8 Dagpenger ved grunnskole- og videregående opplæring

Dette kapitlet omhandler spørsmål om rett til dagpenger under grunnskole- og videregående opplæring. Innledningsvis beskrives utfordringer med gjeldende dagpengeordning og hvilke dilemmaer dette reiser. Det gis en kort omtale av regelverket for dagpenger, av målgruppen, og hvor lenge en sammenhengende mottar dagpenger, fordelt etter mottakernes utdanningsbakgrunn.

Videre omtales hvordan en del andre land har tilrettelagt for utdanning i dagpengeregelverket, med vekt på Sverige, Danmark og Finland. I kapittel 8.5 drøfter utvalget ulike modeller og elementer ved kombinasjon av dagpenger og opplæring, blant annet dagpengesats og varighet og ulike vilkår mv. som må være til stede for å kunne gjøre dette. Utvalgets forslag framgår i kapittel 8.6. Avslutningsvis omtales mulige effekter av tiltaket, et forslag til iverksetting og et avsnitt om økonomiske og administrative konsekvenser.

8.1 Problembeskrivelse

I dagens dagpengeregelverk vil arbeidssøkere som ønsker å fullføre grunnopplæringen miste sin rett til dagpenger. Hovedregelen i dagpengeregelverket er at personer under utdanning ikke samtidig kan motta dagpenger. Denne avgrensingen er begrunnet ut fra to hensyn:

Dagpengenes hovedformål er å være en forsikringsordning, ved (delvis) å erstatte tap av arbeidsinntekt som følge av arbeidsledighet. Inntekten sikres i en periode mens en søker på ny jobb. Personer under utdanning har ikke vært ansett som reelle arbeidssøkere eller disponible for arbeidsmarkedet, hvilket i dagens regelverk er sentrale vilkår for utbetaling av dagpenger. Om en skulle åpne opp for dagpengemottak i kombinasjon med en betydelig utdanningsintensitet, har det vært utstrakt bekymring for at dette kan medføre økt tilstrømning til denne ordningen, samtidig som flere vil gå lengre tid uten lønnet arbeid.

Av forarbeidene til dagens § 4–6 i folketrygdloven, som gir en svært begrenset rett til dagpenger under utdanning, framgår det at «det heller ikke er intensjonen med dagpengeordningen at den skal nyttes til finansiering av utdanning. Personer som har tjent opp rett til dagpenger, vil ellers kunne ha en fordel framfor personer som må finansiere utdanningen gjennom de vanlige ordninger for slik finansiering».1 At dagpenger ikke skal nyttes til å finansiere utdanning (i nevneverdig grad), er altså et selvstendig hensyn ved utformingen av dagpengeordningen, uavhengig av om utdanningssituasjonen begrenser, eller kan antas å begrense, arbeidssøkingen.

Personer med lav utdanning har større risiko for å bli arbeidsledig enn andre. De er vanligvis mer utsatt for konjunktursvingninger, og møter større utfordringer med å komme tilbake i jobb etter en ledighetsperiode. Når personer i vår målgruppe mister jobben, går det for mange lang tid før de er tilbake i lønnet arbeid. Jobbene de får er ofte kortvarige. Mangel på grunnskole- og/eller videregående opplæring er åpenbart et hinder for mange, og at det er behov for tiltak som gir mer formell utdanning. Mange går også inn og ut av ulike arbeidsmarkedstiltak, men disse er ofte kortvarige og svært få gir deltakerne formell kompetanse. Og om en arbeidsevnevurdering konkluderer med nedsatt arbeidsevne, gir det grunnlag for en helserelatert ytelse i stedet for tiltak som gir formell komptanse. Når arbeidsavklaringspenger er innvilget, åpner det seg muligheter for lengre utdanningsløp dersom Nav-kontoret finner det nødvendig og hensiktsmessig.

På denne bakgrunn er det naturlig for utvalget å vurdere om dagens regelverk er mer rigid enn nødvendig. Andre land har innført (eller diskuterer) økt adgang til å kombinere dagpenger med utdanning.

I dette kapittelet drøfter utvalget mulige endringer i regelverket med sikte på at flere kan kombinere mottak av dagpenger med grunnskole- eller videregående opplæring. Utvalget legger til grunn for diskusjonen at endringene skal

• kun gjelde for målgruppen, dvs. personer som mangler fullført videregående opplæring

• gjelde personer med opptjent rett til dagpenger ved arbeidsledighet

• hindre uønsket innstrømning av personer som kunne ha vært i arbeid

• kunne kombineres med støtte fra Statens Lånekasse (innenfor Lånekassens inntektsgrenser)

Utvalget legger til grunn at dagpenger ved formell opplæring begrenses til arbeidssøkere uten fullført grunnopplæring. Begrunnelsen ligger i målgruppens lange forventede arbeidsledighetsperiode og høye sannsynlighet for permanent tilbaketrekning fra arbeidslivet, kombinert med antakelser om at økt kompetanse ville kunne ha positive arbeidsmarkedseffekter. Samtidig er de privatøkonomiske insentivene til å ta formell opplæring svake for denne gruppen.

8.2 Regelverket for dagpenger og NAV-kontorets oppfølging

Dagpengeregelverket legger visse rammer for hvordan en ytelsesordning for dem som tar grunnskole- og videregående opplæring kan utformes, og hvem som vil kunne omfattes av den. Dagpenger er en rettighet som kompenserer for tapt arbeidsinntekt på grunn av arbeidsløshet. For å ha rett til dagpenger må mottaker ha vært yrkesaktiv med en inntekt over en viss størrelse, tilsvarende en brutto arbeidsinntekt på minimum 1,5G siste kalenderår, eller minimum 3G i løpet av de tre siste kalenderårene før søknadstidspunktet. Det er videre et vilkår at mottaker har fått redusert arbeidstiden med minst 50 prosent. For å ha rett til dagpenger må den ledige som hovedregel bo eller oppholde seg i Norge. Opparbeidede dagpengerettigheter kan medtas ved flytting til et annet EØS-land.

Hvor mye den enkelte får utbetalt er avhengig av tidligere arbeidsinntekt og eventuelle trygdeytelser i det siste kalenderåret, eller i gjennomsnitt for de tre siste kalenderårene. I gjennomsnitt svarer dagpengene til 62,4 prosent av tidligere inntekt før skatt, for inntekter inntil 6G. Personer med tidligere lønnsinntekt på over 6G, vil få dagpenger som er mindre enn 62,4 prosent av tidligere inntekt. Det ytes barnetillegg med 17 kroner per dag for hvert barn for fem dager per uke.

Lengden på maksimal dagpengeperiode avhenger av tidligere arbeidsinntekt, henholdsvis i 104 uker ved en arbeidsinntekt på minst 2G, og i 52 uker ved en arbeidsinntekt på mellom 1,5G og 2G. Personer som avslutter førstegangstjeneste i militæret kan motta dagpenger i inntil 26 uker.

