspresset på Europa, herunder ulovlige grensepasseringer og organisert menneskesmugling. Rapporten omtaler også prostitusjon og ulike nettverk som organiserer dette, og som også begår kriminalitet knyttet til narkotika og heleri. Rapporten omhandler arbeidsmarkedskriminalitet, som også omfatter kriminalitetsformer preget av globalisering. Videre vies ulike former for datakriminalitet plass i rapporten. Det gjør også seksuallovbrudd. Hva gjelder narkotikakriminalitet beskrives en fortsettelse av langvarige trender og mønstre, med noen nye trender knyttet til nye stoffer og omsetning via internett. Den organiserte vinningskriminaliteten beskrives som utfordrende hva gjelder boligraid og bedrageri av eldre mennesker, men med marginale utfordringer knyttet til ran av finansinstitusjoner. Det siste fenomenet rapporten omtaler er kriminelle gjenger, som beskrives som preget av personkonflikter og fare for voldelige oppgjør i Oslo. Det beskrives som mindre fare knyttet til de kriminelle MC-miljøene, men disse miljøene omtales som å ha potensiale for store konflikter. Det beskrives videre at gjengmiljøet i Oslo og det kriminelle MC-miljøet har god tilgang på våpen og dermed kan gjøre stor skade dersom det skulle bli konflikter i disse miljøene.

Kripos har overfor utvalget beskrevet mange av de samme fenomenene som aktuelle for 2017, særlig knyttet til globalisering, migrasjon og internettrelatert kriminalitet (16.11.2016). Også smugling, seksuallovbrudd og ulike former for svindel ble omtalt. Blant de øvrige fenomenene som ble fremhevet var hvordan internettfora har potensiale til å normalisere kriminell adferd og kan brukes til å planlegge kriminalitet. Hvordan migrasjonsstrømmer skaper muligheter for menneskesmuglere og forfalskning av dokumenter, utvikling i hvilke narkotiske stoffer som benyttes og omsettes, svindel rettet mot bedrifter og nettbasert svindel (som løsepengevirus) er andre fenomener Kripos presenterte for utvalget. Kripos vektla også nyere utfordringer knyttet til seksuallovbrudd, herunder flere internett-relaterte utfordringer.

Det er av spesiell interesse for utvalget å se på kriminalitet knyttet til våpen. Det vil ikke her gjøres rede for norsk våpenkontroll og den reguleringen som skjer gjennom våpenlovgivningen i Norge, men kun omtales hva Kripos fremhever i sin analyse. Norge er et land med mange lovlige våpen registrert i det nasjonale våpenregisteret. Totalt er det registrert ca. 1,67 millioner lovlige våpen i Norge (Kripos, 16.11.2016). Det store omfanget av våpen handler mye om at jakt er svært utbredt i Norge.

Det er vanskelig å finne gode og etterrettelige tall når det gjelder omfanget av ulovlige våpen. Det sies at det er mange våpen registrert på døde personer, og disse våpnene vet man ikke hvor befinner seg. Kripos (24.11.2016) viser til tall for dette, men de kan ikke bekreftes eller vurderes ettersom de er hentet fra en artikkel i Politiforum hvor kildegrunnlag heller ikke er oppgitt. Kripos (24.11.2016) viser til at det i politiets straffesaksregister (Strasak) ble registrert 2543 anmeldelser i 2015 for brudd på våpenloven. Vi har ikke kilder for andre år vi kan sammenligne dette tallet med for å vurdere en eventuell utvikling. Det vises til at kriminelle kan skaffe seg våpen på mange måter. Kripos (12.11.2016) vektla at det finnes mange lovlige våpen i Norge, og at kriminelle kan få tak i våpen på andre måter enn tyveri.7 Det ble også beskrevet at nye våpenlover i Europa og Norge antas å kunne redusere problemene.

6.4 Kriminalitetsutviklingen i politidistriktene – variasjon og likhet

For å supplere nasjonale trender og analyser har utvalget sett på og vurdert informasjon som fremkommer i de strategiske analysene til landets politidistrikter. Disse analysene gir grunnlag for å se på hvorvidt det er noe som de nasjonale oversiktene ikke fanger opp, og om det finnes lokale beskrivelser av kriminalitetsutviklingen som bør tas hensyn til i utvalgets vurderinger av fremtidige bevæpningsmodeller. Analysene gir et inntrykk av politidistriktenes forventninger til fremtidig kriminalitetsbilde.

Kriminalanalysene har siden 2009 blitt produsert årlig av politidistriktene. Etter 2014 følger dette av Etterretningsdoktrinen for politiet. Kriminalanalysene skal være strategiske produkter og fungere som beslutningsstøtte for lokal politiledelse, og de skal fokusere på det som er behovene lokalt. Analysene oversendes Politidirektoratet.

Analysebestillingen fra Politidirektoratet har vært i endring. Der det tidligere forelå en klar bestilling med forslag til innhold og tips til uttrekk er det nå i større grad enn tidligere fokus på at dette skal være et produkt av og for distriktene og som skal dekke lokale behov.8

Her vil først Oslo Politidistrikts trendrapport belyses, før det kommer en samlet oversikt over de viktigste funnene fra de øvrige distriktene.

6.4.1 Trendanalyse Oslo politidistrikt

Oslo politidistrikts trendrapport for 2016–2017 skiller seg fra de strategiske analysene til de øvrige distriktene i den forstand at den inneholder en større analyseramme og beskrivelse av trender (Sætre et.al, 2015). Rapporten peker på større trender i kriminalitetsbildet, for deretter å drøfte disse opp mot analysedata fra distriktet. Rapporten peker særlig på at det er trender knyttet til globalisering og informasjonsteknologi som vil gi endringer i fremtidens kriminalitetsbilde. Kriminaliteten på nett er økende. Rapporten omtaler også endringer i familie- og kjønnsrelasjoner og generasjonsrelasjoner i endring. Oslo politidistrikt beskriver (Sætre et.al, 2015, s. 8):

Kriminalitetens omfang målt i anmeldelsestall, synker. For enkelte lovbruddskategorier er reduksjonen dramatisk. Især er det nedgang i anmeldelser av typisk storbykriminalitet, som visse typer vinningslovbrudd. Oslos andel av den nasjonale kriminaliteten er synkende.

Rapporten peker på ulike årsaker til endring i anmeldelsestall i distriktet. Noe kan skyldes politiets innsats, men trenden gjelder også for store deler av verden, slik at det trolig også er forhold utenfor politiets kontroll som driver dette. Det antas videre at informasjonsteknologien er med å endre hvilke lovbrudd som begås og hvordan. Rapporten drøfter også nedgangen i barne- og ungdomskriminalitet, seksuallovbrudd og andre kriminalitetsformer hvor internasjonale trender ligner. Det pekes på områder hvor politiinnsatsen har vært avgjørende, som i avdekkingen av mer økonomiske kriminalitet i ulike bransjer, datakriminalitet og fokuset på hatkriminalitet. Det er flere områder hvor det ikke ses noen påfallende utvikling, hverken til det bedre eller det verre. Eksempelvis er kriminelle nettverk vedvarende likt som tidligere, hva gjelder konflikter og voldspotensiale.

Trendrapporten anbefaler at distriktet bør ha fokus på kommunikasjons- og informasjonsteknologisk utvikling og at det er avgjørende med kunnskap om hvordan denne utviklingen også endrer lovbrudd. Det oppfordres videre til at distriktet holder fokus på vinning og økonomisk kriminalitet, vold, overgrep og utnytting, hatkriminalitet og voldelig ekstremisme, barne- og ungdomskriminalitet, illegal transnasjonal handel og identitetstyveri/-falskneri (Sætre et.al 2015, s.13–14). Rapporten omtaler ikke bevæpning eller utvikling i lovbrudd med høy aktualitet for bevæpningsspørsmålet.

6.4.2 Øvrige distrikter: Trender og variasjoner i lokale kriminalitetsbilder

I tillegg til Oslo politidistrikts trendrapport for 2016–2017 er det her sett til de elleve øvrige strategiske samfunns- og kriminalanalysene landets politidistrikter9 har produsert for 2017.10

Analysene fra politidistriktene gir også et innblikk i hvilke forhold som fra politiets side anses relevante og sentrale for distriktenes prioriteringer fremover. Analysene veksler mellom å beskrive en kvantitativ utvikling i bestemte lovbruddskategorier og kvalitative beskrivelser av ulike fenomener politiet ofte møter på. Tidvis omtales også enkelthendelser eller bestemte aktører/fenomener i distriktet. Noen av analysene tar også opp trender eller fenomener som ikke har vært observert i distriktene, men som det antas at kan inntreffe i fremtiden.

Distriktenes særegne utfordringer knyttes blant annet til geografi, klima og infrastruktur, samt til variasjoner i befolkningstetthet og størrelse på byer og tettsteder. Utfordringer kan også være knyttet til kontroll av grenser. Slike faktorer kan, slik politidistriktene ser det, være avgjørende for politiets oppdragsløsning.

Flere trekk ved samfunnsutviklingen sees som sentrale for distriktene; noen ganger fordi de er direkte observerbare, andre ganger fordi distriktene antar at utviklingen vil komme til dem, selv om den ikke har gjort det til nå. Slike utviklingstrekk er særlig knyttet til globalisering, herunder migrasjon, nye kriminelle nettverk, og til teknologiutvikling og IKT.

Kriminalitetsutviklingen som beskrives speiler i hovedsak de nasjonale trendene, med redusert ungdomskriminalitet, økning i anmeldte seksuallovbrudd osv. Flere distrikter beskriver en jevn nedgang tilsvarende det vi kjenner fra nasjonal kriminalstatistikk. De ulike utviklingstrekkene beskrives tidvis som betinget av politiets fokus og prioriteringer, men ofte knyttes de til demografiske endringer, eller til de nasjonale utviklingstrekkene.

Det er også mye omtale av fenomener som vold i nære relasjoner, narkotika og narkotikarelaterte lovbrudd, og vold, særlig knyttet til helger og uteliv. Flere distrikter ser en økning i saker som omhandler vold i nære relasjoner. Mange av de mer alvorlige hendelsene som omtales er ikke knyttet til kriminalitet, men er hendelser som ulykker, branner og trafikk.

Distriktene omtaler i liten grad eksplisitte utviklingstrekk eller lovbrudd og fenomener som kan ha noe å si for bevæpningsspørsmålet. For utvalgets vurderinger kan omtale av spesielle kriminalitetsfenomener være av relevans. Eksempelvis omtales våpenproblematikk i liten grad, men nevnes i noen analyser, for eksempel i forbindelse med økning i antall døde som er registrert med våpen og noen nevner våpenspørsmål i forbindelse med gjengproblematikk.

Kun ett distrikt omtaler spesifikt utviklingen i saker som gjelder trusler med kniv og skytevåpen, basert på lokal statistikk. Deres beskrivelse er en «tilnærmet uendret utvikling» i omfang, og at de registrerer «en fallende tendens innen saker hvor våpen er benyttet til legemsbeskadigelse (kroppsskade)». Denne utviklingen finner sted i kontrast til distriktets erfaring av noe økning i vold generelt. Utviklingstrekk på dette området i de øvrige distriktene er redegjort for i disse analyseproduktene. Ett distrikt oppgir at de har mottatt informasjon om at en del personer i narkotikamiljøet i distriktets største by bærer kniv av frykt for ran. Denne informasjonen er uten henvisning til tall eller statistikk, og er basert på beskrivelser fra én tjenesteperson. Vi ser her et eksempel på den store variasjonen i datakvalitet i disse analysene, noe som spenner fra muntlige beskrivelser og inntrykk, til analyser av anmeldelser og statistikk.

Når det gjelder de lokale trusselbildene er dette analyser som i all hovedsak utføres av PST. De fleste distriktene omtaler beredskap, og flere poengterer at uforutsette og dramatiske hendelser kan finne sted i fremtiden. Beredskap omhandles i sammenheng med potensielle utfordringer knyttet til naturkatastrofer, samarbeid med andre etater osv. Noen distrikter nevner også at det ikke kan utelukkes at de kan bli rammet av større volds- og terrorhendelser. Enkelte distrikter knytter bekymring til radikalisering, enten til radikal islam, til høyreradikale miljøer, eller til begge deler.

Det er grunn til å bemerke at de ulike kunnskapsgrunnlagene i analysene varierer, fra empiriske analyser av data, til beskrivelser av enkeltepisoder eller løsere refleksjoner over hva som kan finne sted i fremtiden. Utvalget mener at dersom analysene skal fungere som et beslutningsgrunnlag for strategisk planlegging, er det viktig at de bygger på gode data og at en benytter systematikk og riktige metoder i analysene.

6.4.3 Forespørsel fra utvalget til distriktene

Bevæpningsutvalget har i tillegg til å innhente lokale kriminalitetsanalyser, som beskrevet over, sendt henvendelse til alle distrikt og etterspurt faktorer ved lokale kriminalitets- og trusselbilder som distriktene mener utvalget bør ha kjennskap til. Gjennomgang av de svarene utvalget mottok viser at fire distrikter ikke har noen bemerkninger til dette temaet. Et politidistrikt fremhever konkret at: «Der er etter vårt syn ikke noe i kriminalitets- eller trussel bildet som tilsier at bevæpningsbehovene er annerledes i gjeldende politidistrikt, enn i andre distrikt».11 Ett annet politidistrikt svarer slik på henvendelsen:12

Politiets tradisjon er å gjøre grundige vurderinger av trusselbilde for deretter å iverksette tydelige tiltak. Dette er da tiltak som gjelder spesielle områder eller tidsavgrensede perioder. «Er trusselbilde endret slik at beredskapen må høynes?» En faktor som kan tilsi en slik høynet beredskap er eksempelvis at det finnes mange personer med uklar identitet i landet, eller en tilspisset konfliktsituasjon mellom kriminelle miljøer.

[…]. Det påpekes at det er en trend i retning av økt antall bevæpning i dag sammenlignet med tidligere, og POB [Etternavn] i [politidistrikt] beskriver dette som en konsekvens av en utvikling i retning av økt besittelse av kniv eller annet farlig redskap. I den forbindelse øker antallet hendelser der politiet kan forvente å stå overfor en konkret trussel, hvor bevæpning gjør mannskapene bedre stilt til å løse det konkrete oppdraget.

Det bemerkes fra ett distrikt at noen tjenestepersoner opplever at det forekommer mer besittelse av kniv og farlige redskaper, dette er dog ikke underbygget med tall eller analyser fra distriktet.

6.5 Parallellsamfunn og «svenske tilstander»?

Utvalget har også sett nærmere på hvorvidt det finnes, eller kan dannes, parallellsamfunn i Norge. Et parallellsamfunn er et begrep som blant annet benyttes av svensk politi for å beskrive særskilt utsatte områder hvor (Oslo Politidistrikt, strategisk stab, 2016, s.11):

[M]ange av beboerne unndrar seg rettsprosesser og ikke tør bevitne eller anmelde lovbrudd, områder hvor det er vanskelig for politiet å interagere med beboere og fullføre sine oppdrag. I tillegg til dette beskrives det at områdene er preget av at beboerne har lav deltakelse i arbeidsliv og samfunnsinstitusjoner, svak økonomi og lav sosioøkonomisk status. Det er også en viss utbredelse av voldsforherligende religiøs ekstremisme, og bosatte har kontakter inn i tilsvarende områder i nærheten. En overveiende andel av de som bor der har innvandret til Sverige, eller deres foreldre har innvandret.

Et parallellsamfunn er altså løsrevet fra storsamfunnet. Det er et slags «samfunn i samfunnet» med egne regler og normer. Slike områder er områder hvor politiet ikke kan utøve autoritet på den måten de vanligvis gjør. Slike situasjoner har man beskrevet i forskjellige byområder og forsteder i Norden og Europa, mest kjente er kanskje Rosengård i Malmø og Molenbeek i Brüssel. Med utgangspunkt i svenske og norske analyser skal vi se nærmere på om det er norske urbane områder som har slike trekk.

6.5.1 Sammenligning av Sverige og Norge

Også Sverige opplever reduksjon i kriminalitetstall. Forskning viser samtidig at trender i kriminaliteten varierer med sosioøkonomisk bakgrunn og at voldskriminaliteten stiger, primært hos de med lavere inntekt (Nilsson et.al, 2016). Det svenske Brottsförebyggande Rådet (BRÅ) har utarbeidet en rapport om særlig innvandrertette områder i Stockholm, Gøteborg og Malmø (BRÅ, 2012). Deres rapport viser at det i disse områdene er et høyt kriminalitetsnivå, særlig i Malmø. Det er økt forekomst av innslag av organisert kriminalitet, og også bruk av våpen. Samtidig er det mange som faller utenfor arbeidslivet. Rapporten beskriver at det i Malmø er et høyere nivå av utsatthet for kriminalitet enn i Stockholm og Gøteborg, men det vises ikke en negativ utvikling i allmenhetens utsatthet.

