7 Den midlertidige bevæpningen

Den 25. november 2014 ble det norske politiet bevæpnet for en periode på ca. fire uker1 frem til 19. desember, 2015. Bevæpningen ble fornyet åtte ganger. Det innebar at politiet bar våpen i ordinær tjeneste kontinuerlig i en periode på over 14 måneder, frem til 3. februar 2016. Bakgrunnen for denne midlertidige bevæpningen var en vurdering fra Politiets sikkerhetstjeneste (PST) om at trusselbildet i Norge var skjerpet, og at uniformert personell kunne være et terrormål. En slik bevæpning av norsk politi over et lengre tidsrom, innebærer et avvik fra normalordningen med et ubevæpnet politi, og det er første gang et slikt unntak er blitt praktisert i en så lang periode. Utvalget er i sitt mandat bedt om å evaluere og vurdere erfaringer fra perioden med midlertidig bevæpning og dette kapittelet vil omhandle denne perioden.

Kapittelet er delt i to. Første del vil ta for seg beslutningsprosessene knyttet til den midlertidige bevæpningen, mens andre del omhandler hvilken påvirkning bevæpningen kan ha hatt på politiets oppdragsløsning og møtet med publikum.

7.1 Kapittelets kunnskapskilder og grunnlagsmateriale

Hensikten med den første delen av kapittelet er primært å identifisere læringspunkter for en eventuell fremtidig situasjon med et forhøyet trusselbilde. Kunnskapsgrunnlaget her er beskrivelser og gjengivelser av deler av korrespondansen mellom Politidirektoratet (POD) og Justis- og beredskapsdepartementet (JD) i perioden. Det gjelder særlig dokumenter som omhandler Politidirektoratet sine anmodninger om samtykke til midlertidig bevæpning og departementets svar på disse. Utvalget har hatt innsyn i alle dokumentene og gjort en seleksjon for å gi et godt dokumentert bilde av begrunnelsen for bevæpningen, samt for å vise hvilke vurderinger og tiltak som ble gjort underveis. Korrespondansen mellom Politidirektoratet og departementet i denne perioden er i liten grad tilgjengelig for allmennheten og utvalget mener det er av stor verdi i å gjengi denne kronologisk, og i et omfang som gir et tilstrekkelig innblikk for å kunne foreta vurderinger av innholdet. I denne korrespondansen vil det også indirekte fremkomme hvordan dialogen mellom Politidirektoratet og underliggende organer var i perioden.

Utvalget har videre innhentet Politidirektoratets betraktninger rundt de vurderingene de gjorde underveis og i etterkant av denne perioden. Dette redegjøres for under punkt 7.6.

I den andre delen av kapittelet har utvalget sett nærmere på hvordan bevæpningen kan ha påvirket politiets oppdragsløsning og møtet med publikum. Kunnskap om dette er basert på arbeider fra masteroppgaver utvalget vurderer som faglig solide og relevante, som ble gjennomført under bevæpningsperioden og etter at denne ble avsluttet. I tillegg har utvalget innhentet muntlige og skriftlige innspill fra politidistrikter, enkelte særorgan og Spesialenheten. Utvalget har også fått gjennomført en kvalitativ studie om argumentasjon i bevæpningsdebatten, som bl.a. tar for seg hvordan ulike publikumsgrupper vurderer at forholdet mellom politi og publikum kan bli påvirket av bevæpning, herunder fremkommer også forhold om perioden med midlertidig bevæpning (se vedlegg 1). For å fange opp noen mer generelle inntrykk i den norske offentligheten har utvalget i tillegg hatt møter med representanter fra fire av de største riksmediene. Videre har Politihøgskolen (PHS) på oppdrag fra Politidirektoratet, gjennomført en evaluering av perioden med midlertidig bevæpning. Mandatet til denne evalueringen er imidlertid relativt smalt. Resultatene er hovedsakelig basert på hvordan utvalgte politiinformanter omtaler sine erfaringer fra denne perioden. Evalueringen er ikke ferdigstilt når Bevæpningsutvalgets utredning overleveres. Utvalget er imidlertid kjent med innholdet i PHS sitt arbeid slik det forelå etter at dataene var analysert og konklusjonene trukket.

Utvalget vil bemerke at det her ikke er gjennomført en fullstendig evaluering av perioden med midlertidig bevæpning. Det har ikke vært mulig innenfor tidsrammen å foreta en systematisk datainnsamling av alle relevante kilder. Videre er det begrensninger knyttet til det datamaterialet utvalgets vurderinger er basert på, bl.a. når det gjelder hvordan andre grupper enn politiet erfarte et bevæpnet politi. Det er ikke innhentet informasjon direkte fra Justis- og beredskapsdepartementet, men utvalget er kjent med det skriftlige materialet som er utvekslet mellom departementet og Politidirektoratet. Utvalget har ikke vurdert hvilken eventuell effekt bevæpningen hadde på det som var begrunnelsen for bevæpningen (altså terrorhandlinger mot uniformert personell). Vi viser for øvrig til kapittel 6 om betydningen av bevæpning ved terror.

Utvalget er forsiktig med å trekke konklusjoner om at de samlede erfaringene som fremkommer gjennom det datamaterialet som er innhentet også vil være gjeldende ved en eventuell permanent generell bevæpning. På tross av at perioden var relativt langvarig, var den også en svært spesiell periode. Bevæpningen var gjenstand for en omfattende politisk og offentlig debatt og det var rettet et kritisk søkelys mot politiet. Perioden kan også betegnes som en unntakstilstand, gitt det forhøyede trusselnivået. Utvalget vil derfor advare mot å bruke perioden som et svar på hvordan en generell bevæpning vil slå ut på lang sikt. Likevel vil erfaringene gi relevant kunnskap om mulige konsekvenser av et generelt bevæpnet politi.

Avslutningsvis i kapittelet vil utvalget oppsummere sine vurderinger og anbefalinger.

7.2 Trusselvurderingen fra PST

I november 2014 oppjusterte PST trusselnivået i Norge. I en åpen oppdatert trusselvurdering av 4. november 2014 skrev de:

PST og Etterretningstjenesten (E) har tidligere varslet om en negativ utvikling i trusselbildet. De siste månedene har situasjonen tilspisset seg. I september i år publiserte ISIL en tale hvor terrororganisasjonen oppfordrer sine tilhengere til å gjennomføre angrep i alle land som er en del av den USA-ledede alliansen mot ISIL. I talen oppfordrer ISIL spesifikt til angrep mot militært personell samt medlemmer av politi-, sikkerhets- og etterretningstjenester.

Videre står det:

På bakgrunn av utviklingen i trusselbildet har E og PST, gjennom FKTS, utarbeidet en gradert trusselvurdering som er formidlet til relevante departement og etater. Innenfor de kommende 12 månedene er det sannsynlig at det kan trues med, og bli forsøkt utført, terrorangrep i Norge. Med utgangspunkt i gjeldende trender innenfor ekstreme islamisters mål og metoder, samt det fiendebildet som tegnes av ISIL, kan militært personell, politi og enkelte politiske beslutningstakere være særlig utsatte. Politiet, PST og Forsvaret vil vurdere risikoreduserende tiltak innenfor sine respektive ansvarsområder.2

PST beskrev altså et forhøyet trusselnivå i Norge generelt og for potensielt særlig utsatte grupper spesielt, herunder politi og militært personell. På bakgrunn av den graderte trusselvurderingen vurderte Politidirektoratet behov for å iverksette nasjonale risikoreduserende tiltak for å imøtegå truslene det ble pekt på. Det er en klar ansvarfordeling mellom politiet og PST hva gjelder selve beslutningen om bevæpning. PST utarbeider flere typer trusselvurderinger knyttet til sine oppgaver. Disse kan være av strategisk, operativ og taktisk karakter. Formålet med PSTs etterretningsprodukter er blant annet at de skal gi nødvendig beslutningsstøtte for mottaker. Det er opp til mottaker, som i dette tilfellet er Politidirektoratet, å vurdere hvordan de vil benytte trusselvurdering fra PST.

Bevæpningen var ett av flere tiltak som ble iverksatt av Politidirektoratet for å ivareta sikkerheten til de ansatte og for å øke politiets innsatsevne. Den ordinære bevæpningspraksisen med fremskutt lagring av skytevåpen i politiets kjøretøy, ble vurdert til ikke å være tilstrekkelig. Justis- og beredskapsdepartementet samtykket til forlengelse av den midlertidige bevæpningen til sammen åtte ganger i løpet av perioden.

7.2.1 Politidirektoratets første anmodning om samtykke til bevæpning – 18.11.2014

Politidirektoratet anmodet den 18. november 2014 Justis- og beredskapsdepartementet om samtykke til å bevæpne uniformert innsatspersonell, kategori 1, 3 og 4, med pistol frem til 3. februar, jf. våpeninstruksen § 10, første ledd, bokstav d)3, se boks 7.1. Begrunnelse lå i alternativet særlige forhold. Anmodningen berørte ingen endringer i ordningen med obligatorisk fremskutt lagring av to-håndsvåpen.

7.2.1.1 Det juridiske grunnlaget

Det fremkommer av anmodningen at Politidirektoratets vurderer at våpeninstruksen § 10 første ledd, bokstav d) åpner for bevæpning i situasjoner der trusselen ikke er tilstrekkelig konkret til å begrunne bevæpning i medhold av våpeninstruksen § 10 første ledd, bokstavene a)–c). Innenfor rammene av hovedprinsippet om at politiet er ubevæpnet, åpner § 10 første ledd, bokstav d) for bevæpning i en konkretisert trusselsituasjon av ikke-akutt art med behov for en mer omfattende bevæpning av politistyrken. Bevæpning i medhold av våpeninstruksen § 10 første ledd, bokstav d) krever samtykke fra Justis- og beredskapsdepartementet.

7.2.1.2 Påpekning av mulige utilsiktede konsekvenser

Politidirektoratet hadde i sine vurderinger oppmerksomhet på mulige utilsiktede konsekvenser av bevæpningen og skrev i sin anmodning til departementet:

Bevæpning kan være avstandsskapende og konfliktdrivende overfor samfunnet og publikum for en etat som skal være hjelpende, serviceorientert og forbyggende i samspill med publikum. For uniformert innsatspersonell i kategoriene IP1, 3 og 4 som bevæpnes, kan ulike forhold ved tjenestene derfor være av en slik art at bevæpning kan være lite forenlig med tjenesteutøvelsen eller slik at risikoen for terrorangrep er liten. Politidistriktene/særorgan skal med grunnlag i blant annet tjenestens innhold, geografi, og oppdragets art, gjennomføre risikovurdering for tjeneste som bør utføres ubevæpnet fordi bevæpning ville kunne være uhensiktsmessig, upraktisk, til ulempe eller virke støtende overfor publikum. Eksempelvis ved forebyggende arbeid i skolen og ulike kontroll- og forvaltningsgjøremål, møtearenaer for samarbeid og samvirke m.m.

Det ble i tillegg pekt på økt risiko for vådeskudd og risiko for økning i antall avfyrte skudd. Videre ble det angitt at politidistriktene kom til å bli bedt om å gjennomføre nødvendig risiko- og sårbarhetsvurderinger.

På bakgrunn av Politidirektoratets anmodning ga Justis- og beredskapsdepartementet i skriv av 21.11.2014 samtykke til at uniformert innsatspersonell kategori 1, 3 og 4 «kan væpnast med einhandsskytevåpen (pistol) «inntil 19.12.2014. Samtykket ble gjort tidsavgrenset med begrunnelse i behov for en oppdatert trusselvurdering. Departementet oppgir i sitt svar at de i vurderingen har lagt avgjørende vekt på Politidirektoratets politifaglige vurderinger. Samtykket gjelder «der politiet mener væping er naudsynt for å oppretthalde eigentryggleik og rask innsatsevne». Justis- og beredskapsdepartementet ber om å bli holdt oppdatert om den nærmere gjennomføringen av tiltaket, herunder eventuelle utfordringer knyttet til bevæpning av polititjenestepersoner.

Politidirektoratet iverksatte bevæpning fra og med 25.11.2014 og redegjør for beslutningen i sitt skriv av 23.11.2014 til politimestre og sjefer for særorgan. Der blir også gjeldende regelverk omerindret. Politidirektoratet trekker i skrivet frem at det kan være situasjoner der bevæpning er lite forenlig med tjenesteutøvelsen og der risiko for angrep som beskrevet i trusselvurderingen ikke er tilstede. Politidistrikter og særorgan blir med grunnlag i blant annet tjenestens innhold, geografi og oppdragets art, bedt om å gjennomføre risikovurdering for tjeneste som burde utføres ubevæpnet fordi bevæpning vil kunne være uhensiktsmessig, upraktisk, til ulempe eller virke støtende overfor publikum. Det blir videre opplyst om at Politiets fellestjenester er gitt i oppdrag av Politidirektoratet å anskaffe ny bæreløsning til pistolene for å redusere den fysiske belastningen ved å bære våpen, for å gjøre hylstret mindre dominerende, samt for å redusere risikoen for tap av våpen ved for eksempel pågripelser. I brevets siste del ber direktoratet om tilbakemelding på erfaringer av praksis, eventuelle forslag til ytterligere tiltak og andre innspill.

7.2.2 Den andre anmodningen om samtykke til bevæpning – 12.12.2014

Politidirektoratets andre anmodning om samtykke i medhold av samme hjemmel, ble oversendt Justis- og beredskapsdepartementet 12.12.2014. I anmodningen opplyser Politidirektoratet at det i perioden med midlertidig bevæpning er innhentet erfaringer fra politidistriktene. Det rapporteres om tre hendelser i perioden så langt, hvor uvedkommende har gjort forsøk på å ta pistolen fra hylsteret uten å lykkes. I tillegg er det meldt om et vådeskudd i forbindelse med lading av pistol. Politidirektoratet skriver videre at det ikke er meldt om negative reaksjoner fra publikum på bevæpningsordningen. Enkelte politidistrikt har imidlertid påpekt behovet for å se nærmere på opplæringen relatert til opptreden i oppdrag hvor våpen vanligvis ikke er nødvendig. Politidirektoratet opplyser i skrivet at et slikt oppdrag allerede er gitt Politihøgskolen.

Politidirektoratet skriver videre at de med bakgrunn i trusselvurderingen fra november 2014 vurderer at bevæpning fortsatt vil være avgjørende for å opprettholde rask innsatsevne og nødvendig egensikkerhet for politiets tjenestepersonell. Direktoratet ber derfor om fortsatt samtykke til bevæpning med pistol for politiets uniformerte innsatspersonell i kategori IP1, 3 og 4 i medhold av våpeninstruksen § 10 første ledd, bokstav d), inntil 31.1.2015

I skriv av 17.12.2014 samtykker Justis- og beredskapsdepartementet til forlengelse av den midlertidige bevæpningen frem til 15.2.2015, altså noe lengre enn direktoratet anmodet om. Departementet oppgir å ha lagt «avgjørende vekt på Politidirektoratets vurdering av trusselsituasjonen og behovet for å opprettholde den bevæpningspraksis som ble iverksatt i medhold av vårt samtykke 21. november 2014». Videre skriver de at «samtykket til bevæpning gjelder i den utstrekning politiet mener bevæpning er nødvendig for å opprettholde egensikkerhet og innsatsevne». Justis- og beredskapsdepartementet ber igjen om å holdes orientert om hvordan bevæpningen gjennomføres, og særlig om hvilke risikoreduserende tiltak som iverksettes for å hindre feilbruk av skytevåpen.

7.2.3 Den tredje anmodningen om samtykke til bevæpning – 3.2.2015

Den tredje anmodningen om samtykke til bevæpning, i medhold av samme hjemmel, ble sendt fra Politidirektoratet til Justis- og beredskapsdepartementet 3.2.2015. Der skriver direktoratet at bevæpning vil «fortsatt være avgjørende for å opprettholde rask innsatsevne og nødvendig egensikkerhet for politiets innsatspersonell». Trusselens omfang beskrives som økt, på bakgrunn av hendelser i Frankrike og Belgia.4 Politidirektoratet ber om samtykke til bevæpning frem til 20.4.2015.

Politidirektoratet opplyser at politidistriktene er bedt om å gjennomføre risikovurderinger for tjeneste som bør utføres ubevæpnet fordi bevæpning vil kunne være uhensiktsmessig, upraktisk, til ulempe eller virke støtende overfor publikum ved tjenesteoppdrag og oppgaveutførelse, og som følge av det har politimestrene utarbeidet lokale ordrer. I følge direktoratet har dette medført større grad av risikobevissthet og årvåkenhet. Politidistriktene har gitt tilbakemelding til Politidirektoratet om at de ønsker å opprettholde bevæpningen, «bl.a. fordi trusselsituasjonen ikke er endret, men heller økt i omfang».

Politidirektoratet opplyser om at det er innrapportert to tilfeller av forsøk på å frata tjenesteperson ladd pistol. For å redusere mulighet for at tjenestepersonene skal bli fratatt våpenet, er Politiets fellestjenester gitt i oppdrag å anskaffe ny bæreløsning. Politidirektoratet antar at ny bæreløsning for pistol – som gjør det mulig å bære våpenet mer diskré – vil være på plass innen utgangen av februar 2015.

Det opplyses i skrivet at det heller ikke i denne perioden er meldt om negative reaksjoner fra publikum på bevæpningsordningen, men det tas igjen opp at enkelte distrikt påpeker behovet for å se nærmere på opplæring relatert til opptreden i oppdrag hvor våpen vanligvis ikke er nødvendig. Politihøgskolen har fått i oppdrag å ivareta dette i bachelorutdanningen og i det årlige vedlikeholdsprogrammet for IP3 og IP4. Politidirektoratet skriver videre at mannskapene gjennom vedlikeholdstreningen har blitt bevisstgjort prosedyrer for våpenbehandling for «å unngå feilbruk».

Det fremkommer i skrivet at politidistriktene har gitt Politidirektoratet tilbakemelding om at de ikke har funnet andre egnede risikoreduserende tiltak «av betydning for vurderingen av om bevæpning fortsatt er nødvendig». Politidirektoratet skriver at «Dersom det gis ytterligere forlengelse på bevæpningsordningen vil POD likevel, i samråd med politidistriktene, vurdere om det bør åpnes for større grad av tilpasninger basert på lokale forhold».

Det varsles til slutt om at dersom det ikke foreligger nye opplysninger eller risikoreduserende tiltak som er egnet til å redusere behovet for bevæpning, vil Politidirektoratet, med bakgrunn i trusselsituasjonen, fremsette ny anmodning om samtykke til bevæpning senest innen 13.4.2015.

Justis- og beredskapsdepartementet gir i sitt svar av 12.2.2015 samtykke til at uniformert innsatspersonell kategori 1, 3 og 4 kan bevæpnes med pistol frem til 19.4.2015, i medhold av nytt fjerde ledd, i den nå opphevede våpeninstruksen § 10 (se boks 7.2)5.

I departementets vurdering er det lagt avgjørende vekt på Politidirektoratets vurdering av behovet for bevæpning. Samtykket gjelder i den utstrekning politiet mener bevæpningen er nødvendig for at politiet skal kunne «verje mot eller stogge handlingar som vil vere særleg farleg for liv, helse eller viktige samfunnsfunksjonar». Justis- og beredskapsdepartementet viser til tidligere skriv fra Politidirektoratet der det informeres om at direktoratet, i samråd med politidistriktene, vil vurdere om det bør åpnes for større grad av tilpasninger basert på lokale forhold. Departementet ber avslutningsvis om å bli holdt orientert om hvordan bevæpningen gjennomføres, samt hvilke tiltak som gjøres for å forebygge feilbruk av skytevåpen.

Justis- og beredskapsdepartementet anmoder så i skriv av 19.2.2015 Politidirektoratet om ytterligere opplysninger knyttet til bevæpningssituasjonen. I følge departementet gjør den totale lengden på bevæpningsperioden at kravet til å kunne begrunne en eventuell ytterligere forlengelse av den midlertidige bevæpningen, må utdypes. Dersom Politidirektoratet anser det som nødvendig å be om ytterligere forlengelse av bevæpningen, ber departementet om at det i oversendelsen gis en nærmere redegjørelse for følgende forhold:

• Hva konkret i den skjerpede trusselsituasjonen er det som øker risikoen for angrep mot polititjenestepersoner.

• På hvilken måte reduseres risikoen mot polititjenestepersoner bevæpnet med pistol, og hvorfor ordningen med fremskutt lagring/bevæpning i det enkelte oppdrag ikke gir et tilstrekkelig vern.

• Er det forhold uavhengig av risikoen mot tjenestepersoner som begrunner en generell bevæpning.

• Hvordan påvirker beslutningen om bevæpning den ordinære polititjenesten, herunder i situasjoner som krever bruk av makt, men ikke våpenmakt.

• Har det funnet sted situasjoner hvor den generelle bevæpningen har medført et negativt utfall på politioppdraget. Det bes hvis mulig om en konkret tilbakemelding.

• Hvordan vil dette ytterligere påvirke tjenesten såfremt en generell bevæpning ytterligere forlenges, og hvordan vurderes dette opp mot dagens utdannelse- og opplæringskrav i politietaten.

• Har det skjedd en økning i antall ganger det har blitt truet med skytevåpen i perioden politiet har vært midlertidig bevæpnet. Det bes om utdypet statistikk.

• Har den midlertidige bevæpningen vært medvirkende til å løse en konkret trusselsituasjon i perioden som ikke ville vært løst positivt uten en generell bevæpning. Alle situasjoner bes konkret oppgitt.

Departementet ber videre om at det i en eventuell ny anmodning gis en oversikt over iverksatte kompenserende tiltak utover tiltakene fra 2014, med en vurdering av forventet reduserende risikoeffekt. Det bes også oppgitt hvilke nye tiltak som fortløpende vurderes av Politidirektoratet.

I sin påfølgende oversendelse til politidistrikter og særorgan av 25.3.2015 ber Politidirektoratet om innspill på alle punktene med unntak av de tre første, fordi disse vurderes til å være av nasjonal karakter. Svarfristen ble satt til 4.3.2015 grunnet kort svarfrist til departementet.

Politidirektoratet opplyser i sitt svar til Justis- og beredskapsdepartementet av 6.3.2015 at det var kommet inn 18 uttalelser fra politidistrikter og særorgan. Når det gjelder de tre første spørsmålene, gjentar Politidirektoratet begrunnelsen for anmodning om samtykke til bevæpning; den foreliggende trusselvurderingen der politipersonell er et utpekt mål. Politidirektoratet anser bevæpning med enhåndsskytevåpen nødvendig for effektivt å beskytte seg selv og borgerne ved ikke-varslede overraskende angrep. Det fremsettes at ordningen med fremskutt lagring vil gi tidstap dersom det oppstår en akutt situasjon hvor politiet blir angrepet: «Våpnene er nedlåst i skrin som må låses opp, plomberingen på magasinene må brytes, og våpnene skal lades. Dette er verdifullt tidstap i en akutt situasjon, og tidstapet blir større dersom tjenestepersonene ikke er i bilen». På spørsmålet om det er forhold uavhengig av risikoen mot tjenestepersoner som begrunner generell bevæpning, svarer Politidirektoratet at anmodningen om samtykket til bevæpning er grunnet i trusselvurderingen. Direktoratet oppgir ikke å være kjent med andre forhold som krever generell bevæpning enn det som anføres i den alminnelige debatt i politiet og samfunnet for øvrig.

For å besvare resten av spørsmålene fra Justis- og beredskapsdepartementet, baserer Politidirektoratet seg på innrapportering fra underliggende organer. Det oppgis at bevæpningen generelt ikke synes å påvirke den ordinære polititjenesten. Det er imidlertid flere eksempler på at tjenestepersoner er forsøkt fratatt våpenet og det opplyses om at det er igangsatt anskaffelse av ny bæreløsning for pistol for å ha mer kontroll med våpenet og dermed redusere risikoen for å bli fratatt eget våpen. Det oppgis at ny bæreløsning vil bli innført i løpet av mars 2015.

Politidirektoratet skriver videre at det ikke er gitt særskilte uttalelser om hvorvidt det har funnet sted situasjoner hvor den generelle bevæpningen har medført negativt utfall på politioppdraget. På spørsmål om hvordan bevæpning ytterligere vil påvirke tjenesten såfremt en generell bevæpning ytterligere forlenges, og hvordan dette vurderes opp mot dagens utdannelse- og opplæringskrav i politietaten, skriver direktoratet at det «generelt forventes [...] ikke å påvirke ordinær polititjeneste. Imidlertid vil tjenestemennene venne seg til å være bevæpnet, slik at det ikke kan utelukkes at et ønske om generell bevæpning vil øke i politiet grunnet denne tilvenningen».

Politidirektoratet opplyser at de mottatte rapportene på hendelser der det er truet med bruk av skytevåpen i bevæpningsperioden, viser stor grad av sammenfall med statistikk fra tidligere år «slik at det ikke kan sees at bevæpning medfører økt antall ganger der politiet truer med skytevåpen».

Når det gjelder spørsmålet om den midlertidige bevæpningen har vært medvirkende til å løse noen konkret terrorsituasjon i perioden som ikke ville vært løst positivt uten en generell bevæpning – der alle situasjoner bes om konkret å oppgis – er det spesifisert kun to hendelser fra distriktene. Ingen av disse omhandler terrorsituasjoner. Situasjonene omtales som eksempler:

Eksempel 1: «Politipatrulje var tilkalt til et sted der det var meldt om at en person forsøkte å angripe en person med kniv. Bilpatruljen var raskt på stedet, og grunnet bevæpning var det ikke tidstap for å bevæpne seg. Det kan ikke utelukkes at man avverget alvorlig personskade grunnet rask respons og fravær av tidstap for bevæpning».

Eksempel 2: Patrulje ble tilkalt av en (be)ruset og ustabil person som fortalte at han ville kutte seg med kniv. Det var ingen trussel rettet mot politiet eller andre, slik at det var ikke gitt at denne meldingen tidligere ville gitt ordre om bevæpning. Politidirektoratet skriver:

Ved politiets ankomst endret situasjonen slik at han ble oppfattet som trussel, slik at våpen raskt ble tatt opp av hylster. Vedkommende etterkom politiets pålegg, slik at politiet fikk kontroll på situasjonen. Uten bevæpning måtte tilsvarende situasjon vært håndtert ved at politiet måtte ha reddet seg ut av situasjonen, og bevæpnet seg fra ordningen med fremskutt lagring.

Politidirektoratet finner i skrivet grunn til å påpeke at «bevæpningsordre ikke sjelden blir gitt i tilfeller som beskrevet i eksempel l og 2, slik at gjeldende midlertidige bevæpning har liten betydning».

7.2.4 Den fjerde anmodningen om samtykke til bevæpning – 6.3.2015

Politidirektoratet ber i skrivet av 6.3.2015 om departementets samtykke til å forlenge gjeldende bevæpningsordning for 8 uker fra 19.4.2016, i medhold av våpeninstruksen § 10 fjerde ledd. Dette er den fjerde anmodningen om samtykke til bevæpning som oversendes departementet.

I sitt svar av 10.4.2015 samtykker departementet igjen til at uniformerte mannskaper i kategori 1, 3 og 4 kan være bevæpnet med pistol frem til 7.6.2015, jf. våpeninstruksen § 10 fjerde ledd. Departementet presiserer at bevæpning kun skal finne sted i de distrikter/deler av distrikter hvor det «ut fra risiko- og sårbarhetsanalyser, vurdert opp mot politiets oppgaveløsning, anses nødvendig for å sette politiet i stand til å kunne avverge eller stanse handlinger som vil være særlig farlig for liv, helse eller viktige samfunnsinstitusjoner». Også denne gangen ber departementet om å bli holdt orientert om hvordan bevæpningen gjennomføres, og at direktoratet sørger for å ha oppdatert informasjon om bevæpningssituasjonen i politidistriktene til enhver tid. I tillegg ber departementet direktoratet utarbeide tiltak som reduserer behovet for fortsatt bevæpning.