Foruten vilkår om å være disponibel for arbeidsmarkedet, må den ledige være registrert som arbeidssøker og være reell arbeidssøker – herunder aktivt søke arbeid og holde CV-en oppdatert på Nav.no, og sende meldekort hver 14. dag. Kravet om å være reell arbeidssøker innebærer også en plikt til å ta ethvert arbeid hvor som helst i landet, for å sikre at den arbeidsledige raskere finner nytt passende arbeid og at arbeidsgivere får dekket sine behov for arbeidskraft.

Dagpengemottakere kan delta på arbeidsrettede tiltak samtidig som de beholder ytelsen. Den som får tildelt et tiltak plikter å delta for å kunne beholde dagpengene. Arbeidsrettede tiltak omfatter også enkelte kortvarige opplæringstiltak mv, som omtales nedenfor. Deltakelse på tiltak er ingen rettighet, og tildeling skjer med utgangspunkt i Nav-kontorets vurdering av den enkeltes behov og hvilke tiltak som til enhver tid er tilgjengelige. Tiltaksplasser er en knapp ressurs. Kravet om å være reell arbeidssøker gjelder også ved deltakelse på tiltak, så hvis deltakeren får tilbud om arbeid, må han/hun ta jobben og avbryte kurset/tiltaket.

Nav-kontoret har ansvar for oppfølging av ledige med sikte på at de skal få eller beholde arbeid, eller komme i gang med annen arbeidsrettet aktivitet som arbeidsmarkedstiltak eller rehabilitering. Trenger arbeidssøkeren bistand fra Nav-kontoret, har han/hun rett til å få utarbeidet en aktivitetsplan, som er en konkret avtale mellom Nav og den ledige, om hva vedkommende skal gjøre for å komme i arbeid. De som har et mer omfattende bistandsbehov, har rett til å få en arbeidsevnevurdering.

I den første fasen av en ledighetsperiode går oppfølgingen vanligvis ut på å få avklart om arbeidssøkeren vil kunne komme i arbeid på egenhånd, eller trenger bistand fra Nav. De fleste ledige bruker den første tiden primært til jobbsøking på egenhånd.

Veiledningsmøter for grupper av arbeidssøkere og jobbklubber er tiltak som gjerne benyttes i denne første fasen. Tilbud om arbeidsrettede tiltak skjer vanligvis først etter seks måneders ledighet.

Dagpengene kan avstenges midlertidig dersom arbeidssøker ikke fyller krav om å være en reell arbeidssøker, deriblant

• uten rimelig grunn unnlater å søke eller ta imot tilbud om arbeid

• nekter å delta på eller slutter i arbeidsmarkedstiltak

• ikke møter til konferanse med NAV-kontoret etter innkalling

De vanligste begrunnelsene for avstenging er at den ledige ikke møter til konferanse/innkalling eller nekter å delta på tiltak. For øvrig synes det å være store variasjoner mellom Nav-kontorer og veiledere når det gjelder hvor strengt regelverket praktiseres. Noen kontorer bruker knapt de mulighetene de har, mens andre bruker regelverket aktivt for å signalisere at avstenging er en troverdig trussel dersom man ikke gjør en innsats selv for å komme i jobb.

8.2.1 Dagpenger ved grunnskole- og videregående opplæring

Som nevnt har den som er under opplæring som hovedregel ikke rett til dagpenger. Alle aktiviteter som går ut på å tilegne seg kunnskap eller ferdigheter som ledd i en formalisert utdanning eller opplæring regnes her som opplæring. Det finnes likevel visse unntak:

• Kurs/tiltak i Nav’s regi eller i samarbeid med Nav.

• Utdanning utenfor normal arbeidstid, inkludert organiserte undervisningstilbud som er basert på fjernundervisning.

• Kortvarig utdanning eller opplæring som i sin helhet tilsvarer maksimalt tre måneders utdanning på full tid.

• Utdanning på fulltid i inntil ett år ved norskopplæring.

• Introduksjonsprogram for nyankomne innvandrere.

Opplæring på grunnskole- og videregående nivå som et tradisjonelt organisert tilbud på dagtid er følgelig ikke forenelig med å motta dagpenger. Enhver deleksamen regnes som del av et lengre utdanningsløp, og godkjennes heller ikke som opplæring med rett til dagpenger.

De som ikke har fullført grunnskolen kan likevel delta på opplæring for voksne tilsvarende grunnskoletrinnene 1. til 10. klasse, og samtidig motta dagpenger. Videre kan selvstendige moduler innenfor videregående opplæring-systemet som gir formell kompetanse, etter en skjønnsmessig vurdering godkjennes som kortvarig utdanning, dersom modulen som helhet er påbegynt og avsluttet innenfor et tidsrom på tre måneder.

I tillegg kan de som får plass på det to-årige yrkesrettede opplæringstiltaket som ble innført i 2015, ha med seg dagpengene som livsoppholdsytelse mens de deltar på tiltaket. Dette tiltaket er innrettet mot arbeidssøkere med svake kvalifikasjoner eller svake grunnleggende ferdigheter, som ikke har rett til videregående opplæring innenfor utdanningssystemet, og heller ikke får tilbud om dette gjennom introduksjonsordningen.

Det skjer på visse områder en samordning av regelverket for dagpenger med støtteordningene i Lånekassen, men på andre områder eksisterer de to ordningene uavhengig av hverandre. Utgangspunktet er at det ikke er mulig å kombinere dagpenger med støtte fra Lånekassen. Deltidsstudenter som mister arbeidet og av den grunn må søke om dagpenger, kan bli pålagt å avslutte utdanningen for å kunne benytte seg av dagpengerettighetene sine. Videre kan en arbeidsledig som ønsker å ta enkeltfag på internettet og gå opp til eksamen som privatist, miste dagpengene. For utdanning utenfor normal arbeidstid og fjernundervisningstilbud, jf. andre strekpunkt foran, er det et vilkår om minst 50 prosent redusert utdanningsprogresjon i forhold til tilsvarende utdanning på dagtid med normal progresjon. Se mer om dette i kapittel 5.

8.3 Målgruppen

Siden utvalgets forslag om en ny utdanningsstønad ved arbeidsledighet forutsetter at de stønadsberettigete fyller opptjeningskravene for dagpenger, vil statistikk over dagens arbeidssøkere fordelt på utdanning og inntektshistorie gi en god pekepinn om hvor mange som vil kunne nås.