Ut fra tilgjengelig statistisk analyse og kunnskap om integrasjonspolitikk i Norge og Sverige, kan vi imidlertid diskutere faktorer som tilsier eller ikke tilsier «svenske tilstander» i Norge. Sentrale momenter i en slik diskusjon kan være knyttet til innvandrertetthet. Andelen innvandrere i Norge som helhet er lavere enn i Sverige. Andelen utenlandskfødte i Sverige var i 2012 på 15 prosent mot 11 prosent i Norge. Tilsvarende var andelen innenriksfødte med innvandrerforeldre fem prosent i Sverige mot to prosent i Norge (Pettersen og Østby, 2013). Fafo-forsker Anne Britt Djuve påpeker at Norge også har mindre segregerte bydeler enn det man finner i Malmø, Stockholm og Gøteborg (NRK, 8.5.2016).

Andre sentrale forskjeller mellom de to landene gjelder arbeidslivet. Det er mye lavere ungdomsledighet i Norge enn i Sverige, henholdsvis 10,1 % og 20,4 % i alderen 15–24 år.13 Sverige har generelt ry på seg for å være et land med høy grad av sysselsetting for innvandrere – men dette henger sammen med botid i landet, og de positive tallene kommer særlig etter 10–15 år med opphold (Pettersen og Østby, 2013). Nyankomne innvandrere i Norge er langt oftere arbeidsinnvandrere fra Øst-Europa enn det man finner i Sverige. Sverige har det siste tiåret tatt imot svært mange asylsøkere som er unge menn.

Bosetting er også en sentral faktor i dette. Det er vesentlige forskjeller i bosettingspolitikk overfor nyankomne flyktninger og asylsøkere i Norge og Sverige. Sverige har fri bosetting av asylanter, noe som ofte medfører at de bosetter seg i allerede innvandrertette områder i de større bydelene i de store byene. Mange vil også flytte inn hos allerede bosatte landsmenn/slektninger, noe som vil øke trangboddheten. I Norge har vi en politikk der vi flytter innvandrerne fra asylmottak til kommuner som påtar seg å bosette dem. Kommunene får tilskudd som sikrer tilfredsstillende boligkvalitet. I tillegg har Norge en toårig introduksjonsordning som sikrer nyankomne opplæring i norsk språk og norsk samfunnsliv. Ved deltakelse i denne opplæringen får hver av de voksne innvandrerne en stønad på to ganger Folketrygdens grunnbeløp, noe som gir et viktig insentiv til å bli boende minst to år i den første kommunen de kommer til. Også i Norge skjer det imidlertid betydelig såkalt sekundærflytting, det vil si at innvandrere flytter til sentrale strøk, ofte på Østlandet, etter å ha vært noen år i den opprinnelige kommunen. Denne flyttingen var imidlertid betydelig mer omfattende tidligere.

Det er også vesentlige forskjeller i boligpolitikk i Norge og Sverige når det gjelder økonomisk tilknytning til bolig. Dette vil ha innvirkning på hvordan lokale bomiljøer formes og fungerer. Det har også noe å si for stabilitet i nærmiljøene. Det blir tettere sosiale bånd mellom folk og dette kan bidra til å styrke den sosiale kontrollen i området. Norge har en politikk som er basert på at flest mulig skal eie sin egen bolig. I Sverige har de en vesentlig høyere andel som leier bolig. Leieformen kan ofte vare hele livsløpet. Eierandelen – enten det er selveier eller gjennom borettslag – blant innvandrere i Norge, er lavere enn for resten av befolkningen, men den er likevel ganske høy, over 60 prosent. Den varierer mellom personer med ulik landbakgrunn.14 I de større byene bor mange innvandrere i Norge i et borettslag. En systematisk vedlikeholdspolitikk fra disse lagene hindrer bygningsmessig forfall. Flere av de større områdene med leieboliger i de svenske storbyene bærer preg av betydelig forfall. I tillegg kan det pekes på Husbankens ordning med såkalte Startlån som blant annet kan søkes av innvandrerfamilier (og andre) med svak økonomi. Dette medvirker til at eierandelen er såpass høy også blant denne gruppen i befolkningen.

Det er altså en rekke faktorer som taler for at det ikke er gitt at de svenske tilstandene det ofte vises til, har sammenfall med norske forhold.

6.5.2 Parallellsamfunn i Oslo?

Dersom parallellsamfunn skulle eksistert i Norge, ville det være særlig sannsynlig at disse kunne finnes i Oslo. Strategisk stab i Oslo politidistrikt utga i 2016 rapporten «Parallellsamfunn? – Et politiblikk», basert på samtaler og intervjuer med relevante tjenestepersoner i politidistriktet. Rapporten viser hvordan disse personene vurderer om det finnes såkalte parallellsamfunn i Oslo, hvilke kriterier de vektlegger i denne vurderingen, samt hvilke risiko- og beskyttelsesfaktorer de mener kan påvirke utviklingen av slike samfunn (Oslo Politidistrikt, strategisk stab, 2016, s. 40).

Rapporten konkluderer med at det blant informantene er enighet om at det finnes belastede områder i Oslo, men at betegnelsen parallellsamfunn ikke er betegnende (Oslo Politidistrikt, strategisk stab, 2016, s. 40):

Erfaringene og innsiktene som framkommer belyser hvordan parallellsamfunn forstås og vurderes med særlige «politiblikk». Det er ingen områder i Oslo som de opplever er utenfor deres kontroll, såkalte no-go soner. Politiinformantene opplever imidlertid et press på nærpolitiarbeidet, og tar til orde for at politiets omorganisering ikke må svekke de operative og forebyggende metodene som er best egnet til å forebygge utenforskap og utvikling av parallelle samfunn.

En utfordring for byen er sosioøkonomiske forskjeller. Disse kommer ofte til uttrykk som sosiale forskjeller langs etniske skillelinjer. Samtidig pekes det på at etnisitet i seg selv ikke er en utfordring. Mangfold er normalen, men flere av beboerne med sosiale og økonomiske utfordringer har annen etnisk bakgrunn enn norsk. Lovbrudd, ordensforstyrrelser og alternative normsett finner man i kriminelle miljøer, hos enkeltaktører, familier og på enkeltadresser der ofte rus og psykiatri også er et problem. Flere mente at tendensene til lukkede kriminelle miljøer i nærmiljøene var større før.

Undersøkelsen viser altså at det finnes utfordringer og områder preget av fattigdom og marginalisering. Ingen av disse områdene er steder hvor politiet ikke går inn. Undersøkelsens informanter opplever at politiet jobber godt med områdene som har utfordringer, og at de har fokus på problemområder og jobber for å sikre tilstedeværelse av et reelt nærpoliti.

Undersøkelsen er av begrenset omfang og har kun sett på politiets oppfatning av fenomenet. Det presiseres også at å intervjue andre samfunnsaktører kunne gitt mer nyanserte funn eller andre funn. Like fullt er politiets opplevelse av hvorvidt deler av samfunnet fungerer på siden av storsamfunnet, viktig kunnskap i denne sammenhengen. Rapporten fra Oslo Politidistrikt gir ikke grunnlag for å hevde at det finnes parallellsamfunn i Oslo, men kan tvert indikere at det ikke forekommer slike delsamfunn. Den underbygger således at beskrivelsene fra Sverige ikke er gjeldende for Norge.

6.6 Andre relevante trekk fra samfunnsutviklingen

6.6.1 Psykiatriutvikling og politihåndtering

Dette delkapittelet vil redegjøre for forskning og annen kunnskap om politioppdrag hvor de politiet møter oppfattes som psykisk syke. Bakgrunnen for dette er særlig at polititjenestepersoner overfor utvalget har trukket frem at det har vært en økning i det de omtaler som psykiatrioppdrag, og at dette er en samfunnsutvikling av betydning for bevæpningsspørsmålet. Polititjenestepersonene opplever risiko forbundet med disse oppdragene og det fortelles om høy grad av uforutsigbarhet knyttet til dem. Et distrikt beskrev i møte med utvalget at de opplever psykiatri og rus som en større del av hverdagen enn før, og fra et annet distrikt ble det vist til psykisk ustabile med våpen/kniv, og samfunnets håndtering av psykisk syke, som svar på spørsmålet om det er noe i samfunnsutviklingen som gjør at politiet har behov for generell bevæpning. Samtidig ble det poengtert at slike oppdrag alltid har vært en del av politiets oppdragsportefølje. Å vite noe om utviklingen på dette feltet er viktig for å vite om det har skjedd sentrale endringer i politiets arbeidshverdag.

Det eksisterer altså flere antakelser om oppdrag med psykisk syke involvert. Forskning har også beskrevet dette, blant annet Haugland (2015) og Kaasa og Repål (2010). Derfor har utvalget sett nærmere på omfang og utvikling av slike oppdrag, samt på eventuell voldsrisiko knyttet til ulike former for psykisk sykdom.

Politiet møter ofte personer med ulike former for lidelser, både i forbindelse med arbeid med ulike former for kriminalitet, men også i situasjoner som ikke handler om lovbrudd. Det kan være bistandsoppdrag til helsevesenet15 eller å søke etter savnede og/eller suicidale personer. I noen tilfeller er politiet den første offentlige instansen som møter en person med psykisk sykdom. I andre tilfeller blir politiet tilkalt når andre instanser ikke har nødvendig kapasitet eller ressurser til å håndtere den syke. Politilovens § 12 pålegger politiet en hjelpeplikt ovenfor syke personer, og helselovene har bestemmelser om bistandsplikt overfor andre offentlige tjenester.

Et relevant moment knyttet til hvorfor politiet har en opplevelse av at det er flere oppdrag knyttet til psykiatri enn tidligere, har sammenheng med den samfunnsutvikling vi har vist til, hvor kriminaliteten på en god del områder viser nedgang. Dersom det blir færre oppdrag knyttet til ulike grovere kriminalitetsformer, vil nødvendigvis andelen oppdrag knyttet til psykiatri kunne bli større, dersom det ikke også er nedgang på dette feltet. I sin trendrapport for 2017 påpeker Oslo Politidistrikt dette: «Nedgangen i kriminaliteten generelt kan også bidra til at psykiske problemer fremstår som en mer synlig drivkraft bak morgendagens kriminalitet» (Sætre et.al 2015, s. 9).

I mange alvorlige hendelser kan psykisk sykdom være en del av bildet. IPCC (Independent Police Complaints Comission, Storbritannias svar på Spesialenheten) finner at i saker som ble etterforsket av IPCC, hadde en av fem problemer med mental helse (IPCC, 2016). Samtidig finnes det solid kunnskap om at psykisk syke er en ekstra utsatt gruppe. Blant annet finner IPCC at denne gruppen er signifikant mer utsatt for bruk av våpen og elektrosjokkvåpen (Taser) fra politiets side, og at blant dødsfallene i, eller i etterkant av, politiets varetekt er mental helse en faktor i to av fem.

6.6.1.1 Omfang og utvikling

Antakelsen om at det er en økning i antall psykiatrioppdrag for politiet, og at disse oppdragene er farligere enn tidligere, gjør det nødvendig å se nærmere på utviklingen i omfang og farlighet. Det er svært utfordrende å skulle si noe om hvorvidt det er flere hendelser som involverer psykisk syke personer nå enn før, og hvorvidt disse hendelsene er forbundet med større fare enn før. Det er ikke funnet dokumentasjon på verken opp- eller nedgang i omfang av psykiske lidelser som involverer farlighet. Det er vanskelig å finne dokumentasjon på utviklingen i psykisk sykdom hos befolkningen over tid, og slike tall vil være forbundet med stor usikkerhet. En eventuell endring kan være påvirket av endrede definisjoner for ulike diagnoser, endring i hvor mange av de syke som tar kontakt med, eller fanges opp av helsevesenet, eller det kan indikere en endring i den faktiske forekomsten i befolkningen. For utvalgets del er det også relevant å reflektere over hvorvidt det kan ha skjedd endringer hos politiet i måten de tolker, opplever og/eller håndterer møter med de syke.

Det er viktig å understreke at de aller fleste personer som har en psykisk lidelse aldri vil bli et politianliggende. Helsedirektoratet er også opptatt av å unngå stigmatisering av psykisk syke. I møte med utvalget redegjorde de for at lidelser som angst og depresjon er relativt vanlig og i løpet av livet vil det forekomme hos mellom 15 % og 25 % av befolkningen. Forekomsten av psykiske lidelser blant voksne er relativt stabil, men en kan muligens se en økning hos unge. Dette er blant annet blitt knyttet opp mot økte prestasjonskrav og det som er blitt omtalt som «generasjon prestasjon». Slike lidelser har ikke relevans for bevæpningsspørsmålet. Redegjørelsen som følger er kun ment å undersøke hvorvidt det finnes hold i påstanden om at psykiske lidelser av ulike slag øker i omfang. Helsedirektoratet (26.10.2016) ser noe vekst innen poliklinisk, ambulant og døgnbehandling (en økning på 5 % fra 2014–2015), noe økning i de polikliniske konsultasjonene (13 % økning fra 2014 til 2015) og noe økning i antall døgnplasser. Dette antas å henge sammen med utvidet kapasitet i kommunenes behandlingsapparat.

En indikator for å vurdere om det har vært en utvikling i omfang av psykisk syke som politiet møter, er å se på tvangsinnleggelser i psykiatrien. Det er ikke lett å finne oppdatert, tilgjengelig og god statistikk på dette feltet. En gjennomgang av tvangsbruken i perioden 2003–2009 viser imidlertid stabile rater i denne perioden (Hjemås, 2011). Tilsvarende finner Helsedirektoratet en marginal økning på 0,3 prosent i antall innleggelser i årene 2010–2014 (Helsedirektoratet, 2016). I utredningen Økt selvbestemmelse og rettsikkerhet (NOU 2011: 9, s. 91) står følgende:

Beregninger tyder på at antall vedtak om tvang økte fra 2001 til 2005, og at endringene fra 2005 til 2009 har vært små. De siste fem årene har det vært mellom 185 og 206 tvangsinnleggelser per 100 000 innbyggere per år. Antall vedtak om tvungen observasjon kan se ut til å ha gått litt ned, ellers er det ingen endringstrekk.

Blant de tvangsinnlagte ble én av fem tvangsinnlagt mer enn én gang. […] Ca. 4 000 pasienter ble tvangsinnlagt én gang i 2009, 660 ble tvangsinnlagt to ganger, 200 ble tvangsinnlagt tre ganger, og ytterligere 200 ble tvangsinnlagt fra 4 til 18 ganger i 2009.

Pasienter som er dømt til tvungen psykisk helsevern, telles ikke med som tvangsinnlagte i tall fra SAMDATA 2009. På forespørsel fra sekretariatet, har Helsedirektoratet oppgitt at det i 2009 skjedde elleve innleggelser til døgninstitusjoner etter at pasienten ble dømt til tvungent psykisk helsevern, mens det skjedde omtrent 7 200 tvangsinnleggelser av 5 000 personer etter vanlige innleggelsesprosedyrer.

Det er store regionale variasjoner og bruken av tvang i psykiatrien er høyt i Norge sammenlignet med andre land.

Denne utviklingen kan ikke si noe om farlighet, ettersom psykiske lidelser i all hovedsak ikke har noe med farlighet å gjøre. Helsedirektoratet (26.10.2016) viser til at de aller sykeste er lite farlige blant annet fordi de er fanget opp av behandlingsapparatet. De kanskje mest farlige er de helsevesenet ikke kjenner til; de som ikke er fanget opp, gjerne uten påvist diagnose og som misbruker rusmidler. Ettersom disse ikke er kjent av behandlingsapparatet, finnes det liten oversikt over omfanget. En annen indikator, som kan si noe om omfanget av psykisk syke som er farlige, er antall personer som dømmes til tvungent psykisk helsevern. I årsrapporten for 2015 skriver Koordineringsenheten at 18 personer ble idømt denne særreaksjonen, og at 168 pasienter var under aktiv gjennomføring av dom til tvungent psykisk helsevern ved utgangen av året» (Oslo Universitetssykehus, 2015).

En annen studie tok for seg ordensoppdrag i Oslo (i området rundt Karl Johan) i et ti-årsperspektiv og fant følgende (Furøy, 2012):

Jeg hadde likevel på forhånd antatt at en relativt stor andel av dem som er involvert i ordensforstyrrelser skulle være psykiatriske pasienter, og hvor oppdragene blir løst ved å overføre dem til helsevesen. Mitt materiale viser imidlertid at kun 1 % av disse hendelsene i 1998 ble forårsaket av psykiatriske pasienter, mens de utgjorde 1,5 % i 2008. Dette er også i samsvar med Kaasa og Repåls (2010) undersøkelse av PO oppdrag med psykiatriske pasienter, som viste at disse pasientene er langt mindre utagerende og farlige enn man kanskje før har antatt.

6.6.1.2 Psykisk sykdom og voldsrisiko

Bjørkly og Grøndal skriver at selv om det kan se ut til at mennesker med alvorlig psykisk lidelse har høyere risiko for å begå vold enn andre, er det viktig å understreke at det kun er «en liten undergruppe av de med alvorlig psykisk lidelse som har utøvd vold» (Bjørkly & Grøndal, 2016, s. 214). Noen få psykisk syke mennesker utgjør en risiko, og blant annet vil man i oversikter over rettspsykiatriske saker finne igjen gjerningspersoner som er eller har vært «psykotiske» (jf. straffeloven. Den medisinske diagnosen vil for eksempel være vrangforestillinger eller paranoid schizofreni). I følge Narud16 (26.10.2016) er det i en studie fremkommet at 20 % av de som hadde begått drap var utilregnelige. I en annen studie av rettspsykiatriske saker fra 2013 og 2014 ble det funnet at observanden var psykotisk i 8 av 31 saker. Disse nivåene har vært stabile over flere år. Studiene av andelen psykotiske blant de som har begått drap eller drapsforsøk i løpet av de siste tre årene, antas ikke å endres vesentlig dersom man ser på andre år enn de belyst over. En annen studie (Narud, 26.10.2016) har vist at blant Den Rettsmedisinske kommisjonens (DRK) rettspsykiatriske vurderinger de tre siste årene, ble 3 av 47 funnet «psykotiske» etter straffeloven, én hadde en «alvorlig psykisk lidelse» og 13 hadde en «sterk bevissthetsforstyrrelse» som følge av rus. Personene var siktet for ulike lovbrudd.