I skriv av 20.4.2015 ber departementet om en orientering om hvordan bevæpningen konkret gjennomføres. Det vises til departementets skriv av 10.4.20156 om at bevæpning kun skal finne sted i de distrikter/deler der det «ut fra risiko- og sårbarhetsanalyser, vurdert opp mot politiets oppgaveløsning, anses nødvendig for å sette politiet i stand til å kunne avverge eller stanse handlinger som vil være særlig farlig for liv, helse eller viktige samfunnsinstitusjoner». Departementet gir svarfrist den påfølgende dag kl.12.00. Politidirektoratet bes om å opplyse hvorvidt det er utarbeidet tiltak som reduserer behovet for fortsatt bevæpning.

Politidirektoratet viser i sitt svar av 21.4.2015 til kommunikasjon mellom direktoratet og underliggende organer. Direktoratet oppsummerer med at det «ut fra en faglig vurdering antas det at det ikke vil bli vesentlig endring i bevæpningsordningen uten endret trusselvurdering». Direktoratet vedlegger et skriv som er sendt underliggende organer samme dag, der det er gitt føringer for den videre oppfølgingen av departementets skriv av 10.4.2015. Politidistrikt og relevante særorgan bes om å gjennomføre risiko- og sårbarhetsanalyse i samsvar med departementets føringer. Politimestrene bes videre om å fremme forslag til tiltak som kan redusere behovet for bevæpning. Forslag til slike tiltak bes om å oversendes direktoratet innen 30.4.2016.

I et notat av 4.5.2015 fra Politidirektoratet til Justis- og beredskapsdepartementet skriver direktoratet at 16 politidistrikt og ett særorgan har gitt tilbakemelding om gjennomførte risiko- og sårbarhetsanalyser. Direktoratet oppsummerer innspillene slik:

• Politidistriktene tar utgangspunkt i at nivået på terrortrusselen ikke er endret siden beslutning om bevæpning ble truffet ultimo november 2014, og at ut fra dette vil det være vanskelig å nedskalere gjeldende ordning med midlertidig bevæpning.

• Spørsmål om bevæpning/ikke bevæpning må avgjøres ut fra en totalvurdering av tjenestens og oppdragets art og risiko, og ikke på grunnlag av geografi.

• Alle patruljerende operative mannskaper utsettes for samme risiko, og må vurderes likt i forhold til midlertidig bevæpning. De inngår i et oppsett som skal ivareta politiets innsatsevne og vil ha samme behov for å ivareta egensikkerhet.

• Alle godkjente mannskaper må kunne brukes fritt i politidistriktet, uavhengig av geografisk primærområde. Det innebærer at mannskaper fra de ytre geografiske enhetene i gitte situasjoner må løse oppdrag i det største tettstedet. Man kan ikke skille ut deler av politidistriktet som mindre risikoutsatt enn andre. Ulike soner med ulik praksis vil være vanskelig for operasjonsleder i den daglige tjenesten.

7.2.5 Den femte anmodningen om samtykke til bevæpning – 11.5.2015

Politidirektoratets femte anmodning om samtykke til forlengelse av bevæpningen fremkommer i skriv av 11.5.2015. Der redegjøres for innspillene fra distriktene etter gjennomførte risiko- og sårbarhetsanalyser (som også omtalt i notatet av 4.5.2015). Det skrives at politidistriktene ikke har funnet egnede kompenserende tiltak, og de har derfor ikke gjort vesentlige endringer i den midlertidige bevæpningsordningen i distriktene. Videre står det:

Under forutsetning av departementets samtykke til forlengelse av midlertidig bevæpning vil POD i løpet av samtykkeperioden vurdere bevæpningsbehovet slik at bevæpningen kun finner sted i de distrikter/deler hvor bevæpningen anses nødvendig for å ivareta innsatspersonellets egensikkerhet og innsatsevne.

Politidirektoratet skriver videre om erfaringene fra tiden med midlertidig bevæpning at innrapportert tallmateriale på tilfeller av trusler om bruk og bruk av skytevåpen er tilnærmet lik tidligere, samt at det ikke har vært innrapporteringer om alvorlige uønskede hendelser knyttet til den midlertidige bevæpningen.

Direktoratet vurderer situasjonen fortsatt som «uavklart» og at «trusselen er uendret». I medhold av våpeninstruksen § 10 fjerde ledd anmoder derfor direktoratet om departementets samtykke til å forlenge gjeldende bevæpningsordning for 8 uker fra 7.6.2015.

I sitt svar av 5.6.2015 skriver Justis- og beredskapsdepartementet at de finner å kunne gi samtykke til at uniformerte mannskaper i kategori IP 1, 3 og 4 kan være bevæpnet med enhåndsvåpen (pistol) fram til 2.8.2015, jf. våpeninstruksen § 10 fjerde ledd. Videre skriver departementet:

Det presiseres at det er en forutsetning for bevæpning at det enkelte politidistrikt har utarbeidet risiko- og sårbarhetsanalyse som tilsier at det er behov for bevæpning av uniformerte innsatsmannskaper for at politiet skal være i stand til å utføre sitt samfunnsoppdrag.

Departementet ber om at det utarbeides nye risiko- og sårbarhetsanalyser i det enkelte politidistrikt og at disse oversendes departementet. Direktoratet skal rapportere på fremdriften i dette arbeidet to ganger innen fristen for oversendelse. Departementet ber direktoratet sørge for å ha oppdatert informasjon til enhver tid om bevæpningsituasjonen i de enkelte politidistriktene. I tillegg skal det utarbeides tiltak som kan redusere behovet for fortsatt bevæpning, særlig sett opp mot oppdragets art. Det poengteres at det må gjennomføres løpende vurdering av tiltak som kan føre til at politiet ikke er bevæpnet i alle situasjoner.

Justis- og beredskapsdepartementets ber i skriv av 9.6.2015 Oppfølging av stortingsvedtak av 5. mai 2015, om at direktoratet utarbeider en evalueringsrapport om den midlertidige bevæpningen. I tillegg skal direktoratet utarbeide en utredning i samsvar med vedtak IV som ble fattet i Stortinget 5.5.2015: «Stortinget ber regjeringen utrede og vurdere konsekvensene av andre risikoreduserende tiltak, herunder blant annet objekt- og punktsikring». Svarfrist er satt til 1.9.2015.

I e-post av 1.7.2015 gir Justis- og beredskapsdepartementet Politidirektoratet i oppdrag å vurdere om elektrosjokkvåpen kan være et alternativ til politiets skytevåpen.

Politidirektoratet sammenstiller i skriv av 16.7.2015 politidistriktenes risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser). Direktoratet innleder med å redegjøre litt generelt for ROS-analysemetodikk og påpeker at det ikke er innført en lik metodikk i etaten på dette, noe som gjenspeiles i svarene fra politidistriktene. Direktoratet deler innspillene under to punkter; mulighet for differensiering på bakgrunn av geografi, og mulighet for differensiering på grunnlag av tjenestens art. Når det gjelder geografisk differensiering skriver direktoratet at alle politidistriktene oppgir at det vil være utfordrende å differensiere bevæpningen på grunnlag av geografi. Noen distrikter begrunner dette med at selv om en erkjenner at det i noen geografiske områder vil kunne være lavere sannsynlighet for en terrorhendelse, vil konsekvensene av en terrorhendelse der kunne bli tilsvarende større på grunn av lang avstand til politibistand. Derfor vurderes den samlede risikoen i disse områdene til å være like stor som i områder med høyere sannsynlighet for terrorhendelser, men med mer politiressurser tilgjengelig. Andre distrikter oppgir at det er utfordrende å differensiere bevæpning fordi det er vanskelig å se at noen områder har lavere sannsynlighet for hendelser som beskrevet i trusselvurderingen, enn andre. I følge skrivet har de fleste politidistriktene i tillegg oppgitt at det er utfordrende å skulle vurdere risiko lokalt når trusselvurderingene er nasjonale. Der lokale PST-avdelinger har bidratt i arbeidet med ROS-analysene, har de heller ikke klart å identifisere områder i distriktet der det klart kan utelukkes at terrorhandlinger kan skje.

Politidirektoratet skriver videre at politidistriktene har oppgitt at det vil være utfordringer knyttet til å gjennomføre en differensiert bevæpningspraksis. Dagens totale politiberedskap baseres på flåtestyringsprinsippet, noe som innebærer å bruke ressursene der behovet til enhver tid er størst, uavhengig av geografiske grenser i distriktet. Dersom en likevel innførte bevæpning knyttet til geografiske deler av et politidistrikt, ville dette medføre økt kompleksitet i håndheving av den midlertidige ordningen med bevæpning. I tillegg vil fortløpende avvæpning og bevæpning i forhold til tjenestens art kunne medføre økt sannsynlighet for vådeskudd og personskade. Politidirektoratet oppsummerer:

Basert på sentrale trusselvurderinger, og på innspill fra politidistriktene, kan det legges til grunn at sannsynligheten for en terrorhendelse ikke er like stor i hele landet. Imidlertid har ikke politiet klart å identifisere områder der risikoen vurderes til å være så lav at det ikke er behov for bevæpning for å ivareta egensikkerhet og innsatsevne. Risiko kan overføres fra et område til et annet, dersom politiet sikrer noen områder bedre enn andre gjennom bevæpning, og til område hvor politiet ikke opptrer bevæpnet.

Når det gjelder differensiering på bakgrunn av tjenestens art, skriver Politidirektoratet at alle politidistrikter har rapportert at de har definert enkelte oppdrag som skal utføres ubevæpnet. Eksempel på slike oppdrag er forebyggende tjeneste, gjennomføring av avhør, psykiatritransporter og redningsoppdrag. I følge direktoratet har distriktene oppgitt at beslutning om hvilke oppdrag skal utføres ubevæpnet er basert på vurdering av risiko, samt hvorvidt bevæpningen vil være upraktisk, uhensiktsmessig eller kan virke støtende på publikum.

Direktoratet skriver videre at innspillene fra distriktene viser at det varierer på hvilket nivå beslutningen om avvæpning tas. I noen distrikter er det forhåndsdefinerte tjenestearter og i tillegg kan innsatspersonellet selv vurdere om de vil gjennomføre oppdraget ubevæpnet. I enkelte distrikt blir patruljens vurdering av behov for avvæpning formidlet til operasjonssentralen, der beslutningen tas av operasjonsleder, og det loggføres i PO. Alle distriktene rapporterer at det gjøres risikovurderinger knyttet til hvorvidt en tjeneste kan utføres ubevæpnet. Tre distrikter har meldt at de anser at behovet for bevæpning vil være mindre dersom politiet øker tilstedeværelsen i form av flere menneskelige ressurser, samt at de intensiverer informasjonsinnhenting/etterretning. Det fremgår at distriktene selv ikke har anledning til dette gitt dagens rammer. Det fremgår også fra innspillene at en ikke nødvendigvis får samme sikkerhetsnivå ved å ta i bruk disse tiltakene som en får ved bevæpning, samt at disse tiltakene vil trenge noe tid før de får fullgod effekt.

Politidirektoratet skriver videre at en styrket tilstedeværelse på forskjellige steder/arenaer vil gjøre behovet for bevæpning mindre, både ved at oppdagelsesrisikoen for å avdekke straffbare handlinger øker, samt at innsatsressurser vil være lettere tilgjengelig. I tillegg vil en styrket tilstedeværelse gi andre positive effekter, som mer synlig politi for innbyggerne, større muligheter til å forebygge og lettere tilgang på informasjon.

Direktoratet skriver videre at det vil være hensiktsmessig å tydeliggjøre differensiering av tjenestens art noe mer enn det som er gjort tidligere. Det listes videre opp noen aktiviteter og noen grupper personell som kan være aktuelle [for å være ubevæpnet]. I følge direktoratet, mener politidistriktene at det fortsatt er nødvendig med bevæpning for å ivareta innsatspersonellets egensikkerhet og innsatsevne med bakgrunn i trusselvurderingens omtale av politiet som mål, samt at ikke andre tiltak kan gi tilstrekkelig effektiv beskyttelse mot ikke-varslede overraskende angrep.

7.2.6 Den sjette anmodningen om samtykke til bevæpning – 16.7.2015

I skriv av 16.7.2015 anmoder direktoratet i medhold av våpeninstruksen § 10 fjerde ledd, departementet om samtykke til ytterligere å forlenge gjeldende bevæpningsordning for åtte uker fra 2.8.2015. Dette er den sjette anmodningen fra Politidirektoratet til Justis- og beredskapsdepartementet. Direktoratet avslutter her med å anbefale at det ikke igangsettes noen prosess for å anskaffe elektrosjokkvåpen på nåværende tidspunkt, fordi det ikke vurderes som et kompenserende tiltak gitt begrunnelsen for den midlertidige bevæpningen.

I skriv av 29.7.2015 gir Justis- og beredskapsdepartementet samtykke til å forlenge den midlertidige bevæpningen frem til 20.8.2015, jf. våpeninstruksen § 10, fjerde ledd. Departementet anmoder samtidig direktoratet om å tydeliggjøre en differensiering av tjenestens art hvor fortsatt midlertidig bevæpning ivaretas ut fra det til enhver tid gjeldende trusselbilde. Videre skriver departementet: «Det må fortløpende gjøres en vurdering av tiltak som kan føre til at politiet ikke er bevæpnet i alle situasjoner». Departementet ber om å bli holdt orientert om hvordan bevæpningen gjennomføres og om at direktoratet sørger for å ha oppdatert informasjon om bevæpningssituasjonen i det enkelte politidistrikt, til enhver tid. Departementet ber om statusrapport fra direktoratet innen 10.8.2015.

7.2.6.1 En tettere oppfølging

Dagen etter departementets samtykke, den 30.7.2015, mottok direktoratet en bestilling om Oppfølging i forbindelse med midlertidig bevæpning. Departementet ber her om en tilbakemelding om hvilken differensiering på gjøremål/funksjoner/tjenesteoppdrag som er vurdert og formidlet av Politidirektoratet til politidistriktene. Departementet ber også bl.a. om at elektrosjokkvåpen utredes tilstrekkelig – også i lys av et mulig fremtidig behov etter at ny våpeninstruks er trådt i kraft.

I Politidirektoratets orientering til distrikter og særorgan i skriv av 31.7.2015 om forlengelse av den midlertidige bevæpningen, ber direktoratet distriktene rapportere om hvilken differensiering av gjøremål, funksjoner og tjenesteoppdrag som er vurdert og iverksatt.

Den 10.8.2015 mottok Politidirektoratet en ny bestilling fra Justis- og beredskapsdepartementet knyttet til omfang av vådeskudd. Direktoratet bes om å hente inn fra politidistriktene antall vådeskudd/utilsiktede avfyringer med tjenestevåpen registrert i politiet i løpet av årene 2011, 2012, 2013, 2014 og 2015. Det presiseres at det ikke gjelder avfyringer som har foregått i kontrollerte omgivelser «som nedspenning av våpen i kulefanger, skytebane eller lignende». Departementet ber om konkrete tall – uavhengig av om hendelsen har ført til skade på personell eller materiell.

Samme dag, den 10.8.2015, ga direktoratet i skriv om Oppfølging i forbindelse med midlertidig bevæpning departementet en orientering om hvilke funksjoner og tjenesteoppdrag som foreløpig skal gjennomføres ubevæpnet, basert på underliggende organers innspill. Direktoratet tydeliggjør at dersom enkelte politidistrikt mener at tjeneste innen de opplistede områdene på tross av hovedregel bør utføres bevæpnet, «skal det anmodes om bevæpning i det konkrete tilfellet til politimester, etter vanlige rutiner i medhold av politiets våpeninstruks. Politidirektoratet forutsetter at det gjennomføres lokale risikovurderinger i disse tilfellene, samt at en slik bevæpning rapporteres på vanlig måte i henhold til våpeninstruksen». Politidirektoratet skriver at fremskutt lagring er tilstrekkelig politiberedskap ved de typer tjeneste som er opplistet.

Justis- og beredskapsdepartementet gir i skriv av 19.8.2015, med henvisning til direktoratets anmodning av 16.7.2015, videre samtykke til forlengelse av den midlertidige bevæpningsordningen for en periode på inntil åtte uker fra 20.8.2015 frem til 15.10.2015, jf. våpeninstruksen § 10, fjerde ledd; «Departementet vil med dette samtykket sette politiet i stand til å kunne avverge eller stanse handlinger som vil være særlig fare for liv, helse eller viktige samfunnsfunksjoner». Departementet minner om at det er direktoratet som beslutter midlertidig bevæpning, mens det er lokal politimester som kan vurdere hvilke oppdrag som skal utføres ubevæpnet, basert på veileder fra direktoratet og trusselvurderinger fra Felles kontraterrorsenter (FKTS). Departementet skriver videre at distriktene praktiserer dette noe ulikt og at de forutsetter at retningslinjene fra direktoratet vil bidra til en mer ensartet praksis i politidistriktene. Samtidig forutsetter de at hver politimester er ansvarlig for de konkrete vurderingene for hvert enkelt oppdrag. Avslutningsvis ber departementet om å bli holdt orientert om hvordan bevæpningen gjennomføres og at Politidirektoratet sørger for å ha oppdatert informasjon til enhver tid om bevæpningssituasjonen. Det innebærer også at direktoratet blir varslet uten opphold av politimestrene om vådeskudd som blir avfyrt i det enkelte politidistrikt.

I skriv av 20.8.2015 orienterer Politidirektoratet politidistrikt og særorgan om forlengelse av den midlertidige bevæpningen. Der tydeliggjør direktoratet også hvilke tjenesteoppdrag som skal utføres ubevæpnet. Direktoratet skriver videre eksplisitt at for personell som omfattes av den midlertidige bevæpningen «vil det ikke være nødvendig å gi lokal bevæpningsordre for det enkelte oppdrag, slik man praktiserte bevæpning før iverksettelse av den midlertidige ordningen»7 og påpeker videre at «den enkelte tjenesteperson vil alltid være ansvarlig for at beslutning om bruk av våpen er i samsvar med våpeninstruksen.» Direktoratet redegjør for at det fra skrivets dato fastsettes krav om «snarest mulig» å innrapportere vådeskudd/utilsiktede avfyringer med politiets tjenestevåpen i forbindelse med politiets tjenesteutøvelse.

Oppfølging av stortingsvedtak

I Politidirektoratets svar av 1.9.2015 til Justis- og beredskapsdepartementet om Oppfølging av stortingsvedtak av 5.mai 20158 (skriv av 9.6.2015) gis en sammenstilling av de erfaringer som er gjort fra perioden med midlertidig bevæpning, samt en redegjørelse for noen tiltak som er iverksatt som en konsekvens av disse erfaringene. Sammenstillingen bygger på innrapportert tallmateriale og kvalitative tilbakemeldinger gitt til Politidirektoratet fra politidistriktene. I skrivet redegjør direktoratet for omfanget av hendelser der det er truet med bruk av skytevåpen og hendelser der skytevåpen er brukt. Det konkluderes med at det ikke er noen vesentlig endring i antall innrapporterte hendelser der det er truet med bruk av tjenestevåpen fra 2013 frem til i dag. Når det gjelder bruk av skytevåpen, ble det i 2013 og 2014 rapportert inn like mange hendelser som «hittil i år [2015]«. I følge direktoratet er disse tallene så små at de ikke gir grunnlag for å si noe om en systematisk utvikling.

Videre omtaler Politidirektoratet utviklingen i antall registrerte bevæpningsordre, og variasjoner mellom distriktene:

Gjennom den politioperative loggen (PO), samt gjennom instrukser og/eller retningslinjer utarbeidet i politidistriktene i forbindelse med den midlertidige bevæpningen, er vi gjort kjent med at distriktene til nå har praktisert bevæpningsordre på pistol ulikt. Det betyr at de distriktene som ikke har gitt bevæpningsordre på pistol knyttet til konkrete oppdrag fordi tjenestepersonene allerede bærer våpen, har registrert færre bevæpnede oppdrag enn tidligere. (…) Figuren under viser antall oppdrag der det i PO er registrert at det er gitt bevæpningsordre på pistol, fra januar 2014 t.o.m. juli 2015. Vi ser av kurven at antallet synker bratt siste måneder i 2014 etter at den generelle bevæpningsordren ble gitt, noe som betyr at antall registrerte bevæpningsordrer har gått ned.

Politidirektoratet skriver videre:

POD har sett behov for å presisere at bevæpningsordre ikke lenger skal innhentes for de enkelte oppdrag som omfattes av ordningen med midlertidig bevæpning. Derfor står det i brev av 20.08.15 fra POD til politidistrikter og særorgan om samtykke til forlengelse av midlertidig bevæpning av IP 1, 3 og 4 følgende: «For personellet som omfattes av ordningen med midlertidig bevæpning vil det ikke være nødvendig å gi lokal bevæpningsordre for det enkelte oppdrag, slik man praktiserte bevæpning før iverksettelse av den midlertidige ordningen.»

I skrivet omtaler direktoratet i tillegg omfanget av vådeskudd/utilsiktede avfyringer, differensiert bevæpning på bakgrunn av tjenestetype og differensiering på bakgrunn av geografi.

7.2.6.2 Vådeskudd

I skriv av 2.9.2015 ber Justis- og beredskapsdepartementet Politidirektoratet om at de, på bakgrunn av «betydelig oppmerksomhet om vådeskudd i politiet», rapporterer etter en rekke kriterier; bl.a. antall utilsiktede avfyringer (vådeskudd) utenfor og i nedspenningskasse, antall skudd som uønsket har gått av på skytebane eller annen øvelse utenfor nedspenningskasse, antall tilfeller hvor noen har forsøkt å frata politiet våpenet, antall saker hvor politiet har mistet våpenet eller våpenet på annen måte er kommet på avveie og andre hendelser som har representert en fare eller risiko hvor politiets våpen var en del av risikoen.

7.2.6.3 Ulike modeller for bevæpning

Politidirektoratet mottok i skriv av 9.9.2015 fra Justis- og beredskapsdepartementet Oppdragsbrev 25 – bevæpning – oppfølging. Departementet skriver at det bør vurderes ulike modeller for bevæpning av norsk politi som kan ivareta en forsvarlig beredskap i lys av den aktuelle trusselsituasjonen. Et sentralt vurderingstema er hvorvidt politiet generelt skal være bevæpnet, herunder om dette kun skal gjelde for en begrenset del av styrken. Departementet ønsker direktoratets vurdering av ulike bevæpningsmodeller på bakgrunn av den aktuelle trusselsituasjonen. I tillegg ønsker departementet svar på hvordan direktoratet vurderer de ulike modellene, hva som taler for og hva taler mot de ulike modellene, samt hvorvidt det finnes andre måter en kan begrense bevæpningens omfang med utgangspunkt i skisserte modeller eller andre typer modeller. Det er gitt svarfrist til 17.9.2015.

Politidirektoratets svar av 21.9.2015, Modeller for bevæpning av norsk politi og Politidirektoratets anbefaling, gjengis i store trekk nedenfor, ettersom vurderingene er av relevans for Bevæpningsutvalgets arbeid. Direktoratet skriver:

Vi vil først presentere og drøfte den modellen POD mener er det beste alternativet for nedskalering gitt dagens trusselsituasjon: Tjenestepersonene bærer våpen og ammunisjon adskilt. Deretter drøfter vi hva som taler for og hva som taler mot modellene JD har skissert i sitt skriv. Modellene som omtales skal ivareta en forsvarlig beredskap i lys av den aktuelle trusselsituasjonen. De er altså ikke primært diskutert opp mot det generelle kriminalitetsbildet og den risiko dette innebærer for samfunnet generelt og politiet spesielt. Avslutningsvis gjør vi kort rede for arbeidet som pågår med å redusere risikoen knyttet til bæring av våpen – noe som er viktig uavhengig av hvilken modell som velges.

Uladd våpen på tjenesteperson

Etter en helhetsvurdering av de erfaringene vi har gjort oss i tiden med den midlertidige bevæpningen, ser vi behov for noen endringer i dagens praksis. Samtidig er det fremdeles viktig å sikre en god innsatsevne samt å ivareta tjenestepersonenes sikkerhet på en tilfredsstillende måte. Vår oppfatning er at en tidsavgrenset ordning der tjenestepersonene bærer våpen og ammunisjon adskilt, vil bidra til dette. Slik regelverket i dag lyder, vil ikke en slik ordning anses som bevæpning av politiet fordi bevæpningsordre må innhentes fra politisjef i hvert enkelt tilfelle, på samme måte som før den midlertidige bevæpningen. Innføring av en slik modell vil kreve justering av våpeninstruksen, i det modellen ikke er en del av opsjonene i instruksen slik den er utformet nå. En slik endring av våpeninstruksen må synliggjøre at modellen vil innebære et nytt beredskapsnivå under bevæpning. Med forutsetning av at JD godtar innføringen av modellen, vil det etter vår vurdering, ikke være behov for samtykke fra departementet til forlengelse av den midlertidige bevæpningen, jf. våpeninstruksen § 10, fjerde ledd.

Dette alternativet innebærer at politiet har en utgangsposisjon hvor ammunisjon oppbevares i magasinholder som er adskilt fra våpenet. Tjenestepersonen må dermed gjennomføre flere håndgrep før våpenet er klart til bruk. Beredskapsnivået er med dette likevel høyere enn ved fremskutt lagring i bil fordi det spares tid ettersom våpenet ikke må låses ut ved behov. Hvor mye tid som medgår til å utføre slike håndgrep, vil variere avhengig av stresstoleranse og grad av automatiserte og innøvde grep. Denne tidsbesparelsen kan uansett få sentral betydning ved en akutt situasjon som en terrorhendelse – også hvis politiet blir oppmerksomt på en trussel når de befinner seg i eller ved kjøretøyet. Den største gevinsten ved en slik ordning er at politiet har tilgang på våpen når de forlater kjøretøy eller andre steder hvor våpen oppbevares og ordningen vil derfor i stor grad ivareta tjenestepersonens innsatsevne, samt hans mulighet til å beskytte seg selv og kollegene i en gitt situasjon. Likevel vil beredskapen ved en slik ordning være lavere enn ved dagens midlertidige bevæpning eller ved en ordning med «halvladd» våpen som vil omtales under, og man må påregne mer tidsbruk fra situasjonen er identifisert til trusselen kan møtes. Imidlertid har prosedyren ved den skisserte ordningen til forskjell fra «halvladd» våpen, flere likhetstrekk med normalsituasjonen med fremskutt lagring i bil hvor våpenet oppbevares i låst skrin. Klargjøringsprosedyrene bygger således på innøvde grep. Denne løsningen kan derfor bidra til å redusere usikkerhet om hvorvidt det er skudd i kammer eller ikke.

Vår vurdering er videre at politiet er godt nok trent for å ivareta egensikkerheten i en normalsituasjon. Det er likevel en avveiing om tjenestepersonenes egensikring er akseptabel med den klargjøringstiden et uladd våpen krever opp mot det potensielle angrepets karakter.

Med utgangspunkt i modus operandi og sannsynlig angrepsform, kan man ikke utelukke situasjoner hvor sekunder får avgjørende betydning for utfallet. Samtidig må en slik risiko vurderes opp mot ulempene med å bære ladd våpen innenfor bredden av de oppdrag politiet skal løse.

Politidirektoratet redegjør videre for den risiko de ser forbundet med å bære et ladd våpen:

En aktuell risiko ved å bære et ladd våpen er knyttet at tjenestepersonen kan bli fratatt eget våpen. En klar fordel ved den skisserte modellen er derfor at skadepotensialet ved en slik hendelse er betraktelig redusert.