Dagpengemottakere omfatter helt ledige arbeidssøkere, delvis arbeidsledige som mottar graderte dagpenger og dagpengemottakere som er på tiltak. Figur 8.2 viser utviklingen for samlet ledighet, antall helt arbeidsledige med og uten dagpenger, og ledige med graderte dagpenger i perioden 2002–2017. Dagpengemottakere på tiltak er ikke medregnet i disse tallene.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Som det framgår av figuren påvirkes utviklingen i ledighet og bruk av dagpenger av konjunkturene, og viser et relativt høyt nivå i tilknytning til konjunkturnedgangen i 2002–2003, i 2009–2010 og i 2015–2016. Svingningene i ledighetstallene er størst blant helt ledige dagpengemottakere. De store variasjonene skyldes ulik sammensetning i perioder med høy og lav arbeidsledighet. I perioder med lav etterspørsel etter arbeidskraft og høy ledighet, vil en større andel av dagpengemottakerne være personer som har mistet jobben på grunn av konjunkturforholdene. Når etterspørselen etter arbeidskraft er høy, vil en større andel av de arbeidsledige være personer som har problemer med å få arbeid fordi de mangler kvalifikasjoner som er etterspurt på arbeidsmarkedet. Mange av disse har ikke tilstrekkelig arbeidserfaring til at de har opparbeidet rett til dagpenger.

Antall personer med graderte dagpenger og ledige uten dagpengerettigheter er mer stabilt over tid. Siden 2009 har antallet med graderte dagpenger ligget jevnt rundt 15 000 personer per år.2 I 2017 var det vel 42 000 helt ledige dagpengemottakere, tilsvarende 56 prosent av alle helt ledige. Vel 16 000 ledige hadde graderte dagpenger. I tillegg var det i gjennomsnitt i 2017 om lag 5 800 arbeidssøkere som var på arbeidsrettede tiltak. Vel 32 000 personer var helt ledige og sto uten dagpengerettigheter. Disse kan enten ha mistet retten pga. langtids ledighet, de kan stå uten rettigheter som nye på arbeidsmarkedet eller de kan være mottakere av andre ytelser og samtidig være arbeidssøkende. Andelen med dagpenger blant samlet antall ledige øker med varigheten av arbeidssøkerperioden fram til utløpet av dagpengeperioden.

De aller fleste ledige med dagpengerett har to års maksimal varighet (lang dagpengeperiode). Denne gruppen utgjorde rundt 85 prosent av helt ledige dagpengemottakere i 2017, jf. tabell 8.1. I de senere år har det vært større innslag av konjunkturledighet blant dem med lang dagpengeperiode, noe som blant annet har sammenheng med hvilke yrkesgrupper som ble rammet i tilknytning til krisen i oljenæringen.

Ledige med lang og kort maksimal dagpengeperiode har mange av de samme kjennetegnene, men det er likevel noen forskjeller. Gjennomsnittsalderen blant dem med lang dagpengeperiode er noe i underkant av 40 år, som er nesten fem år høyere enn blant dem med kort dagpengeperiode. Nær 50 prosent blant dem med kort dagpengeperiode er under 30 år, mot vel en firedel blant dem med lang dagpengeperiode, noe som skyldes at mange unge ledige kommer fra avsluttet utdanning, og har begrenset yrkeshistorikk og -inntekt i forkant. Andelen menn og andelen permitterte er høyere blant dem med lang dagpengeperiode enn for dem med kort dagpengeperiode. Videre har de med rett til lang dagpengeperiode dobbelt så høy tidligere inntekt, og en større andel har høyere utdanning enn de som har kort dagpengeperiode – forskjeller som dels følger av at de to dagpengeperiodene er definert og avgrenset gjennom nivået på forutgående inntekt.

Innvandrere er overrepresentert i statistikken over arbeidsledige. Men andelen dagpengemottakere blant ledige innvandrere er lavere enn deres andel av befolkningen i yrkesaktiv alder. Blant ledige med lang dagpengeperiode er det en større andel arbeidsinnvandrere, mens det er en større andel som har kommet til landet som flyktninger eller som familieinnvandrere blant de med kort dagpengeperiode. Andelen innvandrere blant dagpengemottakerne har gått opp i takt med at andelen innvandrere blant de ledige har økt. I 2002 var 14 prosent av alle dagpengemottakere innvandrere, og i 2016 hadde dette økt til 37 prosent.

Tabell 8.1 viser helt ledige arbeidssøkere som ble dagpengemottakere i 2017, fordelt etter utdanningsbakgrunn og dagpengerett, eksklusiv dem som har vært registrert ledige de siste kalendermånedene før.

Knapt 12 000 personer eller 30 prosent av dagpengemottakerne med kjent utdanning oppgir at de ikke har fullført grunnskole- eller videregående opplæring. Nærmere 9 000 personer eller omtrent 75 prosent av disse har deltatt i videregående opplæring, men mangler delfag og har følgelig ikke fullført videregående opplæring. Tilsvarende tall for helt ledige uten dagpengerett er nærmere 9 800 personer. Kolonnen «ukjent» omfatter personer som ikke har oppgitt utdanning i CV-en, eller som oppgir en utdanning som ikke er gjenkjennelig. Det er grunn til å tro at en del av disse vil ha relativt lite formell utdanning, men det kan også være noen som har mye arbeidserfaring og som heller ønsker å fokusere på denne enn på selve utdanningen.

Tabell 8.2 viser tilsvarende som tabell 8.1, men i tillegg fordelt etter alder. Flesteparten av dagpengemottakerne, både de med lav utdanning (grunnskole + noe videregående opplæring) og de med høy utdanning befinner seg som forventet i aldergruppen 30–55 år. Til sammen 6 800 personer er registrert med lav formell utdanning i denne aldersgruppen. Vel 4 800 eller 71 prosent av disse har gått på videregående opplæring, men mangler delfag og har følgelig ikke fullført. Det er i denne gruppen vi finner de mest aktuelle kandidatene for en ordning med bruk av dagpenger til å finansiere livsoppholdet under opplæring Vi ser ellers at ledige under 30 år utgjør en relativt stor andel av dem med lav utdanning både blant dem med kort dagpengeperiode og dem uten dagpengerett.

8.3.1 Varighet og utdanning

Innstrømning og utstrømning (tilgang til og avgang fra) til og fra dagpengeordningen påvirker sammensetningen av stønadsgruppen. Et fall i utstrømningen øker langtidsledigheten. Tilsvarende gjelder ved fall i utstrømningsraten for langtidsledige og en økning i utstrømningsraten for korttidsledige, forutsatt at den gjennomsnittlige utstrømningsraten holdes uendret. Økt arbeidsledighet og påfølgende økning i innstrømning til dagpenger vil (midlertidig) redusere andelen langtidsledige, men denne andelen vil kunne øke igjen hvis de nye ledige ikke kommer raskt tilbake i jobb.

Figur 8.3 viser hvor lenge helt ledige sammenhengende mottar dagpenger, blant dem som avsluttet en arbeidssøkerperiode i juli 2015 – juni 2016, for dem med hhv. kort og lang dagpengeperiode.

Kilde: Furuberg og Kolstø 2017.