Det er kun et fåtall psykiske lidelser som er voldsfremmende. Det er for eksempel slik at vrangforestillinger i seg selv ikke kan predikere vold, og hørselshallusinasjoner er ikke voldfremmende i seg selv, men det ser ut til at voldbefalende stemmer øker voldsrisikoen noe (studier gjengitt av Narud, 26.10.2016).

Det er liten tvil om at en del lidelser er langt mer utbredt blant fengselsbefolkningen enn i befolkningen for øvrig – også sammenlignet med pasienter hos DPS (flere studier, sitert av Narud, 26.10.2016). Eksempelvis kan nevnes at antisosialitet17 finnes hos 59 % av fengselsbefolkningen, hos 3,4 % ved DPS og kun hos 0,6 % av befolkningen forøvrig. Når det gjelder paranoide18 finnes denne diagnosen hos 21 % av fengselsbefolkningen, 11,8 % av de ved DPS og 2,2 % av befolkningen forøvrig. Det er slik at en rekke levekårsproblemer viser en opphopningstendens hos fengselsbefolkningen (se blant annet Friestad og Hansen, 2004 og Skardhamar, 2002).

6.6.1.3 Politiets møter med psykisk syke

Møter mellom politi og psykiatriske pasienter har også blitt studert fra helsesiden. Det kan være variasjoner mellom hva politiet kategoriserer som psykiatri og de eventuelle diagnoser som gis etter medisinsk vurdering. Psykiatrioppdrag utgjør 3 % av alle politioppdrag, samlet aktiv tid utgjør 5 % av total aktiv tid og kostnaden er i underkant av 1 % av politibudsjettet (NOU 2010: 3).

Utredningen vil om litt vise til Kaasa og Repåls (2010) studie av hendelser kategorisert som psykiatri i politiets systemer. Først skal vi redegjøre for en undersøkelse av legevaktens oppdrag som viser hva som kjennetegner disse når det gjelder psykiatri og behov for politibistand (NOU 2015: 17, s. 160–161):

Om lag 6 pst. av henvendelsene til AMK-sentraler er relatert til psykiske lidelser eller rusproblematikk (Zakariassen, Burman & Hunskaar, 2010). Av disse er 38 pst. forårsaket av akutt alkoholmisbruk, mens resten dreier seg om forskjellige psykiske plager.

I en studie fra Hordaland skjedde 30 pst. av akuttinnleggelsene fra legevakt til psykiatrisk avdeling med assistanse fra politiet (Johansen, Mellesdal & Jørgensen, 2012). I en annen studie fra 2012 fra legevakter over hele landet, var politiet involvert i 148 av 853 (17 pst.) legevaktkontakter relatert til rus eller psykisk lidelse (Johansen, Mellesdal & Jørgensen, 2012). I 83 pst. av de 148 kontaktene var politiet involvert før pasienten kom til legevakten. Disse tallene samsvarer med funnene i en rapport fra Vestfold (Kaasa & Repål, 2010). Her blir det oppgitt at legevakt eller akuttmottak var melder ved 10 pst. av alle psykiatrioppdrag. Samtidig var legevakt mottaker i forbindelse med fremstilling for innleggelse i 35 pst. av oppdragene, og for annen vurdering i 6 pst. av oppdragene.

Zetterberg (2012) kartla alle oppdrag om psykiske lidelser og rus i Trondheim i 2011. Det var 511 registrerte oppdrag gjennom hele året, og et gjennomsnitt på 1,5 oppdrag per døgn. Oppdragene var relativt jevnt fordelt gjennom hele døgnet. Av oppdragene ble 17 pst. vurdert som akuttturer, Det vil si at umiddelbar utrykning av ambulanse var nødvendig. I 47 pst. av oppdragene ble det vurdert at det var behov for ambulanse uten ventetid (hastetur). Politiet var til stede ved 25 pst. av oppdragene.

Denne koblingen mellom psykiatri og politiets oppdrag, fremkommer også i Haugland (2015, s. 17–18). Han refererer til en kanadisk undersøkelse som har vist at to av fem mennesker med psykisk sykdom hadde blitt arrestert av politiet, at ett av 20 politioppdrag eller konfrontasjoner involverte mennesker med psykiske lidelser og at mennesker med psykiske lidelser var overrepresentert i skyteepisoder med politiet (Haugland, 2015).

6.6.1.4 Kjennetegn ved politiets psykiatrioppdrag

Som vi har vært inne på varierer politioppdragene, knyttet til psykiatri i art og alvorlighet, fra rene bistandsoppdrag til akutte oppdrag. Hendelser etterforsket av IPCC viser at dersom en sammenligner saker der psykisk syke er involvert med saker som involverer friske personer, er oppdragene med de psykisk syke oftere et resultat av bekymringsmeldinger, og det er tre ganger mindre sannsynlig at kontakten er et resultat av kriminalitet (IPCC, 2016).

For Norges del finnes det kunnskap om hva som kjennetegner psykiatrioppdragene til politiet i studien gjennomført av Kaasa og Repål (2010). De viser at det finnes mange antagelser om psykisk syke og politioppdrag. Antagelsene de undersøker i studien handler både om farlighet, tidsbruk, manglende tilbud fra hjelpeapparat, gjengangeres dominans i oppdragene og oppdragenes art. Studien er et kartleggingsprosjekt av politiets psykiatrioppdrag, hvor datagrunnlaget er hendelser fra politiets operasjonslogg (PO).19 De finner stor variasjon i de 757 oppdragene de har sett på (Kaasa og Repål 2010, s.13):

Den hyppigste enkeltårsaken viste seg å være politibistand til fremstilling og/eller (tvangs-) innleggelse, disse henvendelsene står for en fjerdedel av henvendelsene[25,3 %][…]126 startet som politioppdrag – dette innebærer at meldingen som kom inn dreide seg om andre forhold enn psykiatri, men at oppdraget utviklet seg til et psykiatrioppdrag [her finner vi ordensforstyrrelser, tvang/trusler, husbråk, trafikkforhold mm].

De dominerende oppdragsformene politiet er involvert i, som er kodet med psykiatri, er bistand til fremstilling og innleggelse (25,3 % av oppdragene), ulike ordensoppdrag20 (16 %) og meldinger om selvmordsfare (ca. 16 %). Andre typer av oppdrag er andre former for bekymringsmeldinger (12,6 %). Blant de mindre hyppige formene for henvendelser finner vi bistand til AMK/lege/helsepersonell/barnevern (6,3 %), personer som selv ber om hjelp (5,7 %), meldinger om savnede/rømte beboere/pasienter (4,9 %), utagering eller fare for utagering i bolig (4,7 %), bistand til tilbakeføring til institusjon (3,2 %), samt seks ulike andre henvendelseskategorier som hver utgjør 1,2 % eller mindre av den totale oppdragsmengden knyttet til psykiatri.

Politiets oppdrag kan være akutte eller ikke-akutte. Studien viser at 11,5 % av oppdragene var utrykningsoppdrag, noe som kan indikere at de ble opplevd som akutte. «De fleste psykiatrioppdrag er dermed ikke vurdert til å være hasteoppdrag» (Kaasa og Repål 2010, s. 17).

6.6.1.5 Bruk av makt i psykiatrioppdrag

De hendelsene den britiske spesialenheten IPCC har etterforsket viser at det er mer sannsynlig at politiet bruker skytevåpen mot personer med psykiske sykdommer, enn mot personer uten psykisk sykdom (IPCC, 2016). Dette gjelder også bruk av tvangsutstyr som håndjern og belter, og også elektrosjokkvåpen (Taser). Det er også økt sannsynlighet for gjentatt bruk av elektrosjokkvåpen mot disse. Psykisk syke er mindre utsatt for bruk av batong og fysiske slag, enn friske personer.

Kilde: IPCC 2016, s.59

Studien viser videre at for psykisk syke er sannsynligheten for å bli dødelig såret under eller etter en hendelse større enn for den øvrige befolkningen. I studien redegjøres det for de ulike dødsårsakene blant de 19 psykisk syke som har dødd i slike oppdrag. Syv personer døde etter fysisk maktbruk eller etter å ha sloss med politiet og disse var ofte ruset. Seks personer døde av skudd, tre personer tok sitt eget liv, to døde som følge av narkotika- og alkoholmisbruk og én døde som følge av ulykke/fallskade. IPCC vurderer sakene de får inn, og basert på den informasjonen de finner, uttrykker de om det er grunn til bekymring for hvordan makt ble brukt. De uttrykker bekymring for 13 % av sakene der det er anvendt makt mot psykisk syke. Bekymringsnivået er høyere i saker hvor det ikke er psykisk sykdom hos den involverte. IPCCs arbeid gir like fullt en indikasjon på at psykisk syke kan være mer utsatt for de mest alvorlige maktmidlene politiet har tilgang på, og at bruk av makt ovenfor psykisk syke er et tema av høy relevans når en drøfter politiets maktbruk. Maktbruken kan selvsagt henge sammen med hva slags type oppdrag de psykisk syke er involvert i, og hva slags motstand de viser, og viser i særdeleshet behovet for kunnskap og kompetanse om psykiatri blant operativt politipersonell.

Dersom politiet ofte må bruke makt i en oppdragstype kan dette fortelle oss noe om oppdragenes karakter og risikoen forbundet med dem. I 24 av de 757 oppdragene som ble studert av Kaasa og Repål (2010) er det oppgitt bruk av maktmidler fra politiets side. Det må her understrekes at det ikke foregår noen systematisk loggføring av bruken av maktmidler i PO, det er derfor sannsynlig at det her er en underrapportering. I studien ble det gjort en vurdering av om makt sannsynligvis ble brukt, basert på opplysningene som fremkom om oppdraget. Tas disse oppdragene med, er andelen oppdrag med maktbruk 5,5 %. Dette tallet stemmer godt overens med statistikk fra Psykiatrisk ambulanse (PA) ved Haukeland Universitetssykehus. PA har eksistert siden 2006 og fører oversikt over bruk av makt og tvang (se Rapport fra Psykiatrisk ambulanse Bergen, 2016). For oppdrag hvor det er gitt bevæpningsordre er tallene sikrere. Kaasa og Repål (2010) viser til at omtalt bruk av makt kan innebære bruk av håndjern eller fysisk makt, at politiet brøt opp dør/vindu for å komme frem, samt bruk av pepperspray. Variasjonen gir et inntrykk av hvilke maktmidler som kan være aktuelle i slike hendelser.

Tallene for bevæpningsordre anses som sikre. Av 690 oppdrag hvor operative tiltak ble satt inn ble det gitt bevæpningsordre åtte ganger (altså i 1,15 % av oppdragene). Dette underbygger forståelsen forfatterne har av at politioppdrag som involverer psykisk syke, i all hovedsak ikke er særlig dramatiske oppdrag. Det fremkommer ikke om det ble truet med våpen, men det ble ikke avfyrt skudd i noen av oppdragene. Kjennetegn ved oppdragene var at i fem av de åtte tilfellene dreide det seg om selvmordsfare, i to tilfeller gjaldt det ordensoppdrag og for ett oppdrag var henvendelsen en person som ba om hjelp til seg selv. Årsaken til at bevæpningsordre ble gitt i oppdrag som gjaldt selvmordsfare var at vedkommende hadde, eller ble antatt å ha, tilgang til skytevåpen (Kaasa og Repål, 2010, s. 18).

Studien ser også på politiets utsatthet i oppdragene. Det presiseres at disse tallene er forbundet med usikkerhet og at det kan være underrapportering også her. I studien har politiet rapportert å ha blitt truet med våpen/farlig gjenstand i åtte av 757 psykiatrioppdrag i 2009. Disse truslene besto av syv trusler med kniv og én trussel med slagvåpen.21 Dette viser at det er svært få hendelser hvor det er blitt rapportert om trusler mot politiet.

6.6.1.6 Enkelthendelsers påvirkning

Kaasa og Repåls (2010) konklusjoner imøtegår flere vanlige antagelser om psykisk syke og politi. De to antagelsene vi her vil fremheve er antagelsen om at det er mange som havner «mellom to stoler» og som ikke har noe tilbud fra hjelpeapparatet, og antagelsen om at psykiatriske pasienter er farlige, og oppdragene krever ofte bruk av makt.22

Når det gjelder antakelsen om at mange havner mellom to stoler, viser Kaasa og Repål, (2010) til at frivillighet er det bærende elementet i psykiatrien, og at det er strenge kriterier dersom tvangs skal benyttes. Personer kan være «påfallende i form av avvikende atferd uten at kriterier for bruk av tvang er oppfylt» (Kaasa og Repål, 2010, s 28). De beskriver at de personene som er involvert i hendelser med utagering, trusler om selvmord, selvskading, forvirring og rus ofte er pasienter hvor lengre innleggelse ikke har noen effekt: For polititjenestemenn som må bruke tid på fremstilling av pasienter de ser på gaten noen dager senere, kan nok dette virke frustrerende. Det er imidlertid ikke nødvendigvis et tegn på at pasienten faller «mellom to stoler». Dette kan gjelde blant annet de som politiet innbringer etter politilovens § 12 (å ta personer som er til fare for seg selv eller andre i midlertidig forvaring).

Når det gjelder påstanden om at psykiatriske pasienter er farlige, og oppdragene krever ofte bruk av makt, slår rapporten fast at det ikke er grunnlag for å si at psykiatriske pasienter generelt er farlige. De fremhever at kun et fåtall hendelser i PO er registrert med at politiet har blitt truet med gjenstander eller utsatt for vold, og at det kun i noen saker ble anvendt, eller er sannsynliggjort, at det ble brukt makt (24–38 av 757 saker). De viser til en kontrast mellom sitt eget materiale og hva som dominerer i samfunnsdebatten og mediene:

En rekke hendelser som involverer polititjenestemenn og personer med psykiske lidelser har fått stor oppmerksomhet i media. Fordi traumatiske hendelser huskes bedre enn dagligdagse hendelser kan slike hendelser bli en del av polititjenestemenns kollektive hukommelse og bidra til en oppfatning av personer med psykiske lidelser som farlige. Ulykkes- og skadestatistikk viser dog at det er en rekke hendelser som involverer polititjenestemenn og personer med en psykisk lidelse [viser til ulike tall og undersøkelser][…]Denne rapporten har vist at «psykiatrioppdrag» er en heterogen betegnelse – det er mange ulike typer oppdrag som sorterer under denne betegnelsen. Enkelte psykiatrioppdrag vil utvilsomt være beheftet med risiko for den enkelte polititjenestemann, men dette gjelder også mange andre oppdrag som politiet utfører. Det finnes ikke grunnlag for å sette merkelappen «farlig» på hverken de fleste psykiatriske pasienter eller de fleste psykiatrioppdrag (Kaasa og Repål, 2010, s. 27).

Studien viser altså at få, men alvorlige hendelser kan feste seg i politiets kollektive hukommelse og være med å forme oppfatninger om psykisk syke som særlig farlige. Det er grunn til å anta at politiets risikooppfatning forbundet med slike oppdrag, i stor grad kan preges av et fåtall, kanskje svært alvorlige hendelser, som de enten selv har vært en del av, eller som har angått kollegaer.

I følge Kaasa og Repål (2010) er det altså ikke grunn til å hevde at de fleste psykiatriske pasienter er farlige eller at såkalte psykiatrioppdrag medfører fare for politiet. Hva kan det da komme av at slike saker er så fremtredende i politifolks bevissthet når det argumenteres for bevæpning? Det kan handle om flere ting. Det kan handle om den enkelte tjenestepersons usikkerhet i møte med psykisk syke, om enkelterfaringer han eller hun har gjort seg, og/eller det kan handle om historiene som fortelles blant kolleger. Flere tjenestepersoner har uttrykt at de opplever møte med psykisk syke som uforutsigbart og det kan derfor assosieres med fare. Når det gjelder enkelterfaringer, har disse ofte stor betydning for folks vurdering av risiko. Forskning på risikopersepsjon har vist at vanlige folk har problemer med å vekte sannsynligheter og konsekvenser opp mot hverandre (Brun, 1997, Hellesø-Knutsen, 2013). Vi har en tendens til å vurdere sannsynlighet for en hendelse ut i fra hvor lett vi kan hente frem tilfellet eller hendelsen i tankene (Bazerman, 2006). Enkelthendelser som har opplevdes som truende eller farlig vil gjøre inntrykk, og det kan bidra til at disse lettere hentes frem enn andre hendelser. Dette igjen kan bidra til at man overestimerer sannsynligheten for at slike hendelser skjer. Videre kan historier som løftes frem i kollegafellesskapet påvirke hva den enkelte tjenesteperson oppfatter som en risiko. Historiene blir gjerne utløst av en eller flere konkrete hendelser. Det kan være én eller to tjenestepersoner som er involvert i hendelsen, men etter hvert blir historien allemannseie ved at den sprer seg som ringer i vannet (Teigen, 2001). Den opprinnelige trusselen eller oppfatning av hendelsen forsterkes og kringkastes gjennom sosiale relasjoner. Sosiale interaksjoner kan forsterke en risikoopplevelse. Medieomtale vil videre kunne påvirke hvordan historier vokser og lever videre, noe som igjen påvirker hvor mentalt tilgjengelige historiene blir for tjenestepersonene (Hellesø-Knutsen, 2013, s.237). Historier bidrar til å konstruere en måte å betrakte verden på (Shearing & Ericson, 2005, s. 323) ved at oppfatninger som deles sier noe om hvilke risikosituasjoner politiet står overfor i sin arbeidshverdag (Hellesø-Knutsen, 2013).