I perioden med midlertidig bevæpning er det innrapportert 20 utilsiktede avfyringer. Dette er flere enn tidligere år, selv om det er usikkerhet knyttet til de historiske dataene. De aller fleste av de utilsiktede avfyringene har skjedd i forbindelse med tømming eller nedspenning av våpen. Dersom man velger en modell der våpenet ikke er ladd, vil behovet for tømming reduseres til det omfanget som var ved ordningen med fremskutt lagring i bil. Slik vil modellen som her skisseres med uladde våpen redusere sannsynligheten for utilsiktede avfyringer fordi antallet ladde våpen og antallet ildhåndgrep vil gå kraftig ned.

Politidirektoratet vurderer den anbefalte modellen dithen at det igjen må gis bevæpningsordre fra politisjef for å lade våpen, med mindre det er snakk om egenbevæpning. Direktoratet skriver:

Krav om bevæpningsordre vil gi en større grad av strategisk kontroll over bevæpningen enn det som er situasjonen med dagens ordning. Videre flyttes risikovurderingene og beslutningen om bevæpning tilbake fra patrulje til politimester eller operasjonsleder. I tillegg vil man få bedre notoritet rundt de oppdragene som har blitt vurdert til å innebære en slik risiko at de har hjemlet bevæpning.

Politidirektoratet understreker at ordningen må betraktes som tidsavgrenset for å ivareta beredskapen i lys av terrortrusselen, ettersom politiet fremdeles vil fremstå som bevæpnet for publikum. De skriver videre at omfang og innhold av nødvendig opplæring må vurderes i samarbeid med Politihøgskolen. Direktoratet anbefaler at modellen skal gjelde for alle som jobber med vakt og beredskap (IP 1, 3 og 4). Slik vil vi ivareta prinsippet om ett politi, uavhengig av geografiske grenser.

I skrivet omtaler direktoratet også ladd våpen med skudd i kammer, løsningen som var gjeldende på skrivende tidspunkt, halvladd våpen (ikke skudd i kammer), differensiert bevæpning på bakgrunn av geografi eller tjenestens art og differensiering mellom tjenestepersoner. Oppsummert skriver direktoratet at fordelene ved ladd våpen må veies opp mot risikoen dette innebærer. De anbefaler ikke halvladd våpen, bl.a. fordi ordningen kan være egnet til å skape usikkerhet knyttet til status på våpenet. Når det gjelder differensiert bevæpning på bakgrunn av geografi eller tjenestens art, skriver direktoratet:

Det er rimelig å anta at det ikke er like stor sannsynlighet overalt for at en terrorhendelse kan skje. Imidlertid har det med bakgrunn i foreliggende trusselvurdering vist seg å være vanskelig å identifisere hvilke områder som har forhøyet risiko og hvilke områder som eventuelt har lavere risiko. Politidistriktene har av POD blitt utfordret på muligheten til å differensiere ut fra geografi. Distriktenes tilbakemeldinger har vært at dette er problematisk basert på den generelle trusselvurderingen (…).

Dersom det likevel skulle være mulig å definere noen områder med en forhøyet risiko for en terrorhendelse, kan det være utfordrende å gjennomføre en differensiert bevæpning av innsatspersonellet i distriktene. Operasjonssentralen må slik dagens distriktstruktur er, kunne disponere ressursene på tvers av distriktet. Dersom en patrulje skal kjøre ut og inn av områder med bevæpning, vil det medføre mange av- og påvæpninger. Det vil igjen kunne øke sannsynligheten for utilsiktede avfyringer. Kanskje vil det i fremtidig distriktstruktur være lettere å dedikere patruljer til gitte avgrensede geografiske områder, men per i dag anses det som vanskelig gjennomførbart. I forlengelsen av dette kan det være et alternativ midlertidig å bevæpne tjenestepersoner i de distriktene som f.eks. har de største byene – gitt en trusselvurdering kan gi grunnlag for å si noe om en forhøyet trussel her – slik at hele distrikter er bevæpnet, mens andre distrikter ikke er det. Det vil imidlertid stride mot prinsippet om «ett politi». Imidlertid kan man ved å sikre noen områder bedre enn andre ved differensiert bevæpning, bidra til å overføre risiko fra ett område til et annet der politiet opptrer ubevæpnet.

Samlet sett kan det likevel virke rimelig å differensiere bevæpningen ut fra ulike geografiske områder, men det vurderes som utfordrende å gjøre det i praksis – med mindre det foreligger tydeligere trusselvurderinger som indikerer at politiet er eksponert for en høyere risiko i utvalgte områder eller deler av landet.

Når det gjelder differensiering på bakgrunn av tjenestens art, møter vi noen av de samme utfordringene som skissert over. POD har per i dag likevel definert noen tjenestehandlinger som skal utføres ubevæpnet, som f.eks. ved transport av psykisk syke og forebyggende tjeneste. I andre konkrete situasjoner er det opp til politimesteren å beordre bevæpning når det vurderes som nødvendig innenfor gjeldende regelverk.

Det redegjøres videre for differensiering mellom ulike kategorier innsatspersonell og det konkluderes med at med mindre en trusselvurdering kan bidra til å skille trusselen mellom ulike personellkategorier, synes en differensiering på bakgrunn av IP-kategorier å være uhensiktsmessig. Politidirektoratet ber i skriv av 22.9.2015 Politihøgskolen om 1) å gi Politidirektoratet faglig råd om ekstra trening/opplæring anses nødvendig for å innføre ny modell, 2) å gjøre rede for hvilket omfang og innhold denne treningen eventuelt må ha, samt 3) å være forberedt på å utarbeide opplæringsprogram til anvendelse i politidistriktene for at innsatspersonellet skal være nødvendig istandsatt ved eventuell etablering av ny ordning.

Politihøgskolen besvarer spørsmålene i skriv av 21.10.2015. Anbefalingen fra Politihøgskolen er at dagens trening og prosedyrer opprettholdes med forsterket fokus på dagens innøvde prosedyrer.

7.2.7 Den syvende anmodningen om samtykke til bevæpning – 22.9.2015

Politidirektoratet anmoder i skriv av 22.9.2015 Justis- og beredskapsdepartementet for syvende gang om samtykke til midlertidig bevæpning, denne gang en forlengelse fra 15.10.2015 og inntil to måneder, jf. våpeninstruksen § 10, fjerde ledd. Siden forrige anmodning om forlengelse hadde altså Politidirektoratet etter oppdrag fra departementet vurdert ulike modeller for bevæpning og anbefalt en endring, til en modell der våpen og ammunisjon bæres adskilt.

Før departementet ga sitt samtykke til forlengelse av bevæpningen ber de i skriv av 25.9.2015 om svar på spørsmål knyttet til direktoratets anbefaling av modell. Politidirektoratet besvarte disse 25.9.2015. Direktoratet skriver blant annet:

Den anbefalte modellen der våpen og ammunisjon bæres adskilt, er ikke begrunnet med en endring i trusselbildet. Anbefalingen bygger på en helhetsvurdering av de erfaringene som er gjort i tiden med den midlertidige bevæpningen. Risiko knyttet til det å bære ladd våpen, herunder faren for å bli fratatt eget våpen og utilsiktede avfyringer, vurderes opp mot den risiko en senkning i beredskapen som modellen vil innebære i forhold til dagens midlertidige bevæpning. Vår vurdering er at den foreslåtte modellen vil ivareta tjenestepersonens innsatsevne, samt hans mulighet til å beskytte seg selv, kollegene og samfunnet i en gitt situasjon, samtidig som den reduserer risiko knyttet til det å bære et ladd våpen.

Direktoratet avslutter sitt svar med:

Den anbefalte modellen vil, som redegjort for i vårt brev av 21.9.2015, innebære at det må gis bevæpningsordre fra politisjef for å lade våpen. Slik vil det bli en større grad av strategisk kontroll over bevæpningen enn det som er situasjonen med dagens ordning. Avvæpning vil videre skje i kontrollerte former, på en måte som tjenestepersonene har trent på og vært vant til i tiden med fremskutt lagring i bil. Samlet sett forventer vi derfor at antall utilsiktede avfyringer i det offentlige rom ikke vil øke i forhold til ordningen med fremskutt lagring i bil.

Justis- og beredskapsdepartementet gir i skriv av 14.10.2015, «med bakgrunn i PODs anbefaling», samtykke i at uniformert innsatspersonell i kategori 1, 3 og 4 kan være bevæpnet med enhåndsvåpen (pistol), «dog slik at våpen og ammunisjon (magasin) bæres adskilt», frem til 10.12.2015, jf. våpeninstruksen § 10, fjerde ledd. Departementet legger til grunn at det skal gis bevæpningsordre fra politisjef for å lade våpen, jf. våpeninstruksen § 3-3.

Felles kontraterrorsenter (FKTS) kom 27.10. 2015 med en ny trusselvurdering. På bakgrunn av en totalvurdering konkluderte Politidirektoratet etter dette med at det ikke lenger var grunnlag for å opprettholde den midlertidige bevæpningen. Konklusjonen bygget bl.a. på at PST vurderte sannsynligheten for terrorangrep som redusert, herunder også faren for angrep på personell fra politi og forsvar. Politidirektoratet orienterte derfor politidistrikt og særorgan i skriv av 13.11.15 om at den midlertidige bevæpningen skulle avvikles så snart som mulig, og senest fra og med 17.11.2015. Innen det tidspunkt skulle alt innsatspersonell gå tilbake til alminnelig politiberedskap med fremskutt lagring i kjøretøy, slik det var før den midlertidige bevæpningen.

Politidirektøren innkalte til pressekonferanse fredag 13.11.2015 der han formidlet beslutningen om å avvikle den midlertidige bevæpningen. Samme kveld utførte syv terrorister en rekke simultane bombe- og skyteangrep i Paris. Angrepene startet klokken 21.20 og i løpet av de neste tre timene slo terroristene til mot seks ulike steder; kafeer, restauranter, et konsertlokale og en fotballarena. 130 mennesker døde og 368 personer ble skadet, hvorav tre alvorlig.

Som følge av hendelsene i Paris så Politidirektoratet behov for å få bedre oversikt over hvilken betydning disse angrepene kunne ha for det norske trusselbildet. Mandag 16.11.2015 gikk derfor følgende skriv fra Politidirektoratet til underliggende organer:

UTSETTELSE AV OVERGANG TIL FREMSKUTT LAGRING

Det er behov for å få en bedre oversikt over hvilken betydning hendelsene i Paris kan ha for norske forhold. Derfor har Politidirektøren besluttet at overgangen til fremskutt lagring av politiets skytevåpen utsettes til 30.11.2015 kl. 23.59. Frem til det tidspunkt skal bevæpning med enhåndsvåpen opprettholdes for IP 1, 3 og 4 slik det har vært til nå i perioden med midlertidig bevæpning. De politidistrikt som har gått tilbake til fremskutt lagring, skal gjeninnføre midlertidig bevæpning gjeldende fra nå. Våpen og magasin adskilles ikke.

Det fremkommer i Politidirektoratets skriv av 21.11.2015 til departementet at bakgrunnen for at direktoratet ga beskjed om at våpen og magasin ikke skal adskilles, skyldes flere forhold. Politidirektoratet skriver:

I brevet fra JD datert 14. oktober godkjente departementet ordningen med adskilt våpen og magasin under forutsetning om nødvendig opplæring, og at gjeldende bevæpningspraksis skulle opprettholdes til dette var gjennomført. Politidistriktene hadde ikke påbegynt nødvendig opplæring knyttet til ny bevæpningsmodell før mottak av ny trusselvurdering datert 27. oktober som reduserte trusselnivået i Norge. POD vurderte at trusselvurderingen [ikke] ga et tilstrekkelig grunnlag for midlertidig bevæpning. Politidirektøren besluttet derfor å gå tilbake til fremskutt lagring i kjøretøy.

7.2.8 Den åttende anmodningen om samtykke til bevæpning – 21.11.2015

Det fremkommer i Politidirektoratets skriv av 21.11.2015, som omtalt over, at PST vurderte trusselen mot Norge som uendret etter angrepene i Paris, «men at situasjonen fremdeles ansees som uoversiktlig og uavklart». Politidirektoratet trekker frem flere forhold som de mener bidrar til usikkerhet knyttet til trusselbildet og «POD vurderer at trusselvurderingen gir grunnlag for å beskytte samfunnet generelt, og ønsker derfor ikke å redusere beredskapsnivået til norsk politi». Politidirektoratet anmoder i skrivet om samtykke til forlengelse av midlertidig bevæpning for uniformert innsatspersonell kategori 1, 3 og 4 med ladd pistol på hoften fra 10.12.2015 og inntil to måneder, jf. våpeninstruksen § 10, fjerde ledd. Dette var åttende gang direktoratet anmodet om samtykke til å forlenge bevæpningen.

I Politidirektoratets skriv av 26.11.2015 til Justis- og beredskapsdepartementet anmoder direktoratet om samtykke til forlengelse av midlertidig bevæpning fra 1.12.2015 frem til 10.12.2015, jf. våpeninstruksen § 10, fjerde ledd, med bevæpningsmodell som før, med ladd våpen på tjenesteperson. Bakgrunnen for anmodningen er at «POD vurderer det som nødvendig å opprettholde forhøyet politiberedskap inntil Politiets sikkerhetstjeneste og politiet er gitt tilstrekkelig tid til å vurdere det nasjonale trusselbildet i lys av siste tids hendelser i Europa».

Justis- og beredskapsdepartementet gir i sitt svar av 9.12.2015 samtykke til forlenging av midlertidig bevæpning fra 10.12.2015 og inntil 3.2.2016. Departementet legger til grunn at det er løpende kontakt mellom direktoratet og Politiets sikkerhetstjeneste om utviklingen i trusselbildet. Trusselvurderinger som skal utarbeides i perioden skal oversendes Politidirektoratet så fort de foreligger, slik at disse kan danne grunnlag for «fortløpende politifaglige vurderinger om hvilken bevæpningsmodell som skal praktiseres i perioden frem til 3.2.2016». Videre ber departementet om å bli holdt løpende orientert om hvordan bevæpningen gjennomføres og at Politidirektoratet sørger for å ha oppdatert informasjon til enhver tid om bevæpningssituasjonen.

I skriv av 11.1.2016 anmoder Politidirektoratet Justis- og beredskapsdepartementet om samtykke til å forlenge bevæpningen ytterligere to måneder. Direktoratet skriver:

POD er av den oppfatning av at det er et midlertidig behov for fortsatt bevæpning av norsk politi, «da det ikke kan utelukkes at en terrorhendelse kan finne sted i Norge med bakgrunn i senere tids terrorhendelser i Europa med utspring i ekstreme islamistiske miljø».

Politidirektoratet uttrykker samtidig tvil om det er hjemmel til å fortsette ordningen med midlertidig bevæpning av politiet etter bestemmelsene i våpeninstruksen § 10, fjerde ledd. Direktoratet foreslår derfor at departementet «gjennomfører en juridisk vurdering av vilkårene i våpeninstruksen § 10, fjerde ledd eller andre bestemmelser som kan hjemle en eventuell fortsatt midlertidig bevæpning av politiet».

Kilde: Utarbeidet av Bevæpningsutvalget basert på materiale fra Politidirektoratet

Justis- og beredskapsdepartementet ber i sitt svar av 12.1.2016 Politidirektoratet om å gjøre en politifaglig vurdering av behovet for midlertidig bevæpning med bakgrunn i de nylig utarbeidede trusselvurderingene sett opp mot vilkårene i våpeninstruksen § 10, fjerde ledd.

Politidirektoratet skriver i sitt svar til Justis- og beredskapsdepartementet av 13.1.2016 at

POD vurderer, med bakgrunn i trusselvurderingen fra FKTS av 27. oktober 2015, at sannsynligheten for terrorangrep i Norge er redusert, herunder også sannsynligheten for angrep på personell fra politi og forsvar. De oppdaterte trusselvurderingene fra PST (…) gir ingen indikasjoner på at dette bildet er endret.

Politidirektoratet skriver videre at de likevel er av den oppfatning at det med bakgrunn i senere tids hendelser i Europa ikke kan utelukkes at en terrorhendelse kan finne sted i Norge og at behov for risikoreduserende tiltak må vurderes i lys av dette. Videre står det at «midlertidig bevæpning vil kunne understøtte politiet som viktig samfunnsfunksjon alt etter hvordan et angrep kan arte seg i tid og rom».

Justis- og beredskapsdepartementet ber om ytterligere informasjon i sitt skriv til direktoratet av 19.1.2016: «Departementet ber om en tydeligere og mer utfyllende begrunnelse for anmodningen av 11. januar d.å. enn det som fremkom i brev av 11. og 13. januar d.å.»

7.2.9 Bevæpningen avvikles – 3.2.2016

I Politidirektoratets skriv av 25.1.2016 til Justis- og beredskapsdepartementet skriver direktoratet bl.a.:

Med bakgrunn i trusselvurderingen av 31.10.2014 og PODs risikovurderinger ble det den 23.11.2014 iverksatt midlertidig bevæpning som ett av flere tiltak. Etter trusselvurderingen av 27.10.2015 besluttet POD å gå tilbake til fremskutt lagring i bil. På bakgrunn av angrepene i Paris, ble som kjent midlertidig bevæpning forlenget til 3. februar 2016.

PST vurderte trusselbildet som uendret etter angrepene i Paris og de senere tids hendelser i Europa, men situasjonen ble ansett som uoversiktlig og uavklart. I dialog mellom JD og POD ble det diskutert forlengelse av bevæpningen inntil åtte uker for blant annet å avklare behov for eventuelle kompenserende tiltak inntil bevæpningen skulle avvikles. POD anmodet derfor i brev av 11.1.2016 om samtykke til forlengelse av midlertidig bevæpning utover 3. februar d.å.

POD har deretter drøftet trusselbildet og alternative tiltak med den Nasjonale ledergruppen9, senest på møte den 20.–21. januar d.å. samt hatt møter med vernetjenesten. POD har kommet frem til at det likevel ikke anmodes om samtykke til forlengelse av bevæpningen, med samme begrunnelse som gitt i brev av 12.11.201510 til politidistrikter og særorgan der POD besluttet å avvikle den midlertidige bevæpningen. Midlertidig bevæpning videreføres derfor ikke utover 3. februar d.å.

I skriv av 28.1.2016 fra Politidirektoratet til politidistrikter og særorgan fremkommer det at midlertidig bevæpning opphører 3.2.2016. Det vises til oppdaterte trusselvurderinger fra PST/FKTS. Politidirektoratet har på bakgrunn av disse, samt etter vurdering av flere momenter, kommet frem til at det ikke lenger er grunnlag for å videreføre den midlertidige bevæpningen av uniformert innsatspersonell i politiet. Direktoratet skriver:

Politidistrikt og særorgan skal derfor avvikle den midlertidige bevæpningen så snart som mulig, og senest innen utløpet av 3. februar 2016. Alt innsatspersonell som har vært omfattet av den midlertidige bevæpningen skal da gå tilbake til alminnelig politiberedskap med fremskutt lagring i kjøretøy – slik det var før den midlertidige bevæpningen ble iverksatt. Det må sikres at lokalt instruksverk er i tråd med dette, herunder rutiner knyttet til bevæpningsordre fra politisjef, jf. våpeninstruksen § 10, første ledd. Rutinene for bevæpningsordre, herunder grundige risikovurderinger, skal medføre at oppdragene vurderes av strategisk, operasjonelt og taktisk nivå for å sikre at ledelse, kompetanse, ressurser, verneutstyr og andre faktorer av betydning tilpasses oppdraget.

Med det ble en periode på totalt 14 måneder med midlertidig bevæpnet politi avsluttet.

7.3 Utilsiktede avfyringer/vådeskudd

Frem til perioden med midlertidig bevæpning har det ikke vært systematisk registrering av utilsiktede avfyringer i politiet, ofte omtalt som vådeskudd. Det eksisterte heller ingen klar definisjon av hva som regnes som vådeskudd. Som det fremkommer av korrespondansen mellom departementet og direktoratet, ble det allerede i november 2014 av direktoratet pekt på økt risiko for vådeskudd ved en midlertidig bevæpning av politiet. Først i august 2015, etter en bestilling fra departementet, ble det innført rapporteringsplikt på denne type hendelser, uten at det i skrivet fra departementet var klart definert hva som skulle inngå i rapporteringen. I Politidirektoratets brev til departementet av 24.8.2015 ble det så foretatt en avgrensning av hva som menes med utilsiktede avfyringer/vådeskudd. Definisjonen omhandler hvilke utilsiktede avfyringer politidistriktene ikke bes å rapportere på, heller enn en klar definisjon av hva utilsiktede avfyringer faktisk er. Det ble avgrenset bort fra utilsiktede avfyringer som har skjedd som en del av politiets instruksjonsvirksomhet, under skytebanetjeneste eller lignende, eller avfyringer som har skjedd under tømming av tjenestevåpen i nedspenningskasser, med mindre dette har medført skade på person eller materiell. Det innebærer at politidistrikter og særorgan skulle rapportere på alle andre utilsiktede avfyringer. Innrapporteringsplikten ble fra 24.8.2015 forankret i våpeninstruksen § 24:

Når politimann i tjeneste har brukt eller truet med bruk av skyte- eller sprengvåpen, skal politisjef snarest mulig og uavhengig av en eventuell strafferettslig etterforskning innrapportere til Politidirektoratet. Innrapporteringsplikten omfatter også vådeskudd.

I skriv av 10.8.2015 ber Justis- og beredskapsdepartementet om at Politidirektoratet innhenter informasjon fra politidistriktene om antall utilsiktede avfyringer som er gjort med politiets tjenestevåpen i løpet av 2011, 2012, 2013, 2014 og 201511. Innrapportering for den første perioden med midlertidig bevæpning – fra november 2014 frem til august 2015 – ble således i stor grad gjort i etterkant, og det må derfor tas forbehold om disse tallene12.

Ut fra rapporteringskriteriene definert over, ble det for årene 2011, 2012 og 2013 innrapportert henholdsvis fire, to og seks utilsiktede avfyringer. For 2014 (frem til november 2014) ble det innrapportert ni utilsiktede avfyringer. Det ble i tillegg rapportert om en hendelse i Nordre Buskerud politidistrikt i november 2014, etter den midlertidige bevæpningen ble innført. Denne hendelsen, sammen med alle hendelsene i 2015 og tre hendelser fra januar 2016, utgjør til sammen 28 utilsiktede avfyringer fra perioden med midlertidig bevæpning (se figur 7.2).

Kilde: Politidirektoratet

Dette er et høyere antall enn hva som er kjent fra tidligere år – også høyere enn det som er innrapportert i tiden som har gått etter avslutningen av perioden med midlertidig bevæpning. Det kan likevel hevdes at dette er et relativt lavt antall sett opp mot det totale antall bevæpnede personell og ildhåndgrep i perioden. Det har i den sammenheng også vært hevdet at oppmerksomheten som vådeskudd fikk i mediene under den midlertidige bevæpningen var overdrevet (Myhrer, 2015). Også politifolk har stilt spørsmål om det var en reell økning, eller om det var oppmerksomheten rundt vådeskudd som medførte en opplevd økning, og at alvorlighetsgraden av vådeskuddene i mange tilfeller ble overdrevet (Sandham & Todnem, 2016). Ettersom utilsiktede avfyringer ikke tidligere var rapporteringspliktig, vet man lite om omfanget faktisk har økt. Når det gjelder alvorlighetsgraden viser hendelsene under perioden med midlertidig bevæpning at skadepotensialet har vært stort i flere av situasjonene. Spesialenheten ble varslet om 17 av sakene fra de respektive politidistriktene og 15 av disse ble etterforsket av Spesialenheten. Spesialenhetens vurderinger vil omhandles senere (se punkt 7.3.5 og 7.12).

Videre vil vi se nærmere på hva som kjennetegner vådeskudd som ble innrapportert til Politidirektoratet.

7.3.1 Utilsiktede avfyringer i forbindelse med tømming av våpen

Av de 28 utilsiktede avfyringene som er rapportert om fra perioden med midlertidig bevæpning, skal 27 ha vært med pistol og 12 skal ha skjedd i forbindelse med tømming eller nedspenning av våpen. Politidistriktene skal ha innarbeidet rutiner for tømming av våpen som skal forhindre at slike hendelser skjer. I tillegg har de anskaffet nedspenningskasser der kontrollerte nedspenninger skal gjøres13. Avtrekk i nedspenningskassen/sikker bakgrunn er siste barriere for å hindre skadefølge dersom et skudd utilsiktet skulle bli avfyrt. Likevel vil en slik avfyring være et resultat av feil gjort av tjenestepersonen og det er et brudd på rutiner og sikkerhetsbestemmelsene for bruk av våpen i politiet. Slike avfyringer i nedspenningskasse inngår likevel ikke i tallene over. Rutinen har så langt vært at slike saker, der det utilsiktet har blitt avfyrt skudd i nedspenningskasser, håndteres i politidistriktet som en uønsket hendelse.

Det kan noen ganger være slik at tjenestepersonene ikke har anledning til å dra til tjenestestedet og tømme våpenet etter et bevæpnet oppdrag før de må videre til et nytt oppdrag. I slike tilfeller kan tømming av våpen foregå ute i det offentlige rom, f.eks. i nærheten av patruljekjøretøyet. Dersom tjenestepersonen gjennomfører korrekt tømmeprosedyre, slik den inngår i opplæringsprogrammet for innsatspersonell (se også kapittel 5), skal det ikke være mulig utilsiktet å avfyre våpenet. Den sikkerheten som korrekt utført tømmeprosedyre gir, er imidlertid helt avhengig av at tjenestepersonene følger prosedyrene og ikke på noe tidspunkt avviker eller endrer rekkefølge på håndgrepene. Der nevnte prosedyrer ikke har blitt fulgt og utilsiktede avfyringer skjer utenfor nedspenningskasse, kan det være tilfeldigheter som avgjør om det blir skadefølge. Slike saker skal meldes til Politidirektoratet og eventuelt til Spesialenheten, både for å avdekke hvorvidt tjenestepersonen har opptrådt uaktsomt og/eller straffbart, men også for å sikre læring fra hendelsen.

De utilsiktede avfyringene som har skjedd i forbindelse med tømming eller nedspenning av våpen (utenfor nedspenningskasse) under perioden med midlertidig bevæpning, har skjedd på ulike steder i tilknytning til tjenestestedet, som for eksempel inne på kontor eller vaktrom, i garasjer eller våpenrom. En slik hendelse skjedde da en tjenesteperson, i følge innrapporteringen, gjorde avtrekk i «ufarlig retning» i garasjen i fellesarresten, uten å forsikre seg ordentlig om at våpenet var uladd. Det har også vært flere tilfeller der det har blitt avfyrt skudd i, eller i nærheten av, politiets tjenestebil. Noen av disse situasjonene har hatt stort skadepotensiale, for tjenestepersonen selv og/eller for andre. En av de mest alvorlige sakene gjaldt en tjenesteperson som skjøt seg selv i foten ved tømming av pistol i tjenestebil. Skuddet gikk inn i skoen ved ankelleddet og gjennom vristen, og kulen ble funnet i sålen på skoen.

7.3.2 Utilsiktet avfyring som følge av egentrening

Flere utilsiktede avfyringer har skjedd som følge av handlinger som fremstår som egentrening der tjenestepersoner på eget initiativ har drevet med øvelser uten å forsikre seg om at våpenet var tomt. I et av disse tilfellene avfyrte tjenestepersonen et skudd i lensmannskontorets garasje. Tjenestepersonen tok ladegrep med tjenestevåpenet, rettet våpenet mot innsiden av garasjeporten og foretok avtrekk. Dette gjorde vedkommende uten å ha forsikret seg om at det ikke var magasin med ammunisjon i våpenet. Det ble avfyrt et skudd som gikk gjennom en garasjeport, over et parkeringsområde og en vei, før prosjektilet traff en campingvogn som sto foran et bolighus, omtrent 40 meter fra lensmannskontoret.

I en annen situasjon tok en tjenesteperson «som en del av sin personlige rutine før tjenesteoppsett» opp pistolen og siktet på et punkt på veggen for å klargjøre siktemidlene. Skuddet gikk av og traff et brannslukningsapparat.