Som det framgår har de fleste dagpengemottakere som avslutter en arbeidssøkerperiode brukt enten lite eller mye av sin maksimale dagpengeperiode. De som ikke avslutter i løpet av de første månedene har en tilbøyelighet til å forbli arbeidssøkere lenge, og mange bruker opp dagpengeretten. Blant dem med lang dagpengeperiode har 28 prosent brukt mindre enn fire måneder av dagpengeretten ved avgang; tilsvarende tall for de med kort dagpengeperiode er 25 prosent. En tidel av dem med lang dagpengeperiode har brukt opp hele dagpengeperioden ved avgang; for dem med kort dagpengeperiode gjelder dette 25 prosent.

Generelt kommer yngre personer raskere tilbake i jobb enn eldre personer, som har høyere risiko for å bli langtidsledige når de først mister jobben. Dette innebærer at yngre aldersgrupper har en høyere sannsynlighet for å avslutte sitt arbeidssøkerforløp i løpet av de første månedene, sammenliknet med eldre aldersgrupper. Ikke-vestlige innvandrere har høyere risiko for å bli langtidsledige enn etnisk norske og vestlige arbeidssøkere.

Det er to hovedforklaringer på at langtidsledige har lavere utstrømmingsrater enn korttidsledige. Den ene er varighetseffekter, dvs. at det å være ledig lenge i seg selv har en negativ innvirkning på utsiktene til å finne en ny jobb.

Den andre forklaringen er sammensetningseffekter, dvs. at det skjer en seleksjon i gruppen dagpengemottakere der de best kvalifiserte og mest etterspurte på arbeidsmarkedet kommer raskt i jobb, mens de med dårligere kvalifikasjoner, som har helseproblemer mv. vil forbli ledige lenger. Personer med videregående opplæring og høyere utdanning vil være kvalifisert til flere jobber enn personer uten utdanning, og vil ha et større spekter av jobber å velge mellom, herunder jobber de er overkvalifisert til.

Det er følgelig en entydig sammenheng mellom utdanning og sannsynligheten for å være langtidsledig, slik det framgår av figur 8.3 og 8.4.

I rapporten Arbeids- og velferdsetatens arbeid med langtidsledige har Oslo Economics i samarbeid med Frischsenteret blant annet sett på utdanningsbakgrunn for dagpengemottakere og hvor lenge de mottar dagpenger fordelt etter utdanningsbakgrunn.3 Figur 8.3 viser andelen som ikke har fullført videregående opplæring blant dem som avslutter en arbeidssøkerperiode hhv. innen et halvt år, mellom et halvt og to år og etter to år.4 Figuren viser andeler for arbeidssøkere samlet, både dem med og dem uten dagpengerett. Det framgår at denne andelen øker jo lenger ledighetsperiodene varer. Blant personer som går ut av ledighet innen seks måneder er andelen 29 prosent, mens den er i overkant av 31 prosent og i underkant av 35 prosent blant dem som forlater ledighet etter en ledighetsperiode på mellom hhv. et halvt og to år og vel to år.

Kilde: Falch mfl. 2016, Kaplan-Meier-estimater.

Figur 8.5 viser utstrømning fra ledighet (overlevelsessannsynlighet) etter utdanningsnivå og varighet på arbeidssøkerperioden for arbeidssøkere samlet. Vi ser at gruppen med lavest utdanning har lengre ledighet innenfor alle varigheter på arbeidssøkerperioden enn de som har fullført videregående opplæring og høyere utdanning. Det er liten forskjell mellom de to sistnevnte utdanningsgruppene, noe som tyder på at det er mangel på formell utdanning som i første rekke har betydning for sannsynlighetene for å gå ut av statusen som arbeidssøker, mens utdanningsnivået, gitt at man har utdanning på nivå med videregående opplæring eller mer, spiller mindre rolle.

Ved seks måneders arbeidssøkerperiode er utstrømningen fra ledighet blant personer uten videregående opplæring tolv prosent svakere enn blant personer med høyere utdanning. Ved tolv måneders arbeidssøkervarighet er dette tallet steget til 28 prosent, mens det er 43 prosent, 52 prosent og 65 prosent ved hhv. 18, 24 og 30 måneders varighet. Personer uten videregående opplæring har dermed en lavere utstrømningsrate enn personer med formell utdanning gjennom hele arbeidssøkerperioden, også for kortere varigheter.

I og med at dagpengemottakere utgjør godt over halvparten av samlet antall ledige, er det grunn til å anta at dette er forskjeller som i noen grad vil holde seg også når en sammenlikner kun dagpengemottakere med og uten videregående/høyere utdanning.

Kilde: Falch 2016, Kaplan-Meier-estimater.

Avslutningsvis i rapporten under overskriften Hvordan få langtidsledige ut i arbeid? konkluderer Oslo Eeconomics og Frischsenteret med at

«Det kan virke som at mange av de som har søkt arbeid svært lenge kunne dradd nytte av tiltak som per i dag er forbeholdt personer med nedsatt arbeidsevne, for eksempel ordinær utdanning».5

8.4 Stønad under utdanning i andre land

Andre europeiske land har i varierende grad ordninger der dagpenger eller liknende støtte brukes til å finansiere livsoppholdet under utdanning. Her gis det en kortfattet oversikt over ordninger i noen utvalgte land, hovedsakelig Sverige, Danmark og Finland. Opplysninger om regelverk mv. i de nordiske landene er basert på informasjon som er innhentet direkte fra kontaktpersoner i de aktuelle landene, mens opplysninger om andre land er basert på en internasjonal kartlegging utført av Oxford Research på oppdrag fra Livsoppholdsutvalget.6

I beskrivelsen har vi særlig lagt vekt på å få fram informasjon om

• hvorvidt det er åpning i regelverket for å bruke dagpenger/arbeidsledighetsstøtte til å finansiere livsoppholdet ved utdanning

• hvilken type utdanninger o.l. som eventuelt kan finansieres via dagpenger, og hvilken målgruppe det gjelder for

• nivået på dagpengene/støtten til arbeidssøkere generelt og til dem som tar utdanning

• stønadsperiodens varighet generelt og for dem som tar utdanning

• viktige vilkår for rett til dagpenger av betydning for spørsmålet om utdanning

• antall personer som deltar i opplæring samtidig som de mottar dagpenger

Danmark

Hovedregelen i den danske dagpengeordningen («Arbeidsløshedsdagpenge») er at man ikke kan motta dagpengestøtte under utdanning, med noen unntak. Innenfor de rammene som er fastsatt i lov om arbeidsløshetsforsikring har en rett til dagpenger ved utdanning i tilfeller når det er:

• undervisning under 20 timer i uken, hvis utdanningen ikke gir rett til statens utdanningsstøtte (SU) når den tilbys som heltidsutdanning

• tradisjonell aftenskoleundervisning

• folkeskolens 8.-10. klassetrinn

• enkeltfagundervisning på gymnasnivå med under 20 timer i uken

• deltakelse i undervisning som er påbegynt før personen ble ledig

Jobcenteret (arbeidsformidlingen) kan utover dette tilby utdanning som et arbeidsmarkedstiltak hvis Jobcenteret vurderer at det er det som skal til for å bringe den enkelte raskest mulig i jobb. Den ledige kan selv velge type utdanning blant dem som følger av loven, men utdanningen skal så vidt mulig være rettet mot de deler av arbeidsmarkedet hvor det er behov for arbeidskraft og som innebærer kortest mulig vei tilbake til arbeidsmarkedet.