Studien til Kaasa og Repål viser altså at de få, men alvorlige hendelsene kan feste seg i politiets kollektive hukommelse og være med å forme oppfatninger om psykisk syke som spesielt farlige, selv om det kun er noen få oppdrag som er beheftet med særlig risiko, slik det også er for oppdrag som ikke involverer psykisk syke.

6.7 Vold i yrkeslivet, med fokus på politiet

Utvalget har videre sett nærmere på utviklingen av, og innholdet i, lovkategorien vold mot offentlig tjenestemann, og på hva vi vet om politiets utsatthet for vold. Offentlige tjenestemann er en kategori som dekker flere yrker enn politi. I en mastergrad i kriminologi viser Høivik (2015) at i kategorien vold mot forskjellige kategorier offentlig tjenestemenn, utgjorde vold mot politiet mellom 69 og 72 prosent av det totale antallet saker i perioden 2009 til 2013. Interessant er det å merke seg at i perioden var økningen i vold mot polititjenestemenn på 25 prosent, men for andre offentlig ansatte tjenestemenn var økningen på nesten 40 prosent.

6.7.1 Indikasjoner på voldens grovhet

Det er betydelig variasjon i grovheten i den volden politiet er utsatt for. Det er imidlertid et statistisk problem knyttet til å avdekke grovheten i disse sakene, og den eventuelle utviklingen. Det går et skille mellom saker der vold mot offentlig tjenestemann er eneste eller groveste sak (de med høyest strafferamme) og saker der denne volden er del av et større sakskompleks (ofte med flere forhold som har en høyere strafferamme enn volden mot offentlig tjenestemann). Figur 6.11 viser utviklingen i straffeutmålingen i form av betinget og ubetinget fengsel i vold mot offentlig tjenestemann der dette er groveste (hoved-)sak. Figuren gir to hovedinntrykk: Gjennomsnittssaken medfører sjelden over 60 dagers betinget eller ubetinget fengsel og det er vanskelig å finne hold for en utvikling i retning av klart grovere saker. Men det må altså tas to tydelige forbehold: Bildet vil være påvirket også av saker med andre offentlige tjenestepersoner enn politi. Vi vet heller ikke noe om utviklingen i mer sammensatte saker der den aktuelle volden ikke er hovedsak.

Kilde: SSB

I den tidligere nevnte masteravhandlingen til Høivik (2015) ble det undersøkt saker som omhandler vold mot polititjenestepersoner. Et gjennomgående inntrykk er at volden ikke er av det alvorligste slaget. Men også her har man bare bevitnet saker der volden mot offentlig tjenestemann var hovedsak.

6.7.2 Kunnskap fra Lovdata

Det er her gjort en gjennomgang av saker i Lovdata fra 2015 og 2016 der vold mot offentlig tjenestemann enten var en del av sakskomplekset, eller hovedsak. Også her observeres samme tendens som i Høiviks materiale: De fleste sakene omhandler mindre alvorlige forhold. Det er viktig å være oppmerksom på at Lovdata gjengir et selektivt materiale. Det gjøres redaksjonelle grep for å finne de sakene som kan tenkes å skape presedens og/eller kan fungere som avklarende referanser i nye saker.

To typer saker er hyppig forekommende:

1. Saken er anket av gjerningspersonen og vedkommendes advokat fordi man mener seg urimelig strengt behandlet. Volden var av bagatellmessig art, og gjerningspersonen var tidligere ustraffet eller bare straffet for mindre alvorlige forhold. Her har retten ofte valgt ubetinget fengselsstraff på grunn av det særlige vern som polititjenestemenn og noen andre grupper offentlige tjenestemenn har krav på.

2. Saken er anket av påtalemyndigheten fordi de mener det bør brukes ubetinget straff. Forholdet er ofte av lignende karakter som under punkt 1, men retten har valgt å gjøre straffen betinget eller har idømt samfunnsstraff nettopp fordi man mente gjerningen ikke kvalifiserte til ubetinget fengsel.

Disse sakene kan tolkes dithen at man tidvis opplever at et rigid krav om ubetinget fengselsstraff blir for strengt. I noen få saker blir en betinget dom eller en dom på samfunnsstraff stående. Dette er gjerne i saker der gjerningspersonen har en lengre periode med rus og/eller kriminalitet bak seg og nå er inne i en situasjon hvor tiltalte er «på rett vei», ofte fordi vedkommende deltar i et behandlingsopplegg.

6.7.3 Levekårsundersøkelser om arbeidsmiljø for politi og andre

Utvalget har videre sett nærmere på data fra SSB om politiets utsatthet for vold.23 Statistisk sentralbyrå gjennomfører omlag hvert tredje år en levekårsundersøkelse med temaet arbeidsmiljø. Den siste som er tilgjengelig er fra 2013. Undersøkelsen omhandler et bredt spekter av spørsmål om fysisk, ergonomisk og psykososialt arbeidsmiljø, herunder spørsmål om utsatthet for vold og trusler. De tre siste undersøkelsene (2006, 2009, 2013) har vært gjennomført med store utvalg (ca. 8–10 000 respondenter netto). Dette gjør det mulig å finne utsattheten for mindre underutvalg av yrkesgrupper som politiet. I SSBs ordinære publiseringer er politiet slått sammen med andre yrkesgrupper – blant annet vektere, brannkonstabler, fengselsbetjenter, tollere og militære – til samlekategorien «sikkerhetsarbeidere, politi, tollere og militære». Dette er, som vi skal se, en av de mest utsatte gruppene i levekårsundersøkelsen om arbeidsmiljø.

I det følgende skal vi for hvert spørsmål om vold og trusler presentere noen resultater fra 2013-undersøkelsen til SSB, fordelt på de mest utsatte gruppene. I tillegg vises gjennomsnitt for alle yrker. Denne presentasjonen er mulig for et bredere sett av spørsmål i denne levekårsundersøkelsen. Deretter skal vi for noen av spørsmålene vise resultatene for en særskilt bestilling til SSB som gir resultatene for politiansatte24 på alle nivåer for alle de tre undersøkelsene (2006, 2009 og 2013). Vi har vært nødt til å slå sammen de tre årgangene for å få et tilstrekkelig tallgrunnlag, ettersom det bare har vært 32 (2006), 40 (2009) og 40 (2013) politiansatte som har svart. Til sammen blir dette kun 112 respondenter.25 Tallgrunnlaget for hvert år er for lite til å si noe om det har vært signifikante endringer mellom de tre årgangene. For flere av spørsmålene kan vi bare bruke de to siste årene, fordi spørsmålene ikke var med i 2006. Tallene gir et situasjonsbilde for politiets utsatthet i denne perioden, og utsattheten er rimelig lik for de tre årene, de små tallene tatt i betraktning.

6.7.4 Utsatthet for vold

Figur 6.12 under viser prosentandel av de som i 2013-undersøkelsen har vært utsatt for vold på arbeidsplassen i løpet av de siste 12 månedene. I spørsmålene er begrepet «vold» ikke definert, det er altså respondentenes tolkning av dette som er utslagsgivende for om de svarer ja eller nei. Utsattheten er høyest for «sikkerhetsarbeidere, politi osv.», men avstanden til sykepleiere og spesialsykepleiere, samt pleie- og omsorgsarbeidere, er ikke så stor.

Kilde: SSB

Når vi går inn på den avgrensete kategorien politiansatte (spesialbestillingen) blir andelen utsatte vesentlig høyere. Gjennomsnittet for 2009 og 2013 er på hele 48 prosent. Her har vi også mulighet til å skille mellom vold som har ført til synlige merker eller kroppsskader og vold som ikke har hatt slike konsekvenser. Andelen politiansatte som har opplevd vold av den antatt mest alvorlige typen, synker her til et gjennomsnitt på 23 prosent, mot 2,5 prosent for alle yrker. Utsattheten er likevel svært høy i forhold til andre sysselsatte.

Det er også sett på antall ganger de som har oppgitt å være utsatt for vold har opplevd vold de siste tolv måneder. Figur 6.13 over viser antall ganger man har vært utsatt for vold i løpet av det siste året, for de personene som har vært utsatte. Her er det mange andre yrker som har vært hyppigere utsatt enn sikkerhetsarbeidere, politi osv. Vi har ikke mulighet til å vise hyppigheten av utsatthet for politiansatte isolert på grunn av for svakt tallgrunnlag.

Kilde: SSB

6.7.4.1 Trusler om vold

Respondentene har også blitt spurt om trusler om vold av en type som var så alvorlig at man ble redd. Her er det «sikkerhetsarbeidere, politi osv.» og «sykepleiere og spesialsykepleiere» som topper med 16 prosent utsatte, se figur 6.14.

Kilde: SSB

For politiansatte isolert er utsattheten i 2009 og 2013 samlet på høye 27,5 prosent. Merk også at det for truslenes del er satt inn en terskel i spørsmålstillingen: Respondenten må ha opplevd trusselen som så alvorlig at han eller hun ble redd. Hvorvidt man blir redd eller ikke vil kunne avhenge av mange faktorer: Trekk ved den som fremsetter trusselen, egen evne til å håndtere eventuelle voldelige handlinger, nærvær av andre kolleger og konstellasjonen mellom de to partene. Det er rimelig å anta at politiansatte som er trent til å takle vold vil ha høyere terskel for å si at trusselen gjorde dem redde. Samtidig kan også det å innrømme redsel være lite ønskelig hos enkelte. Disse to faktorene kan sees som indikatorer på underrapportering. På den annen side er politiansatte de siste årene blitt oppfordret til å anmelde vold i tjenesten, noe som kan ha senket deres terskel for hva de definerer som vold og trusler.

Det er også sett på hyppigheten av slike trusler. Vi mangler igjen muligheten til å se hvor mange ganger politiansatte isolert har blitt utsatt for slike trusler som vist tidligere, men samlekategorien med «Sikkerhetsarbeidere osv.» viser så høye frekvenser og så betydelig overrepresentasjon at det er rimelig å anta at de politiansatte trekker opp.

6.7.5 Samlet bilde

Slår vi sammen utsatthet for vold og trusler for alle tre årgangene levekårsundersøkelsen er gjort, ser vi at 56 prosent av de spurte politiansatte (N=112) isolert i gjennomsnitt har vært utsatt for en eller flere hendelser av forskjellig alvorlighetsgrad i hvert av årene. Tilsvarende frekvens for alle yrker er 7 prosent, altså en massiv overrepresentasjon. Det er ingen signifikant forskjell i utsatthet for politiansatte mellom de tre undersøkelsene, men tallgrunnlaget for de tre undersøkelsene er så små at forskjellen i utsatthet måtte vært svært omfattende for at vi skulle kunne si at det hadde skjedd signifikante endringer.

Vi har også gjort en spesialbestilling til SSB, knyttet til denne samlekategorien av vold og trusler. Her har vi spesifisert syv yrker som vi antok var særlig utsatte, i tillegg til de politiansatte. Figur 6.15 viser at vernepleiere og politiansatte er like utsatte, selv om begge kategorier er små (hhv 61 og 40 respondenter) og den statistiske usikkerheten er derfor stor. Vernepleiere og politiansatte er også signifikant mer utsatte enn to andre kategorier helsepersonell (sykepleiere og helsepersonell), mens forskjellen i forhold til sikkerhetsarbeidere26 ikke er signifikant fordi denne kategorien også er liten (61 respondenter).

Kilde: SSB

Det er også verdt å merke seg kjønnssammensetningen blant respondentene. Blant politiansatte er en fjerdedel kvinner og resten menn. Blant vernepleiere er en fjerdedel menn og resten kvinner. Hvis man tar som et utgangspunkt at menn i gjennomsnitt er fysisk sterkere, og at politifolk er særlig trent i å håndtere vold og alvorlige trusler, kan dette antyde at vernepleiere kan oppleve seg mer voldsutsatt enn politiansatte.

Et vanskelig og viktig spørsmål er om det er overraskende at politifolk er mer utsatt for vold og trusler enn andre yrkesgrupper. Det er viktig å være klar over at levekårsundersøkelsene spør om utsatthet i løpet av siste 12 måneder. Gitt at politifolk hyppig er i situasjoner som kan ende i voldsbruk, er det vanskelig å ta disse undersøkelsene til inntekt for et utsagn av typen: Å bli utsatt for vold og alvorlige trusler er en del av politiets hverdag.

6.7.6 Innspill fra HMS-seksjonen i Politidirektoratet

Bevæpningsutvalget har kontaktet HMS-seksjonen i Politidirektoratet og etterspurt svar på om POD besitter en nasjonal oversikt over omfang av hendelser de siste år der en tjenesteperson har blitt skadet i oppdrag hvor gjerningspersonen(e) hadde en eller annen form for våpen.

Dersom POD ikke besitter denne oversikten, men har annen dokumentasjon som er relevant for HMS-aspektet i bevæpningsspørsmålet, ønsket utvalget å få dette oversendt.

Utvalget mottok så en rapport som svar på denne bestillingen. Den ser på de siste tre år (2014, 2015 og 2016) (Politidirektoratet, HMS-seksjonen, 2016). Her sies det at det ikke finnes noen slik nasjonal oversikt over hendelser som nevnt i bestillingens første avsnitt. I rapporten sammenstilles informasjonen ansett relevant for HMS-aspektet i bevæpningsspørsmålet. Her tar de for seg hvilke systemer som kan gi informasjon om dette, begrensningene i disse systemene, samt presentasjon og diskusjon av de hendelser som anses relevant for utvalgets arbeid.

Det finnes pr i dag ikke enhetlige føringer, prosesser, opplæring, eller etablerte standarder for å rapportere inn uønskede hendelser og avvik i politi- og lensmannsetaten. Det blir benyttet flere ulike systemer i tillegg til flere forskjellige papirmaler både innen HMS, personvern og sikkerhetsområdet:[…] Det er i 2016 igangsatt et prosjekt for anskaffelse av nytt felles system for avvik og hendelser for hele politietaten (Politidirektoratet, HMS-seksjonen, 2016, s. 4).

Bevæpningsutvalget spør etter en nasjonal oversikt over omfang av hendelser hvor tjenesteperson har blitt skadet i oppdrag hvor gjerningsperson hadde våpen. Som det fremkommer av forklaringen over har vi ikke en slik oversikt direkte (Politidirektoratet, HMS-seksjonen, 2016, s. 14).

Det er altså store begrensinger i materialet fra HMS-seksjonen i Politidirektoratet. Vi vil her se på hvilken informasjon rapporten får ut fra kategorien «vold og trusler» mot ansatte i HMS-modulen i TTA27. Det er her sett til kategorier hvor det er registrert et visst antall saker i 2014 og 201528. Noen hendelseskategorier er tilnærmet identiske i omfang; dette gjelder spytting (95 saker i 2014, 92 saker i 2015), trusler (133 saker i 2014, 148 saker i 2015) og vold (363 saker i 2014, 372 saker i 2015). I saker registrert som trusler med våpen er det flere hendelser registrert i 2014 (22 saker) enn i 2015 (10), mens vold med våpen er registrert med færre hendelser i 2014 (28) enn i 2015 (33). Ettersom det omtales en generell økning i rapporteringen av de uønskede hendelsene, og noe økning dermed kan forventes, er det ikke noe her som kan indikere en faktisk endring fra 2014 til 2015.

Rapporten viser videre til utslag av den midlertidige bevæpningen og til store ulikheter mellom de ulike distriktene og organisasjonsenhetene:

Økning i registrering av hendelser med våpen har nok sin begrunnelse i den generelle bevæpningen, dette gjelder spesielt hendelsene «Vådeskudd», og «Forsøk ta våpen», det samme kan sies om aktivitetene «Kontroll av våpen» og «Tømming av våpen».

Vi synes det er interessant er at det er Øst og Sør-Øst som har flest registreringer av «Vold og Trussel» og ikke Oslo som man kanskje skulle tro, det er også spennende at Agder har et høyt antall registreringer (Politidirektoratet, HMS-seksjonen, 2016, s. 2).

6.8 Oppsummering om vold i yrkeslivet

Det er utfordrende å skulle si noe sikkert om hvorvidt politiet er mer utsatt for vold og trusler enn de var tidligere. Anmeldelsesstatistikken forteller oss at det er langt flere som anmelder vold mot tjenestemann enn før. Samtidig er det er lite som tyder på at volden er blitt grovere enn tidligere. Når det gjelder omfanget av den faktiske volden, altså både den som oppdages og anmeldes, og den som ikke gjør det, er det her dokumentert at politiet er en av de mest utsatte yrkesgruppene, men det er vanskelig å påvise en eventuell endring fra tidligere år. Dette viser blant annet viktigheten av gode registreringsrutiner internt i politiet, og at HMS-arbeid må prioriteres.