En tredje innrapportert hendelse omhandler en tjenesteperson som rettet pistolen mot et speil i garderobelokalene på politistasjonen, og trakk av uten å forsikre seg om at våpenet ikke var ladd. Prosjektilet gikk gjennom speilet, gjennom veggen og inn i motsatt vegg inne på toalettet i tilstøtende rom, videre gjennom toalettrøret og stanset i et kobberrør i veggen. Det var ingen personer på toalettet.

7.3.3 Utilsiktet avfyring som følge av testing av hylster

Utilsiktede avfyringer har også skjedd i forbindelse med kontroll av våpen eller testing av hylster. I en sak som fant sted på vaktrommet på en politistasjon, ble en kollega truffet i leggen og som følge av dette, innlagt på sykehus med moderate skader. Skuddet skal ha gått av i forbindelse med kontroll av hylster.

I et annet tilfelle avfyrte en tjenesteperson et skudd med våpenet til en kollega, som kollegaen bar i hylster på hoften. Prosjektilet gikk ned i gulvet og det oppsto skader i linoleum og betongdekket. En tredje tjenesteperson ble truffet i magen enten av en del av prosjektilet eller av en del av linoleumen/betongen. Ved undersøkelse på legevakten ble det påvist et rødt, mindre merke i huden på magen.

En lignende hendelse skjedde da en tjenesteperson stakk fingeren ned i hylsteret til en kollega og trakk av. Meningen var å demonstrere at det var vanskelig å trekke av en annens tjenestevåpen som var i hylsteret. Prosjektilet gikk gjennom buksen til vedkommende som bar våpenet og deretter ned i gulvet. Ingen ble skadet.

De resterende hendelsene oppgis å ha ulike omstendigheter. Utilsiktet avfyring har skjedd under lading, samt ved flytting og vedlikehold av våpen.

7.3.4 Politidirektoratet tydeliggjør rutiner

Politidirektoratet så underveis i perioden med midlertidig bevæpning behov for å tydeliggjøre hvilke rutiner som skal gjelde ved håndtering av våpen. Det ble også, i samarbeid med PHS, besluttet at noen rutiner skulle strammes inn. Ettersom de fleste utilsiktede avfyringene hadde skjedd i forbindelse med tømming og nedspenning av våpen, ble prosedyrene for dette tydeliggjort. Politidirektoratet besluttet i skriv av 30.10.2015 til politidistriktene at følgende prosedyrer skal gjelde for politiets våpenhåndtering:

Tømming og nedspenning av våpen skal gjennomføres av to tjenestepersoner sammen. Begge tjenestepersoner skal verifisere at tømmeprosedyre følges og forsikre seg om at tjenestevåpen er tomt før nedspenning. Nedspenning skal skje på sikkert sted og i sikker retning. Det forutsettes at alle tjenestepersoner er godt kjent med gjeldende prosedyrebeskrivelse for tømming av våpen, utarbeidet av Politihøgskolen.

Politidirektoratet skriver at avvæpning skjer som følge av mindre behov for våpenet, og slike situasjoner vil normalt derfor ikke være preget av tidspress. Det fremkommer videre i skrivet at det ikke tillates egentrening hvor det gjennomføres øvelser alene. All egentrening skal gjennomføres med minimum to tjenestepersoner sammen. I tillegg listes det opp prosedyrer som skal gjennomføres for at slik egentrening skal kunne gjennomføres. Politidirektoratet skriver at det forutsettes at politidistriktene gjør sitt ytterste for å forbygge negative konsekvenser av våpenhåndtering, og at det jobbes kontinuerlig for en god sikkerhetskultur.

Det fremkommer også av korrespondanse mellom Politidirektoratet og politidistriktene at distriktene jobbet systematisk med lokale risikovurderinger. Dette ble gjort ved fornyet gjennomgang av lokale instrukser, endringer av instrukser og/eller innskjerpede rutiner for gjennomgang av instruksene.

7.3.5 Spesialenhetens etterforskning av vådeskudd

Spesialenheten for politisaker skal etterforske og påtaleavgjøre saker der det er spørsmål om ansatte i politiet eller påtalemyndigheten har begått straffbare handlinger i tjenesten, jf. påtaleinstruksen § 34-1. Spesialenheten etterforsket i løpet av 2015 til sammen 15 saker som gjaldt avfyrte vådeskudd. Det er politidistriktet selv som tar stilling til om det foreligger et mulig straffbart forhold som bør bringes til kunnskap for Spesialenheten, så lenge Spesialenheten eller politiet ikke har mottatt anmeldelse fra andre knyttet til hendelsen. Spesialenheten kan selv beslutte etterforskning dersom de får kjennskap til hendelser fra annet hold. Riksadvokatembetet besvarte i august 2015 en henvendelse fra VG om vådeskudd og uttalte da følgende om hvilke saker Spesialenheten skal behandle14:

Dersom et skudd løsnes uten at det er meningen, vil det som hovedregel være grunnlag for å undersøke om det foreligger uaktsom overtredelse av straffelovens bestemmelser om håndtering av skytevåpen. Implisitt betyr dette at politimestrene skal rapportere inn slike typer saker slik at Spesialenheten kan avklare om det har skjedd noe straffbart.

Sakene Spesialenheten har fått oversendt er vurdert i forhold til straffeloven (1902) § 352 første ledd annet straffalternativ om uforsiktig omgang med skytevåpen, ettersom det er gjeldende lov på gjerningstidspunktet som hovedregel skal benyttes. Straffebestemmelsen er for øvrig i hovedsak videreført i straffeloven 2005 § 188, som trådte i kraft 1. oktober 2015. Straffansvar for hendelser før 1. oktober 2015 er altså vurdert i forhold til den gamle straffeloven.

For å bli straffet etter § 352 første ledd, i straffeloven av 1902, kreves det at vedkommende gjør seg skyldig i uforsiktig adferd, og hvor denne adferden er egnet til å volde fare for andres liv eller helbred. Adferden kan anses «uforsiktig» når den etter de konkrete omstendigheter kan bebreides vedkommende som uaktsom. For at bestemmelsen skal komme til anvendelse må handlingen i tillegg altså ha vært «egnet til å volde fare for andres liv eller helbred». Det er her tilstrekkelig at opptredenen objektivt sett var egnet til å volde fare eller skade. Av rettspraksis og juridisk teori følger at det ved bruk av skytevåpen kreves at den eller de som eventuelt kunne rammes, var såpass nær at skuddet hadde skadeevne. Spesialenheten har i vurderinger av skuddets skadeevne blant annet sett hen til hvilken type ammunisjon som ble brukt da vådeskuddet ble avfyrt. Dette fordi faren for gjennomskyting og for at skudd kan rikosjettere, er noe mindre når det er benyttet «short stop»-ammunisjon. Skyldkravet er uaktsomhet.

Felles for de 15 sakene Spesialenheten etterforsket, er at tjenestepersonen hadde glemt at våpen var ladd, eller at vedkommende ikke hadde forsikret seg om at våpen er uladd, før avtrekk ble foretatt. I tillegg til trening mv., er det særlig ved tømming/nedspenning av ladd våpen at skudd utilsiktet har gått av (Spesialenheten for politisaker, 2016, s. 10). I følge Spesialenheten er det i alle sakene opptrådt i strid med det som under opplæringen i politiet omtales som grunnleggende sikkerhetsregler for behandling av våpen.

I samtlige av de 15 sakene Spesialenheten etterforsket, ble det konstatert at tjenestepersoner hadde brutt gjeldende sikkerhetsregler, ettersom det faktisk hadde skjedd en utilsiktet avfyring. Lovens første vilkår om «uforsiktig adferd» var derved oppfylt. Det fremgår imidlertid av samtlige vedtak er det videre er et krav om at denne handlingen «var egnet til å volde fare for andre». Spesialenheten fant ikke bevismessig grunnlag for å konkludere med at det var tilfelle i ni av sakene. I seks tilfeller ble det konkludert med slik fare, og disse ble derfor avgjort med forelegg.

På spørsmål om det er grunnlag for å konkludere med om omfanget av utilsiktede avfyringer kan tilskrives den midlertidige bevæpningen, viser Spesialenheten til sine 15 vedtak og at det der fremgår at de utilsiktede avfyringene skyldtes at våpnene var ladd, eller ble ladet, og at det ble trykket på avtrekkeren i den tro at våpenet faktisk var tomt, eller i den tro at man ikke ville nå frem til avtrekkeren mens pistolen var i hylster. Dette var grunnen til at vådeskuddene kunne finne sted.

7.4 Forsøk på frata tjenesteperson ladd våpen

Fra perioden med midlertidig bevæpning er det til Politidirektoratet rapportert om 22 hendelser der tjenestepersonell er blitt forsøkt fratatt et ladd våpen15. Politidirektoratet var oppmerksomt på risikoen knyttet til å bli fratatt eget våpen ved oppstarten av den midlertidige bevæpningen, og allerede i november 2014 ble det undersøkt andre bæreløsninger for pistol for å redusere sannsynligheten for dette.

En slik hendelse fant sted i januar 2015 da politiet var på et bistandsoppdrag med Mattilsynet. Eieren av dyrene forsøkte å ta pistolen fra lårhylsteret til den ene polititjenestepersonen og truet med å trekke av. Det ble dermed et basketak og vedkommende ble slått av politiet og endte med tre brudd i ansiktet. Det er også rapportert om flere tilfeller der tjenestepersonen har blitt forsøkt fratatt våpenet i forbindelse med bistand til helsevesenet, herunder transport av psykisk syke personer.

Andre situasjoner der tjenestepersoner er blitt forsøk fratatt våpen har vært i forbindelse med pågripelse. I minst to slike situasjoner ble tjenestepersoner skadet som følge av anvendelse av makt for å forsvare eget våpen.

7.5 Politidirektoratets risikovurderinger knyttet til vådeskudd og faren for å bli fratatt våpen

Før hver søknad om forlengelse av den midlertidige bevæpningen ble det innhentet erfaringer fra politidistriktene knyttet til bevæpningen. Etter den første perioden med midlertidig bevæpning ba Politidirektoratet politidistrikter og særorgan om rapportering på en rekke angitte punkter. Hensikten var bl.a. fortløpende å avdekke uønskede hendelser, nesten-ulykker eller ulykker som følge av bevæpningen, samt å få vite hvilke risikoreduserende tiltak som ble vurdert og iverksatt i distriktene. Politidirektoratet mottok tilbakemeldinger der det ble redegjort for hvilke tiltak politidistriktene hadde vurdert eller iverksatt. Noen punkter går igjen, disse var i hovedsak knyttet til politiets bevæpning i oppdrag som til vanlig ville blitt gjennomført ubevæpnet. Det ble bl.a. fremhevet behov for mer opplæring og tilpassing av hylster.

Etter at det ble avdekket svakheter med noen av de gamle hylstrene, ble politidistriktene pålagt å gjennomføre en kartlegging av hvor mange hylstre det gjaldt. Parallelt ble Politiets fellestjenester gitt i oppdrag å fremskaffe hylstre uten de avdekkede svakhetene. Politidistriktene ble så pålagt å skifte ut hylster med svakheter, med nye hylstre. De nye hylstrene forhindrer ikke forsøk fra uvedkommende på å frata tjenestepersonene våpenet, men de reduserer muligheten for at de lykkes med det.

Det kan ikke sies at det ble foretatt en sentral og systematisk risikovurdering av utilsiktet avfyring/vådeskudd i forkant av bevæpningen. Politidirektoratet merket seg imidlertid at det var to hovedproblemstillinger som ble særlig aktualisert av bevæpningen: Risikoen knyttet til utilsiktede avfyringer og faren for å bli fratatt eget våpen. Politidirektoratet registrerte gjennom tilbakemeldinger fra politidistriktene, at det ble utarbeidet lokale tiltak mot dette.

7.6 Politidirektoratets egne erfaringer fra perioden

Politidirektoratet har i perioden med midlertidig bevæpning gjort noen erfaringer knyttet til hvordan politiet vurderte og håndterte ulike situasjoner. Nedenfor følger en kort gjennomgang av de viktigste erfaringer som Bevæpningsutvalget har fått oversendt. Utvalget mener denne gjennomgangen belyser viktige læringspunkter, dersom en skulle få en lignende situasjon i fremtiden.

7.6.1 Mottak av trusselvurderinger

Innføringen av midlertidig bevæpning høsten 2014 skjedde på bakgrunn av trusselvurderinger fra Politiets sikkerhetstjeneste (PST) og Felles kontraterrorsenter (FKTS). Disse trusselvurderingene ble formidlet skriftlig til Politidirektoratet, hvorpå direktoratet tolket trusselvurderingene og iverksatte tiltak basert på sin forståelse av disse.

Det var mange som vurderte sannsynligheten for terror som høyere enn den reelt var ment av PST. Dette preget også Politidirektoratet sin håndtering innledningsvis. Det er nødvendig å ta i betraktning at to måneder tidligere hadde politiet hatt en periode på nesten to uker med midlertidig bevæpning og en forhøyet beredskap, som følge av en mer spesifikk trussel. Når det så kom en ny trusselvurdering ble denne sett i sammenheng med trusselvurderingen fra sommeren 2014. Den korte tiden mellom de to trusselvurderingene førte nok til at sannsynligheten ble tolket som i det høyere sjiktet innenfor det prosentvis store spennet sannsynlighetsbegrepet viser til (60–90 %). Tolkning ble innledningsvis lagt opp mot den øverste delen av spennet, men etter samtaler med PST og FKTS ble det etter hvert klart at nivået var lavere.

Etter hvert ble det innført en ordning med møter på saksbehandlernivå mellom de som faktisk utarbeidet trusselvurderingene i PST/FKTS og de i Politidirektoratet som foreslo tiltak basert på disse vurderingene. Slike møter ble avholdt når det kom nye trusselvurderinger. Politidirektoratet erfarte at det var svært nyttig å gjennomføre slike møter og samtaler for å avklare begrepene som ble benyttet og for å få en felles forståelse av innholdet i trusselvurderingene. Politidirektoratet er av den oppfatning at slike møter burde ha vært på plass fra begynnelsen.

Praksisen med at fagmiljøene møtes i forbindelse med nye trusselvurderinger er videreført også etter perioden med midlertidig bevæpning. Dette har bidratt til å bedre samarbeidet mellom enhetene, og til å sikre at de tiltakene som vurderes og eventuelt iverksettes, er basert på en felles forståelse og mest mulig riktig beslutningsgrunnlag.

I perioden etter den midlertidige bevæpningen har Politidirektoratet i etterkant av terrorhendelser i andre europeiske land, opplevd et til dels sterkt press for å bevæpne politiet nasjonalt. Dette har vært problematisk da det, basert på etterretning eller trusselvurderinger ikke har vært grunnlag for å gjøre dette. Politidirektoratet har i den sammenheng inntrykk av at den felles forståelsen av trusselvurderingene som ble etablert i fagmiljøene hos Politidirektoratet og PST/FKTS ikke ble oppfattet på samme måten i andre deler av justissektoren eller i andre departementer.

7.6.2 Risikovurderinger

Risikovurderinger underveis i perioden dreide seg i hovedsak om selve bevæpningen og hvilke tiltak som skulle til for å redusere omfanget av bevæpningen. Da det etter hvert ble stort fokus på utilsiktede avfyringer, både i offentligheten og i politiet, ble det innført et sentralt rapporteringsregime for dette. Først gjennom arbeidet med ny modell for bevæpning ble det gjort en systematisk vurdering av risiko og tilhørende tiltak. Politidirektoratet ser i ettertid at risikovurdering i forkant av den midlertidige bevæpningen burde vært gjennomført, ettersom rammebetingelsene for bevæpning ble vesentlig endret.

7.6.3 Differensiering av bevæpning – omfang og utstrekning

I perioden før trusselvurderingen ble nedjustert, vurderte Politidirektoratet muligheten for å redusere omfanget av politibevæpning ut fra geografi – under en hypotese om at trusselen neppe var lik for hele landet. Likevel klarte verken Politidirektoratet eller politimestrene å finne gode nok holdepunkter for å konkludere med at det var tilstrekkelig redusert risiko i særskilte deler av distriktene. En stor utfordring var at det ikke var etablert felles mal eller systematikk for gjennomføring av risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser) i politiet, noe som medførte stor variasjon i de ulike ROS-analysene fra distriktene. Svarene fra politidistriktene var ikke entydige og de kunne i liten grad anvendes til å gjennomføre endringer i bevæpningsordningen på nasjonalt nivå.

Det ble også vurdert å differensiere bevæpningen ut fra ulike kategorier tjenestepersonell (IP-kategorier), men Politidirektoratet kom frem til at dersom en kun hadde bevæpning av IP1 og IP3, ville ikke dette gi særlig effekt utover i de aller største byene. En avgrenset bevæpning til kun å gjelde IP3 og IP1, ble derfor ikke iverksatt.

Et fåtall av politidistriktene mente at det kunne være forsvarlig å redusere omfanget av bevæpning med en mer målrettet innsats på informasjonsinnhenting og etterretning, samt ved å øke den generelle tilstedeværelsen av polititjenestepersoner. Det ble likevel påpekt at en slik satsning ikke kunne gjennomføres av politidistriktene innenfor eksisterende rammer, fordi det ville forutsatt økte bevilgninger.

7.6.4 Ny bevæpningsmodell ved midlertidig bevæpning

Politidirektoratet forslo etter hvert en ny bevæpningsmodell. Forslaget gikk (som omtalt i punkt 7.2.6.3) ut på at tjenestepersonene skulle bære våpenet uladd på seg og med ammunisjon adskilt fra våpenet. Dette tiltaket ble foreslått for å ivareta beredskapen samtidig som tiltaket ble vurdert til sterkt å redusere annen risiko, som faren for å bli fratatt våpenet og sannsynligheten for utilsiktede avfyringer. Den midlertidige bevæpningen ble avsluttet før ordningen ble iverksatt.

7.6.5 Praksis knyttet til bevæpningsordre i politidistriktene

Innføringen av midlertidig bevæpning innebar at politiet hadde enhåndsvåpen på hoften til enhver tid. POD erfarte underveis at politidistriktene hadde forskjellig oppfatning med hensyn til hvorvidt det skulle innhentes bevæpningsordre på oppdrag som ble løst med enhåndsvåpen. Dette ble synlig ved at antallet registrerte bevæpningsordre i politiets operative logg (PO) gikk ned etter innføringen av midlertidig bevæpning. Et fåtall av politidistriktene praktiserte fortsatt at det skulle innhentes bevæpningsordre på alle væpnede oppdrag, inkludert oppdrag som utelukkende var planlagt løst med enhåndsvåpen. De fleste politidistriktene gikk imidlertid bort fra denne praksisen. Det ble altså ikke innhentet og loggført bevæpningsordre i oppdrag som ble løst utelukkende med enhåndsvåpen.

Politidirektoratet vurderte på dette tidspunktet at det juridisk ikke var nødvendig å innhente ordre om bevæpning når tjenestepersonene allerede var bevæpnet. Likevel var dette problematisk i et risikostyringsperspektiv, ettersom operasjonell og strategisk kontroll over situasjoner som ble håndtert som væpnede oppdrag ble redusert. Operasjonssentralene, i samråd med utpekt leder, mistet muligheten til å foreta en overordnet risikovurdering av oppdragene før de ble iverksatt. Det gjaldt også bortfall av vurderinger knyttet til antall mannskaper som måtte til for å håndtere oppdrag, samt hvilken kompetanse, spesialfunksjoner, verneutstyr, annet utstyr og fremgangsmåte som ville være nødvendig. Operasjonelt og taktisk nivå gjennomførte dermed i mindre grad planlegging av oppdrag, og væpnede oppdrag ble gjennomført uten utpekt leder. Dermed ble oppdrag som tidligere ville krevd bevæpningsordre løst uten involvering fra overordnet nivå.

Fravær av bevæpningsordre førte i tillegg til at det ikke ble mulig i ettertid å få et systematisk bilde over politidistriktenes væpnede oppdrag i perioden.

De politidistriktene som hadde opprettholdt tidligere praksis, med krav om bevæpningsordre, begrunnet dette med behovet for strategisk og operasjonell kontroll. De oppfattet også at samtykket til midlertidig bevæpning utelukkende gjaldt i situasjoner knyttet til terror og mulighet for egenbeskyttelse for polititjenenestepersoner. Disse distriktene mente altså at det skulle gis beslutning om bevæpning i alle andre oppdrag enn terrorisme. Det innebar at det ikke forelå et generelt samtykke til bevæpning i alle andre situasjoner der våpen måtte være påkrevd for oppdragsløsning. Disse politidistriktene argumenterte for at andre situasjoner («hverdagskriminalitet») måtte vurderes isolert ut fra hjemmelsgrunnlaget i våpeninstruksen, og at man eventuelt måtte innhente bevæpningsordre i slike situasjoner.

Denne ulikheten i praksis angikk kun enhåndsvåpen. Alle politidistriktene praktiserte at det i oppdrag med behov for tohåndsvåpen, aktivt ble tatt stilling til bevæpningen gjennom bevæpningsordre.

7.6.6 Innrapportering til POD om trussel og bruk av våpen

Som nevnt gikk det totale antallet registrerte bevæpningsordre markant ned i perioden med midlertidig bevæpning. Innrapporterte tall på bruk av våpen, herunder trussel om bruk av våpen, var imidlertid noenlunde det samme som tidligere.

7.6.6.1 Økning i antall bevæpningsordrer i perioden etter midlertidig bevæpning

Etter at perioden med midlertidig bevæpning ble avsluttet i februar 2016 og politidistriktene gikk tilbake til vanlig praksis med fremskutt lagring av våpen og krav om bevæpningsordre for alle væpnede oppdrag, gikk antallet registrerte bevæpningsordrer markant opp i forhold til perioden før den midlertidige bevæpningen. Årsaken til dette er trolig sammensatt og Politidirektoratet kan foreløpig ikke gi et klart svar på hva som er årsaken til denne oppgangen. En årsak til økningen kan være endringene i våpeninstruksen som trådte i kraft 1. april 2016, hvor operasjonslederne i politiet ble gitt kompetanse til å gi bevæpningsordre16. Likevel er det verdt å merke seg at vilkårene for å gi bevæpning ikke ble endret, og at delegert bevæpningskompetanse derfor ikke skulle gi grunnlag for en mer liberal holdning eller mindre behovsprøving av grunnlaget for bevæpning.

7.7 Bevæpning og politiets oppdragsløsning

Sandham og Todnem undersøkte i sin masteroppgave fra 2016 hvordan den midlertidige bevæpningen påvirket politiets utførelse av oppdrag. For å besvare problemstillingen gjennomførte de en kvalitativ, semistrukturert undersøkelse der de intervjuet 16 operasjons- og innsatsledere fra åtte ulike politidistrikter i Norge17. Åtte av intervjuene ble gjennomført under den midlertidige bevæpningen og åtte intervjuer ble gjennomført i ukene etter at den midlertidige bevæpningen var avviklet.

En av forfatterne jobber som operasjonsleder i Oslo politidistrikt, og noe av interessen for temaet bygget på hans inntrykk av at væpnede oppdrag de siste årene har blitt løst raskere enn tidligere18 og at planlegging av oppdragene i større grad enn tidligere skjer på vei til stedet. Disse endringene, kombinert med perioden med midlertidig bevæpning, vekket studentenes interesse for å se nærmere på om oppdragene ble tilstrekkelig styrt og om sikkerheten syntes å bli påvirket av den eventuelle hastighetsøkningen (Sandham & Todnem, 2016, s. 2). Formålet med oppgaven var derfor å undersøke hvordan sentrale utøvere i politiet opplevde at ulike faktorer påvirket oppdragsløsningen, og især hvordan den midlertidige bevæpningsordren syntes å spille inn. Det er politiet selv som er studieobjektet, mens publikum og de politiet møter i oppdragsløsningen ikke er inkludert i datamaterialet. Det betyr at det ikke kan utelukkes at publikum har oppfattet det som omhandles på en annen måte enn politiet. Videre er det viktig å understreke at det er intervjupersonenes egen opplevelse av fenomenene man får belyst gjennom intervjuene, med de begrensinger som ligger i det.

Følgende spørsmål ble utforsket:

1. På hvilken måte opplevde innsats- og operasjonsleder at bevæpningsordren [om midlertidig generell bevæpning] påvirket politiets utførelse av væpnede oppdrag?

2. På hvilken måte opplevde innsats- og operasjonsleder at bevæpningsordren [om midlertidig generell bevæpning] påvirket politiets utførelse av ordinære oppdrag?

3. Hvilke andre faktorer påvirket, etter innsats- og operasjonsleders opplevelse, politiets utførelse av oppdrag?

Ett av funnene fra studien er at politidistriktene under den midlertidige bevæpningen valgte to ulike løsninger for bevæpningen (også omtalt under 7.6.5 «Praksis knyttet til bevæpningsordre i distriktene) – noe som syntes å ha betydning for hvordan bevæpningen påvirket oppdragsløsningen. Innenfor de to løsningene var det også mindre variasjoner. Felles for begge løsningene var at tjenestepersonene i distriktet bar ladd våpen i beltet. Løsningene innebar imidlertid ulike beslutningsprosesser. Den ene løsningen, som et klart mindretall av distriktene praktiserte, innebar en tilsvarende beslutningsprosess som i normalordningen, med fremskutt lagring – der det var krav om bevæpningsordre ved behov for våpen19 selv om våpenet ble båret ladd på kroppen. Patruljer som hadde behov for våpen i et oppdrag, måtte altså innhente bevæpningsordre hos politimester eller operasjonsleder (OL). Operasjonsleder saksbehandlet anmodningen og loggførte eventuelt oppdraget som væpnet i vaktjournalen. Hvis oppdraget tilsa behov for tohåndsvåpen, var det politimester som tok beslutningen. Dersom et oppdrag hastet, besluttet operasjonsleder bruk av tohåndsvåpen og informerte politimester i etterkant (Sandham & Todnem, 2016). En informant forklarer hvordan det ble praktisert hos dem (Sandham & Todnem, 2016, s. 59):

Politimesteren bestemte at selv om det var midlertidig bevæpning, måtte bevæpningsordre innhentes hos OL på alle oppdrag. Vi har fremskutt lagring i beltet, men ellers gjør vi som før. Vi fører alle bevæpningene i PO, for å holde kontrollen med oppdragene. I motsetning til [annet distrikt med løsning 2]20 som ikke førte noen ting, som ikke kunne ha oversikt. Dette mener jeg var med på å redusere risikoen for uønskede hendelser. Vi er helt avhengige av å ha styring av oppdragene selv om det var en midlertidig bevæpning.

Den andre løsningen – som det store flertallet av politidistriktene praktiserte – skilte seg fra den normale ordningen med fremskutt lagring der det er krav om bevæpningsordre når det er vurdert behov for pistol. Operasjonslederne saksbehandlet ikke oppdragene som omhandlet bevæpning og loggførte ikke beslutningene om bevæpning i vaktjournalen. Hvis oppdraget tilsa behov for tohåndsvåpen, ble dette innvilget av operasjonsleder. Informantene som jobbet i distrikter som praktiserte denne løsningen, fortalte at dette medførte en vesentlig lettelse i tjenesten ved gråsoneoppdrag (Sandham & Todnem, 2016, s. 59). Gråsoneoppdrag ble beskrevet som oppdrag som befinner seg i randsonen av bevæpningsinstruksen der de materielle vilkårene for å innvilge bevæpning ikke er til stede, men der kunnskap om for eksempel adresser og personer tilsier at våpen kan være aktuelt (Sandham & Todnem, 2016, s. 59). Informantene fra distrikter der denne løsningen ble praktisert, hadde ikke oversikt over antall væpnede oppdrag i perioden med midlertidig bevæpning fordi kun noen av oppdragene hvor det ble bevæpning med tohåndsvåpen ble loggført i vaktjournalen. En operasjonsleder forklarte (Sandham & Todnem, 2016, s. 60):

Fremskutt på låret, ladd, kule i kammeret. Det er et ekstra verktøy i verktøykassa til mannskapene ute. Vi besluttet ikke bevæpning hvis vi ikke skulle ha tohåndsvåpen, da gjorde vi det på gammelmåten. Da måtte vi innhente beslutning fra politimesteren. Hvis vi ikke hadde tid til å ringe, besluttet OL tohåndsvåpen. (...) I praksis tok OL ofte denne avgjørelsen. (...) Maktpyramiden gjelder, vi bruker de maktmidlene som er formålstjenlig, våpen er alltid siste utvei. Denne vurderingen må de som står i situasjonen ta.