Dagpengene/støtten er den samme for ledige som deltar i utdanning som for andre ledige. Stønadsperioden er også den samme for alle dagpengemottakere, og er på til sammen to år innenfor en periode på tre år. Det er begrensninger for i hvilken grad ledige dagpengemottakere kan tildeles utdanning som arbeidsmarkedstiltak i den første delen av ledighetsperioden.

Dagpengesatsen beregnes på grunnlag av de tolv beste inntektsmånedene i løpet av de siste 24 månedene. Kompensasjonsgraden for arbeidssøkere og dem som er under utdanning er inntil 80 prosent av forutgående inntekt/lønn, med en øvre grense på 14 906 danske kroner per måned.

For øvrig er vilkårene for rett til dagpenger i den danske ordningen mye de samme som dem vi har i Norge, blant annet med en nedre inntektsgrense for rett til støtte, krav om å stå til rådighet for arbeidsmarkedet, være aktiv arbeidssøker, og kunne ta arbeid på kort (én dags) varsel. I Danmark gjelder dette også for dagpengemottakere som tar utdanning.

Sverige

Hovedregelen i Sverige er at arbeidsledige ikke har rett til dagpenger under utdanning, men det finnes unntak. Unntakene synes ikke å være spesifisert som i Danmark. I forarbeidene til lov om arbeidsløshetsforsikring er retten til å ta utdanning med dagpenger omtalt som en ren unntakssituasjon. Det gjøres en individuell vurdering av den som søker om å ta utdanning med dagpenger, og den omsøkte utdanningen må godkjennes av a-kassen («arbetslöshetskassa»).

Dagpengesatsen for dem som tar utdanning, er den samme som for dagpengemottakere for øvrig. Lengden på dagpengeperioden er i hovedsak også den samme for de to gruppene. Ellers gjelder mye av de samme vilkårene for rett til dagpenger som i Norge og Danmark, med en nedre aldersgrense for rett til dagpenger, krav om å stå til rådighet for arbeidsmarkedet, være aktiv arbeidssøker og kunne ta heltidsarbeid på kort varsel.

Vel 5 000 personer fikk i 2017 godkjent søknad om å få ta utdanning med dagpengestøtte.

I tillegg til dette tilbyr arbeidsformidlingen utdanning som arbeidsmarkedstiltak. De som deltar i denne typen utdanningstiltak, har ikke rett til dagpenger, men får annen type støtte.

En ordning kalt «studiestartstöd» ble innført i 2017 med det formålet å gi arbeidsledige mulighet til å ta/fullføre gymnas/videregående utdanning for å øke sine muligheter på arbeidsmarkedet. Støtten fra Centrala studiestödsnemden (CSN) – tilsvarende den norske Lånekassen – er på noe i underkant av 9 000 kroner per måned for den som tar utdanning på heltid. Stønadsperioden er 50 uker for heltidsstuderende og 100 uker for dem som tar utdanningen på deltid. Foruten vilkår om å være arbeidsledig stilles det bl.a. krav om at en har kort tidligere utdanning, er i alderen 25 til 56 år og ikke mottar annen type offentlig inntektssikring.

Fra 1. januar 2018 er det ellers innført en ordning kalt utdanningsplikt for nyankomne innvandrere. Utdanningsplikten innebærer at alle nyankomne innvandrere som deltar på arbeidsformidlingens tiltak og som bedømmes å trenge utdanning for å kunne komme i arbeid, skal henvises til utdanning. Samtidig skjerpes kravene til alle arbeidsledige om å ta utdanning dersom arbeidsformidlingen mener det er det som trengs for å øke den enkeltes sjanser til å komme i arbeid. Dersom de uten gyldig grunn lar være å søke/delta i en egnet utdanning, kan arbeidsformidlingen stanse utbetaling av støtten. Utdanningens varighet vurderes individuelt ut fra den enkeltes behov og forutsetninger og hvor mye opplæring han/hun trenger for å være formidlingsklar.

Finland

Som hovedregel har arbeidsledige som studerer på fulltid, med visse unntak ikke rett til dagpenger. Arbeidsledige som studerer på deltid, kan derimot motta dagpenger på samme vilkår som gjelder for øvrige arbeidsledige. Dette betyr for eksempel at de må være aktivt arbeidssøkende og kunne ta imot tilbudt arbeid.

Det finnes tre unntak fra hovedregelen om at fulltidsstuderende ikke har rett til dagpenger. I alle tre tilfellene kan det gis dagpengestøtte til å ta yrkesopplæring, og til å skaffe seg formelle kvalifikasjoner, inklusiv ta ordinær utdanning:

• a. Arbeidsledige som er 20 år og eldre og som deltar på arbeidsmarkedstiltak. Deltakerne velges ut av arbeidskontoret sammen med den institusjonen som tilbyr treningen/opplæringen. Om lag 34 000 personer deltar i opplæring som arbeidsmarkedstiltak (2016). Kjønnsfordelingen blant disse er 40 prosent kvinner og 60 prosent menn.

• b. Arbeidsledige som er 25 år og eldre og som på egenhånd finner et studiested/studium som de ønsker å ta. Arbeidskontoret må godkjenne studiestedet og bekrefte arbeidssøkerens behov for utdanning før han/hun gis støtte. Om lag 47 000 personer får dagpengestøtte ved oppstart av opplæringen (2016).

• c. Innvandrere uavhengig av alder. Muligheten til å ta formell opplæring for disse gjelder kun innenfor den treårige integreringsperioden de har. Arbeidskontoret skaffer/godkjenner studiested for personen og må også bekrefte hans eller hennes behov for formell opplæring. Om lag 9 400 av disse får dagpengestøtte til å ta utdanning (2017), vel 40 prosent er kvinner.

I hovedsak er det ingen plikt for deltakerne til å være aktivt arbeidssøkende og ta imot tilbudt arbeid i opplæringsperioden, og alle skal i utgangspunktet få oppfølging fra arbeidskontoret. Den økonomiske støtten for alle tre gruppene utgjør dagpenger pluss 4,74 euro per dag for de som får utbetalt basisstøtte. Deltakere i arbeidsmarkedstiltak og innvandrere kan også få dekket utgifter tilvarende ni euro per dag. Støtten, som tilsvarer dagpenger pluss 4,74 euro, kan utbetales for inntil 200 dager, men med mulighet til forlengelse dersom ledigheten vedvarer utover dagpengeperioden.