6.9 Trusselbildet og terrorutviklingen

Terrorhendelser er hendelser som i tillegg til å forårsake skade og potensielt ta liv, bidrar til å skape frykt i befolkningen. Utvalget har sett nærmere på utviklingen i terrorisme i Vest-Europa generelt og på trusselbildet for Norge spesielt. Deretter vil det drøftes hvorvidt denne utviklingen gir behov for endring av bevæpningsmodell for det norske politiet. Kapittelet vil starte med de lange linjene og utviklingen i Vest-Europa sett over tid. Deretter vil de mest aktuelle aktørene i terrorismen i dagens Vest-Europa og Norge beskrives. Det vil så drøftes hvilken betydning bevæpningsmodell eventuelt kan ha i håndteringen av slike angrep.

6.9.1 Hva er terrorisme?

Sikkerhetsloven § 3 definerer terrorhandlinger som «ulovlig bruk av, eller trussel om bruk av, makt eller vold mot personer eller eiendom, i et forsøk på å legge press på landets myndigheter eller befolkning eller samfunnet for øvrig for å oppnå politiske, religiøse eller ideologiske mål» (Sikkerhetsloven, 1998). I det følgende anvendes en definisjon fra forskningen. Terror blir her forstått som «en ikke-statlig aktørs systematisk bruk av vold og ødeleggelse – eller trusler om dette – mot ikke-stridende med sikte på å skape en tilstand av frykt, få oppmerksomhet om en politisk sak og å påvirke atferden også til andre enn de direkte ofrene for terroraksjonen» (Romarheim, 2005). Dette ekskluderer vold mot stridende parter og rene attentater. Jan Oscar Engene, førsteamanuensis i sammenlignende politikk ved Universitetet i Bergen, har forskning på terrorisme og terrorbekjempelse som sitt fagfelt. Han drøfter terrordefinisjonens begrensninger, for eksempel i forhold til angrep mot statens maktapparat (Engene, 2011, s. 62), og om dette er terrorisme, ettersom dette kan synes å falle utenfor definisjonen beskrevet over. Slike angrep er i følge ham lette å definere som terror i fredelige land, som for eksempel angrep på en politistasjon, men at dette kan være mer uklart dersom det skjer i land som er i krig. Når vi her snakker om terrorisme i Vest-Europa de siste 50 år, vil derfor slike angrep være en del av bildet. Dette gjør det metodisk utfordrende å sammenligne på tvers av land, over tid osv. Jore (4.1.2017) beskriver hvordan terror er et fenomen som er sosialt konstruert og at det er et begrep i endring. Tiltakene samfunnet setter inn preges av hvordan vi forstår fenomenet (Jore, 4.1.2017).

6.9.2 Dilemmaer i håndtering av terror

Det er mange dilemmaer som oppstår i håndteringen av terrortrusler (jf. punkt 3.3.2). Dersom en ser på antall døde som følge av terror, fremstår terrortrusselen som marginal sammenlignet med fenomener som for eksempel selvmord og trafikkulykker (Mykletun, 2016). Terror skaper frykt i samfunnet, på en måte som ikke står i proporsjonalitet til den faktiske faren den utgjør, sammenlignet med andre uønskede fenomener. Professor Nick Sitter beskriver at terrorister har som mål å provosere frem overreaksjoner fra staten, slik at staten bruker sin styrke mot seg selv og at målet er å skape frykt og vinne økt støtte i befolkningen (forskning.no, 22.2.2017). På spørsmål om ikke terroristene ofte lykkes i å fremprovosere kraftige reaksjoner, svarer han at:

Når de lykkes så ofte, kan det skyldes at politiske ledere har behov for å vise handlekraft etter et terrorangrep. Det oppstår en spenning mellom det å gjøre noe raskt og det å gjøre noe fornuftig. Å gjøre noe raskt er ikke nødvendigvis det samme som å gjøre noe fornuftig, understreker BI-professoren.

Nye tiltak gjennomført rett etter et attentat er nesten per definisjon lite gjennomtenkte, og de kan være vanskelige å oppheve i etterkant, advarer han.

Dette illustrerer dilemmaene knyttet til samfunnssikkerhetsarbeid. Samtidig som et samfunn vil gjøre det det kan for å avverge og håndtere slike forferdelige angrep, er det utfordrende å finne svar som ikke går på bekostning av sentrale samfunnsverdier.

Samtidig som samfunnet jobber for å forhindre terror, er det dermed relevant å spørre hva det er med terror som fenomen som gjør at vi ikke forholder oss til at det faktisk er så liten sannsynlighet for at det skal inntreffe (jf. Jore, 4.1.2017)? Terror består av alle de elementer som gjør oss opprørte og det oppfattes som angrep på menneskeverdet. Dette kan skyldes at terror er en risiko vi blir påført mot vår vilje, det er uforståelig og uforutsigbart, det kan potensielt ramme oss alle og det har dramatiske konsekvenser. Slik fremstår terror som totalt uakseptabelt og vi reagerer intuitivt med avsky (Engen et.al, 2016). I tillegg får terror, spesielt når det skjer i vestlige land, stor mediedekning, noe som gjør at det også påvirker vår oppfatning av terror som en stor risiko. Uønskede hendelser, som terroranslag eller trussel om terror, kan slik bidra til å rette oppmerksomheten mot forhold som ikke nødvendigvis utgjør noen stor fare for samfunnssikkerheten (Engen et.al, 2016). Terroristenes viktigste våpen er iscenesetting gjennom media og effekten av dette kan være at politikere tvinges til å foreta valg som ikke nødvendigvis er fornuftige ut fra de kunnskapene man har om risikoen (Engen et.al, 2016, s. 379). Når man velger å forebygge og prioritere noen trusler, innebærer det gjerne å prioritere ned innsatsen mot andre trusler som kan være vel så viktige for samfunnet. Det kan medføre at vi bruker ressurser på å bekjempe de mindre, men symbolsk viktige risikoene på bekostning av andre mer alvorlige samfunnsrisikoer (Engen, et.al, 2016). I tillegg kan det bidra til at vi i større grad aksepterer tiltak som iverksettes i kampen mot terror, selv om det kan medføre et mer ufritt samfunn (Hammerlin, 2009). Vedtak som gjøres for å beskytte vanlige borgere kan gå utover menneskerettigheter og borgerrettigheter (Engen et.al, 2016).

6.9.3 Utfordringer i å måle omfang av terrorisme

Når en skal se på utviklingen i terror er det en rekke utfordringer knyttet til datamaterialet, som en må være klar over (Engene, 4.1.2017). Engene beskriver fire utfordringer:

1. Det er utfordringen knyttet til å telle konsekvent (Har samme type hendelser alltid blitt kategorisert likt? Har kategoriseringen vært den samme hos de ulike folkene som har utført den?)

2. Det er utfordring knyttet til variert informasjonsgrunnlag (for eksempel måtte man på 70-tallet lese om terrorhendelser i aviser, nå går slik rapportering automatisk).

3. Det er utfordringer knyttet til variasjon i metoden for innsamling (Hvem gjør innsamlingen? Hvor gode er kildene fra ulike verdensdeler og hvert land? Hva betyr de historiske endringene i mediebildet?)

4. Det er utfordringer knyttet til endringer i definisjonen av terror (Det er vanskelig å skille terrorangrep fra andre typer konflikter og politisk vold, særlig opprørskrig, borgerkrig og krig).

På tross av utfordringer vil vi i det følgende se til utviklingstrekk dokumentert av både myndigheter og forskning. I følge Engene (4.1.2017) ville vi sett en enda tydeligere nedgang i terror enn den dette kapittelet vil vise, dersom det var mulig å korrigere for de overnevnte utfordringene.

Det er også sentralt å merke seg at på samme måte som for sekkebetegnelsen kriminalitet, er terrorisme en sekkebetegnelse som rommer veldig ulike fenomener. Det kan være alt fra angrep i det offentlige rom til angrep på nett og på teknologisk infrastruktur. Sett opp mot bevæpningsmodell i politiet, er det kun de formene for terrorisme som vil møtes av bevæpnet politi som er relevante, og ikke for eksempel IKT-angrep og lignende.

6.9.4 Store globale variasjoner i utsatthet

Politiets omverdensanlyse 2015 viser at det har vært en markant vekst i antall terrorangrep på verdensbasis og at fire islamistiske terrororganisasjoner sto bak 66 % av angrepene i 2013 (Politidirektoratet, 2015, s. 48). Analysen inneholder ikke beskrivelser av utviklingen i Europa spesielt (Politidirektoratet, 2015, s. 48). I utredningen vil det i det videre kun fokuseres på Vest-Europa, og vi vil her se at trenden som er beskrevet av Politidirektoratet ikke nødvendigvis gir et riktig bilde for vår del av verden.

En global fremstilling tar ikke høyde for at terrorismen konsentreres i noen få land. I 2015 ble det i følge en rapport utarbeidet for utenriksdepartementet i USA vist at det ble begått terrorangrep i 92 land i verden, men at disse var svært konsentrert geografisk: 55 % av alle angrep fant sted i fem land (Irak, Afghanistan, Pakistan, India og Nigeria), og 74 % av alle drap knyttet til terror fant sted i fem land (Irak, Afghanistan, Nigeria, Syria og Pakistan) (National Consortium for the Study of Terrorism and Responses to Terrorism, 2016). Dette tallmaterialet stammer fra Global Terrorism Database (GTD).

Noe tilsvarende fant Engene da han analyserte alle terrorangrep i 2010 (Engene, 2011, s. 66). Tallene fra 2010 viste at angrepene i Europa var få sammenlignet med verden for øvrig. Både når det gjelder antall angrep og antall drepte i slike angrep ble statistikken dominert av Sør-Asia og Midtøsten. Deretter fulgte Afrika/Øst-Asia29, Eurasia, Mellom- og Sør-Amerika. Europa (inkl. Tyrkia) ligger nest nederst og Nord-Amerika og Karibia hadde dette året færrest angrep og færrest drepte. Dette bildet ligner øvrige år.

6.9.5 Terrorisme i Vest-Europa 1950–2016

De siste femti årene har det vært utvikling i terrorbildet i Vest-Europa. Engene (2007; 2011) bruker et datasett over angrep og dødsfall som følge av angrep i 18 Vesteuropeiske land, i perioden 1950–2004, for å se på utvikling og trekk ved terrorisme.

I forskningslitteraturen var det lenge vanlig å skille mellom internasjonal og innenlandsk (intern) terrorisme. Mens internasjonal terrorisme involverer to eller flere lands territorium eller borgere, foregår innenlandsk terrorisme innad i et land ved at terrorister angriper egne medborgere. Skillet er ikke lenger så viktig som det var tidligere, da oppmerksomheten var rettet mot internasjonal terrorisme og den rådende oppfatning var at denne typen terrorisme representerte den alvorligste trusselen. Ettersom mer enn en stat var involvert var dette også et problem som det internasjonale samfunn var opptatt av, mens innenlandsk terrorisme mer ble sett på som et internt problem for den enkelte stat. Et resultat av dette skillet er at statistikk over terrorisme lenge konsentrerte seg om internasjonal terrorisme, selv om det er anslått at 85 % av terrorismen er innenlandsk (Bowie og Schmid 2011: 337) (Engene 2012, s.2).

Det er ofte den internasjonale terrorismen som får mest oppmerksomhet. Skillet mellom de to formene for terror er ikke nødvendigvis så entydig og vi vil derfor her benytte en fremstilling som viser begge formene samlet. Ser man på utviklingen over tid er antall angrep og antall drepte tydelig og kraftig redusert. Engene (4.1.2017) viser til at denne reduksjonen nok egentlig er enda større, ettersom det nå er flere hendelser som kategoriseres som terror enn tidligere. Dette er et viktig metodisk poeng når en ser på utvikling over tid, og her kunne en mindre variert kategorisering ført til at reduksjonen i antall hendelser ble enda mer markant.

Terroren har i disse årene vært i endring, og variert både i omfanget av angrep og antall døde og med hensyn til hvor og når angrep har funnet sted. Det har også variert hvilke terrorgrupper som har dominert trusselbildet. Mens høyreekstreme har stått for noen av de mest dødelige angrepene, har flertallet av angrepene blitt begått av personer med annen politisk tilhørighet. Det er separatistiske gruppene som har begått mest dødelig terror (Engene, 2011). Sammenstilling av internasjonal og intern terrorisme fra 1970 til 2015 ser vi i figur 6.16. Figuren viser utviklingen i antall terrorangrep og antall drepte i slike angrep i perioden 1970–2015: Det har vært et særlig stort antall angrep i perioden 1970–1986, før det sank kraftig frem til tidlig 2000-tallet. Etter ca. 2002 har det vært et oppsving, men fremdeles med langt lavere antall angrep enn tidligere (se også Engene, 2007). Antallet drepte som følge av terroraksjoner viser den samme utviklingen, men her ser vi at angrepene på 90-tallet innebar flere drepte pr angrep enn i angrep etter dette. Toppene i figuren er forbundet med perioder hvor både høyreekstrem, venstreekstrem og separatistisk terror fant sted. Den seneste utviklingen er knyttet til jihadisme. Oppsvinget rundt 2014 er for tidlig å si om kun er normalvariasjon mellom ulike år, eller om det kan bli en lengre trend. Dette vil drøftes under delkapittelet om jihadistisk terrorisme.

Kilde: Engene 4.1.2017

Ser vi på den dominerende formen for terrorisme, den innenlandske (jf. tabell 6.1), ser vi at flest angrep mellom 1950 og 2004 fant sted i Storbritannia (4263 angrep), Frankrike (3046), Spania (866), Italia (583) og Hellas (249) (Engene, 2007). Norge befinner seg i den andre delen av skalaen, med svært få angrep (2), og ligger også i helt nedre del for antall drepte i slike angrep (1).

I dette datasettet fordeler angrepene seg noe mellom høyreekstrem terror på 12 % (340 drepte) og venstreekstrem terror på 8 % (220 drepte), men domineres av separatistisk terror, som utgjør hele 78 % (2200 drepte) (Engene, 2007). De senere års terrorbilde preges av økning i jihadistisk terror. Den første terroraksjonen i Europa fra slike miljøer fant sted i 1994. I perioden fra 1994 til 2004 var slike miljøer ansvarlig for 256 drepte. Jihadistisk terrorisme vil bli behandlet senere i kapittelet og da vil også perioden etter 2004 omhandles.

I et historisk lys har det vært nokså lite terrorisme i Vest-Europa etter tidlig 1990-tall. Engene beskriver perioden frem til 2011 slik (Engene, 2011, s. 64):

Det har vært forholdsvis lite terrorisme i Vest-Europa. Både fra det ekstreme høyre og ekstreme venstre, selv om separatistisk terror fortsatt gjør seg gjeldende i Spania (Baskerland), Frankrike (Korsika) og delvis Storbritannia (Nord-Irland). Unntaket er de to store terrorangrepene fra militante muslimer i 2004 og 2005, samt bomben i Oslo og skytemassakren på Utøya i år.

Tall fra det europeiske politiorganet Europol bekrefter dette inntrykket. I sine årlige rapporter om terrorisme i EUs medlemsland de siste fem-seks år, er det rapportert om lite dødelig terrorisme.

Engene (2011) viser til at terrorproblemet er sammensatt og at det varierer hvilke grupper som dominerer. For Europas del har separatisme vært den mest vedvarende ideologien bak terrorhandlinger. Den internasjonale terroren, som primært er knyttet til midtøstenkonflikten, sto bak mange angrep på 70- og 80-tallet. Fremstillingen viser videre hvordan høyreekstrem terror periodevis har vært svært dødelig og hvordan jihadisme har vært til stede i to perioder, både på midten av 1990-tallet og igjen fra midten av 2000-tallet (Engene, 2011, s. 70). Denne utviklingen tilsier at utvalget bør se nærmere på nettopp slike formene for terrorisme. I det følgende vil det derfor redegjøres for utviklingen i jihadistisk terror30 og høyreekstrem terror.

6.9.6 Dagens trusselbilde i Norge

Europol utgir hvert år en rapport om situasjonen og trender i Europeisk terrorisme (EU Terrorism Situation & Trend Report (Te-Sat)). Denne er basert på kunnskap fra Europol og medlemslandene. I 2016-rapporten nevnes Norge i forbindelse med at det her finnes personer tilknyttet den høyreekstreme organisasjonen som kaller seg «den Nordiske Motstandsbevegelsen», og som har medlemmer i Sverige og Danmark, i tillegg til Norge (Europol, 2016). Det samme gjelder for rapporten fra 2015, hvor Norge nevnes i forbindelse med den samme organisasjonen (Europol, 2015).31 I rapporten fra 2012 omtales 22. juli-angrepene, som også ble utført av en høyreekstremist.