Informantene fra distrikter som praktiserte ordningen med bevæpningsordre, uttrykte at en praksis der operasjonslederne overvåket var nødvendig for å unngå at kvaliteten i beslutningene ble dårligere. Et krav om dokumentert og kontrollerbar loggføring ble opplevd som en faktor som kunne bidra til at kvaliteten ble holdt oppe (Sandham & Todnem, 2016, s. 64).

Informantene argumenterte for den modellen som ble praktisert i sitt distrikt. Da informantene fikk opplysninger om hvilke løsninger andre distrikter hadde valgt, reagerte flertallet med å kritisere de andre løsningene og fremheve den de selv var en del av. Hovedargumentene fra de som praktiserte ordningen med bevæpningsordre på pistol var at det innebar videreføringen av kjente beslutningsrutiner, samt bedre styring og ledelse. Hovedargumentene til de som praktiserte ordningen uten bevæpningsordre, var hurtig respons, fleksibilitet og økt trygghet i gråsoneoppdrag. Alle mente eget distrikts løsning var den mest hensiktsmessige for å håndtere hverdagsoppdragene (Sandham & Todnem, 2016, s. 61).

7.7.1 Svekket styring og ledelse av bevæpnede oppdrag

I distriktene som praktiserte fravær av bevæpningsordre, som var det store flertallet politidistrikter, ser dette ut til å ha påvirket hvordan tjenestepersonene tilnærmet seg de oppdragene som i en normalsituasjon ville bli gitt beslutning om bevæpning. Informanter fra disse distriktene uttrykte at den midlertidige bevæpningen kunne medføre at innsatsleder og operasjonsleder mistet kontroll over oppdragene, f.eks. ved at bevæpnede oppdrag ble iverksatt uten at operasjons- og innsatsleder hadde utført sine oppgaver i forkant (Sandham & Todnem, 2016). Det medførte også at disse mistet muligheten til blant annet å iverksette risikoreduserende tiltak. En av innsatslederne i studien til Sandham og Todnem (2016, s. 62) uttalte:

Noen ganger har IL knapt visst om hva som skjer (...) Vi hører på sambandet, men vi kan være opptatt med andre ting. Vi kan være i andre talegrupper, eller på oppdrag med mye støy. Det har ikke blitt gitt en bevæpningsordre og vi har ikke fått det med oss. Det har dratt flere patruljer på oppdrag og løst det selv. Det har sikkert blitt pekt ut en leder, men jeg synes det er viktig å utpeke en kompetent leder. Det har vært oppdrag som har blitt løst bevæpnet, men som ikke har blitt behandlet som et væpnet oppdrag. Selv om vi ikke har identifisert en stor trussel i forkant, er det jo sånn at man må ta høyde for at ting kan være verre enn de fremstår. Da må vi utpeke en god leder for oppdraget. Jeg mener at den midlertidige bevæpningen har ført til dårligere ledelse på gråsoneoppdrag, der hvor trusselen ikke er særlig høy. De oppdragene har blitt løst av patruljer uten nødvendig ledelse og planlegging.

I enkelte tilfeller meldte patruljene inn i etterkant at oppdraget hadde vært løst med våpen. En av informantene fra et distrikt som ikke praktiserte bevæpningsordre på pistol, påpekte at slike oppdrag burde vært meldt inn på forhånd slik at de kunne blitt styrt av operasjonssentralen (Sandham & Todnem, 2016, s. 62). I den sammenheng er det relevant å nevne at flere av informantene i studien til Lade (2016, s. 2), som jobber på taktisk nivå, påpekte at de ikke er trent til å foreta bevæpningsvurdering på selvstendig grunnlag.

Noen av informantene i studien til Sandham & Todnem (2016) fremhevet at manglende kontroll i gråsoneoppdrag var en alvorlig konsekvens av den midlertidige bevæpningen. Der man tidligere «tok en fot i bakken» og tenkte seg om, ble flere oppdrag med midlertidig bevæpning løst raskt – også de med våpen (Sandham & Todnem, 2016, s. 62). En informant sa:

Tidligere fikk man klare meldinger på slike endringer i oppdragene, for eksempel en mann med kniv. De bad om bevæpning og trakk seg ut. Nå blir vi informert i etterkant. Jeg tror det er færre som kommuniserer at de har tatt frem eller truet med våpenet.

På denne måten mistet operasjonssentralen mulighet til å styre oppdraget slik de gjør i en normalsituasjon, gjennom å koble på en innsatsleder, innhente væpningstillatelse for tohåndsvåpen ved behov, vurdere kompetanse og risiko og sende flere patruljer eller ambulanse i tilfelle noen skulle bli skadet. I stedet skred oppdraget videre frem, uten «en fot i bakken», og uten at operasjons- eller innsatsleder ble involvert (Sandham & Todnem, 2016, s. 63).

7.7.2 Bevæpningen hadde liten betydning for øyeblikkelige aksjoner

Sandham og Todnem definerer øyeblikkelige aksjoner som oppdrag som krever umiddelbar respons, der det ikke er opp til politiet å velge tid og sted for å aksjonere (samtale med Sandham, 5.12.2016). Disse situasjonene kan likevel innebære noe planlegging i forkant, f.eks. i patruljen på vei til oppdraget. I følge Sandham og Todnem (2016) utgjorde den midlertidige bevæpningen liten forskjell ved slike aksjoner. Innsatslederne som ble intervjuet uttrykte at de potensielt forsinkende momentene; som det å låse opp våpenskrinet, lade pistolen og feste på seg utstyrsbeltet – og tid brukt på dette – ikke innebar noen praktisk forsinkelse i løsningen av et slikt bevæpnet case som informantene ble forelagt. Flere av informantene mente tidsbruken ved påkledning av verneutstyr oversteg tidsbruken ved å klargjøre våpen. Det som ble trukket frem var mer den generelle tidsknappheten i oppdraget og de mange stressfaktorer som gjør seg gjeldende i en slik situasjon, som f.eks. å kjøre bil i høy hastighet, planlegge egne handlinger, kommunisere på samband, finne riktig adresse og å skaffe seg riktig situasjonsforståelse. Stressfaktorene ved øyeblikkelige aksjoner økte proporsjonalt med hvor hurtig politiet skulle aksjonere (Sandham & Todnem, 2016, s. 70).

Helstad og Ingjer (2016) fant noe annet da deres informanter fra politiet omtalte en av fordelene ved å være bevæpnet i perioden. Informantene framholdt at når politiet allerede er bevæpnet i det de rykker ut på et bevæpnet oppdrag, kan de løse situasjoner bedre fordi de går inn i usikre situasjoner med en annen ro og «de er godt forberedt og rustet til å møte det som venter dem» (s. 130).

I de usikre situasjonene, situasjonene de selv fortalte de ikke hadde full oversikt over farlighetsnivået ved, spilte denne roen en særlig viktig rolle. Da de var bevæpnet slapp de å frykte hva som møtte dem da de entret situasjonene, noe som forsterket roen de gikk inn med. Denne økte følelsen av ro hos politiet mente de førte til bedre oppgaveløsning, og at de i tillegg oppnådde en høy grad av tillit fra lovbrytere. Ved å bære skytevåpen kunne de lettere holde seg på det nederste trinnet av maktpyramiden, da lovbryteres bevissthet om at skytevåpenet var til stede kunne være nok for å oppnå kontroll over situasjoner. Da skytevåpenet kunne virke avskrekkende i seg selv, kunne de håndtere situasjoner med minst mulig maktmidler, noe som kan anses som ideelt. (Helstad & Ingjer, 2016, s. 130).

Helstad og Ingjer (2016) problematiserte i denne sammenheng at det å bære skytevåpen i situasjoner der det i utgangspunktet ikke er nødvendig, kan gjøre grensen mellom det nederste og det øverste trinnet på maktpyramiden uklart, fordi skytevåpen alltid er til stede. Når skytevåpen, som er øverst i maktpyramiden og det minst ønskelige maktmiddelet, tas med inn i det ideelle maktnivået (tilstedeværelse/presentasjon), hevder de at dette nederste trinnet kan bli forstyrret av tilstedeværelsen av våpen. De spør derfor om politiets tilstedeværelse da fortsatt kan anses som nederste trinn på maktpyramiden dersom politiet er bevæpnet (Helstad og Ingjer, 2016, s. 90).

Dersom det er slik at skytevåpenet virker avskrekkende i seg selv, vil dette ikke kun gjelde for lovbrytere, men også befolkningen for øvrig. Dette kan også sees i sammenheng med våpeneffekten, omtalt i kapittel 3.

7.7.3 Bevæpningen hadde liten betydning for forberedte aksjoner

Ved forberedte aksjoner er det, i følge Sandham og Todnem, rom for at politiet i stor grad selv kan definere tidspunkt, og kanskje sted, for aksjonen (samtale med Sandham, 5.12.16). Informantene i studien til Sandham og Todnem (2016) var samstemte i at den midlertidige bevæpningen spilte liten rolle ved slike aksjoner, altså når liv ikke er direkte truet og der politiet har nok tid til å følge bevæpningsregimet fra fremskutt lagring i kjøretøyene. Tid trekkes frem som en avgjørende faktor. Flere informanter poengterte at nøkkelen til god håndtering er god planlegging som tar høyde for flere muligheter og scenarier. Det ble trukket frem et eksempel på en situasjon fra tiden med fremskutt lagring av skytevåpen der operasjonsleder, innsatsleder, involverte patruljer og jourhavende jurist samlet seg til et møte ved operasjonssentralen i forkant for å planlegge oppdraget. Før møtet hadde operasjonsleder innhentet bevæpningsordre fra politimesteren. Operasjonsleder la i møtet frem de overordnede operative rammene for oppdraget, juristen la frem de straffeprosessuelle rammene, og innsatsleder la frem detaljerte taktiske planer for godkjenning. «Uttrykk som «veie alternativer mot hverandre», «velge riktig løsning», «tid til å gjøre gode vurderinger» og «minimere risiko» ble brukt av informantene» (Sandham & Todnem, 2016, s. 74). Sandham og Todnem konkluderer med at den midlertidige bevæpningen hadde liten betydning i forberedte aksjoner.

7.7.4 Å bli vant til alltid å bære våpen

Flere av informantene uttrykte at når et oppdrag får status som et væpnet oppdrag, blir dette automatisk forstått som at oppdraget innebærer noe spesielt og farlig. Eventuelle mistenkte personer blir automatisk kategorisert som en større trussel når en bevæpning blir gitt. Flere informanter mente den midlertidige bevæpning reduserte denne effekten og førte til lavere stressnivå også i forberedte aksjoner, noe som kunne medføre at politiet fikk en roligere tilnærming i slike oppdrag (Sandham & Todnem, 2016). En operasjonsleder sa (s. 76):

Den midlertidige bevæpningen spiller nok en rolle. Vi er mer vant til å gå inn i situasjoner med våpen. Mannskapene følte seg nok tryggere. Jeg husker fra da jeg kjørte patrulje som nyutdannet. Bevæpning medførte stress, skjelving på hendene, høye skuldrer. Noe farlig skulle skje.

Utvalgets vurdering er at når operasjonssentralen ikke formidler status og beslutning om bevæpning fra operasjonssentralen (noe som i mange distrikt altså ikke ble gjort under den midlertidige bevæpningen) kan slik risikokommunikasjon forsvinne også i situasjoner der det er nødvendig. Dette kan igjen medføre at patruljen ikke er så skjerpet som de burde være i møtet med en potensiell trussel.

Det ble av noen informanter i studien til Sandham og Todnem (2016) trukket frem at det å gå med våpen på seg til daglig er positivt fordi det reduserer stressnivået når det skulle bli behov for våpenet. En innsatsleder sa (s. 77):

Den midlertidige bevæpningen har gjort oss mer modne med skytevåpen fordi vi har blitt mer vant til det. Når vi tidligere skulle inn i et væpnet oppdrag, eskalerte bevæpningen hele situasjonen, kroppen, hodet, kapasiteten. Vi går inn i de samme situasjonene nå med lavere skuldrer og har mer fokus på dialog. Vi er trygge på å løse situasjonen med dialog fordi vi selv har et lavere spenningsnivå. (...) At politifolk er trygge og vant til å jobbe med skytevåpen, fremmer gode løsninger uten bruk av maktmidler. (...) Jeg husker som nyutdannet hvordan våpenet brant på hofta, pulsen steg, ikke i stand til å gjøre gode vurderinger. (...) Bevæpning av et oppdrag medfører en strukturell eskalering av situasjonen. Dette har jeg flere eksempler på.

På den annen side har det fremkommet gjennom studien til Helstad og Ingjer (2017, se vedlegg 1) at det kan være en fordel med den ekstra refleksjonstiden fremskutt lagring kan medføre. Da kan den mentale tilstedeværelsen komme à jour med det som skjer rundt en og man kan legge en plan. Informanter fra gruppen med politifolk som var skeptiske til bevæpning, mente fremskutt lagring var en bedre løsning for at både de selv som politi, og publikum, skal være mest mulig sikre. Der flere i de andre politigruppene omtalte det å bevæpne seg som et stressmoment, mente denne gruppen at dersom stressnivået økte av dette, kunne det være et tegn på at man nettopp bør ta de skrittene tilbake for å roe seg ned, samle seg og ta på verneutstyr, slik at man ikke blir en fare for seg selv eller andre. Under en pågående, alvorlig situasjon var man antagelig nødt til å ha på verneutstyr, og derfor ville man likevel måtte tilbake til bilen hvis man var så opptatt av egensikkerheten som sikkerhetsfokuset skulle tilsi. Videre mente informantene at dersom man entret en usikker situasjon raskt, kunne det være farlig for politiet, og hvis politiet skader seg, forsvinner nytten av effektiviteten. Det å gå inn i en situasjon og samtidig redusere bruken av de nåværende polititaktiske metoder fordi man bærer våpen, mente de ble en falsk trygghet ettersom det kan føre til at politiet går raskere inn i situasjoner. Det kan medføre en større fare for betjentene. De vektla at dagens utstyr var bedre enn tidligere og tilpasset til at det skulle gå raskt. De mente politifolk var flinke til å forberede bilen i forkant, og dersom det ikke var automatisert hvor utstyr befant seg og hvordan man skulle få det på, så var det heller et tegn på at de var for dårlig trent (Helstad & Ingjer, 2017, s. 17).

7.7.5 Mulighet til å håndtere det uforutsette

Flere av informantene i studien til Sandham og Todnem (2016) oppga at de syntes det var en fordel å være midlertidig bevæpnet når de beveget seg langt unna tjenestebilen. En av innsatslederne sa følgende om å være ubevæpnet og uten umiddelbar tilgang til bilen (Sandham og Todnem, 2016, s. 79):

For eksempel inne på Oslo Sentralbanestasjon. Du er til fots inne i det store bygget og bilen står utenfor et sted. Noen begynner å skyte, eller stikke ned folk med en kniv. Da er vi sjanseløse, vi må løpe feil vei uten å være i stand til å gripe inn. Skadepotensialet er enormt. Innfrir vi da samfunnets forventninger?

Sikkerhet var et gjennomgående tema hos informantene. De vektla konsekvenser over sannsynlighet. Dette viste de blant annet gjennom «ta-høyde for»-utsagn (Sandham & Todnem, 2016, s. 101). Informantene uttrykte at de må ta høyde for at svært alvorlige hendelser med lav sannsynlighet for å inntreffe, likevel kan skje. Den menneskelige tilbøyeligheten til å vektlegge konsekvenser og nærmest se bort fra sannsynlighet i vurderingen av risiko, er godt dokumentert i forskning (se f.eks. Brun, 1997; Hellesø-Knutsen, 2013). Dersom en hendelse potensielt har store og dødelige konsekvenser, så forsterkes risikoopplevelsen, selv om sjansen for at hendelsen vil inntreffe er svært liten (Brun, 1997). Selv om informantene ga uttrykk for at en uønsket hendelse, som for eksempel at noen ble skutt i et oppdrag, var lav, måtte de ta høyde for at det kunne skje.

Et eksempel som ble trukket frem var en situasjon der en patrulje hadde møtt en mann med sabel i bysentrum. I dette tilfellet måtte den ene tjenestepersonen trekke seg unna gjerningsmannen, mens den andre løp til bilen og hentet våpen. Situasjonen løste seg uten personskader, men hendelsen kunne, i følge informanten, like gjerne fått et dårligere utfall (s. 70). Det ble uttrykt at en oppfatning om at samfunnet har forventninger til at politifolk skal være i stand til å gripe inn i slike situasjoner, og at publikum krever raskere evne til håndtering, særlig etter 22. juli-terroren. Flere informanter understreket at slike situasjoner har lav sannsynlighet for å inntreffe, og at våpen ikke kan løse alle slike situasjoner. Likevel ble det fremhevet at samfunnet har endret seg, og at politiarbeidet oppleves farligere nå enn tidligere (Sandham & Todnem, 2016, s. 79).

Informantene oppga at bevæpningen gjorde dem bedre i stand til å håndtere oppdrag som underveis plutselig endret seg og fikk forhøyet risiko. Disse situasjonene var preget av at de i utgangspunktet fremsto som egnet for ubevæpnet taktikk, men at de endret seg slik at det opplevdes nødvendig med umiddelbart tilgjengelig våpen. Få informanter nevnte håndtering av terrortrusselen som begrunnelse for bevæpningen (Sandham & Todnem, 2016).

7.7.6 Økt egensikkerhet og økt risiko

Et argument for generell bevæpning handler om at det vil gjøre at politiet i større grad kan ivareta sin egen sikkerhet. Dette ble trukket frem av flere informanter i evalueringen Politihøgskolen har gjort fra perioden med midlertidig bevæpning (presentasjon for utvalget 1.2.17). Motargumentet handler om at dersom politiet er bevæpnet, vil det gi større risiko for at noen vil bli utsatt for skade (Helstad & Ingjer, 2016, s. 116). Tjenestepersonene i studien til Sandham og Todnem opplevde at pistolen, under den midlertidige bevæpningen, ga dem økt egensikkerhet. Samtidig nevnte flere informanter at faren for å miste eget våpen var en ulempe. Også i evalueringen til PHS kom det frem at tjenestepersonene gjorde noen tilpasninger, blant annet for å beskytte våpenet. Noen uttrykte at de ble mer årvåkne i store folkemengder, og at de opplevde et visst ubehag i situasjoner hvor de måtte bruke fysisk makt. En innsatsleder i studien til Sandham og Todnem (2016) hadde selv opplevd et forsøk på å bli fratatt våpenet (samme hendelse er omtalt under 7.4 Forsøk på frata tjenesteperson ladd våpen):

Jeg og makker var på oppdrag for Mattilsynet. Vi skulle fjerne besetningen på en gård og bidro med å få dyrene opp på en bil. Da kom bonden ut og forsøkte å ta besetningen tilbake fra bilen, selv om han hadde fått mange pålegg om å holde seg unna. Jeg og kollegaen grep tak i han, og midt oppi tumultene nappet han tak i våpenet mitt. Vi hadde den gangen taktiske våpenhylstre. Våpenet var halvveis ut av hylsteret da jeg fikk tatt tak i armen hans. Han var sterk, så jeg maktet bare å holde tak i hånda hans, og jeg måtte be makkeren om å slå han for å få han til å slippe. Bonden ropte «skal jeg trekke av kanskje?». Makker slo, og bonden endte opp med tre brudd i ansiktet – forholdsvis store skader (informant, Sandham & Todnem, 2016, s. 84–85).

Dette illustrerer også en risiko ved det å bære ladde våpen. Informantene fortalte at det, på grunn av faren for å bli forsøkt fratatt våpenet, opplevdes ubehagelig å bære våpen i tette folkemengder, eksempelvis på idrettsarrangement eller utesteder i helgene, men at de hadde blitt flinkere til å reflektere over slike situasjoner etter hvert. Enkelte informanter mente at man kunne øke sikkerheten ved å tømme våpenet for ammunisjon før man gikk inn i slike steder. Da hadde man fortsatt handlingsrom hvis situasjonen skulle endre seg, siden våpenet fortsatt var med, men man unngikk faren for å bli fratatt eget skarpladd våpen. Det ble i den sammenheng nevnt at risikovurderinger var viktig verktøy for å ta riktige beslutninger. Risikovurderinger ble i denne sammenhengen definert av en informant som det å gjøre en enkel analyse over fordeler og ulemper ved å bære våpen i situasjonen (Sandham & Todnem, 2016, s. 84).

Et argument som ble fremhevet av informantene i studien var at mangel på overlegent maktmiddel i oppdrag der det ikke var bevæpning, kunne medføre at tjenestepersonene måtte kompensere med økt aggressivitet for å løse situasjonen (Sandham & Todnem, 2016). Dette ble synliggjort gjennom en uttalelse fra en av informantene i studien (Sandham & Todnem, 2016, s. 85):

Det var en hundepatrulje som kom til en fyr. Denne personen var kjent for å være voldelig, så oppdraget var ganske skarpt – et slags grensetilfelle i det området der man ubevæpnet enten måtte være veldig forsiktig, eller veldig aggressiv av taktiske hensyn for å håndtere situasjonen. I denne situasjonen ble ingen av disse tilnærmingene nødvendig. Siden vi var under midlertidig bevæpning, kunne vi bare gå inn å prate rolig med han, bruke dialog, og da løste det seg lett uten problem.

Her ble det fremhevet at økt aggressivitet fra politiet også kunne medføre økt risiko i situasjonen fordi politiets håndtering ble mer ukontrollert. Overlegenhet, enten i form av personell eller i maktmiddel, opplevdes som en anledning til å starte med en mildere tilnærming, fordi man hadde tryggheten hvis situasjonen skulle eskalere.

Fra studien til Helstad og Ingjer (2017, vedlegg 1) kommer det frem at det var flere politifolk som verken følte seg mer eller mindre trygge når de bar våpen. Dette var ofte de som selv hadde opplevd at det hadde gått bra å være ubevæpnet i en usikker situasjon. En informant fortalte om en egenopplevd usikker situasjon der han mente det var en fordel at han var ubevæpnet (s. 20):

(...) tror jeg hadde blitt skutt hvis jeg hadde hatt våpen, nesten helt sikker på. Planta midt i panna, hvis jeg hadde begynt å fikla etter våpen, nesten sikker på jeg hadde blitt skutt da.

Gruppene viste ofte til skyteepisoder som hadde foregått på mindre sentrale steder, der politiet hadde blitt skutt i forbindelse med usikre situasjoner, og at de følte frykt rundt dette. Det virket viktig for flere å eksemplifisere med disse episodene for å få frem at det ikke kun var de større byene som hadde behov for bevæpning (Helstad & Ingjer, 2017, vedlegg 1).

7.7.7 Opplevelse av at bevæpningen fungerte bra

Flertallet av informantene i Sandham og Todnems studie mente at bevæpningen hadde fungert bra, og at perioden hadde ført til at politiet var blitt vant til å utføre oppdrag med våpen. Med bakgrunn i dette, trodde enkelte informanter at det ville komme flere anmodninger om bevæpning etter at midlertidig bevæpning ble avsluttet, sammenlignet med tiden før bevæpningen ble innført. Informantene trodde med det at terskelen for å be om bevæpning ville bli senket (Sandham & Todnem, 2016, s. 86). Med en lavere terskel for bevæpning vil patruljene i større grad kunne operere som de gjorde under midlertidig bevæpning i gråsoneoppdrag, også etter at den midlertidige bevæpningen er avsluttet. Uttrekk fra PO viser at i noen distrikter har dette inntruffet: Antall bevæpningsoppdrag har hatt en kraftig økning etter perioden med midlertidig bevæpning sammenlignet med tiden før (se kapittel 5). Det er ingenting som skulle tilsi at denne økningen kan forklares med en tilsvarende økning i risikosituasjoner (jf. kapittel 6).

Videre hevdet informanter i studien at perioden med midlertidig bevæpning hadde modnet politiorganisasjonen slik at det etter avsluttet bevæpning ville bli lettere å diskutere spørsmålet om generell bevæpning av politiet bør innføres permanent. Disse informantene mente det nå var færre gyldige argumenter mot fast bevæpning ettersom perioden med midlertidig bevæpning hadde blitt håndtert såpass bra (Sandham & Todnem, 2016, s. 87).

Både operasjonslederne og innsatslederne i studien uttrykte at pistol opplevdes som en nyttig del av den generelle oppdragsløsningen. Flere av informantene fremhevet at bevæpning ga en fleksibilitet i oppdragsløsningen som totalt sett medførte økt opplevd sikkerhet i oppdrag. Flere fremhevet også at oppdrag ofte inneholder andre faktorer enn det man opprinnelig antar, noe som kan medføre at politiet kan stille for dårlig forberedt. Dette gjelder særlig i situasjoner hvor kniv er involvert. Det ble understreket at man i nesten alle oppdrag må regne med å kunne møte gjerningspersoner med kniv. En informant sa: «Alle hjem har et kjøkken, og i alle kjøkken er det en kniv» (Sandham & Todnem, 2016, s. 87). Det ble i den sammenheng påpekt at man anser pistol for å være egnet maktmiddel for å møte en motstander med kniv på en trygg måte. Uten skytevåpen opplevde informantene seg underlegen i møte med motstandere med kniv.

7.7.8 Etter bevæpningsperioden – bruker mer tid til å få et godt beslutningsgrunnlag

Noen av informantene til Sandham og Todnem (2016) ble intervjuet etter at den midlertidige bevæpningen ble avviklet. Flertallet av disse uttrykte at de etter avvæpningen hadde brukt mer tid på planlegging og innhenting av etterretningsinformasjon enn under bevæpningen. I tillegg ble det trukket frem at patruljene fremsto som mer avventende enn tidligere. En av operasjonslederne i studien til Sandham og Todnem (2016, s. 88) uttalte:

Man er mer avventende i gråsoneoppdragene enn tidligere og ser etter andre løsninger. Mannskapene har følt en trygghet ved å ha pistolen med seg. Operasjonssentralen jobber mer med etterretningen, vi venter med å lese ut oppdragene for å bli sikre. Vi senker tempoet, vi er flinkere til å ikke ha hastverk når vi ikke har hastverk.

En av informantene fortalte videre at avvæpningen førte til at operasjonssentralen fikk økt behov for å framskaffe tilstrekkelig beslutningsgrunnlag for en eventuell bevæpning. Dette innebar å holde på innringeren og stille flere spørsmål enn tidligere: For eksempel om hvordan en kniv så ut og hvordan den ble brukt. Informanten ønsket flere detaljer for å få et riktig beslutningsgrunnlag. Dette kan tyde på at vurderingene i forkant av bevæpnede oppdrag har blitt bedre i tiden etter avviklingen av den midlertidige bevæpningen. En operasjonsleder uttrykte at han under den midlertidige bevæpningen opplevde mindre behov for detaljkunnskap. En informant sa at spørsmålene nok ble stilt under den midlertidige bevæpningen også, men ikke i like stor grad:

Kom det for eksempel opp opplysninger om at gjerningspersonene hadde kniv i hånda – jaja, patruljen er bevæpnet. Hvis det kom informasjon om at gjerningspersonen viftet med kniven – jaja, patruljen er fortsatt bevæpnet. Dette utgjorde ingen forskjell, og OL kunne bare monitorere situasjonen. (informant, Sandham & Todnem, 2016, s. 88).