Arbeidsledige i gruppe b) og c) over kan få økonomisk støtte til opplæringen i maksimalt 24 måneder i tilknytning til enkeltfag, og i inntil 48 måneder dersom de tar grunnopplæring. Gjennomsnittlig varighet på utdanningen/opplæringen i de tre gruppene er hhv. 5,5 måneder (gruppe a) og rundt 15 måneder (gruppe b). Når det gjelder innvandrere varierer gjennomsnittlig varighet, avhengig av om de tar opplæringen som arbeidsmarkedstiltak eller som egeninitiert utdanningsvalg.

Andre land

Av de andre landene som omfattes av kartleggingen er det i Belgia mulig å kombinere deltidsutdanning med arbeidsledighetsstøtte. En forutsetning er at den som tar utdanning i dagpengeperioden er permanent registrert som arbeidssøker og fortsatt tilgjengelig for arbeidsmarkedet, tilsvarende som for øvrige dagpengemottakere.

Også i Nederland er det mulig å kombinere dagpenger med utdanning. Videre har virksomheten som administrerer sosiale forsikringsordninger og arbeidsmarkedstiltak mulighet til å betale for opplæring til personer som mangler kvalifikasjoner eller har lite relevante kvalifikasjoner, dersom dette er nødvendig for at de skal finner arbeid.

Generelle inntektssikringsordninger i England, som f.eks. «Jobseekers Allowance» (JSA) gir økonomisk støtte til voksne som tar grunnopplæring, men i hovedsak bare forbeholdt dem som tar utdanningen på deltid. De som starter med utdanning på deltid, har vanligvis rett til å beholde stønaden.

I Irland er hovedregelen at personer med rett til arbeidsledighetstrygd og som går på voksenopplæring i form av videre utdanning og/eller arbeidstrening, får opplæringsstøtte i stedet for trygd.

I Tyskland vil personer over 30 år som trenger grunnopplæring, få kostnadene i forbindelse med utdanningen dekket gjennom skattefradrag, kuponger og vouchere, og levekostnadene dekket gjennom sosiale forsikringsordninger, herunder arbeidsledighetstrygd («Arbeitslosengeld») på føderalt nivå. Disse er generelt mer sjenerøse jo lenger man har arbeidet, og jo høyere den tidligere inntekten har vært og øker følgelig med størrelsen på de individuelle premieinnbetalingene.

8.5 Utforming av dagpenger ved grunnskole- og videregående opplæring

En økt adgang til grunnskole- eller videregående opplæring for personer med krav på dagpenger kan gjennomføres på ulike måter. Kriteriene kan knyttes til den enkelt arbeidssøker eller til utenforliggende forhold vedkommende står overfor. Det finnes argumenter for at adgang til utdanning knyttes til jobbmuligheter, definert ut fra arbeidsledighet der en bor eller yrket i tidligere jobb. Adgangen kan også kobles til særskilte omstillingsbehov, enten i regioner eller næringer. En situasjon med høy ledighet vil typisk være i perioder med lavkonjunktur. Det er imidlertid ikke nødvendigvis slik at det alltid er de med lav formell utdanning som da rammes. Eksempelvis besto mye av ledighetsøkningen i 2015–2016 av personer med relativt høy utdanning.

For øvrig har de tre lavkonjunkturene etter år 2000 vært relativt kortvarige, der ledigheten raskt har kommet tilbake til nivået før tilbakeslaget, jf. figur 8.2 foran. Utviklingen framover i arbeidsliv og økonomi er ellers usikker. Usikkerheten går på både hvor mange jobber som vil forsvinne eller endres, og nye jobber som kommer til som følge av globalisering, den teknologiske utviklingen og økt grad av automatisering, jf. kapittel 3. Utvalget har ikke funnet det tjenlig å gå videre med kriterier knyttet til jobbmuligheter definert ved konjunkturer, bosted eller yrke.

Utvalget fokuserer på adgang til opplæring for den enkelte, uavhengig av bosted og tidligere yrkes- eller næringstilhørighet. En konkret utforming vil måtte spesifisere en rekke ulike elementer:

• Krav til minstelengde på arbeidssøkeperiode.

• Krav om disponibilitet for arbeidsmarkedet.

• Hvorvidt rettighet til utdanning også skal gis til delvis ledige dagpengemottakere.

• Mulig aldersavgrensning.

• Krav til realistisk utdanningsplan og oppfølging.

• Regler for bruk av sanksjoner.

• Stønadssatssats og maksimal varighet.

• Dagpengerettigheter ved avsluttet planlagt opplæring.

De to siste strekpunktene er de mest kompliserte og er drøftet nedenfor. De første seks strekpunktene er nærmere omtalt i avsnitt 8.5.5 – 8.5.10.

8.5.1 Stønadssats og maksimal varighet

Utvalget legger til grunn at adgang til dagpenger ved grunnskole- og videregående opplæring så langt mulig bør tilpasses gjeldende dagpengeregelverk. Dagpengerettighetene har to sentrale dimensjoner: sats per dag og maksimal varighet. Gitt utformingen av dagpengeregelverket vil høytlønte følgelig motta mer i støtte (målt i kroner) enn personer i lavlønnsyrker, og vil kunne beholde støtte over et lengre tidsrom enn de som har inntekter rett over minstegrensen på 1,5G.

Dagpenger gir ikke full kompensasjon for bortfalt inntekt. En viktig grunn er at det skal lønne seg økonomisk å ha inntektsgivende arbeid. Det er i utgangspunktet usikkert hvor lang tid det tar for den som er arbeidsledig å få en jobb. Det avhenger blant annet av individuelle karakteristika og konjunkturer. Det finnes omfattende forskning fra både Norge og andre land som peker på en avveining mellom de ulike hensynene. Bedre forsikring fører til utsatte overganger til jobb.7

Maksimal varighet vil også være gjenstand for politisk avveining. Det er ønskelig at arbeidssøkende skal kunne bruke tid på å finne egnet arbeid, og ikke bare ta det første som byr seg. Noen har uflaks, og kan bli gående ledig lenge. Samtidig viser forskning at lange perioder kan virke passiviserende, det svekker den enkeltes kompetanse å gå lenge ledig, men overgang til jobb øker likevel når stønadsperioden går mot slutten.

Prinsipielle vurderinger av sats og varighet

Dagpengemottakere med lav formell utdanning er i gjennomsnitt ledige lenger enn arbeidssøkere med lengre utdanning. Likevel er medianen/snittet langt kortere enn maksimal varighet. Samtidig må vi forvente at et utdanningsomfang (tid per dag og varighet) som gir formell kompetanse, vil overstige den gjennomsnittlige varigheten på dagpengemottaket, selv for vår målgruppe. Med stønad lik full dagpengesats vil arbeidsledige som velger utdanning i gjennomsnitt dermed motta en høyere samlet støtte enn dem som søker jobb på vanlige måte, fordi de går på dagpenger en lengre periode.