Rapportene omtaler ellers en alvorlig trusselsituasjon for en rekke EU-land. Dette er de samme utsatte landene som vi kjenner fra forskningen for øvrig. Enkelte av de sentraleuropeiske landene er langt mer utsatt, og Norge nevnes ikke spesifikt. Europol poengterer også at: «IS terrorist cells currently operating in the EU are largely domestic and/or locally based» (Europol, 2016, s.7). Det innebærer at terroristene fra IS i hovedsak er lokale celler som opererer i de landene de bor i, uten å forflytte seg i nevneverdig grad. Dette viser at det kan være store variasjoner mellom å omtale trusselnivået for Europa på overordnet nivå, og hvordan bildet ser ut når en går inn og ser på konkrete land. Når en skal se på trusselsituasjonen for Norge, må en derfor særlig se til egne, landspesifikke trusselvurderinger. Europeiske trender er ikke nødvendigvis trender som angår hverken Skandinavia eller Norge; det er altså ikke slik at europeiske trender nødvendigvis sammenfaller med bildet for Skandinavia eller Norge.

PST beskriver flere trekk ved trusselbildet for Norge. I sine trusselvurderinger bruker de såkalte standardiserte sannsynlighetsord i vurderingene av politisk motivert vold og trusler mot myndighetspersoner (se tabell 6.2). Formålet med begrepsbruken er «å skape en mer ensartet beskrivelse av sannsynlighet i vurderingene og derigjennom redusere uklarhet og faren for misforståelser. Begrepene og de tilhørende beskrivelse av begrepenes betydning er utarbeidet i et samarbeid mellom politiet, PST og Forsvaret» (PST, 2017, s. 22).

For året 2017 oppsummerer PST trusselbildet for Norge slik (PST, 2017, s. 4 (sannsynlighetsbegrepene er ikke kursivert i original)):

• Norge og norske interesser vil i 2017 utsettes for fremmed etterretningsvirksomhet som kan ha et stort skadepotensial. Aktiviteten vil blant annet rettes mot mål innenfor norsk forsvars og beredskapssektor samt mot politiske beslutningsprosesser og kritisk infrastruktur. Fremmede tjenester bruker både avanserte datanettverksoperasjoner og tradisjonelle metoder mot norske mål.

• Ekstreme islamister representerer fortsatt den største terrortrusselen mot Norge. Også for 2017 vurderes det som mulig at det vil bli gjennomført terrorangrep mot Norge. Flere europeiske land er imidlertid mer utsatt for terrorangrep enn Norge.

• Antall nye personer som radikaliseres til ekstrem islamisme, vil fortsatt være lavt, og svært få personer forventes å reise fra Norge for å slutte seg til ISIL i 2017.

• Det er lite sannsynlig at høyreekstreme vil gjennomføre en terrorhandling i Norge i 2017. Høyreekstremisme i Norge karakteriseres fortsatt av uorganiserte og løst tilknyttede nettverk. Høyreekstremisme gir imidlertid grunn til økt bekymring på grunn av tilvekst, bedre organisering og forhøyet aktivitetsnivå i en mindre del av miljøet.

• Det er svært lite sannsynlig at venstreekstreme vil gjennomføre terrorhandlinger mot norske interesser i 2017.

• Det er sannsynlig at stortingsvalget i 2017 vil medføre økt trusselaktivitet mot myndighetspersoner. Samtidig har antall alvorlige trusselsaker som PST arbeider med, vært stabilt de siste ti årene. Vi forventer ingen endring i denne situasjonen i 2017.

Flere av PSTs momenter har mindre direkte relevans for spørsmålet om generell bevæpning av ordinær patruljetjeneste, som for eksempel bekymring knyttet til utenlandsk etterretning i Norge og trusler mot myndighetspersoner.

Høyreekstreme og ekstreme islamister var også omtalt i trusselvurderingen for 2016 (PST 2016), hvor det ble pekt på at det var mulig at det i løpet av 2016 vil bli forsøkt gjennomført terrorangrep av jihadister i Norge. Trusselen og sannsynligheten for voldshandlinger fra de høyreekstreme miljøene i Norge ble da vurdert som økende. I 2015 ble de samme fenomenene omtalt. Her ble det også pekt på norske, hjemvendte fremmedkrigere, noe som ikke omtales i vurderingene fra 2016 og 2017. I 2015-vurderingen er organiserte høyre- og venstreekstreme miljøer betraktet som å i liten grad utgjøre noen trussel mot samfunnet – en potensiell terrortrussel ble primært knyttet til enkeltpersoner eller små grupper (PST, 2015).

I 2014 ble terrortrusselen for Norge beskrevet som skjerpet, og at den største trusselen kom fra et miljø på Østlandet bestående av ekstreme islamister, samt at ekstreme islamister deltok i kamp og trening i utlandet og kunne utgjøre en potensiell trussel ved retur til Norge. I 2014-vurderingen ble høyre- og venstreekstreme omtalt som primært et ordensproblem, med størst utfordringer knyttet til enkeltpersoner fra høyreekstreme miljøer.

Vi ser altså en viss utvikling i trusselvurderingene sett over et visst tidsrom (2014–2017). Overordnet ser det ut til at trusselen fra høyreekstreme fremstår som noe økende fra 2014 tom 2017. Hva gjelder trusselen fra ekstreme islamister ble denne beskrevet som skjerpet i 2014 og 2015, for i 2017 å beskrives som fremdeles å utgjøre den største trusselen, men hvor det presiseres at de utgjør en mindre trussel i Norge enn i mange andre europeiske land og at antallet som rekrutteres til slike miljøer er lavt, samt at svært få vil reise for å tilslutte seg ISIL (PST, 2017).

Med dette som bakgrunn vil det nå redegjøres for de to mest aktuelle formene for terrorisme; høyreekstrem terror og vold, og jihadistisk terror. Det vil være fokus på utvikling og på fremgangsmåte (ofte kalt modus operandi), altså terroristenes handlingsmønstre og valg, for å vurdere en eventuell effekt bevæpning av politiet vil kunne ha på slike handlinger.

6.10 Høyreekstrem terrorisme og voldskriminalitet

6.10.1 Utvikling i omfang og angrep

Høyreekstreme grupper har i tiden etter andre verdenskrig stått bak svært alvorlige handlinger og terroraksjoner i Europa. Engene (2011) beskriver hvordan høyreekstrem terror preger tre ulike perioder av europeisk historie; tidlig 1960-tall, sent 1960-tall til tidlig 1980-tall og tidlig 1990-tall (etter sammenslåingen av Vest- og Øst-Tyskland). Dette er også beskrevet av Ravndal (2015), som viser at antallet døde og skadde i høyreekstreme angrep har vært høyest i Italia, Frankrike, Tyskland og Spania fra 1950–2004. Etter dette har utviklingen vært preget av forholdsvis lite høyreekstrem terrorisme.

Som nevnt tidligere er det også i forbindelse med terrorangrepene 22.juli 2011 og organisasjonen den nordiske motstandsbevegelsen at Norge omtales i Europols årlige rapport om Europeisk terrorisme. Begge disse fenomenene handler om høyreekstremisme.

Det lave nivået av terrorhandlinger innebærer imidlertid ikke at høyreekstreme grupper og miljøer ikke har stått bak alvorlige voldshandlinger, men disse faller utenfor definisjonen av terrorisme. Engene (2011) viser til at blant annet Europol peker på at flere land har et problem med høyreekstremisme, men at dette ikke vil vises i oversikter over terror fordi «all terrorisme er ekstremisme, men at all ekstremisme ikke er terrorisme» (Engene, 2011, s. 64). Slik er det for mye av den høyreekstreme volden. For eksempel har Tyskland mye høyreekstrem vold som er kategorisert som legemsbeskadigelse (Engene, 2011).

Ravndal (2016) har sett på utviklingen i høyreekstrem vold i Europa fra 1990 til 2015. Voldshendelsene han har undersøkt utgjør tilsammen 578 alvorlige angrep, hvorav 190 er drapshendelser med totalt 303 drapsofre. Dette gjelder altså ikke kun terrorhandlinger, men omfatter det som er definert som alvorlige angrep. Figur 6.17 viser at det i perioden 1990–2015 har vært en nedgang i antall drapshendelser utført av høyreekstreme.

Kilde: Ravndal, 2016

Ravndals (2016) drøfting av hvorfor denne reduksjonen er så tydelig peker på seks ulike hypoteser: Mindre politisk aktivisme, mer politisk aktivisme er flyttet fra gata og til nettet, den generelle nedgangen i kriminalitetsratene, endringer i subkulturelle trender og aksjonsformer, tilgang på alternative politiske kanaler og en økt aksept for det multikulturelle samfunnet.

Ravndal beskriver hvordan den fremtidige utviklingen i omfanget av slike angrep blant annet vil kunne henge sammen makrotrender i samfunnet, spesielt utviklingen i flyktningestrømmer og politikken på dette feltet. Også økt tilstrømming til ekstreme høyrepartier, islamistisk terror og arbeidsløshet kan være faktorer som spiller inn på den fremtidige utviklingen (Ravndal 2016).

6.10.2 Kjennetegn ved høyreekstreme angrep

Det vil videre kort redegjøres for kjennetegn ved angrep gjennomført av høyreekstreme i Vest-Europa i perioden 1990–2015, basert på analyse av 578 angrep (Ravndal, 2016). Sverige ligger høyest i drapshendelser per innbygger i perioden. Andre land som skiller seg ut er Tyskland, Storbritannia, Spania, Hellas og Italia.

I følge Ravndal (2016) utføres angrepene ofte av løse nettverk eller grupper, eventuelt enkeltpersoner, og i mindre grad av organiserte høyreekstreme. Disse nettverkene står bak flest angrep og de har forårsaket flest døde og skadde som følge av angrep.

De høyreekstreme angrepene har rettet seg mot ulike grupper, og særlig mot innvandrere og venstreaktivister, med henholdsvis 249 og 138 angrep (av 578). Andre utsatte grupper er muslimer (28 angrep), politikere (25), uteliggere (25) og homofile (23) (Ravndal, 2016).

Ravndals (2016) datasett viser til følgende kjennetegn ved angrepene: De utføres oftest med kniv (119 angrep), slag og spark (108), eksplosiver (86), skytevåpen (85) og slagvåpen av ulik art (68). I tillegg er det en del angrep med brannbomber (38) og brannstiftelse (28). Den type komplekse terrorangrep som skjedde i Norge i 2011, hvor bombeangrep og skytevåpen ble kombinert, er kun sett denne ene gangen i perioden 1990–2015.

Basert på informasjon tilgjengelig fra Europol (2015 og 2016) og PST (2015, 2016, 2017), er høyreekstremisme et fenomen som angår Norge og det fremstår som nødvendig å følge med på utviklingen av dette.

6.11 Jihadistisk terrorisme fra 1994-dd

I perioden etter at det første angrepet utført av jihadlister i Europa fant sted i 1994, og frem til i dag, har det vært en reduksjon i det totale antallet terrorhandlinger i Vest-Europa, både hva gjelder antall anslag og antall drepte. De siste årene har det imidlertid funnet sted flere jihadistiske terrorangrep med et stort antall drepte.

6.11.1 Utvikling og omfang i jihadistisk terror

Utviklingen innenfor den jihadistiske terrorismen i Europa er studert inngående ved Forsvarets forskningsinstitutt (FFI), og utvalget vil her se til nyere forskning derfra. Forskerne ved FFI ser på europeiske trender, og funnene vil dermed i varierende grad samsvare med skandinaviske eller norske forhold.

6.11.1.1 Geografisk utvikling

Som nevnt tidligere opererer primært terrorcellene til IS først og fremst i de landene hvor de holder til (Europol, 2016). Nesser (25.10.2017) viser til at IS i Europa består av nettverk som primært finnes i Nederland, Belgia, Frankrike og Tyskland, samt i et noe mindre omfang i England og Spania. Det er disse nettverkene som har preget de siste års hendelser, og som antas å prege bildet i fremtiden. Skandinavia fremsto som et særlig mål for slike terrorister i forbindelse med striden rundt Mohammed-karikaturene, men dette har gått over:

It thus appears as if the wave of terrorist plots in Scandinavia, which was witnessed especially in 2008–2011 and motivated to a large extent by the publication of the Mohammed Cartoons by the Danish Newspaper Jyllands-Posten, has abated (Nesser, Stenersen og Oftedal, 2016, s.14).

Nesser, Stenersen og Oftedal beskriver en endring hvor det har vært en kraftig økning i antall angrep i Frankrike, stabilitet i Storbritannia og Tyskland og dramatisk nedgang i antall plot i Skandinavia (Nesser, Stenersen og Oftedal, 2016).

6.11.1.2 Antall plot

Plot er betegnelsen på angrep som er gjennomført, samt planlagte, veldokumenterte angrep, som av ulike grunner ikke har blitt gjennomført. Gjennom også å inkludere angrep som ikke ble gjennomført, kan man i større grad se på trender i utviklingen, noe som ellers er vanskelig fordi man snakker om et begrenset antall gjennomførte angrep. Dette er et viktig poeng og det understrekes at det er begrenset hvor mye man kan si om en utvikling når tallene er såpass små. Utviklingen beskrives som følger:

Overall, we have registered 135 well-documented plots in Europe from 1994 to 1 November 2016, which makes an average of six plots per year (see figure 1). In 2014–16 alone we have registered 42 well-documented plots: 9 in 2014, 17 in 2015 and 16 so far in 2016. Jihadis have launched 50 attacks in Europe in total since 1994. One-third of those attacks have been launched in 2014–16: 2 in 2014, 6 in 2015 and 10 so far in 2016. (Nesser, Steneresen og Oftedal, 2016, s. 4).

Det er altså registrert 135 veldokumenterte jihadistiske plot i Europa de siste 22 årene. Dette gir et gjennomsnitt på seks plot i året. De siste årene trekker gjennomsnittet opp. Utviklingen i denne kategorien av terror er altså ikke lik utviklingen i terror generelt. 2016 var året med klart flest gjennomførte angrep (10). Slike angrep har drept 273 personer i årene 2014–2016, dette er flere drepte enn de tidligere årene (1994–2014) sammenlagt (Hegghammer, 2016). Lenge var 1995 det året med flest angrep, men dette ble forbigått i 2016.

6.11.2 Fremgangsmåter

Basert på data fra 2014–2016 fremkommer det at aktiviteten til IS i Europa har gitt en økning i antall plot og gjennomførte angrep, men det er ikke dramatiske endringer i fremgangsmåte ved angrepene.32 Nesser, Stenersen og Oftedal (2016) beskriver hvordan IS’ handlinger på mange måter er en fortsettelse av trender som går tilbake til terror utført av Al-Qaida-nettverk i perioden 2008–2013. Disse trendene handler om småskalaangrep med enkle våpen, som kniv eller kjøretøy, enkeltaktørangrep og koordinerte skyteangrep. IS har også vist seg i stand til å utføre angrep som medfører massedød, på samme måte som Al-Qaida gjorde i perioden 2001–2006. Samtidig ser en at flere angrep enn tidligere utføres av soloterrorister (Nesser, 25.10.2016).

I følge Nesser, Stenersen og Oftedal (2016) har det i perioden fra 1994–2016 vært en økning i soloterrorisme. I siste del av perioden ble omtrent halvparten av angrepene utført av soloterrorister, som ofte kan ha bakgrunn fra nettverk og grupper. Halvparten av angrepene ble utført av grupper. Det er stor ulikhet i oppdagelsesrisikoen for de ulike aktørene med færre avslørte angrep fra enkeltpersoner enn fra grupper.

6.11.3 Valg av mål for terrorangrep

Terroristers valg av mål og angrepsmetode kan bli påvirket av andre terroristers valg av angrepsmåte (for eksempel som vi har sett når det gjelder bruk av kjøretøy etter Nice-angrepene sommeren 2016). Det innebærer også at valg av mål kan forskyves, dersom det opprinnelige målet vurderes som uangripelig.

Nesser og Stenersen (2014) viser til økning i selekterte angrep, det de kaller «discriminate targeting». Slike selekterte mål er mål som er spesifikke og som har høy symbolverdi. Dette kan for eksempel bety angrep rettet mot politi- og militærpersonell, mot religiøse grupper (primært jødiske) eller mot andre symboler (som f.eks. tegnere som har fornærmet profeten). Perioden 1994–2007 var dominert av tilfeldige mål. Etter det har det vært en kraftig økning i selekterte mål. I en artikkelen fra 2016 (Nesser, Stenersen og Oftedal, 2016) oppdateres funn fra Nesser og Stenersen (2014). Der beskrives en utvikling for årene 2014–2016 som mer preget av variasjon i målutvelgelsen.

6.11.4 Valg av våpen

Nesser og Stenersen (2014) beskriver de taktiske valgene til terrorister i perioden etter 1994. I begynnelsen dominerte bombeangrep og etter 2008 var kjennetegnet økt bruk av kniver og skytevåpen. Vi ser at valg av våpen har variert. Terrorhandlinger i form av dataangrep og bruk av kjemiske/radioaktive/nukleære våpen har vært fraværende. Det har ikke vært bruk av teknologisk avanserte våpen og det har ikke vært terrorhendelser hvor gisler er brukt som skjold, eller angrep i lufta eller til sjøs (Nesser, Stenersen og Oftedal, 2016). Forskerne vurderer særlig om det foregår en smitteeffekt gjennom media som inspirerer andre, og at dette kan gjelde valg av våpen. Det kan gjøre at noen valg av våpentyper brukes i flere angrep. Det finner sted en økt variasjon i valg av våpen og taktikk. Bruk av skytevåpen er for første gang mer dominerende enn eksplosiver.