Alle informantene var enige om at den midlertidige bevæpningen var en bra ordning, og at politiet hadde håndtert denne på en profesjonell måte. Flertallet av informantene var i tillegg positive til en eventuell fast bevæpning av politiet. Noen av disse hadde vært imot fast bevæpning før den midlertidige bevæpningsperioden, men hadde endret standpunkt. De oppga den gode håndteringen og den økte sikkerheten i hverdagsoppdragene som grunnen. Andre informanter trakk frem at samfunnet neppe ville komme tilbake til en tilstand der det ikke var nødvendig med et bevæpnet politi. To av informantene var imidlertid tydelige på at de mente det ikke var behov for et fast bevæpnet politi så lenge terrortrusselen ikke var særlig høy. Disse fremholdt at behovet for våpen i hverdagen var såpass liten at fordelene med å være ubevæpnet oversteg ulempene med å være bevæpnet de få gangene behovet var der. En av innsatslederne uttalte:

Vi skal ikke overdrive. Det er en grense for hvor spisse politiet skal være til enhver tid i forhold til det som skjer. Vi kunne selvsagt bare hatt beredskapstropp rund baut, men er det det politiet vi vil ha? Det er ikke det vi trenger, fordi slik er ikke hverdagen. (Informant, Sandham & Todnem, 2016, s. 92).

Enkelte informanter i studien til Helstad og Ingjer (2017, vedlegg 1) fortalte at det var uvant å gå tilbake til fremskutt lagring, og de opplevde i etterkant at noe manglet. Samtidig fortalte andre at de også opplevde det som en lettelse å slippe å gå med våpenet på kroppen. Våpenet viste seg i tillegg å være lite praktisk å bære på steder som ikke var tilpasset det, slik som på kontoret og i bilen, og at det da ble et irritasjonsmoment (Helstad & Ingjer, 2017, vedlegg 1).

7.7.9 Politihøgskolens evaluering av den midlertidige bevæpningen

Politihøgskolen har på oppdrag fra Politidirektoratet gjennomført en evaluering av den midlertidige bevæpningen21. Oppdraget ble avgrenset til primært å omhandle hvordan politiet oppfattet at bevæpningen virket inn på oppdragsløsningen og møte med publikum. Det ble gjennomført intervju med 30 informanter fra fire politidistrikter, 8–9 måneder etter den midlertidige bevæpningen ble avviklet. Hovedfunnet er at informantene på direkte spørsmål, sier at bevæpningen i liten grad har påvirket oppdragsløsningen og møtet med publikum. Samtidig fremkommer det av sitatene at tjenestepersonene gjorde noen tilpasninger, bl.a. for å beskytte våpenet. Noen uttrykte at de ble mer årvåkne i store folkemengder, og at de opplevde et visst ubehag i situasjoner hvor de måtte bruke fysisk makt. En viktig begrensning med studien er at den ikke kan si noe om politiets praksis før, under eller etter perioden. Den kan heller ikke si noe om publikums opplevelser av bevæpningen.

7.8 Opplæringsbehov

Under den midlertidige bevæpningen pekte noen distrikter på at opplæringen må justeres hvis bevæpning skal inngå i ordinær tjeneste. I flere tilbakemeldinger fra politidistriktene til Politidirektoratets etterlyses det grundigere opplæring og trening dersom rammebetingelsene for bevæpning endres vesentlig, slik de gjør ved generell bevæpning. Ett distrikt uttaler i sin tilbakemelding: «Vi er godt trenet for å løse bevæpnede oppdrag. Men de prosedyrene vi har valgt for bæring og lading av våpen er lite tilpasset ordinær oppdragsutførelse. Dette er også alt for lite øvet, slik vi ser det». Andre distrikt uttaler: «Det stilles spørsmål rundt taktiske situasjoner og problemstillinger der opplæring og beste praksis er uklart» og «mannskapene er trent for å løse skarpe oppdrag. De har ikke trening i å gå bevæpnet inn i situasjoner de tidligere ikke var bevæpnet i». Flere distrikter har pekt på et endret opplæringsbehov hvis bevæpning skal inngå i ordinær tjeneste/ordenstjeneste, mens andre politidistrikt uttaler at de oppfatter at grunnopplæringen er tilstrekkelig.

Lade (2016) så også nærmere på hvordan tjenestepersonene i datamaterialet vurderte politifolks kompetanse knyttet til det å gå bevæpnet. Mange av informantene i hans studie påpekte at de manglet trening i det å løse vanlige oppdrag med våpen. Videre oppga informantene å ha stor tillit til seg selv og de nærmeste kollegaene, men var mer usikre når det gjaldt trening, opplæring og holdninger i andre avdelinger og andre politidistrikt. En av informantene i studien (Lade, 2016, s. 68) uttrykte:

Jeg har ganske stor tillit til de jeg jobber med her og jeg tror at vi kunne iverksatt en permanent bevæpning på min divisjon og på de fire divisjonene her uten at vi hadde noe spesielt uheldige hendelser. Men så tenker jeg at det finnes mange enheter i politiet som er uniformerte og mange forskjellige personlige holdninger til det å være bevæpnet og drive med ordenstjeneste også. Og jeg er ikke sikker på, med dagens opplæring, at jeg vil at alle mine kollegaer ute i Oslo skal være bevæpnet hvis du forstår?

Slike holdninger kom til uttrykk på begge tjenestestedene Lade observerte.

7.9 Bevæpnet politi i kontakt med publikum

Møter mellom politi og publikum har betydning for publikums tillit til politiet (Thomassen, 2016). I følge Egge og Ganapathy (2010, s. 124) er det i det «direkte møtet ansikt til ansikt (…) [og] kommunikasjonen og samhandlingen der og da som avgjør graden av tillit». Det er derfor viktig å se nærmere på hvordan perioden med midlertidig bevæpning kan ha påvirket dette møtet. Det foreligger noe forskning på politiets oppfatning av kontakten med publikum under denne perioden, og mindre forskning på hvordan publikum selv har oppfattet dette. Her er likevel viktig å se til det vi vet om publikums opplevelse av dette.

7.9.1 Publikums oppfatning av det bevæpnede politiet

I sin masteroppgave fra 2016 intervjuet Helstad og Ingjer ulike grupper i befolkningen om bevæpning av politiet. Studien omhandler ikke særskilt erfaringer fra perioden med midlertidig bevæpning, og heller ikke særskilt om kontakten mellom politi og publikum, men undersøker hvordan ulike grupper i politi og publikum argumenterer for sine standpunkter i bevæpningsdebatten. Det kan antas at informantenes erfaringer fra perioden med midlertidig bevæpning, direkte eller indirekte, kommer til uttrykk gjennom svarene. Det empiriske grunnlaget består av seks fokusgruppeintervjuer. To av gruppene er operativt politi, de øvrige er ulike publikumsgrupper. Publikumsgruppene består av en studentgruppe, to grupper med pensjonister og en gruppe med unge menn med minoritetsbakgrunn. Datainnsamlingen ble gjennomført under den midlertidige bevæpningen22. Nedenfor vil primært publikumsgruppene fra denne studien omhandles, ettersom politiets erfaringer fra den midlertidige bevæpningen i denne utredningen anses som godt dekket gjennom andre forskningsbidrag.

Helstad og Ingjer har i tillegg, på oppdrag fra Bevæpningsutvalget, gjennomført en studie som tar sikte på å vise variasjonen i argumenter for og imot bevæpning og hvordan ulike politi- og publikumsgrupper argumenterer for sine standpunkter i bevæpningsspørsmålet. Denne omhandler også eksplisitt erfaringer fra perioden med midlertidig bevæpning. Rapporten er sin helhet vedlagt denne utredningen (se vedlegg 1). Studien bygger på noen av hovedfunnene og metodikken fra studien fra 2016 (Helstad & Ingjer, 2016). Videre er det undersøkt om denne studien kan bidra til å avvise eller bekrefte funnene fra 2016, og eventuelt om ny argumentasjon kan bidra med nye tanker rundt bevæpning. I rapporten vises det at det er større variasjon i politiets argumentasjon rundt bevæpning enn det som tidligere er fremkommet.

I studien fra 2017 fremkommer det at publikum generelt opplevde den midlertidige bevæpningen som uvant og skremmende. Flertallet av informantene hadde følt seg trygge og beskyttet tidligere og dette endret seg under den midlertidige bevæpningen. Majoriteten av publikumsgruppene oppfattet perioden som en unntakstilstand. Til tross for at de var av en slik oppfattelse, var det gjennomgående aksept for midlertidig bevæpning i publikumsgruppene. Det oppga at de følges betryggende med bevæpning ettersom det var begrunnet med terror. De hadde tillit til at PST tok rett beslutning angående trusselbildet. Samtidig fortalte de at de oppfattet trusselsituasjonen som mer alvorlig med et bevæpnet politi. Et ubevæpnet politi oppfattet flere som et signal på at politiet kunne håndtere samfunnssituasjonen uten våpen (Helstad & Ingjer, 2017, vedlegg 1).

7.9.1.1 Studentgruppens oppfatninger

Studentgruppen som ble intervjuet av Helstad og Ingjer i 2016 var generelt negativt innstilt til generell bevæpning av politiet. Samtidig viste de forståelse for, og de reflekterte rundt, politiets opplevde trygghet og politiets egne argumenter for bevæpning. De så fordeler ved et bevæpnet politi i noen situasjoner. Studentgruppen snakket mye om hvilke tanker og følelser de fikk ved synet av politi med våpen, både i Norge og i utlandet. De reflekterte rundt langsiktige konsekvenser, og brukte ofte USA som skrekkeksempelet de ikke ønsket Norge skulle dreie mot. Studentene snakket også om ulike utrygghetsfaktorer skytevåpen kan medføre i tjeneste, slik som vådeskudd og at uvedkommende kan få tak i våpenet (Helstad & Ingjer, 2016, s. 49). De følte frykt rundt vådeskuddene (s. 86) fordi de tenkte de kunne treffe noen.

Studentene oppga videre at de ikke var like komfortable som tidligere med å ta kontakt med politiet da de var bevæpnet. De fortalte at det var lettere å nærme seg for eksempel rytterpoliti enn politi som bar våpen, fordi det var slik de forestilte seg politiet fra tidligere; ridende på hester, hilsende og smilende (Helstad & Ingjer, 2016, s. 62). Bevæpnet politi synes altså å bryte med bildet av hva politiet har vært og helst bør være. Én informant fortalte at han aktivt valgte en alternativ rute for ikke å støte på bevæpnet politi (Helstad & Ingjer, 2016, s. 62):

For da tenker jeg hvert fall med en gang at jeg skal holde meg unna, fordi her skjer det noe, eller jeg vet ikke jeg, at man ikke skal gå bort til den personen. For før har jeg følt at jeg kan gå bort å spørre hvor jeg skal gå liksom, men det kanskje jeg ikke ville gjort nå da. Jeg går en annen vei...

Flere fra publikumsgruppene uttrykte at våpen ville skape større avstand til politiet. Flere sa at terskelen for å ta direkte kontakt med politiet hadde økt etter at politiet ble bevæpnet. Fra det informantene tidligere i større grad anså som et imøtekommende politi, ble de mer restriktive når politiet hadde våpen på uniformen og de ønsket å holde avstand. I følge Helstad og Ingjer (2016) kan dette ha opphav i publikums frykt for at uhell kan og vil skje. Studentene tolket det bevæpnede politiets tilstedeværelse til at det var en pågående situasjon, uavhengig av om det faktisk var slik (Helstad & Ingjer, 2016, s. 62). I motsatt fall ga det sivile preget som den norske politiuniformen vanligvis symboliserer, et signal om at samfunnet er trygt. På spørsmål om studentenes syn på politiet hadde endret seg, uttrykte en av informantene at politiet opplevdes som mer aggressive etter at de ble bevæpnet. De var redde for hva som kunne skje i store folkemengder når folk var beruset, eller dersom andre enn politiet fikk tak i våpenet og brukte det (s. 68). Ettersom opplevelsen var at politiet håndterer godt å jobbe ubevæpnet, undret en student seg over «hvorfor er det da viktig å ha våpen i det hele tatt, på en måte?» (Helstad & Ingjer, 2016, s. 96).

En av studentene fortalte at han en gang hadde spurt en politibetjent om hva han syntes om å gå bevæpnet. «Han sa at ‘det er bare et nytt redskap’«. Studenten fortalte videre at han følte seg mer utrygg av det svaret, fordi han selv ikke anså det like «hverdagslig» som politimannen gjorde: «Og det gjør meg heller ikke spesielt trygg føler jeg, fordi hvis det kun er et redskap, så er det fortsatt et redskap som kan drepe noen». Studenten ble mer engstelig da han oppfattet at alvorligheten knyttet til våpenet ble snakket ned (Helstad & Ingjer, s. 109).

7.9.1.2 Unge menn med minoritetsbakgrunn

De unge mennene med minoritetsbakgrunn var hovedsakelig negative til permanent bevæpning av politiet. Samtidig så de bakgrunnen for politiets midlertidige bevæpning. Gruppen fortalte om selvopplevde episoder der de følte seg mistenkeliggjort. De fryktet at minoriteter, særlig unge menn med minoritetsbakgrunn slik som dem selv, ville marginaliseres ytterligere og utsettes for en større risiko dersom politiet ble fast bevæpnet. De hadde selv opplevd seg mistenkeliggjort, spesielt av publikum, i etterkant av terrorangrepene høsten 2015. Som et resultat av dette, fryktet de at den sosiale kontrollen rundt dem ville bli ytterligere intensivert. Maktpotensialet og risikoen våpenet i seg selv innebærer, preget gruppens diskusjon i vesentlig grad. De uttrykte at det norske politiet har en egenverdi ved ikke å være bevæpnet, samt at politiets uniform utstråler nok makt uten våpen (Helstad & Ingjer, 2016, s. 49).

Minoritetsgruppen uttrykte at politiet ved å gå ubevæpnet viser utad at de ikke trenger våpen for å løse en situasjon og at de som regel klarer seg uten. Minoritetsgruppen mente videre at det ubevæpnede politiet sender et signal til publikum om at politiet skal klare å takle utfordringer uten å ha våpen på seg. Gruppen sa at dette skaper respekt for politiet. Da minoritetsgruppen snakket om denne respekten, beskrev de at de hadde en annen type respekt for politiet da de gikk med våpen enn da de var ubevæpnet;

Man får respekt ut fra redsel, og det mener jeg er feil. Det kan du ikke bygge respekten opp mot. (…) Så det at vi får respekt ut fra redsel fordi du vet at det er et våpen der, så går du ikke fram sånn og bare; ‘hei du, slipp meg a, jeg vet rettighetene mine, så bare la meg være a…(informant, Helstad & Ingjer, 2016, s. 53).

Det fremkommer videre at oppfattelsen av politiets uniform forandret seg for minoritetsgruppen ved tilstedeværelse av våpen i uniformen:

Så, når en vanlig mann tar på seg en uniform så får han jo på en måte en større personlighet, når han må legge våpen på den uniformen, så blir det jo enda større, da. Så du blir på en måte mektigere skikkelse å ta innover seg da, kanskje jeg ikke tør å spørre dem de samme spørsmålene man turte å spørre dem før, om, ja, sånne små ting. (Helstad & Ingjer, 2016, s. 55)

I følge Helstad og Ingjer (2016) kan det at våpen ikke vanligvis er en del av den norske politiuniformen være en årsak til at noen reagerer når de får øye på våpenet. Dette kan gjelde for noen, mens andre i mindre grad legger merke til våpenet. En annen informant i samme gruppe uttalte at han ikke la merke til våpenet, ettersom han «ser heller på personen som kommer mot meg».

Både student- og minoritetsgruppen oppfattet politiet som mer aggressive da de var bevæpnet, og deres holdninger til politiet endret seg i negativ retning da politiet ble bevæpnet (s. 58–59). Minoritetsgruppen beskrev politiets bevæpning som en vandrende drapstrussel. «(...) hvis det er politi med våpen, så føler jeg på en måte sånn, det er en drapstrussel som går rundt og handler liksom...» (Helstad og Ingjer, 2016, s. 59).

7.9.1.3 Pensjonistene

I intervjuene med pensjonistene var det gjennomgående slik at de som hadde høy tillit til politiet, stort sett også var positive til bevæpningen. Dette ble uttrykt eksplisitt med utsagn som «politiet, de kan vel finne ut det selv, det de finner ut av er jeg enig i, hvis de må ha det, når de må ha det. Jeg har alltid likt politiet jeg, stolt på dem» (Helstad & Ingjer, 2016, s. 63). I følge Helstad og Ingjer (2016), kunne det virke som pensjonistene oppfattet at om en tok standpunkt imot bevæpning uttrykte en samtidig mistillit til politiet. Det at de mente politiet skulle få lov til å bestemme selv over hva de oppfattet som nødvendig, kan reflektere dette. Den ubetingede tilliten noen pensjonister hadde til politiet, ble uttrykt også implisitt i hvordan de formulerte seg; «...vi må jo tro det», «regner med at...», «det gjør de vel», «går ut ifra at...» og «som regel gjør de vel...». Tvilen kom politiet til gode, uten at pensjonistene satt inne med noen spesifikk kunnskap om hva som er politiets virkelighet (Helstad & Ingjer, 2016, s. 63).

Pensjonistene som ble intervjuet hadde lagt merke til at politiet var bevæpnet, men de fleste hadde ikke gjort seg opp noen særlige tanker rundt dette. De hadde heller fokus på viktigheten av at politiet var synlige i byen og at dette virket trygghetsskapende (s. 52). Om politiet hadde våpen eller ikke, var ikke av stor betydning for dem. Samtidig påpekte de at de gangene de hadde sett bevæpnet politi, hadde det vært «litt spesielt», «skremmende» eller de syntes at «det så litt drastisk ut». Dette beskrev de uavhengig av standpunkt til bevæpning (s. 52).

Under intervjuet med pensjonistene ble det lagt størst fokus på politiets egensikkerhet, på tillit og på politiuniformen. Pensjonistene uttrykte at våpenet var en sikkerhet for politiet selv, og de trodde ikke eller ønsket ikke at politiet skulle bruke det unødvendig. Det ble samtidig påpekt at politiet var mennesker som kunne misforstå og gjøre feil. Det så ut til at det viktigste for pensjonistene var at politiet var til stede i gatene, og at de brukte kommunikasjon og dialog i stedet for våpen. Det var ulik grad av tillit til politiet hos informantene. De fortalte at de sjeldent tenker over om politiet har våpen, men de syntes ikke våpenet trenger å være så synlig og at det kan se drastisk ut. Pensjonistene uttrykte at de følte frykt for terror, og i den sammenheng oppga de at det er greit at politiet bærer våpen. Samtidig uttrykte de at våpenet også kan utgjøre en risiko for publikum. Vådeskudd påvirket tilliten hos dem som var skeptisk til bevæpningen. Det å være politi mente de at i seg selv var et risikoyrke. De som var for bevæpning, følte seg tryggere med bevæpnet politi (Helstad & Ingjer, 2016, s. 49).

7.9.2 Bevæpning som uttrykk for samfunnsverdier

Publikumsgruppene i studien uttrykte en frykt for hvordan fremtidig politiarbeid ville foregå dersom politiet ble permanent bevæpnet (Helstad & Ingjer, 2016). De vektla at politifolk i dag har erfaring med det å være ubevæpnet – som de også bringer inn i bevæpnede situasjoner. Informantene uttrykte at de var usikre på hvordan fremtidens politi ville opptre dersom de ikke hadde med seg denne nyttige erfaringen.

I følge Helstad og Ingjer (2016) påvirket informantenes standpunkt i bevæpningsdebatten hva som ble oppfattet som risiko og hva som opplevdes som trygt. For publikum ble skytevåpenet en del av risikoen, mens for politiet dreide risikoen seg hovedsakelig om farer ved politiyrket. Politiets bevæpning medførte slik en ny utrygghetsfaktor som påvirket publikums subjektive trygghet. I tillegg til å frykte vådeskudd, var publikum særlig opptatt av hvordan fremtiden ville bli. Dette kunne tyde på at deres subjektive trygghet ble svekket, og slik ha en negativ innvirkning på tillitsforholdet mellom publikum og politi. Dette fant Helstad og Ingjer (2016, s. 132) i alle publikumsgruppene.

Standpunkt til bevæpning så ut til å være et uttrykk for hvilke verdier gruppene vektla. Gruppene som hovedsakelig var negativt innstilt til bevæpning – studentene og unge menn med minoritetsbakgrunn – vektla verdiene knyttet til å ha et ubevæpnet politi. Disse verdiene tok utgangspunkt i det sivile preget politiet signaliserte ved ikke å bære våpen og i den påfølgende nærheten til politiet som publikum følte på grunn av dette. I tillegg ble disse gruppene betrygget av et ubevæpnet politi, ettersom det ga inntrykk av et trygt samfunn (Helstad & Ingjer, 2016, s. 133). I følge Helstad og Ingjer (2016) kan dette bidra til å øke disse gruppenes tillit til politiet.

Politiet vektla egne arbeidsmetoder som verdifulle, og mente at ettersom de ikke ville endre metodene sine dersom de ble bevæpnet, spilte våpen en mindre rolle i verdivurderingen (Helstad & Ingjer, 2016). En politimann sa:

De som er imot bevæpning, kaller det en verdidiskusjon? Det er liksom en verdi i det norske samfunnet at politiet går uten våpen da. Hvor er verdien der a? (...) Skjønner ikke verdien, hva skjer med det norske samfunnet hvis jeg bevæpner meg? Ingenting. Mine verdier og forhold til publikum er helt lik (informant, Helstad & Ingjer, 2016, s. 57)

7.9.3 Politiets oppfatning av bevæpnet politi i møte med innbyggerne

Politifolkene som ble intervjuet i studien til Sandham og Todnem (2016) uttrykte at det å gå bevæpnet ikke hadde påvirket kontakten med publikum. De uttrykte at de ikke hadde mottatt negativ respons fra publikum, hverken i form av kommentarer eller negativt kroppsspråk. Fravær av negative tilbakemeldinger ser ut til å bli oppfattet av politifolkene dithen at publikum syntes bevæpningen ikke var problematisk eller negativ – uten at det dermed er gitt at publikum oppfattet det som positivt. Flere av informantene oppfattet at publikum ikke la merke til forskjellen i det hele tatt. En av informantene sa imidlertid at han merket at publikum noen ganger så på våpenet: «Jeg merker jo at publikum ser på pistolen, og jeg blir aldri helt vant til det selv. Jeg er bygutt og vil helst ikke sprade rundt i byen min på den måten» (Sandham & Todnem, 2016, s.78). Tre av informantene uttalte at problemene knyttet til bevæpnet politi var medieskapt. Sandham og Todnem oppsummerer at respondentene ikke hadde opplevd at bevæpningen påvirket kontakten med publikum, samt at de mente mediene og beslutningstakerne la for stor vekt på bevæpningen, og anså at det er tjenestepersonenes fremtreden som er avgjørende for kontakten med publikum (Sandham & Todnem, 2016, s. 78). Informantenes oppfatning av at den midlertidige bevæpningen ikke påvirket kontakten med publikum, samsvarer også med de tilbakemeldinger Politidirektoratet fikk fra distriktene under perioden. Videre samsvarer disse funnene i store trekk med noe av det som fremkom i Bevæpningsutvalgets samtaler med politidistrikter, som vil bli redegjort for senere. Som vi ser samsvarer de imidlertid ikke men hva som fremkommer om publikums oppfatning i studien til Helstad og Ingjer (2016 og 2017, vedlegg 1).

Hans Petter Lade (2016) har i sin kvalitative studie av operativt personell sett nærmere på hvordan bevæpnet politi faktisk møtte publikum – i perioden med midlertidig bevæpning – under ordinære oppdrag der våpen ikke var en del av politiets handlingsalternativer. Problemstillingen for studien var om generell bevæpning av norsk politi vil kunne skape avstand og endre kommunikasjonen med publikum. Lade gjennomførte feltarbeid i form av deltakende observasjon av uniformerte politipatruljer, samt 15 dybdeintervjuer med politibetjenter ved to ordensavdelinger. Han har altså både hørt politiets egne refleksjoner, men også observert deres faktiske adferd. Datainnsamlingen ble gjort i perioden desember 2014 til mars 2015.

Samtlige informanter uttrykte innledningsvis i intervjuene at våpenet ikke utgjorde noen forskjell i møtet med publikum (Lade, 2016). Likevel fremkommer det i studien at våpenet utgjorde en viss forskjell i politibetjentenes bevissthet. Mange av informantene oppga at de ville legge seg på en mildere linje i kommunikasjonen med publikum for å veie opp for våpenet. Informantene oppga at de til vanlig var bevisste på å være joviale og folkelige i møte med publikum. Publikum skulle ikke føle at de møter en «ovenfra-og-ned-holdning» fra politiets side. Mange understreket viktigheten av å bevare nærheten til publikum og å opprettholde en naturlig dialog, både når det gjaldt avstand og kommunikasjon (Lade, 2016).

Samtidig viser funnene til Lade (2016) at tjenestepersonenes opplevde stor frykt for å bli fratatt eget våpen. Dette gjorde at deres bevissthet rundt risiko og sikkerhet økte. Dette fremkommer også i evalueringen PHS har gjort fra tiden med midlertidig bevæpning (i møte med utvalget 1.2.2017). Informantene i studien til Lade beskrev i hovedtrekk to ulike konsekvenser ved å bli fratatt våpenet. Det ene handlet om faren for at politiet skulle bli skutt med eget våpen, eller bli truet og passivisert av motstanderen. Denne risikoen fremsto som det mest nærliggende for informantene. Flere av dem nevnte også en episode fra Malexander i Sverige i 199923 – hvor to tjenestemenn ble overmannet og skutt med egne våpen – som et faktisk eksempel på at bevæpning innebærer en fare også for den som bærer våpenet. Informantene nevnte også at dette kunne være farlig for flere enn politiet. Sitatet under fra en informant er et eksempel på dette (Lade, 2016, s. 64):

Hvis det er noen utfordringer med dette, så er det jo det selvfølgelig at våpenet skal bli brukt mot oss, eller i verste fall mot tredjeperson. Altså at vårt våpen blir brukt mot tredjeperson. Det er jo det som er frykten. Og så er det jo da å se for seg, på en måte, hvilke situasjoner hvor det kunne være mest sannsynlig at det skulle skje.

I følge Lade (2016) kan frykten for å bli fratatt eget våpen innebære at politibetjentene gjør konkrete tiltak som øker deres avstand til publikum. I intervjuene ga informantene uttrykk for flere aktuelle tiltak som bør utføres ved bevæpnet tjeneste og som skiller seg fra ubevæpnet tjeneste, f.eks. å skape avstand, vende våpenet vekk fra potensiell motstand, samt å beskytte eller skjule våpenet. Tiltakene bygget på allerede eksisterende taktikk og informantene argumenterte for marginale tilpasninger av avstand. Observasjonene viste imidlertid at de foreslåtte tiltakene for å øke sikkerheten i liten eller ingen grad ble gjennomført i praksis. I tillegg så det ut til at politibetjentene ble mindre bevisst på at de bar våpen desto flere inntrykk eller større motstand de ble utsatt for. Slik avdekket studien, i følge Lade (2016), et alvorlig paradoks ved at politibetjentenes bevissthet og evne til å beskytte våpenet med de nevnte tiltakene, syntes å bli mer svekket jo mer dramatisk oppdraget var. I de situasjonene det trolig vil være mest grunn til å passe godt på våpenet, kunne det dermed synes å være slik at våpenet i minst grad ble passet på av politibetjentene (Lade, 2016, s. 1–2).