En utforming av regelverket vil være nøytralt ut fra et forsikringsperspektiv hvis den gir den arbeidssøkende samme forventede utbetaling enten vedkommende velger utdanning eller arbeidssøking. Eksempelvis vil stønad lik halv dagpengesats ved grunnskole- og videregående opplæring være nøytral, dersom forventet varighet som arbeidssøker er seks måneder, og opplæringen i henhold til planen tar ett år. Det vil da være opp til den arbeidssøkende å velge mellom to alternativer som i forventning gir den samme utbetalingen fra Nav.

Spørsmålet er om en kan vente noen utdanningseffekt med denne satsen, eller om satsen da vil være for lav. Halv dagpengesats med en yrkesinntekt året før ledighet tilsvarende minstegrensen for rett til dagpenger (1,5G) utgjør i underkant av 44 000 kroner. Det kan sikre mot økt innstrømning, men vil være til liten hjelp dersom adgangen ikke blir brukt. Til sammenlikning er satsen for enslige i de veiledende retningslinjene for økonomisk stønad til livsopphold for 2018 på 72 600 kroner per år. Boutgifter er da holdt utenfor.

Som vist foran har de med lav utdanning gjennomgående lengre ledighetsperioder enn de med utdanning på videregående opplæringsnivå og mer. Med en gjennomsnittlig varighet på mer enn et halvt år vil en nøytral dagpengesats for ett års utdanning være høyere enn halv sats. En sats på for eksempel 70 prosent av dagpengesatsen tilsvarer vel 60 00 kroner med en årlig yrkesinntekt på 1,5G. En kortere utdanningsperiode vil iht. dette gi en noe høyere nøytral dagpengesats.

Utvalget legger til grunn at støtte fra Lånekassen i form av stipend og lån vil komme i tillegg til dagpengene. Avkortingsreglene i Lånekassen vil komme til anvendelse og vil gi redusert stipend for dem med høyt dagpengegrunnlag.

Utvalget mener at en stønadssats ved grunnskole- og videregående opplæring på høyde med full dagpengesats vil framstå som for lukrativt og forventes å gi økt innstrømning til utdanning av personer som ellers vil ha gode sjanser til få arbeid på egen hånd. Det er viktig at den arbeidssøkende selv bidrar med en egenandel for å unngå slike tilpasninger. Det er ikke sikkert at reduksjonen trenger å være stor, men den må ses i lys av Lånekassens støtte. Det vil dessuten kunne oppfattes som urettferdig at arbeidsledige med dagpengerettigheter får fullfinansiert livsoppholdet under utdanning, mens andre som tar utdanning på ordinær måte, må bidra selv, eller få støtte fra sine foreldre eller nærmeste familie. Denne sammenlikningen bør imidlertid ikke trekkes for langt, da vår målgruppe både aldersmessig er nokså forskjellig fra og ofte er i en helt annen livssituasjon enn dem som tar utdanning som unge.

Forslag til dagpengesats og varighet

En sats som ligger klart under de veiledende satsene for økonomisk stønad vil for personer med kort yrkeshistorikk ordinært ikke være tilstrekkelig til å kunne finansiere livsoppholdet under utdanningen. For disse vil et stønadsnivå i denne størrelsesorden isolert sett trolig heller ikke gi vesentlig utdanningseffekt. Utvalget legger til grunn at personer som velger å ta utdanning med dagpenger også vil være kvalifisert for støtte fra Lånekassen.

Effekten vil kunne økes ved å kombinere en redusert dagpengesats med stipend, og en eventuell egenfinansiering i form av lån fra Lånekassen, i tråd med de endringer som utvalget foreslår i i kapittel 10. Det vil dermed være innebygget et element av egenandel som vil redusere den enkeltes nettoavkastning av utdanningen. Formålet med en slik egenandel er å sile ut dem som kun vil delta for å få dagpenger i en lengre periode uten krav til jobbsøking, samtidig som finansieringen målrettes i retning av dem som er motivert for utdanning.

Denne egenandelen vil være avhengig ikke bare av støtten fra dagpenger ved grunnskole- eller videregående opplæring, men også av støtten en person kan få fra Lånekassen i form av stipend. Som beskrevet i avsnitt 6.2.1, gir ett år med fulltidsutdanning en utbetaling fra Lånekassen på opptil 116 369 kroner ved dagens regelverk og støttenivå. 40 prosent av dette blir omgjort fra lån til stipend hvis utdanningen fullføres.8 Stipendandelen blir imidlertid redusert hvis inntekten er over en beløpsgrense, som i 2018 er på 177 257 kroner. Dagpenger gir reduksjon i stipend på tilsvarende måte som annen inntekt.

Tabell 8.3 viser samspillet mellom dagpengegrunnlaget og stipend fra Lånekassen når dagpengesatsen er redusert til 60 prosent av ordinære sats, hvilket prosent tilsvarer 37,4 prosent av dagpengegrunnlaget.9 Tredje rad i tabellen viser at personer med 2,4G i dagpengegrunnlag på ordinære dagpenger få utbetalt 126 495 kroner etter skatt over ett år (gitt ingen ytterligere inntekt). Velger en person med dette dagpengegrunnlaget å ta utdanning, vil dagpengeutbetalingen under utdanning bli redusert til 79 947 kroner (etter skatt), men personen kan søke støtte fra Lånekassen hvor maksimalt stipend utgjør 46 548 kroner og dermed få samlet støtte etter skatt tilsvarende nivået ved ordinære dagpenger. For personer med dagpengegrunnlag ut over 2,4G vil det påløpe en egenandel ved utdanning ettersom vedkommende ville fått mer i støtte på ordinære dagpenger, vist med negative beløp i den siste kolonnen i tabellen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå; utvalgets egne beregninger.

Den samlete støtten i form av dagpenger og stipend, etter skatt, vil variere med dagpengesats og grunnlag. Dette er illustrert i figur 8.5 for fire forskjellige satser: 60 prosent, som i tabellen over, og for 40, 50 og 80 prosent. Den stiplede linjen viser nullpunktet for satsen på 60 prosent som altså tilsvarer 2,4G.

Utvalget har lagt til grunn at de fleste skal bidra med en egenandel ved valg av dagpenger med utdanning, samtidig som denne ikke skal være så høy at den hindrer ønskelig deltakelse. Ved 70 prosent av ordinær dagpengesats er egenandelsgrensen på et grunnlag på omtrent 3,2G.

Personer med under 2G i dagpengegrunnlag får i dag dagpenger utbetalt i opp til 52 uker. Dermed vil personer i denne gruppen i praksis kunne ta utdanning som varer et halvt år og forskjellen i utbetaling etter skatt blir omtrent halvparten, avhengig av øvrig inntekt.

Tabell 8.3 viser kun støtte som stipend. Stønadsmottakere under utdanning vil i tillegg til stipendet fra Lånekassen ha rett til lån. For personer som ikke har anledning til å ta opp lån til like gunstige vilkår som i Lånekassen, vil dette også trekke i retning av utdanning.