6.11.5 Perioden 2014–2016: de nyeste trendene

I artikkelen fra 2016 (Nesser, Stenersen og Oftedal, 2016) ser vi hovedsakelig at trendene fra 2014-artikkelen vedvarer, med noe mer tilfeldige mål, men fremdeles dominert av spissede mål. Fremdeles er det flere angrep utført av enkeltaktører (12), enn av grupper (4). Det dødeligste ble utført av en gruppe (Paris). Enkeltindivider som utfører angrep har ofte tilknytning til nettverk.

Artikkelen viser at det var spesielt mange angrepsplot i perioden 2014–16, også spesielt mange drepte (særlig ved angrepene i Paris, Nice og Brussel). Alle hendelsene i perioden (unntatt én) har koblinger, dog tidvis svake, til terrornettverk som IS og Al-Qaida. To utviklingstrekk er tilstede: Det brukes mer skytevåpen enn bomber (men bomber utgjør fremdeles en betydelig faktor), og for første gang er et kjøretøy brukt i massedrap i Europa, i angrepet i Nice sommeren 2016 (dette skjedde igjen på et marked i Berlin julen 2016). Forfatterne peker på bruk av sosiale medier som en endring i planleggingen, og det har også blitt brukt streaming på nett under utføringen av enkelte angrep.

6.11.6 Fremtidige trender

Terrorismen er på et relativt lavt nivå i Europa, sammenlignet med tidligere. Imidlertid har det funnet sted noen angrep med mange drepte de siste årene, og disse hendelsene får enormt mye mediedekning og de blir slik svært synlige. Dette vil antakelig også gjelde fremtidige angrep. Det er altså ikke nødvendigvis slik at det hverken er antall angrep eller antall drepte som avgjør hvor stort fokus terror får, men heller den frykten som skapes, og som terroren har som formål å skape. Ofte omtales det som om «terroren kommer nærmere», men vi ser at det ofte er de samme landene som rammes og at handlingene begås av personer tilknyttet de samme nettverkene som tidligere.

Det er ikke gitt at en økning i trusselnivået for andre europeiske land har noe å si for det norske trusselnivået. Samtidig som terrorfaren i Europa ikke antas å gå ned de neste årene, er det ikke gitt at dette har noe å si for Norge. Sjef for etterretningstjenesten presiserte dette ovenfor NRK (4.1.2017):

• Vi forventer at antall angrep i Europa vil holde seg der de er eller kanskje øke litt, sier sjef for Etterretningstjenesten, generalløytnant Morten Haga Lunde, til NRK. […] Terrorfaren i Norge er imidlertid uendret.

• Norge er ikke et prioritert mål for hverken ISIL eller Al Qaida sin ledelse, men organisasjonene anser Norge som et legitimt mål.

Samtidig sier E-sjefen at trussel mot norske mål vil øke hvis IS og Al Qaida konkret innlemmer Norge i sine erklæringer og trusler.

• Men så langt ser vi ingen slik prioritet, sier Lunde.

Norge er altså ikke per nå et prioritert mål. Det er imidlertid grunn til å anta at deler av Europa også i nær fremtid vil kunne bli usatt for nye terrorhandlinger (Hegghammer, 2016). FFI-forsker Thomas Hegghammer uttaler til VG at Europa bør gjøre en innsats for forebygging, blant annet gjennom fokus på å inkludere sårbare individer i arbeidsmarkedet (VG 31.12.2016).

Trekk ved jihadismen har vært i en viss utvikling, og påvirkes også av geopolitiske endringer og særlig av situasjonen i Syria. Det er vanskelig å forutse den videre utviklingen, men i følge Etterretningstjenesten er IS kraftig utfordret og svakere enn tidligere (Lunde, 4.1.2017). Nesser, Stenersen og Oftedal (2016) antar at modus og taktikk i fremtidige angrep også vil avhenge av IS’ styrke. Et sterkt IS kan bety at angrep som utføres kan bli av større karakter, mens et svakt IS kan bety at angrep blir gjennomført som småskala angrep begått av enkeltaktører.

Hvor mange angrep jihadister gjennomfører fremover vil avhenge av flere faktorer. Per i dag ser vi ikke indikasjoner på at Norge vil være et mål, men enkelte land i Europa vil nok rammes av terrorangrep utført av jihadister også de neste årene. Kjennetegn ved angrepene som potensielt kan finne sted er noe som drøftes av Nesser, Stenersen og Oftedal (2016), med bakgrunn i trender fra de siste årene:

For all the talk of a new threat we argue that, apart from scope, less is new than most assume. IS wants largely the same as al-Qaida did by attacking Europe. Their tactics are similar and their networks overlap in time and space. The core dynamics of the threat endure. It is premature to talk of a new paradigm in recruitment, but more terrorists are instructed online than before. Patterns in funding remain relatively stable, but there is an increase in plots financed from abroad. Despite military setbacks, IS remains a formidable terrorist actor, with territorial control, economic muscle and thousands of Europeans in its ranks. These things, combined with the group’s skillful social media usage, are exhausting European security services’ capacities. So is the refugee situation, which is exploited by IS to transfer personnel. If IS’s territorial control persists, we foresee attempts at large scale operations, including attempts at using improvised chemical or radiological devices. If IS continues to lose ground, small-scale attacks by single actors will become even more frequent (Nesser, Stenersen og Oftedal, 2016, s.3).

Det er altså mindre nytt som skjer enn hva man kanskje kunne forvente. IS’ taktikker ligner al-Qaida sine. Nesser, Stenersen og Oftedal (2016) ser noe økning i online-instruksjon og stabilitet i finansieringen, og noe økning i plot finansiert fra utlandet. De omtaler IS som en terroraktør med økonomisk styrke, territorialkontroll og tusenvis av europeiske tilknyttede. Dette på tross av at de er blitt slått tilbake militært. IS beskrives som en utfordring for europeiske sikkerhetsmyndigheter.

6.12 Flyplasser som terrormål

Utvalget har sett nærmere på terrorisme mot flyplasser, ettersom det vil drøftes mot ulike modeller for bevæpning i kapittel 9. Fra nyere tid kjenner vi angrep hvor flyplasser har vært mål.33 For perioden 1998–2011 er det i GDT (Global Terrorism Database) blitt registrert 20 forsøk på angrep mot flyplasser i USA, Canada, Australia og Europa (Stewart & Mueller, 2014 s. 102). De fleste av disse angrepene skadet ingen personer og gjorde heller ingen øvrig vesentlig skade, men totalt ble 64 drept, hvorav 37 i et angrep i Moskva i 2011 (Stewart & Mueller, 2014, s. 102).34

Tønnesen (2008) har skrevet en rapport fra FFI om luftfart som terrormål. Rapporten beskriver at luftfarten lenge er blitt ansett som et attraktivt mål for terrorister, og har blant annet vært det for Al-Qaida. Samtidig har enkelte flyselskaper og enkelte lands lufthavner vært mer utsatt enn andre. Dette har sammenheng med den generelle variasjonen mellom ulike lands trusselbilder. USA, Storbritannia, Frankrike og Israel har vært særlig utsatt. Det er også variasjon i utsatthet, hvor mindre fly og flyplasser ofte er mindre utsatt enn de større, men Tønnesen beskriver at sikringstiltak ved de store kan føre til forflytning i angrep mot de mindre (se under).

Rapporten ser på angrep og utviklingstrekk tilbake til 1960-tallet. Norge har hatt få angrep når en ser på historien, dette har vært kapringer gjort av personer som har ønsket å søke asyl i Norge, og enkelte tilfeller hvor traumatiserte asylsøkere har gjennomført eller planlagt voldsaksjoner mot luftfarten (Tønnesen, 2008, s. 3).

6.12.1 Sikringstiltak og dilemmaer

Rapporten beskriver hvordan luftfartssektoren skiller seg fra andre transportmål fordi den har et særlig høyt sikkerhetsnivå. Dette sikkerhetsnivået har også implikasjoner for terroristers handlemåter:

Sikkerheten har implikasjoner for valg av virkemiddel; de blir tilpasset eksisterende sikkerhetstiltak og endret eller erstattet med andre aksjonsformer hvis nye regler gjør de opprinnelige virkemidlene ubrukbare. Dermed har terrorgruppenes taktikker mot flysektoren en tendens til å være hyppig brukt i en periode for så å bli erstattet av et annet virkemiddel i en annen periode (Tønnesen, 2008, s. 3).

Rapporten viser også til flere dilemma knyttet til økte sikringstiltak og følgene av slike. Det beskrives at «et høyt sikkerhetsnivå [kan] i seg selv muligens bidra til at et mål er attraktivt, selv om det vanligvis fører til at terroristene velger å angripe andre typer mål eller å angripe fly og flyplasser som er dårligere beskyttet» (Tønnesen, 2008, s. 46). Det er også en utfordring at «[h]istorien har også vist at terroristene tilpasser og fornyer sine angrepsplaner etter hvert som sikkerhetstiltakene blir oppdatert» (Tønnesen, 2008, s. 43). Det er altså ikke gitt at innførte sikringstiltak vil ha den ønskede effekten.

6.12.2 Forebygging

Det foregår som beskrevet omfattende sikringstiltak ved flyplasser. En amerikansk doktorgrad fra 2016 om situasjonelle forebyggingsstrategier mot flyplassterrorisme (Block, 2016) har sett på gjennomførte angrep mot flyplasser og anbefaler særlig iverksetting av to nye tiltak som ikke i dag finner sted på mer enn et begrenset antall flyplasser. Blocks første tiltak er implementering av et tiltak fra Essex, Plane Watch35, hvor flyentusiaster får tilgang til Stansted flyplass for å drive med sin hobby, mot at de gis noe opplæring i å fange opp mistenkelig adferd og forpliktelse til å drive varsling. Dette vil øke den sosiale kontrollen ved flyplassene, og er i følge Block kostnadseffektivt og effektfullt. Det andre tiltaket hun vektlegger er en teknologisk innretning hvor en implementerer et datasystem for fusjonering av ulike systemer som til sammen avslører smugling av eksplosiver. Dette kan i følge Block brukes til å fange opp trusler som menneskelige operatører ikke alene kan fange opp. Hun drøfter også terrorangrep ved sikkerhetskontrollen og anbefaler her «human guardianship»; det kan være tilstedeværelse av frivillige som på Stansted, eller at flyplassens sikkerhetspersonell overvåker disse stedene. Dette kan gjøres via kameraer eller ved tilstedeværelse.

6.13 Terrorisme og bevæpning

Spørsmålet om politibevæping og betydningen det vil ha for terror, har primært vært drøftet av forskere på jihadisme.

Terrorisme og utviklingen i jihadisme henger i følge Hegghammer (2016) sammen med makrotrender i samfunnet. Han peker på fire nødvendige fokusområder dersom utviklingen i jihadistisk terror skal endres; EU bør forsøke å øke den sosiale mobiliteten blant innvandrere, det bør jobbes mot at fengslede jihadister kan bygge nettverk og politiet bør satse på digital virksomhet. I tillegg bør en finne andre tilnærminger enn de som krigen mot terror har vært dominert av når en skal møte konflikter i de muslimske delene av verden. Dette er alle trender som har innvirkning på rekrutteringen til ytterliggående grupper:

If the jihadi radicalization problem in Europe does indeed get worse, it may be worth considering radical new approaches, both of the soft and the hard kind. Perhaps Europe needs to spend significantly more to improve education in immigrant-heavy areas. Perhaps we must consider longer prison sentences for terrorism offences. I do not purport to know exactly what might work. However, continuing as we do today, with small, incremental policy adjustments, arguably has a predictable outcome. It is a Europe with much larger intelligence services, an entrenched Muslim economic underclass, and more anti-Muslim sentiment. (Hegghammer, 2016).

For utvalgets del er det sentralt å vurdere hvilken effekt bevæpning kan ha på terror, og om generell bevæpning kan avgjøre forekomst eller utfall av terrorhandlinger. Forskere ved FFI, Hegghammer, Stenersen og Nesser (2014), har sett på jihadistiske terrorplot i Europa og på terroristenes handlingsvalg og bruk av våpen. På grunnlag av dette reflekterer de over hvilke av disse hendelsene som har blitt, eller kunne blitt, forhindret av politiets skytevåpen. De fleste tilfeller av terror har funnet sted i land hvor politiet bærer våpen i daglig tjeneste. Det gjør forskerne i stand til å reflektere over hvilken betydning bevæpning kan ha hatt.

Hegghammer, Stenersen og Nesser (2014) har drøftet betydningen av bevæpning ut fra sin forskning på jihadistplot (altså både utførte angrep og veldokumenterte, planlagte angrep som ikke ble gjennomført) fra 2001 til 2014. De viser til at 55 av 76 slike plot involverte bomber og fire involverte forgiftning. For begge disse formene for angrep er det lite aktuelt å tro at vanlig gatepoliti (det antas her at forfatterne mener ordinært patruljerende politi) med våpen skal kunne avverge terrorangrep. Fem angrep skjedde ved bruk av kniv eller øks. Dette var angrep mot enkeltpersoner som i praksis var over før politiet kom til stedet. Det samme gjaldt fire angrep med skytevåpen som var rettet mot personer. Forskerne står da igjen med åtte plot som har involvert skyting mot folkemengder, som de anser mest aktuelt når en vurderer om bevæpnet, ordinært, patruljerende politi kan spille en rolle.36 Tre av plotene ble utført, men karakteriseres som såkalte «hit and run», hvor gjerningspersonen raskt angrep et forhåndsbestemt mål for så å forlate stedet. Det var i følge forskerne ingen politifolk til stede for å trekke våpen i noen av disse tilfellene, som alle fant sted i land med bevæpnet politi. Væpnet politi må altså befinne seg på stedet i utgangspunktet, for at de skal kunne avverge et slikt angrep. Den type scenarier hvor væpnet ordinært politi være avgjørende, avgrenses av forskerne til å være såkalte «Mumbai-angrep», altså angrep hvor en gjerningsperson dreper så mange som mulig, frem til politi kommer til stedet. Det er likevel ikke gitt at væpnet politi vil utgjøre en forskjell i alle slike angrep; i kronikken nevnes både Utøya og det opprinnelige Mumbai-angrepet som hendelser som ikke ble stoppet av ordinært politi. De viser også til et forsøk på angrep mot Canadas parlament, hvor en angriper ble drept av en politivakt før han fikk utført angrep på medlemmene av parlamentet. Forskerne konkluderer med at mye tyder på at politiet må være på stedet når angrepet starter for at bevæpning skal ha en betydning.

De viser videre til planlagte «Mumbai-angrep» mot steder (hoteller/ avisredaksjoner/ offentlige arrangementer) hvor ordinært politi raskere kan komme til stedet enn antiterrorpoliti, og hvor responstid vil ha mye å si for antall drepte. Andre scenarier forfatterne ser for seg er scenarier hvor forskjellen i våpen i bil eller på hoften ikke nødvendigvis vil spille noen rolle. Forfatterne avslutter med en drøfting av Storbritannia og hvordan de på tross av større terrortrussel ikke bevæpner sitt ordinære politi, men har flere væpnede innsatsstyrker og mer væpnet vakthold på strategiske punkter enn Norge. De anser punktbevæpning ved strategiske mål som noe som kan vurderes, men fremhever at:

Vår beste beskyttelse mot terror [er ikke] pistolen, men god etterretning. Modige infiltratører og skarpe analytikere har avverget langt flere terrorangrep i Europa de siste årene enn bevæpnede politipatruljer. Flere våpen i gatene kan i beste fall bare begrense – neppe forhindre – terroren37 som truer Norge (Hegghammer, Stenersen og Nesser, 2014).

Utvalget er også kjent med studier av andre forskere som indikerer det samme. Cato Hemmingby (25.10.2016) ved Politihøgskolen, har i sin forskning på terrorisme i Europa gjort en lignende vurdering av 66 hendelser. Hemmingby finner at generell bevæpning ikke ville være relevant i 26 av disse tilfellene. I 36 av dem ville modellen med fremskutt lagring være tilstrekkelig. Han viser til fire hendelser hvor en generell bevæpning av politiet potensielt kunne utgjort en forskjell. To hendelser var angrep med kniv/øks på to ulike franske politistasjoner hvor gjerningspersonen ble skutt og drept (i 2014 og 2016). En hendelse var en ubevæpnet politikvinne som under håndtering av en trafikkhendelse ble skutt i ryggen av en mann involvert i terroraksjonen mot Charlie Hebdo i 2015, under unntakstilstanden som fulgte etter angrepet. Den siste hendelsen var et angrep i Tyskland hvor en ung, radikalisert jente plutselig stakk en politimann i halsen under en id-sjekk av henne. I alle disse hendelsene var politiet mål for angrepet og alle hendelsene fant sted i land hvor politiet er bevæpnet.

Hegghammer viser til at væpnet gatepoliti frem til 2015 ikke én gang har stoppet terror i Europa (Dagsavisen, 25.2.2015):38

– De femten siste årene har ikke væpnet gatepoliti én eneste gang stoppet terror i Europa.