Tjenestepersonene i studien til Lade (2016) klassifiserte publikum i to kategorier, «fylla på byen» og «vanlige folk», når de argumenterte for situasjoner som kunne innebære økt risiko for å bli fratatt våpenet. Et skille i taktikken i retning av en mer restriktiv tilnærming til grupper politiet ofte er skeptiske til, kan bety at permanent bevæpning kan gjøre det allerede konfliktfylte politiarbeidet mer konfliktfylt. Funnene fra studien kan tolkes i retning av at bevæpning kan bidra til å forsterke eksisterende motsetninger og gi svekket tillit der tilliten er tynnslitt fra før (Lade, 2016, s. 117).

Et annet moment som ble trukket frem av flere av informantene i studien til Lade (2016) var ubehaget ved at våpenet pekte rett ned mot hodet på den pågrepne i de tilfellene der arrestanten ble lagt i bakken og politibetjenten ble sittende over han eller henne for å feste håndjernene. I akkurat den posisjonen var det flere som hadde merket seg at våpenet pekte rett ned mot hodet til personen som lå på bakken og de hadde følt ubehag ved dette. Informantene knyttet dette spesielt til at det som regel i forkant av en slik pågripelse har vært en form for aktiv motstand og fysisk maktbruk som kan ha gjort at våpenet har fått seg et slag eller liknende, noe som kan ha redusert sikkerheten ved våpenet (Lade, 2016, s. 69).

Lade finner grunn til å stille spørsmål ved hvorvidt politiet selv er i stand til å vurdere særlig de symbolske effektene av bevæpningsspørsmålet. Politiforskningen på dette området (bl.a. Reiner, 2000, Finstad 2000, Holmberg 1999) synes å peke ganske ensidig i retning av at politiet selv legger vekt på de instrumentelle sidene ved organisasjon og tjenesteutførelse. Helstad og Ingjer (2016) synliggjør også denne samme tendensen i sin studie. Der politibetjentene argumenterte for at bevæpningen ga en økt trygghet for publikum, pekte deres funn i retning av at publikums subjektive trygghet ble svekket (Helstad & Ingjer, 2016, s. 132). Selv om politibetjentene har gode intensjoner, viser dette at politiblikket ikke er i stand til å innta publikums perspektiv når politiet vurderer effekten av egne handlinger (Lade, 2016, s. 107–108).

7.10 Tre hendelser hvor politiet har avfyrt rettet skudd

Under perioden med midlertidig bevæpning har spesielt tre enkelthendelser fått stor oppmerksomhet i media og i politiet. Hendelsene har vært sentrale i debatten om bevæpning av politiet, og de har blitt løftet frem som eksempler på at den midlertidige bevæpningen har bidratt til å redde liv (Politiforum 15. september 2016 og Helstad og Ingjer 2017, vedlegg 1). Derfor har utvalget sett nærmere på disse tre sakene med utgangspunkt i beskrivelsen som fremkommer fra Spesialenhetens etterforskning.

Utvalgets hensikt har vært å identifisere læringspunkter. I denne sammenheng er det viktig å presisere hvilket mandat Spesialenheten har i slike saker. Spesialenheten er riksdekkende etterforskings- og påtalemyndighet og har som oppgave å etterforske saker som gjelder spørsmålet om ansatte i politiet eller påtalemyndigheten har begått en straffbar handling i tjenesten. Det betyr at Spesialenheten etterforsker sakene og påtaleavgjør dem. Det følger av Spesialenhetens kompetansebegrensning at enheten ikke skal være et alminnelig kontrollorgan for politiets metodebruk (NOU 2009: 12, s. 119). Spesialenheten kan imidlertid oversende påtaleavgjørelser til politimester og sjef for særorgan til administrativ vurdering hvis Spesialenheten mener at det har skjedd noe kritikkverdig eller uheldig, jf. påtaleinstruksen § 34-7, annet ledd. Saker som oversendes til administrativ vurdering og andre saker som inneholder kritikk, illustrerer at Spesialenheten ikke bare vurderer hendelser i forhold til grensene for straffbarhet. Likevel har Spesialenheten en begrenset rolle når det gjelder å kartlegge eventuelt læringspotensial i hendelsene, f.eks. om politiet med en annen tilnærming kunne oppnådd annet resultat eller om et oppdrag kunne vært løst annerledes med eller uten våpen. Spesialenhetens årsmelding kan imidlertid brukes aktivt i læringsøyemed, noe den også gjøres i enkelte politidistrikter.

7.10.1 Hendelse 1: Mann skutt og skadet av politiet på Roa 26.6.201524

Hendelsen startet med at en politipatrulje forsøkte å stanse et kjøretøy for et trafikkforhold i Hønefoss sentrum om lag klokken 01.00. Kjøretøyet unndro seg politiets kontroll og det ble en kortvarig bilforfølgelse hvorpå kjøretøyet forsvant for patruljen. Politiets operasjonssentral avdekket underveis at kjennemerket på kjøretøyet var stjålet. Omtrent kl. 01.50 ble kjøretøyet funnet igjen av en politipatrulje på Shellstasjonen på Roa i Lunner. Patruljen tok kontakt med to sivile personer tilknyttet kjøretøyet. I følge politiet skjøt den ene av de to personene som hadde vært i bilen, mot politiet. En polititjenesteperson løsnet deretter skudd mot personen, som ble truffet i høyre hofte. Den andre personen ble pågrepet uten bruk av våpen.

7.10.2 Hendelse 2: Kvinne skutt og skadet av politiet på Grønland i Oslo, 18.9.201525

Foranledningen til hendelsen var at det klokken 17.14 ble ringt inn en melding til politiets operasjonssentral. Innringer opplyste om at han hadde hørt at en kvinne med kniv ville drepe barnet sitt. Meldingen ble lest ut på samband klokken 17.18, flere patruljer responderte umiddelbart på meldingen og kjørte mot stedet. De første patruljene ankom kort tid etterpå, og politiet gikk umiddelbart til aksjon. Ca. klokken 17.20 løsnet en politibetjent et skudd mot kvinnen. I følge politiet kom kvinnen mot patruljene på stedet med en kniv, og utgjorde en umiddelbar trussel mot både politiet og andre sivile på stedet. Skuddet som ble avfyrt traff kvinnen i lysken, hvorpå hun etter kort tid ble fraktet til Ullevål sykehus for behandling av skuddskaden (Spesialenheten 30.05.2016).

7.10.3 Hendelse 3: Mann skutt og drept av politiet og polititjenestemann alvorlig skadet, Hamar, 26.9.201526

Spesialenheten for politisaker ble 26. 9. 2015 kl. 14.04 varslet av operasjonsleder ved Hedmark politidistrikt om at en polititjenesteperson samme dag kl. 13.47 hadde avfyrt skudd mot en person, som senere døde av skuddskaden. Personen omtales heretter som avdøde. Avdøde avfyrte også ett skudd mot og skadet en polititjenesteperson. Hendelsen fant sted under et tjenesteoppdrag ved avdødes leilighet. Foranledningen til hendelsen var at avdødes ekssamboer samme dag hadde vært på besøk og hun tok deretter kontakt med politiet og uttrykte bekymring for avdøde. Den avdødes ekssamboer hadde observert et håndvåpen i leiligheten, samt brukerutstyr for narkotika. Avdøde hadde vært ruset. Til politiet opplyste hun videre at avdøde var involvert i rusmiljøet på stedet, og at han hadde ruset seg mye den siste tiden. Kvinnen hadde tatt et bilde av håndvåpenet som hun sendte politiet.

7.10.4 Læring av hendelser

Politiet var bevæpnet med pistol som følge av den midlertidige bevæpningen i alle disse tre hendelsene. Disse hendelsene er etter utvalgets mening godt egnet til kritisk gjennomgang, diskusjon og vurdering rundt alternative scenarioer og fremgangsmåter ved fremskutt lagring. Det er grunn til å anta at hendelse 1 ikke ville medført at det ble gitt bevæpning. Basert på Spesialenhetens beskrivelser av de to andre hendelsene, ville disse sannsynligvis medført at patruljene på vei til stedet hadde fått bevæpning. Utvalget stiller seg derfor undrende til at perioden med midlertidig bevæpning implisitt skulle være et argument for permanent bevæpning, med henvisningen til at perioden med midlertidig bevæpning reddet liv.

Det er vanskelig å vite hvordan politiet hadde tilnærmet seg disse situasjonene dersom de ikke var bevæpnet. Utvalget reflekterer likevel rundt om en eller flere av disse hendelsene kunne vært håndtert på en annen måte, med lavere risiko både for politiet og de involverte personene, dersom politiet hadde elektrosjokkvåpen. Utvalget mener hendelsene alene ikke er argument for å innføre generell bevæpning.

Det er imidlertid verken utvalgets eller Spesialenhetens rolle å undersøke, belyse, drøfte og evaluere hvilket læringspotensial som måtte finnes i disse og andre hendelser der politiet avfyrer skudd i tjenesten – det er først og fremst politiets ansvar. Tjenestepersonene i studien til Lade (2016) oppga at de svært sjelden selv tok initiativ til en evaluering eller diskusjon etter at de mer ordinære oppdragene var avsluttet (Lade, 2016, s. 72). Tidligere studier har også vist at politiet mangler en godt utviklet systematikk for å gjennomføre evalueringer og å sørge for at læringspunktene settes i system (NOU 2009: 12; Lagestad; 2010; Lade, 2016). Det er et tankekors at slik læring gjennom refleksjon i liten grad er satt i system for politifolk som er samfunnets sivile maktapparat og som hver dag tar beslutninger som kan få store konsekvenser både for andre mennesker og for politiet selv (Hellesø-Knutsen, 2013). Finstadutvalget har også etterlyst bedre systemer og rutiner slik at læring av feil kan komme alle i politi-Norge til gode (NOU 2009: 12, s. 24).

Utvalget anbefaler at politiet gjennomfører systematiske evalueringer av hendelser der politiet avfyrer skudd i tjeneste. De fire overordnete prinsippene – legalitet, nødvendighet, forholdsmessighet og ansvarlighet – bør legges til grunn også i evalueringsarbeidet. Systematisk evaluering av hendelser der politiet har avfyrt skudd i tjenesten vil gi viktig læring, også i de tilfeller der politiets maktbruk ikke vurderes å være en straffbar handling. Siden politiets maktbruk er omfattet av bred oppmerksomhet, vil slike evalueringer også kunne bidra til åpenhet om politiets oppgaveutførelse, som igjen bidrar til å trygge tilliten til politiet. Utvalget henviser til en prinsipiell betraktning i kapittel 3, der grundige og effektive læringsprosesser for å bedre politiarbeidet i sin helhet, fremheves. Også borgerne har en rolle i dette arbeidet, ikke bare rettsvesenet. Det bør derfor vurderes om det er hensiktsmessig å samarbeide med eksterne aktører. En kandidat i et slikt samarbeid kan være «Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter». Vi henviser til kapittel 10 for ytterligere begrunnelse for forslaget om systematisk erfaringslæring fra hendelser der politiet avfyrer skudd i tjenesten.

7.11 Politiets erfaringer fra perioden

Bevæpningsutvalget har hatt møter med flere politidistrikter, bl.a. for å høre om deres erfaringer fra perioden med midlertidig bevæpning. Hovedinntrykket fra disse møtene er at de som utvalget snakket med hadde en oppfatning om at perioden med midlertidig bevæpning hadde gått bra. Flere uttrykte at deres tidligere motforestillinger mot generell bevæpning var blitt avkreftet under perioden og flere hadde endret syn i bevæpningsspørsmålet. Strype og Myhrer (2010) har reist spørsmålet om det er slik at når trusselen mot politiet oppleves som mer alvorlig, vil det opplevde behovet for skytevåpen blir tilsvarende sterkere. Tilsvarende reflekterer Pernille Erichsen Skjevrak (2016) i sin masteroppgave rundt det at en trussel som er rettet mot politiet kan gjøre noe med politiets oppfatning om farlighet i politiyrket. Dette, i kombinasjon med færre motforestillinger, kan bidra til å forklare hvorfor flere politifolk har blitt positive til bevæpning etter perioden med forhøyet trusselbilde hvor politiet var et utpekt mål.

Et typisk utsagn var: «For min del endret dette [holdningen til bevæpning] seg etter erfaringen med den midlertidige bevæpningen. Det var lite uønskede hendelser og ting ble løst på samme måte som før». Andre utsagn viser lignende oppfatninger: «erfaringene fra midlertidig bevæpning viser ingen forskjell», «dialogen med publikum var helt lik» og «selv om vi er bevæpnet er taktikken den samme». Politifolkene uttrykte at dialog, kommunikasjon og stemmebruk er det viktigste.

7.11.1 Om å være bevæpnet i oppdrag

Flere uttrykte at de underveis i perioden med midlertidig bevæpning var blitt vant til våpenet og det ble etterhvert opplevd som en trygghet. En sa «bruker du dress hver dag, bli du vant til det». Tryggheten våpenet medførte ble vektlagt av flere. En tjenesteperson trakk i møte med utvalget frem et eksempel fra et oppdrag i en boligblokk der en person knuste ting rundt seg. I den situasjonen hadde han opplevd det trygt å ha med våpenet. Han uttrykte at de ville mistet kontroll på situasjonen dersom de trakk seg tilbake. Det ble også sagt at dersom det viser seg at batong og pepper ikke fungerer, er det en trygghet å ha med skytevåpen. En uttrykte at «når man gir noen et verktøy for så å ta det fra dem, vil det kunne føles usikkert» – med henvisning til at det å frata tjenestepersonene skytevåpenet etter at de har hatt i en periode kan gi større usikkerhet enn de opplevde før våpenet ble gitt dem. Han spurte; «skal man da ta hensyn til disse følelsene?»

Det ble uttrykt at den midlertidige bevæpningen medførte at tjenestepersonene følte seg tryggere i oppdrag hvor det også tidligere ville blitt gitt bevæpningsordre. En uttrykte at «når vi er fast bevæpnet, bruker vi færre ressurser på oppdraget. Det tiltrekker seg mindre apparat. Før kom alltid innsatsleder.» Bruk av ulike ressurser i et oppdag kan være avgjørende for kvaliteten i oppdragsløsningen. Også i andre oppdrag medførte bevæpningen trygghet for flere av tjenestepersonene, som uttrykte at de følte seg tryggere fordi de hadde med seg våpenet i tilfellet de skulle få bruk for det; «man er i stand til å agere med en gang». En uttrykte at han som tjenesteperson ble i stand til å møte alle oppdrag «der man sto når man sto der», og at man må tenke litt annerledes når man ikke har våpen.

Generelt opplevde også politigruppen som var skeptiske til bevæpning at den midlertidige bevæpningen gikk bra. De snakket om yrkeskultur, og oppfattet det slik at politiets kultur for ikke å bruke våpen var en mulig forklaring på hvorfor de var tilfredse med gjennomføringen av den midlertidige bevæpningen (Helstad & Ingjer, 2017, vedlegg 1).

I studien til Helstad og Ingjer (2017, s. 28, vedlegg 1) kom det frem at informanter hadde hørt fra kolleger, samt fra høyere hold, at det under perioden med midlertidig bevæpning kom påminnelse om at man skulle bruke samme arbeidsmetoder som tidligere, noe som viste at noe endret seg med midlertidig bevæpning. En informant sa:

Hørt fra det operative mannskapet som jeg har jobbet med og snakket med, som beskriver for meg at i den perioden hvor de var bevæpna så hadde de en mye mer sånn slepphendt holdning til å anvende polititaktikk, dvs. ta to steg tilbake, områ seg, lage en plan, stille seg på døra og rope folk ut som vi vanligvis gjør. For det er ingen hemmelighet at det gjør politiet, men der var det mer sånn at ‘vi har med oss alle de virkemidlene og verktøyene og maktmidlene vi har med oss. Så her er det egentlig bare å gå og stille seg på døra. For skulle det bli noe trøbbel nå så har vi våpen’.

Det fremkommer videre i studien til Helstad og Ingjer (2017, vedlegg 1) at erfaring med å løse situasjoner uten våpen spilte en sentral rolle for hvordan politigruppene i distrikts-Norge stilte seg til ønsket om bevæpning (s. 13). En overvekt av de som hadde vært lenge i tjenesten oppfattet det slik at dette kom an på hva man var vant til og hva man har erfart, og at de selv hadde opplevd hvor sjeldent de hadde hatt behov for våpen. Flere påpekte at ved å mestre vanskelige situasjoner uten bruk av våpen, bærer man med seg denne erfaringen. Dette ble betraktet som nyttig. En informant fortalte at han hadde vært i en situasjon han mente det var avgjørende at han var ubevæpnet for at han fortsatt var i live. Han fortalte at han hadde fått en hagle rettet mot hodet og at dersom han hadde hatt et våpen eller hadde forsøkt å bruke et våpen, trodde han ikke det hadde gått bra. Motsatt fortalte en informant i en annen gruppe om en situasjon der han truet med våpen og oppfattet det slik at situasjonen ikke kunne ha blitt løst uten våpen, ettersom motparten var bevæpnet. Det ble uttalt at man har muligheten til å gjøre mer enn kun å observere dersom man er bevæpnet, og flere følte seg bedre rustet til å løse oppdrag dersom de hadde flere maktmidler. Samlet sett fortalte likevel et flertall at de ikke hadde vært i situasjoner der de trodde at våpen hadde hjulpet eller roet ned situasjonen (Helstad & Ingjer, 2017, vedlegg 1).

7.11.2 Usikkerhet knyttet til bæring av ladd våpen

Det ble i distriktenes samtaler med utvalget uttrykt at det til å begynne med under den midlertidige bevæpningen var knyttet usikkerhet til det å bære ladd våpen, men at tjenestepersonene etter hvert ble vant til det. Samtidig sa en at det var mange som unnlot å legge kule i kammeret og slik hadde de våpenet på seg samtidig som de unngikk å bære våpenet ladd. Da ville de likevel slippe å løpe tilbake i bilen dersom det skulle bli behov for våpenet. Det ble uttrykt at det å løpe tilbake til bilen kunne medføre at de mistet oversikt over situasjonen.

7.11.3 Andre erfaringer

Selv om de fleste politifolkene utvalget snakket med formidlet positive erfaringer knyttet til bevæpningen, ble det også uttrykt enkelte motforestillinger. En tjenesteperson sa at han hadde fått mange negative tilbakemeldinger på at politiet var bevæpnet, og det fra alle grupper i befolkningen. Dette var mest i sammenhenger der politiet var ute av bilen – til fots, i forbindelse med naskeri ol. Han sa: «[vi] fikk alltid høre det negative» og «hvorfor tror publikum at vi er trigger-happy?». Man kan undre seg over om det kun er denne ene tjenestepersonen som har mottatt negative tilbakemeldinger fra publikum, eller om det også kan gjelde flere – uten at disse har ønsket å formidle dette til utvalget. Et utsagn fra en annen tjenesteperson kan gi et inntrykk av at motforestillinger ikke uttrykkes dersom man er for bevæpning: «Kanskje en [som] har sagt han ble utrygg, fordi han var motstander av bevæpning?».

Perioden med midlertidig bevæpning varte i 14 måneder, noe flere informanter i studien til Helstad og Ingjer (2017) mente var for kort tid til at det kunne etablere seg en ny yrkeskultur i politiet. En av informantene fortalte at hvis de trodde det var tvil om de kunne få bevæpning, la de frem situasjonen på en taktisk måte og var mer bevisste i ordvalg for å «sikre seg» bevæpningsbeslutningen. Flere opplevde også at det ble enklere å få bevæpning etter perioden med midlertidig bevæpning (Helstad & Ingjer, 2017, vedlegg 1). Tall fra Politidirektoratet viser at antall bevæpningsbeslutninger har steget kraftig etter perioden med midlertidig bevæpning (se kapittel 5).

7.11.3.1 Endrede holdninger til bevæpning

Flere har interessert seg for den store endringen som har skjedd i polititjenestepersoners holdning til bevæpning (se f.eks. Johannessen, 2015 og Finstad, 2015). Skjevrak (2016) har i sin masteroppgave utforsket hvordan politihøgskolestudenters holdning til bevæpning syntes å bli påvirket av perioden med midlertidig bevæpning. For å kunne si noe om den potensielle holdningsendringen ble 2016-studentene sammenliknet med tredjeårsstudenter som deltok i en studie gjennomført i 2013, altså før perioden med bevæpning. Disse to kullene er særlig interessante å sammenlikne, ettersom 2013-kullet var det siste kullet som gikk ut av PHS før perioden med midlertidig bevæpning, mens 2016-kullet var i praksis i distriktene når den midlertidige ordningen ble innført.

Resultatene i studien til Skjevrak viser en tydelig endring i holdning til bevæpning på gruppenivå: I 2013 svarte omtrent 32 % ja til at politiet alltid bør være bevæpnet. I 2016 svarte 84 % ja på det samme spørsmålet (Skjevrak, 2016). Hele 95 % av studentene svarte i studien til Skjevrak at de i større eller mindre grad er positive til bevæpning. Dette kan ikke forklares med en endring i det faktiske samfunns- og kriminalitetsbildet.

Resultatene viser at studentens holdning til bevæpning har sammenheng med veileders oppfatning i spørsmålet; jo mer positiv veilederen var til bevæpning, jo mer positiv oppga studenten å være. Videre viser resultatene at jo større farer studentene oppfattet at de ville møte i yrket, jo mer positive var de til bevæpning. I denne sammenheng er det relevant å nevne at flere informanter i studien til Helstad og Ingjer (2017 vedlegg 1) fremhevet at det var bekymringsverdig at Politihøgskolen var med på å skape et misvisende virkelighetsbilde for studentene ved å vektlegge et farlig samfunn og en negativ samfunnsutvikling. De var skeptiske til fremstillingen av risikonivået ved politiyrket, og de fryktet at politistudentene får formidlet at de utdanner seg til et farlig yrke. De fryktet videre at dette påvirker studentenes forestilling om egensikkerhet. De viste også skepsis i forbindelse med opplæringsfokuset på PHS, særlig etter 22/7, og de mente det hadde blitt et for stort fokus på PLIVO-trening (Helstad & Ingjer, 2017, vedlegg 1).

Resultatene til Skjevrak (2016) kan indikere at den midlertidige bevæpningen påvirket studentenes oppfatning av risiko om fremtidig arbeid i politiet, samt at de oppfatter at bevæpning kan bidra til å redusere denne faren. Rundt 30 % av studentene oppga at de var enige eller helt enige i påstanden «Jeg er bekymret for å jobbe i politiet uten regelmessig/permanent bevæpning».

Studien til Skjevrak (2016) viser videre at jo mer studentene vektla farene som følge av selve bevæpningen, jo mer negative var de til bevæpning. Studentene skåret gjennomsnittlig høyere på variabelen som handler om farer ved politiyrket (3,39, på enn skala fra 1–5) enn på variabelen som handler om farer knyttet til bevæpningen (2,37). Disse to variablene forklarer mest av variasjonen i holdning til bevæpning, noe som kan tilsi at studentene har et veldig aktivt og bevisst forhold til potensielle farer.

Studien kan ikke gi svar på om og eventuelt hvorfor studenters oppfatning av fare knyttet til politiyrket har endret seg fra 2013 til 2016, utover at 2016-studentene hadde erfart en periode med midlertidig bevæpning som hadde sin begrunnelse i en terrortrussel. Skjevrak (2016) reiser spørsmål om det er slik at studentene kan oppleve konkrete tiltak mot terrortrusselen som et tegn på at de bør være urolige for hva de møter i sitt fremtidige yrke. Denne opplevde faren knyttes til en sosialiseringsprosess i praksisåret og dette kan knyttes sammen med veileders betydning (Skjevrak, 2016).

7.12 Spesialenhetens generelle betraktninger

Bevæpningsutvalget har i møte med Spesialenheten fått enhetens generelle betraktninger om hvordan perioden med midlertidig bevæpning gikk. Spesialenhetens oppgave er avgrenset til å vurdere hendelser i etterkant og ta stilling til hvorvidt det er handlet i henhold til instruks. Om et oppdrag kunne vært løst annerledes med eller uten våpen, er utenfor Spesialenhetens mandat og det er vanskelig for enheten å ha synspunkt på. Samtidig vil de, gjennom alle sakene de har etterforsket, ha gode forutsetninger for å vurdere om det eksisterer et mønster.

Et argument som, spesielt fra Politiets fellesforbund, er trukket frem for generell bevæpning, er at det vil bidra til kortere responstid. Ut fra Spesialenhetens materiale anses det vanskelig å bruke responstid som argument for generell bevæpning. Ofte fremstilles (kort) responstid ubetinget som et gode, men noe kan tyde på at tjenestepersonene under perioden med midlertidig bevæpning gikk raskere inn i situasjoner enn tidligere – på en måte som ikke nødvendigvis var hensiktsmessig.

Faktum i de etterforskede sakene som fant sted under den midlertidige bevæpningen skiller seg ikke fra saker der det tidligere var gitt bevæpning. Det er videre ingenting som tyder på at det er flere avfyrte skudd i perioden med midlertidig bevæpning, når man ser bort fra vådeskudd. Når det gjelder sakene med vådeskudd som Spesialenheten har etterforsket, ble det i samtlige handlet i strid med sikkerhetsregimet og det har vært flaks at det ikke har gått mer galt, i følge Spesialenheten. I følge sjef for Spesialenheten er det vanskelig å bruke sakene fra Spesialenheten som et argument for generell bevæpning.

7.13 Massemedias inntrykk

Bevæpningsutvalget har gjennomført møter med tre redaktører og en politisk kommentator fra fire av de største riksmediene27 for å få innspill til mandatet og kritiske blikk på bevæpningsdebatten fra samfunnsaktører utenfor politiet, herunder også deres vurderinger av og synspunkter på perioden med midlertidig bevæpning. Mediene kan ikke nødvendigvis sies å gjenspeile folkemening, men de kan avspeile stemninger og argumenter i den politiske debatten. Mediene er tidvis preget av fokus på siste hendelse, siste taler osv. I følge enkelte av redaktørene som utvalget møtte, er ikke mediene i posisjon til å utøve dyptpløyende, kritisk journalistikk på samme måte som tidligere. Enkelthendelser vil i stor grad påvirke medienes oppmerksomhet og syn på ulike problemstillinger. For eksempel vil synet på bevæpning kunne påvirkes av hendelser hvor en politimann har blitt skutt eller hvor noen har blitt skutt av politiets våpen.

7.13.1 Medias syn på prosessen

Blant redaktørene utvalget møtte, var det en generell skepsis til hvordan den midlertidige bevæpningen ble håndtert. Én uttrykte eksplisitt at det ikke var hjemmel til å opprettholde bevæpningen over så lang tid – det ble en normalisering av noe unormalt. Det ble betegnet som at perioden fungerte som en snikbevæpning av det norske politiet. En redaktør uttalte at det ble slik at det var motstanderne av bevæpning som fikk bevisbyrden på sin side. Det ble en form for «blame game» på beslutningstakerne, der disse ville bli stilt til ansvar for ikke å ha gjort nok hvis noe uønsket skulle skje. Perioden ble vurdert som en situasjon hvor politikerne følte seg fanget og hvor de ønsket ikke å bære skylden hvis noe uønsket skulle skje.

Det ble videre uttrykt at samfunnet må holde avstand mot den frykten terroristene ønsker å skape. Det ble også pekt på at hendelser som terroren i Paris ikke ble forhindret, til tross for generelt bevæpnet politi. Samtidig opplevdes det vanskelig å argumentere når konteksten er en terrortrussel som de fleste kun har svært begrenset innsyn i. Det ble uttrykt at under den midlertidige bevæpningen var det en frustrasjon i befolkningen knyttet til PST sin definisjonsmakt. Tilliten til institusjonene, herunder PST, vil samtidig være noe som er med å påvirke om man synes bevæpning er ok.