Det sier terrorforsker Thomas Hegghammer ved Forsvarets forskningsinstitutt (FFI). Under et seminar på Stortinget i går påpekte han at en generell bevæpning av politiet trolig vil ha liten effekt for å avverge terrorangrep. Da er det mer effektiv med væpnet objektsikring av særlig utsatte mål, påpeker forskeren. […] Hegghammer påpeker at væpnet gatepoliti som kom til under terrorangrepet i Paris39 hadde lite å stille opp med mot tungt væpnede terrorister. Derfor vil generell bevæpning av politiet med pistol på hofta ha liten effekt, mener han. Under terrorangrepet mot ytringsfrihetsseminaret i København var politiet væpnet på grunn av truslene mot karikaturtegner Lars Vilks.40 Politiet besvarte ilden. Slik væpning er lov i Norge med dagens lovverk, understreker Hegghammer.

Hegghammer har også drøftet effekten av mindre dødelige våpen, som elektrosjokkvåpen, og hvilken betydning det kan ha for terror. Han er kritisk til elektrosjokkvåpen i terrorforebyggingsøyemed (Nettavisen, u.å):

At elektrosjokkpistol skulle hindre et terrorangrep, tror Hegghammer ikke noe på.

• Meg bekjent har ingen terrorangrep blitt avverget eller begrenset av elektrosjokkpistol. Jeg mener at jakten på et beskyttelsesvåpen på hofta er et blindspor, sier Hegghammer.

Han er riktignok for punktbevæpning – bevæpnede vakter på utsatte steder, som for eksempel Stortinget og regjeringslokalene. Hegghammer får støtte av terrorforsker Cato Hemmingby ved Politihøgskolen.

• Intet i forhold til terrorisme tilsier generell bevæpning av politi i hele Norge. Det bør begrenses til særlig utsatte objekter og folketette nøkkelpunkter, og det burde vært justert lokalt og geografisk fra starten av, sier han.

6.14 Publikums forventning om beskyttelse?

Knyttet til terror vil vi her se på hvilken kunnskap vi har om publikums forventninger til beskyttelse, og til politiets håndtering av en eventuell terrorhendelse.

Artikkelen Terrorbekjempelse – hva mener folk flest? (Egge, artikkel under utarbeidelse/2017) ønsker å besvare to spørsmål. Det første er hvilke tiltak publikum tror er terror-forebyggende. Dernest drøfter artikkelen om det er sammenfall mellom de tiltakene publikum har tiltro til og tiltakene som er blitt iverksatt.

Artikkelen henter data fra undersøkelsen «Politi og publikum» som temamessig omhandler publikums forhold til politiet, og inkluderer flere datainnsamlinger (Egge, Strype og Thommassen, 2012). Datainnsamlingene som ligger til grunn for artikkelen er samlet inn på to tidspunkter. Den første ble foretatt oktober 2012, et drøyt år etter Norge var blitt utsatt for den verste terrorhandlingen i moderne tid. På tross av terrorens særdeles brutale og voldelige karakter hadde det ikke medført endring hverken i våpeninstruks eller -praksis i politiet. Den andre datainnsamlingen var under den midlertidige bevæpningen, i desember 2014. I november samme år hadde PST varslet økt terrorfare, og norsk politi ble bevæpnet i ordinær tjeneste.

For å måle folks umiddelbare oppfatning av hva de tror kan hindre terror, ble de stilt spørsmål om hvilke tiltak de tror fungerer terrorforebyggende, uten at det forelå noen svarkategorier. Ettersom terrorbekjempelse har vært et mye diskutert tema, med klare oppfatninger fra ulike aktører, ønsket forskerne også publikums vurdering av disse utsagnene.

Resultatet av undersøkelsen viser at når det gjelder folks umiddelbare oppfatning av hva som hindrer terror er det Årvåkenhet og gjennomføringsevne som får størst tilslutning i 2012, mens det er Overvåking som folk har størst tiltro til i 2014. Mer ressurser til politiet, og Et mer inkluderende samfunn får også tilslutning fra mange. Kategoriene Ikke mulig å forebygge, Strengere innvandring og Annet fikk lav tilslutning på begge tidspunkter. Andelen som svarte bevæpning var så liten (under 1 prosent), at det ikke ble laget egen kategori, men svarene er inkludert i Annet.

Spørsmålet der publikum vurderte ulike forebyggingstiltak som har preget den offentlige debatt viste at det var Mer kunnskap om ekstreme miljøer som fikk størst oppslutning både i 2012 og 2014 (61 prosent i begge målinger). Deretter følger Større bevilgninger til politiet, Mer politi i gatene, Kontroll av politiske nettsider, Åpenhet i den politiske debatten og Mer overvåking. Politi som alltid er bevæpnet får lavest tilslutning på begge måletidspunkter (19 og 13 prosent).

Konklusjonen er at om man spør publikum om deres oppfatning av hva de tror kan hindre terror, er bevæpning det som får lavest tilslutning. Det gjelder uavhengig av om vi har åpne eller lukkede svarkategorier i spørsmålstillingen. Det er også uavhengig av om de ble spurt i en periode uten økt terrortrussel og politiet ikke er generelt bevæpnet, eller om det forelå en trusselvurdering og politiet var generelt bevæpnet. Undersøkelsen viser også at det er lite samsvar mellom vanlige begrunnelser for bevæpning og hva folk flest tror og mener.

6.14.1 Publikums argumentasjon i debatten og terror og bevæpning

Funn i Helstad og Ingjers rapport (2017) (vedlegg 1) er relevant for dette temaet. Publikumsgruppene i studien har generelt forståelse for at politiet trenger våpen i enkelte situasjoner, slik som terrorsituasjoner. Hos noen grupper ser man imidlertid en ambivalens, som hos norsk-somalierne hvor de «fleste i gruppen aksepterer bevæpnet politi dersom det er terrorfare, men de beskriver det samtidig som «psykologisk terror» for publikum dersom politiet bærer våpen i normaltilstander» (Helstad og Ingjer, 2017, s. 241). De utsatte publikumsgruppene tviler på nytten av bevæpning ved terror og anser fremskutt lagring som en god nok ordning, men vurderer også at punktbevæpning kan være en løsning i forbindelse med terror. Når det gjelder spørsmål knyttet til responstid, fremkommer det at publikumsgruppene ser lite nytte i at politiet har rask tilgang på våpen i forbindelse med terrorhandlinger, for eksempel ved bombeeksplosjoner.

En annen publikumsgruppe synes det er unødvendig med bevæpning i deres by, så lenge denne ikke er et terrormål. De drøfter reell fare mot opplevd trygghet og fremhever at samfunnet ikke bør organiseres som følge av terrorfrykt. Gruppen har likevel aksept for bevæpning som følge av terrortrussel. Det er uenighet om våpen har hjulpet i terrorhendelser, og det vises til Paris (Helstad og Ingjer, 2017).

Publikum tror ikke bevæpnet politi vil gjøre nytte i en eventuell terroraksjon, og tror også det er vanskelig å forebygge, slik som eksempelvis bombeeksplosjoner som terror. Politiet er der da for å redde folk og å få de ut av faresonen, og en gruppe spør; «hva skal de med våpen da» (Helstad og Ingjer, 2017, s. 244).

Det henvises også til at publikum tenker at ettersom terrorangrep er planlagte, vil angrepene finne sted uavhengig av om politiet bærer våpen eller ikke. Undersøkelsen viser at det var aksept for den midlertidige bevæpningen som fulgte, basert på tillit til PSTs trusselvurdering, men likevel er informantgruppene usikre på den faktiske nytten av bevæpnet politi ved en terrorhendelse.

6.15 Utvalgets vurderinger

Dette kapittelet har belyst de trekk ved samfunnsutviklingen som anses sentrale for utvalgets mandat. Det er redegjort for den generelle kriminalitetsutviklingen, samt for utviklingen i utvalgte relevante lovbruddskategorier og -fenomener. Det er også redegjort for demografiske utviklingstrekk knyttet til spørsmål om parallellsamfunn og til utviklingen i psykiatri, ettersom dette også har innvirkning på politiets hverdag. Det er også sett nærmere på den historiske utviklingen i terrorisme, dagens trusselbilde og terror i dag. Det er også sett til befolkningens forventninger til beskyttelse og deres syn på bevæpning, et spørsmål tett knyttet til prinsippet om legalitet (jf. kapittel 3).

Etter en gjennomgang av statistikken for anmeldte lovbrudd, offerundersøkelser og selvrapportert kriminalitet, ser vi ingen tegn til forverring i kriminalitetsbildet. Tvert i mot ser vi en positiv utvikling på mange sentrale områder. Dette gjelder både når en ser på anmeldt kriminalitet, på befolkningens utsatthet for kriminalitet og på ungdoms selvrapporterte lovbrudd. Også de alvorlige lovbruddsformene er redusert i omfang. Noe kriminalitet synes å ha flyttet seg over på nett og IKT-kriminaliteten vekker bekymring. Dette har imidlertid liten relevans for utvalgets mandat, selv om temaet er høyst relevant for fremtidens politiarbeid. Når utvalget har sett på lokale strategiske analyser ser vi hovedsakelig det samme bildet og de samme utviklingstrekkene.

Når det gjelder spørsmålet om parallellsamfunn i Norge, er det heller ikke grunnlag for å si at Norge har beveget eller beveger seg i retning av parallellsamfunn slik det er blitt beskrevet i andre europeiske land. Det er i Oslo ingen områder politiet ikke går inn i og det er derfor rimelig å anta at dette også gjelder de øvrige politidistriktene. Det er flere forhold knyttet til demografi og lignende som kan forklare ulikheten mellom norske og svenske forhold.

Utvalget har gått inn i utviklingen innen psykiatrien og politiets håndtering av psykisk syke. Det er ikke funnet noen utvikling som tilsier økning i omfanget her, men utvalget har sett på andre forklaringer på at flere i politiet har uttrykt at det er en forverring på dette området. Det kan handle om at psykiatri har blitt mer dominerende når den øvrige kriminaliteten har gått ned, at dramatiske enkelthendelser fester seg i minnet og i kollegafellesskapet, men også at oppdrag som involverer psykisk syke i større grad kan oppleves uforutsigbare. Å bidra til at politifolk opplever større trygghet i håndteringen av psykisk syke mennesker, er således essensielt for å unngå at syke personer utsettes for overdreven maktbruk. En del av politiets risikofylte oppdrag vil også i fremtiden involvere psykisk syke, og utvalget understreker betydningen av at operativt politi har god kompetanse på feltet.

Det har i de senere årene vært en stor økning i anmeldte saker som involverer vold mot offentlig tjenestemann. Veksten i antall anmeldte saker er betydelig, men det er vanskelig å si hvor mye som skyldes økt vilje til å anmelde og hva som eventuelt skyldes andre endringer. Mange av sakene som omhandler vold er av en slik karakter at de ikke aktualiserer bevæpning, og det er høyst usikkert om det forekommer flere slike handlinger enn tidligere, eller om det primært handler om endringer i anmeldelsestilbøyelighet. Det foreligger ikke dokumentasjon som tilsier at polititjenestepersoner oftere enn før står overfor flere og/eller mer alvorlige trusselsituasjoner. Samtidig indikerer veksten i anmeldte saker, og omfanget av utsatthet for vold, at politiyrket er et yrke som kan innebære risiko. Dette understreker behovet for å ha et politi med riktig trening, både i mengde og innhold, som har og benytter godt verneutstyr og hvor bemanningen i det operative politiet må være på et nivå som gjør at en kan håndtere de hendelser som oppstår, uten å måtte ty til skytevåpen for å bøte på eventuelle mangler i antall folk eller utstyr.

Når det gjelder utviklingen i terrorisme, har utredningen vist at dette er et komplekst fenomen. Det er både vanskelig å måle, vanskelig å definere og vanskelig å sammenligne over tid. Terror er brutalt og forkastelig og får alltid store overskrifter, men det er ikke tvil om at det store bildet viser at terrornivået i Europa er på et lavt nivå, sammenlignet med tidligere tider. Dette gjelder både når en ser på antall angrep/plot og antall drepte i slike angrep. De jihadistiske angrepene vi har sett de siste årene i Europa har vært grusomme handlinger, og mediedekningen av hendelsene gjør at man lett kan glemme at bildet var langt verre for noen tiår siden. Utvalget mener det er viktig å følge utviklingen tett, for å fange opp hva som er trender og hva som er variasjon mellom enkelte år. Utvalget mener det er viktig ikke å la siste hendelse være styrende, men at man ser hele bildet, geografisk og historisk.

Utredningen har også vist at trusselsituasjonen kan variere mellom ulike land. Utvalget har derfor sett til PSTs nasjonale trusselvurderinger. De siste års trusselvurderinger fra PST vurderer også andre faktorer enn terrorisme som trusler mot rikets sikkerhet, men de viser at høyreekstremisme og ekstrem islamisme er de aktuelle terrorformene. Trusselvurderingen viser også til at trusselen i Norge er mindre enn for mange andre europeiske land. Trusselbildet for Skandinavia ble midlertidig forverret under striden om Mohammed-karikaturene. Det viser at bildet svinger og gjør at vi kan anta at det vil være svingninger også i fremtiden. Trusselbildet kan endre seg raskt.

På Samfunnssikkerhetskonferansen 2017 uttalte Traavik (04.01.2017) at NOU 2016: 19 Samhandling for sikkerhet — Beskyttelse av grunnleggende samfunnsfunksjoner i en omskiftelig tid i sin vurdering av tiltak, fokuserte på at disse skulle være forholdsmessige, godt begrunnet og ha en dokumentert effekt. Traavik mente det ville være kontraproduktivt å gå for langt inn i tiltak som kunne påvirke samfunnet vi bygger på. Det er en vurdering dette utvalget også støtter seg til.

I det store flertallet av terrorhendelser vil forskjellen på fremskutt lagring og generell bevæpning, i form av våpen båret på hofta, være veldig begrenset. Det har vært få hendelser hvor forskjellen på fremskutt lagring og bæring av våpen på hofta ville vært avgjørende. Politipersonellets trening og erfaring antas også å spille inn her.

Utvalget er enige om at materialet det er redegjort for favner vidt, er omfattende, relevant og dekkende for å belyse de sider av samfunnsutviklingen, kriminalitetsbildet og trusselbildet som har relevans for bevæpningsspørsmålet. Videre er utvalget av den oppfatning at det ikke foreligger noe i dette materiale som tilsier at det er behov for endringer i dagens bevæpningsordning.

Det er mindre kriminalitet enn tidligere, og ingenting tyder på at kriminaliteten er grovere eller mer alvorlig enn før. Det foreligger ikke dokumentasjon som tilsier at polititjenestepersoner oftere enn før står overfor flere og/eller mer alvorlige trusselsituasjoner nå. I den grad man kan spå noe om fremtiden, mener utvalget at det er grunn til å tro at de som kommer etter oss vil begå enda mindre kriminalitet enn de som er aktive nå. Unge mennesker begår mindre kriminalitet og de ruser seg også mindre. Utvalget er av den oppfatning at kriminaliteten fortsatt vil gå nedover hvis vi klarer å forhindre at barn vokser opp i fattigdom, og at vi lykkes med å integrere de som ellers kan falle utenfor.

Terrorsituasjonen kan normalt sett heller ikke begrunne en slik endring, og gitt at det oppstår en trusselsituasjon som gjør det nødvendig å bevæpne politiet midlertidig, så er det tilstrekkelig hjemmel i lov og instruks til det.

Samlet sett, og vurdert opp mot prinsippet om nødvendighet (jf. kapittel 3), er det ikke sett utviklingstrekk ved kriminalitets- eller trusselbildet som tilsier at det er nødvendig å endre dagens bevæpningsordning.

6.16 Utvalgets anbefalinger

Politiet må jobbe kunnskapsbasert. Det forutsetter at det finnes solid metode- og analysekompetanse. Slik kompetanse skal benyttes i utarbeidelse av kriminalitets- og samfunnsanalyser, dersom disse gjøres av politiet selv. De strategiske kriminalanalysene er et godt utgangspunkt for dette arbeidet. I tillegg må politiet benytte seg av analyser og forskning utarbeidet av andre relevante aktører og miljøer.

Politiet bør gjøre gode analyser av politiets arbeid med psykisk syke og utarbeide analyser om omfang, innhold og maktbruk i oppdrag med psykisk ustabile personer. Dette arbeidet må skje i samarbeid med relevante fagmiljøer på helsesiden.

Politiet må sikre at tjenestepersonell har kunnskap og ferdigheter som gjør dem trygge i møte med psykisk ustabile mennesker, slik at de kan sikre forholdsmessighet i maktbruk ovenfor disse. Dette må være en del av både utdanningen og vedlikeholdstreningen i politietaten.

I forbindelse med utvalgets anbefaling av forsøk med elektrosjokkvåpen (se kapittel 9), bør bruk, eller trusler om bruk, med slike våpen over for psykisk syke følges ekstra nøye med på.

Politiet må ha god systematikk og rutiner for innrapportering av vold og trusler mot tjenesteperson, slik at utvikling dokumenteres og eventuelt kan følges opp av tiltak.

Terrorisme må fortsatt forebygges ved bruk av etterretning og solid kunnskapsarbeid. Det er av stor betydning at det følges med på personer og miljøer som kan utgjøre en trussel.

Trusselbildet har variert historisk og kan endre seg igjen. Politiets tiltak må derfor være fleksible og kunne tilpasses slike endringer. Dersom bildet skulle forandres vesentlig, vil FKTS utarbeide en oppdatert trusselvurdering, som vil være grunnlag for å vurdere hvilke tiltak som bør iverksettes for å ivareta nødvendig politiberedskap.