Flere løftet frem rollen Politiets fellesforbund (PF) har hatt i bevæpningssaken. Det ble beskrevet som et problem at leder av PF er så pågående i debatten, uten noen naturlig motpart. Det ble nevnt at Politidirektoratet kanskje i større grad burde spilt rollen som motpart til PF. Det ble uttrykt at det heller ikke er gitt at de mest taleføre i PF snakker på vegne av hele politi-Norge. Intensiteten i argumentasjonen for bevæpning oppleves å ha blitt sterkere, og preges av fravær av ydmykhet og motforestillinger. En av redaktørene nevnte eksplisitt at risikoen knyttet til at tjenestepersoner blir fratatt skarpladd våpen, må være et alvorlig ankepunkt mot generell bevæpning. Det ble videre uttrykt at risikoen ved bevæpning har blitt bagatellisert av PF og det har vært vanskelig å argumentere mot det som beskrives som emosjonelle argumenter. Det vil alltid være mulig å plukke ut historier som gir en polarisert debatt. I tillegg ble det sagt «at det gikk så veldig bra under den midlertidige bevæpningen er et broket bilde».

7.13.2 Om behovet for bevæpning

En av redaktørene hevdet – med henvisning til masteroppgaven til Haugland (2015) – at økningen i antall bevæpningsordre ikke kan forklares med at politiet møter mer alvorlig kriminalitet. Kriminalitetsbildets endringer er i stor grad knyttet til IT-relatert kriminalitet. Det ble hevdet at det er i møte med psykiatri og rus politiet bevæpner seg. Det ble uttrykt at ingen av utviklingstrekkene i samfunnet skulle tilsi at bevæpning er svaret. Det ble trukket frem at kniv defineres som et mye farligere våpen nå enn tidligere og at dette har gjort noe med politiets tilnærming. En mente at det er synd at statistikken om antall avfyrte skudd er så lite fremtredende, fordi den sier noe om hvor lite behovet for våpen hos politiet faktisk er. Det var inntrykk av at det er en intuitiv motstand mot generell bevæpning i befolkningen. En av redaktørene sa at hans avis, under den midlertidige bevæpningen, hadde fått ganske mange henvendelser fra publikum, både positive og negative.

Det ble trukket frem at terror og generell kriminalitet blandes sammen i debatten. Dette gjør noe med debatten, sa en; «ettersom ingen er imot bevæpning ved terror». Det ble samtidig uttrykt at det ikke var mangel på våpen som gjorde at ting gikk galt under terrorangrepene 22/7. Terrorangrep vil kunne skje i alle samfunn, også i en politistat. Selv om vi gjør alt vi kan for å forhindre terror og for å kunne håndtere det dersom det skjer, vil det likevel kunne inntreffe. En av redaktørene reiste spørsmål om hvor tydelig man faktisk kan være på at dette vil kunne skje, og at etatssjefer også bør være tydelig på disse begrensingene.

7.13.3 Politiets sivile preg

Det ble i møtet med mediene uttrykt at bevæpning må diskuteres i et bredere perspektiv enn kun relatert til terrortrusselen. Flere fremhevet at det er en verdi å beholde politiets sivile preg, herunder at befolkningen møter et ubevæpnet politi som bruker minst mulig makt. Det ble eksplisitt uttrykt at vi ikke har sett eksempler på at manglende bevæpning har medført skade. Ubevæpnet politi skaper større nærhet til befolkningen og det er dempende på konfliktnivået. Norge har en tradisjon for et ubevæpnet politi, men med lett tilgang på våpen. Norsk politi opptrer med naturlig autoritet og løser problemer på en god måte. Det skal tungtveiende hensyn til for å endre på denne tradisjonen. Hvis alle blir bevæpnet, vil innbyggerne kunne oppleve større grad av utrygghet og kanskje også større faktisk utrygghet.

Flere løftet frem at det er en risiko forbundet med å være politi, men at dette også gjelder for andre yrkesgrupper, herunder journalister. Det ble uttrykt at det er underlig når det argumenteres med bevæpning for å beskytte politiet selv. Som en sa: «det er ikke dét politiet jeg kjenner»; det å møte et menneske med våpen er noe annet enn å møte et menneske uten våpen. En annen uttrykte: «Hadde jeg vært overbevist om at det var behov for våpen for å gjøre meg mer trygg (…), men det er jeg ikke. Våpen virker kontraproduktivt – jeg blir mer utrygg». Det ble videre uttrykt at det er åpenbart at forholdet til publikum vil forandres dersom politiet blir bevæpnet. Politiets korte erfaring fra perioden med midlertidig bevæpning gir ikke et riktig bilde på hvordan politiet eventuelt vil endres ved en permanent bevæpning. En uttrykte at han frykter at bevæpning over tid vil gjøre noe med kulturen i politiet. Bevæpning handler om hva slags politi vi som samfunn vil ha. Det ble uttrykt at vi bør bevare den norske grunntanken om et enhetlig politi med lav bevæpningsfrekvens. Dette har vist seg å tjene landet meget godt.

Det ble altså lagt vekt på at bevæpning ikke bare er et politifaglig spørsmål, men også et verdispørsmål. Derfor er det bra at det er politiske myndigheter som skal ta beslutninger om bevæpning. Jo mer alvorlige verdispørsmål – der det faktisk er snakk om liv og død – jo viktigere er det å ha et godt faktagrunnlag for beslutningene.

7.13.4 Punktbevæpning på utsatte objekter

Flere av medierepresentantene var mer åpne for punktbevæpning enn generell bevæpning – vel å merke med et godt begrunnet rasjonale bak. Det ble trukket frem at det er et tillitsforhold mellom politi og befolkningen og at politiet må håndtere den tilliten de får på en god måte. Man ser først tillitsbruddet dersom noen går over grensen. Dette har klare paralleller til det som omhandles i utredningens kapittel 3. En av redaktørene sa at eventuell punktbevæpning må være restriktiv i utførelsen, og ut fra konkret situasjon og vurdering. Punktbevæpninger ved f.eks. festivaler må linkes opp mot hva trusselvurderingen til PST tilsier. Blir det for mange punkter hvor det er bevæpning vil det i befolkningen kunne oppfattes som at man har en farlig situasjon. Samtidig ble det uttrykt at ved å gi stadig flere inngripende metoder til politiet, gir man befolkningen et falskt inntrykk av hvor beskyttet de egentlig er og at dette er en farlig vei. Bevæpningsspørsmålet er et grensespørsmål knyttet til makt og legitimitet.

7.14 Utvalgets vurderinger

Utvalget har vurdert korrespondansen mellom Politidirektoratet og Justis- og beredskapsdepartementet, innhentet materiale fra politidistriktene og relevante særorgan, samt tilgjengelig forskning fra og om perioden med midlertidig bevæpning. I tillegg har utvalget innhentet Spesialenhetens avgjørelser og vurderinger, samt innspill fra andre representanter fra befolkningen. Dette legger grunnlaget for utvalgets vurderinger av prosessen og av hvordan den midlertidige bevæpningen påvirket politiets praksis og publikums opplevelser av å møte et politi som bærer våpen i ordinær tjeneste.

7.14.1 Om beslutningsprosessen

Utvalget har vurdert beslutningsprosessen med henblikk på å identifisere læringspunkter. Slike læringspunkter kan både omhandle perioden som var, avdekke mangler ved dagens ordning og ha relevans for en eventuell fremtidig periode med bevæpning av politiet.

Utvalget har merket seg at Politidirektoratet gjorde flere gode refleksjoner under perioden med midlertidig bevæpning. Det var helt fra november 2014 oppmerksomhet på at bevæpning kunne være avstands- og konfliktskapende overfor samfunnet og publikum, noe som kan være kritisk for en etat som skal være hjelpende, serviceorientert og forebyggende i samspill med publikum. Det ble påpekt at bevæpning kunne være uhensiktsmessig, upraktisk, til ulempe eller virke støtende overfor publikum ved tjenesteoppdrag og oppgaveutførelse. Faren for vådeskudd og forsøk på å bli fratatt tjenestevåpen ble tidlig løftet frem. Det ble gjort tiltak for å anskaffe ny bæreløsning til pistolene for å redusere den fysiske belastningen ved å bære våpen. Generelt fremstår det likevel som Politidirektoratet ikke hadde kapasitet til å jobbe strategisk under perioden, noe en kunne gjort ved systematisk å innhente politidistriktenes erfaringer underveis og bruke disse proaktivt og strategisk. I stedet ser det ut til at det ble jobbet reaktivt for å svare på bestillinger fra Justis- og beredskapsdepartementet. Utvalget er av den oppfatning at Politidirektoratet i fremtiden må ta en større strategisk rolle overfor distriktene generelt, men spesielt i krisesituasjoner. Det innebærer også at Politidirektoratet i større grad må etterspørre erfaringer fra underliggende organ for å få bedre forutsetninger til å styre og lede, og ikke kun for å svare på bestillinger fra departementet. Utvalget anbefaler videre at den Nasjonale ledergruppen brukes til å dele refleksjoner og betraktninger mellom Politidirektoratet og distriktene, også på konkrete fagområder, som for eksempel er knyttet til bevæpningspraksis i en slik periode.

Utvalget merker seg at Politidirektoratet ikke fulgte opp tilbakemeldinger fra flere distrikter om at en økning i ressurser ville redusert behovet for bevæpning i perioden. Det tolkes dithen at bevæpning på et vis kompenserte for manglende ressurser, noe utvalget finner betenkelig. Betydningen av tilstrekkelig bemanning kunne vært tydeligere kommunisert oppover som et risikoreduserende tiltak.

Da Politidirektoratet ble kjent med at politidistriktene praktiserte bevæpningsordre ulikt, ble det gjort lite for å rette opp denne ulike praksisen, utover at det ble sendt skriv til distriktene hvor det ble sto at «For personellet som omfattes av ordningen med midlertidig bevæpning vil det ikke være nødvendig å gi lokal bevæpningsordre for det enkelte oppdrag, slik man praktiserte bevæpning før iverksettelse av den midlertidige ordningen». Utvalget mener dette er passivt og at det er uheldig at Politidirektoratet ikke kommuniserte tydeligere hvilken praksis som skulle gjelde. Det fremstår videre for utvalget som det ville være flere fordeler ved å beholde ordningen med bevæpningsordre på pistol – som et mindretall av distriktene praktiserte – enn å gå helt vekk fra lokal bevæpningsordre for det enkelte oppdrag, blant annet fordi dette ville opprettholde en bedre strategisk og operasjonell kontroll over bevæpningen. Det har også fremkommet at flere tjenestepersoner påpekte at de ikke er trent til å foreta bevæpningsvurdering på selvstendig grunnlag (Lade, 2016, s. 2). I tillegg ville krav om bevæpningsordre ha medført etterprøvbar og kontrollerbar loggføring, noe som etter utvalgets vurdering ville bidra til å sikre god kvalitet på beslutningene. Dersom det skulle bli en ny periode med midlertidig bevæpning, anbefaler utvalget at denne skal praktiseres med krav om bevæpningsordre for det enkelte oppdrag.

Slik utvalget ser det, ble terrorbegrunnelsen for bevæpningen mer og mer borte i korrespondansen utover i perioden med midlertidig bevæpning. Fra innledningsvis å legge vekt på trusselvurderingen fra PST/FKTS ba Politidirektoratet utover i perioden politidistriktene om innspill til hvordan bevæpningen kunne gjennomføres. Det fremstår som underlig ettersom det er PST som har utarbeidet vurderingen og distriktene ikke har forutsetninger til å foreta egne lokale trusselvurderinger. Utvalget mener at kontakten mellom Politidirektoratet og PST/FKTS bør være tettere enn det som fremkommer fra perioden med midlertidig bevæpning. Fagmiljøet i Politidirektoratet og analytikere i FKTS bør i større grad møtes for at direktoratet skal kunne gjøre en riktig tolkning av vurderingene PST/FKT utarbeider. Dette er spesielt viktig i krisesituasjoner. Det er utvalgets oppfatning at PST/FKTS utarbeider gode trusselvurderinger, men enheten(e) bør altså i større grad bistå Politidirektoratet i fortolkningen av disse. Utvalget ser videre at det har vært utfordrende for politidistriktene å bryte ned og tolke trusselvurderingene uten bistand. Utvalget ser positivt på praksisen som ble etablert underveis i perioden, hvor fagmiljøene i Politidirektoratet og PST møtes i forbindelse med presentasjon av trusselvurderinger, og at dette er videreført etter at den midlertidige bevæpningen ble avviklet.

Utvalget ser at det manglet en felles metodikk for å gjennomføre risiko- og sårbarhetsanalyser i politidistriktene. Politidirektoratet har ansvar for at dette blir utarbeidet og innført i etaten, slik at det kan gjøres på en ensartet måte. Det er i den sammenheng viktig å sikre at det er god kompetanse i distriktene for å utarbeide slike analyser.

7.14.2 Om betydningen for oppdragsløsningen og politiets møte med publikum

Kunnskap om hvilken betydning bevæpningen hadde for oppdragsløsningen og møtet med publikum er relevant for å vurdere konsekvenser av en eventuell fremtidig bevæpning av politiet. Utvalget er av den oppfatning av at man likevel bør være forsiktig med å trekke slutning om at forhold som ble erfart fra en slik unntaksperiode, nødvendigvis vil inntreffe dersom politiet en gang skulle bli generelt bevæpnet. Det var en svært spesiell periode, særlig sett i lys av en terrortrussel hvor uniformert personell var et terrormål i seg selv. Verken politiet eller publikum var i posisjon til å stille spørsmål til trusselvurderingen og grunnlaget for bevæpningen. Det er rimelig å anta at den høye tilliten til politiet og PST som vi finner i befolkningen, påvirket hvilken holdning befolkningen hadde til politiets vurderinger om at bevæpning var riktig. Videre var perioden for kort til at politiets innlærte handlingsmønster ble avlært. Samtidig var det tjenestepersoner som ble uteksaminert fra Politihøgskolen i perioden som aldri hadde jobbet ubevæpnet og studien til Skjevrak (2016) viser at politistudenter i sine holdninger til bevæpning ble påvirket av den midlertidige bevæpningen. Likevel var opplæringen de hadde fått ved Politihøgskolen i samsvar med tidligere opplæring, selv om det underveis i perioden ble forsterket fokus på forsvar av eget våpen.

Denne utredningen har avdekket noen konsekvenser bevæpningen har hatt på kort sikt. Det er imidlertid vanskelig å forutse hvilke konsekvenser bevæpningen kan ha for oppdragsløsningen og møter med publikum på lengre sikt. Dette gjelder både spørsmålet om dagens politiarbeid er endret som følge av den midlertidige bevæpningen, og det gjelder spørsmålet om hvordan norsk politi, og det norske samfunn, ville blitt påvirket dersom det ble innført generell bevæpning på permanent basis. Under perioden med midlertidig bevæpning ble det uttrykt bekymring fra publikum for hvordan fremtidig politiarbeid vil foregå dersom politiet blir permanent bevæpnet.

Bevæpningsutvalget har et klart inntrykk av at det operative politiet generelt mener den midlertidige bevæpningen fungerte godt. Noen har gitt uttrykk for at det ikke er behov for fast bevæpning så lenge terrortrusselen ikke er tilstede. For mange politifolk har likevel erfaringene fra perioden medført at de har styrket sin oppfatning om at politiet bør være bevæpnet, og andre har endret oppfatning fra å være mot til å bli for et generelt bevæpnet politi. De har uttrykt at bevæpningen ikke bidro til å skape avstand til publikum og at dialogen mellom politi og publikum var som den alltid hadde vært under perioden med midlertidig bevæpning. Utvalget har av polititjenestepersoner fått presentert få motforestillinger mot bevæpning. Argumentene for bevæpning har hovedsakelig dreid seg om det de mener er gode erfaringer fra perioden, at generell bevæpning vil gi større våpenfortrolighet28, samt at det kan være behov for skytevåpen i akutte oppdrag der fremskutt lagring ikke er nok eller i «vanlige oppdrag som plutselig snur» (Helstad & Ingjer, 2017, vedlegg 1).

Operativt politi har uttrykt at bevæpningen bidro til å øke deres egensikkerhet. Utvalget har etterspurt eventuell dokumentasjon fra politidistriktene over omfang og/eller eksempler på situasjoner der bevæpningen har gjort en forskjell fra fremskutt lagring. Det har ikke fremkommet noen slike saker. Utvalget har heller ikke klart å få eksempler eller dokumentasjon på at dagens ordning har kommet til kort ved at noen har blitt skadet som følge av at politiet var ubevæpnet. Noen eksempler gjentas av flere29, men utover det fremstår det for utvalget som det er en total mangel på tallmateriale over slike hendelser. Utvalget har ikke fått noen dokumentasjon på at bevæpningen har medført større faktisk sikkerhet for tjenestepersonene i ordinære oppdrag. Den terrorforebyggende effekten av bevæpning er det også vanskelig å dokumentere30. Likevel kan bevæpningen ha medført større opplevd trygghet, noe utvalget har forståelse for. Utvalget ønsker derfor å etablere en prøveordning med elektrosjokkvåpen for å se på muligheten til å tilføre tjenestepersonene et maktmiddel som kan medføre at de opplever større trygghet i noen av de situasjonene som de opplever at dagens maktmidler kommer til kort, men uten å bryte med den norske tradisjonen med et ordinært ubevæpnet politi. Utvalget er imidlertid klar over at enkelte kan oppfatte elektrosjokkvåpen som bevæpning.

Det har blitt uttrykt overfor utvalget at bevæpningen bidro til en fleksibilitet i oppdragsløsningen som medførte høyere opplevd sikkerhet for politiet selv. Det er blitt hevdet at overlegenhet i maktmiddel gjorde politiet bedre i stand til å begynne med en mildere tilnærming fordi de hadde tryggheten hvis situasjonen skulle eskalere. De hadde skytevåpenet på seg dersom det skulle bli behov for det, for sikkerhets skyld. Utvalget er kritisk til en utvikling hvor politiets overlegenhet skal befestes med våpenmakt, ettersom dette fort vil gå på bekostning både av verdier fra den tilbakeholdne polititradisjonen, og på bekostning av nødvendighets- og forholdsmessighetsprinsippet. I den tilbakeholdne tradisjonen er det samarbeidet med og samtykket fra publikum som utgjør grunnlaget for politiets maktutøvelse, ikke frykt, slik det vil være dersom det er tilstedeværelsen av våpen som ligger til grunn (se også kapittel 3).

Utvalget har merket seg at flere tjenestepersoner fremhever mulige konsekvenser ved et oppdrag fremfor hva som mest sannsynlig vil inntreffe. Det er argumentert for at det er svært sjelden de har kommet opp i situasjoner der de har hatt umiddelbart behov for skytevåpen, men flere har lagt vekt på at dersom det en gang skulle skje, vil konsekvensene kunne bli svært alvorlige. Ingen av politifolkene utvalget har vært i kontakt med – eller politifolkene som har inngått i studiene fra perioden med midlertidig bevæpning – har primært argumentert med bevæpning for å møte en potensiell terrorhendelse. Begrunnelsene har handlet om situasjoner der politiet uforutsett havner i en kritisk situasjon. Det har vært en form for «for sikkerhets skyld»-argumentasjon. Utvalget ønsker å ta tjenestepersonenes opplevelse av utrygghet på alvor, men er likevel av den oppfatning at dette ikke kan begrunne bevæpning. «For sikkerhets skyld» bør ikke brukes som argument for tiltak som av andre vesentlige grunner ikke er ønskelige, f.eks. fordi de vil ha negative konsekvenser og/eller vil gå på bekostning av sentrale verdier og prinsipper vi bygger samfunnet på.

Utvalget er av den oppfatning at tidsbruken ved å låse opp våpenskrinet og klargjøre våpen er minimal sammenlignet tiden det tar å ikle seg verneutstyr. Likevel har utvalget forståelse for at det i en tidskritisk situasjon, kanskje med høyt stressnivå, kan det å måtte bevæpne seg oppleves som en tilleggsoppgave flere gjerne skulle ha sluppet. Utvalget mener derfor det vil være en fordel om tjenestepersonene øver mer på å ikle seg verneutstyr raskt og å drille på håndgrepene knyttet til å låse ut og klargjøre våpen.

Tjenestepersoner har videre uttrykt at bevæpningen gjorde dem i stand til å møte alle typer oppdrag der de sto, da de sto der. Dette ble vurdert som en fordel og det ble uttrykt at det medførte at de ikke behøvde å trekke seg tilbake dersom det skulle oppstå en kritisk situasjon. I den sammenheng ser det ut til at tjenestepersonene gikk raskere inn i situasjoner enn tidligere. Utvalget er av den oppfatning at dette ikke nødvendigvis alltid er en fordel, dersom det medfører at det gjøres dårligere risikovurderinger – med det som følger av taktikk, ikle seg verneutstyr og påkobling av taktisk og operasjonell ledelse. Uten disse vurderingene blir risikoen for skade på personer, i og utenfor politiet, større.

Fra perioden med midlertidig bevæpning har det blitt tydelig at det er en klar risiko knyttet til det å bære ladd våpen. Det har vært et høyere antall vådeskudd enn tidligere år, noe man må forvente ved et stort antall ildhåndgrep. Skadepotensialet ved vådeskuddene har i flere tilfeller vært stort – både for tjenestepersonen selv og/eller for andre. I følge Spesialenheten har det ved alle vådeskuddsakene de etterforsket i perioden, vært opptrådt i strid med grunnleggende sikkerhetsregler for behandling av våpen i politiet. Omfanget av utilsiktede avfyringer skyldes det forhold at våpnene var ladd. I dette ligger det at det må forventes flere utilsiktede avfyringer ved økt omfang av ladde våpen, noe som kan påvirke tilliten til om politiet er skikket til å bære våpen – spesielt blant dem som i utgangspunktet er skeptiske til bevæpning, eller som har lav tillit til politiet fra før. Utvalget ser grunn til å understreke betydningen av å ha gode rutiner for våpenhåndtering og at politidistriktene har systemer for å lære av feil.

Videre har perioden med midlertidig bevæpning vist at det er risiko forbundet med at tjenestepersonene kan bli forsøkt fratatt ladde våpen. Det har fremkommet eksempler på at både politiet selv og den politiet har stått overfor har blitt fysisk skadet på grunn av dette. Tjenestepersoner har uttrykt frykt for å bli fratatt eget våpen og at de har tilnærmet seg oppdrag på en noe annen måte enn ellers for å redusere denne risikoen. Undersøkelsen til Lade (2016) har midlertid vist at sikkerhetstiltakene de oppga å iverksette for å øke den fysiske avstanden til publikum syntes å bli svekket jo mer dramatisk oppdraget var. Utvalget merker seg at i de situasjonene det trolig vil være mest grunn til å passe godt på våpenet, kunne det synes å være slik at våpenet i minst grad ble passet på av politibetjentene (Lade, 2016, s. 1–2). Uavhengig av fremtidig bevæpningsmodell, mener utvalget derfor at det er behov for å trene mer på, og få en større bevissthet rundt, hvordan politiet skal nærme seg og omgås publikum når de er bevæpnet – slik at dette blir gjort også i krevende situasjoner. I tillegg er det behov for å trene på å beskytte eget våpen.

Utvalget er bekymret for at en alvorlig konsekvens av den midlertidige generelle bevæpningen kan ha vært svekket kontroll og ledelse, spesielt i gråsoneoppdrag, dvs. oppdrag der trusselen ikke var særlig høy. Det har fremkommet at det etter avviklingen av bevæpningen ble gjeninnført arbeidsprosedyrer som skulle sikre bedre beslutningsgrunnlag, noe som kan indikerer at beslutningsgrunnlaget var svekket under perioden. Utvalget vurderer at den midlertidige bevæpningen medførte svekket operasjonell kontroll på oppdrag som ellers ville medført bevæpningsordre. Utvalget ser det som svært alvorlig at slike oppdrag skred frem uten at operasjonssentralen kunne styre oppdraget gjennom å koble på innsatsleder, innhente bevæpningstillatelse ved behov for tohåndsvåpen, vurdere kompetanse, vurdere risiko, sende flere patruljer osv. Dette kan i verste fall ha medført økt risiko både for politiet og andre.

Et interessant funn fra studien til Lade (2016) er at faglige diskusjoner i politiet knyttet til overgangen fra ubevæpnet til bevæpnet tjeneste, syntes å være fraværende eller tilfeldige og ustrukturerte. Ledelsen i distriktene hadde iverksatt interne sikkerhetstiltak knyttet til bevæpningen. I tillegg iverksatte ett av tjenestestedene lokal opplæring i forsvar av eget tjenestevåpen. Ut over dette opplevde ikke informantene at erfaringslæringen var satt i system. Informantene ga uttrykk for at de manglet trening i å utføre ordinære oppdrag med våpen på hofta. Utvalget mener det ved en eventuell fremtidig generell bevæpning av norsk politi må gjøres endringer ved utdanning og trening som gjør tjenestepersonene best mulig i stand til å håndtere dette.

7.14.2.1 Senket terskel for bevæpningsordre

Ettersom politiet generelt har erfart at bevæpningen fungerte bra, er det grunn til å tro at det vil komme flere anmodninger om bevæpning etter denne perioden. Tall fra Politidirektoratet viser at det har vært en kraftig økning i antall bevæpningsbeslutninger det siste året. Samfunnsutviklingen kan ikke forklare denne økningen. Parallelt med avviklingen av den midlertidige bevæpningen ble beslutningskompetansen om bevæpning i ikke-planlagte oppdrag delegert fra politimesternivå til operasjonsleder. Denne delegerte myndigheten var ikke ment å medføre materielle endringer. Likevel er det ikke utenkelig at operasjonsleder vurderer beslutning om bevæpning noe annerledes enn politisjef tidligere gjorde. Utvalget mener det nasjonalt og lokalt må følges med på den kvantitative og kvalitative utviklingen i bevæpningsordre. Utvalget mener videre at strategisk nivå må ha jevnlige møtepunkter med operasjonelt nivå for å sikre at grunnlaget for beslutning om bevæpning ikke endres. Det må sikres notoritet rundt hvem som fatter beslutning om bevæpning og for grunnlaget for bevæpningsbeslutningen.

7.14.2.2 Publikums oppfatning

Utvalget har oppfattet at politiet generelt har mottatt få negative tilbakemeldinger fra publikum om den midlertidige bevæpningen. Dette ser i stor grad ut til å bygge på fravær av negative tilbakemeldinger og at de ikke har opplevd at bevæpningen har påvirket kontakten med publikum. Intervju med ulike grupper i befolkningen har imidlertid gitt et mer nyansert bilde, hvor studiene viser at mange var generelt negativt innstilt til bevæpning av politiet – noe som direkte eller indirekte kan ha vært påvirket av erfaringer fra perioden med midlertidig bevæpning. Flere opplevde at terskelen for å ta direkte kontakt med politiet økte etter at politiet ble bevæpnet. Det ble også uttrykt at bevæpning ville skape større avstand til politiet. Noen opplevde politiet som mer aggressive etter at de ble bevæpnet. Utvalget ser det som særlig bekymringsfullt at det synes som om tilliten spesielt vil reduseres blant befolkningsgrupper hvor tilliten fra før er lavere enn hos befolkningen forøvrig. Det er også løftet frem at særlig unge menn med minoritetsbakgrunn ville kunne marginaliseres og utsettes for større risiko dersom politiet blir fast bevæpnet. Det er uttrykt at de ville få en annen type respekt for et bevæpnet politi enn i dag, en respekt basert på frykt.

Fra publikum er det også trukket frem bekymring for vådeskudd og for hva som kunne skje i store folkemengder, gjerne med berusede personer, når politiet er bevæpnet. I tillegg har publikum uttrykt bekymring for at fremtidige politifolk ikke vil ha ikke erfaring med å gå ubevæpnet og at dette kan medføre endringer av politiet. Dette er en bekymring utvalget deler.

Flere uttrykte at det norske politiet har en egenverdi i å være ubevæpnet. Det har også fremkommet at flere blir betrygget av et ubevæpnet politi, fordi det er et uttrykk for at vi lever i et trygt samfunn.