Utvalget legger til grunn at tidsrammen for dagpenger ved grunnskole- og videregående opplæring, i kombinasjon med rett til støtte fra Lånekassen, tilpasses de varighetsbegrensningene som er omtalt over. I praksis vil tiden disponibel for utdanning være kortere enn maksimal dagpengeperiode fordi det forutsetningsvis vil ta litt tid å få på plass et egnet utdanningstilbud. I tillegg kommer kravet om tre måneders jobbsøking fra start av dagpengeperioden, jf. avsnitt 8.5.5. Derfor er det naturlig å åpne for mulighet til forlenget periode dersom man velger utdanning med dagpenger.

I lys av de prinsipielle vurderingene foran, og forutsatt at dagpenger kombineres med støtte fra Lånekassen, foreslår utvalget at dagpenger under opplæring er 60 prosent av ordinær dagpengesats. Alle med dagpengegrunnlag utover omtrent 2,4G, tilsvarende 232 610 kroner, som vil være de klart fleste i målgruppen, vil da få samlet mindre støtte fra dagpenger ved grunnskole- og videregående opplæring og stipend fra Lånekassen.

På den annen side vil det være relativt få med dagpengegrunnlag over 500 000 kroner som vil være aktuelle for utdanning. Dette innebærer at egenandelen for de aller fleste vil ligge under 45 000 kroner på årsbasis. Alternativet med dagpenger ved grunnskole- og videregående opplæring vil derfor være aktuelt for personer med tro på at den kan forbedre deres muligheter i arbeidslivet.

Det er en viss risiko for at egenandelen blir for stor for personer med de høyeste tidligere inntektene (og dermed høyere dagpengegrunnlag). Samtidig vil denne gruppen trolig ha større mulighet til å bruke oppsparte midler under utdanningsperioden enn personer med lavere dagpengegrunnlag.

Dessuten er det ikke åpenbart at mer utdanning til personer med høyt dagpengegrunnlag vil være det som gir særlig høy samfunnsøkonomisk gevinst. Arbeidssøkere med høyt dagpengegrunnlag vil ofte ha omfattende arbeidserfaring og relativt gode muligheter for å få en ny jobb. Det er særlig for arbeidssøkere med lavt dagpengegrunnlag at den samfunnsøkonomiske nytten ved å ta opplæring for å komme i arbeid kan være større enn den privatøkonomiske gevinsten.

Dersom personen avslutter utdanningen før fullføring vil det være spørsmål om han/hun skal fortsette med en redusert dagpengesats ut perioden eller gå tilbake til full sats. Her vil det være argumenter for begge løsningene. På den ene siden kan det hevdes at personen selv har valgt en lavere sats for å ta utdanning, og at det alltid vil være en viss risiko for at et prosjekt som dette av ulike grunner ikke lar seg gjennomføre som planlagt, og at det er rimelig at den enkelte selv må bære denne risikoen. På den annen side vil disse da bli møtt av de samme kravene til å være aktiv arbeidssøkende og disponibel for arbeidsmarkedet som andre dagpengemottakere. En fortsatt redusert sats kan av disse oppleves som en ekstra belastning, noe som kan svekke utdanningseffekten av å gi dagpengestøtte ved utdanning. Dersom utdanningen avsluttes før fullføring, er det etter utvalgets vurdering rimelig at personen gis rett til fulle dagpenger ut den resterende dagpengeperioden (se figur 8.6).

8.5.2 Mulig utvidelse av dagpengeperioden

Det må forventes at mange av dem som vil benytte seg av dagpenger ved grunnskole- og videregående opplæring vil gå ut hele, eller ha lite igjen av, dagpengeperioden ved avsluttet opplæring. Disse vil da ikke lenger kunne få oppfølging fra Nav-kontoret og bli stilt overfor tilsvarende aktivitetskrav som ordinære dagpengemottakere, med risiko for at noen av disse går over i en ny og kanskje langvarig ledighetsperiode, eventuelt med økonomisk stønad som kilde til livsopphold.

For å sikre at de som tar grunnopplæring kommer raskest mulig i jobb etter gjennomført eksamen, kan det være aktuelt å gi dem som fullfører utdanningen en ekstra dagpengeperiode på for eksempel inntil tre måneder, med tilsvarende oppfølging og jobbsøkekrav som for øvrige dagpengemottakere.

8.5.3 Stønadssats og yrkeshistorikk

Det kan også tenkes løsninger der dagpengesatsen varierer med den enkeltes yrkeshistorie, slik at arbeidstakere med lang fartstid får en høyere dagpengesats, men fortsatt under ordinær sats. Ved å knytte nivået på dagpengesatsen til den enkeltes yrkeshistorie vil tiden en har til disposisjon til utdanning øke med antall år som yrkesaktiv. En slik innretning vil ytterligere styrke koblingen mellom arbeidsdeltakelse og muligheten til utdanning i dagpengeordningen. Det kan videre bidra til at det oppfattes som mer legitimt, ved at støtten dermed framstår som noe man har gjort seg fortjent til gjennom deltakelse i arbeid. Samtidig vil f.eks. unge med kort yrkeshistorie ha lite å tjene på å utsette utdanningen.

På den annen side vil de som har vært kort tid i arbeid før de blir ledig – primært yngre personer – etter denne modellen ha en mer begrenset mulighet til på et gitt tidspunkt å ta utdanning sammenliknet med de litt eldre som vanligvis vil ha en lengre yrkeskarriere bak seg. Det er videre grunn til å anta at en del i målgruppen vil ha en variabel yrkeshistorikk med vekselsvis perioder med jobb og ledighet. Disse vil da gjerne måtte ta til takke med en lav sats, som i begrenset grad motiverer til å ta utdanning. Det er dermed en risiko for at de som en særlig ønsker å nå med tilbudet, avstår fra å ta utdanningen.

Den konkrete utformingen av en yrkeshistorikk-betinget dagpengestøtte ved grunnskole- og videregående opplæring innebærer følgelig en avveining av ulike hensyn. Utvalget har ikke gått nærmere inn på utformingen av en slik løsning, men peker på dette som en mulighet.

8.5.4 Utvikling av den enkeltes stønadsrettighet over tid

Den enkelte som blir ledig, har i dag en individuell konto i Nav’s systemer der det registreres løpende antall dager som er igjen av dagpengeperioden. Denne styres av regler om blant annet konsekvenser ved avbrudd, om tiltaksdeltakelse, sykdom, mellomliggende perioder med arbeidsinntekt mv. Dette regelverket må innarbeide dagpenger under opplæring, blant annet med løpende registrering av antall dager som er igjen av den maksimale dagpengeperioden.

Med en nedsettelse av dagpengesatsen er det naturlig og praktisk at en dag i utdanning (krav om heltid), teller som en dag på linje med jobbsøking til full sats. Dersom personen fullfører planlagt utdanning i tråd med planen, og med mindre enn tre måneder gjenværende dagpengeperiode, settes denne til tre måneder. I praksis vil dette kunne innebære en forlenget samlet dagpengeperiode, særlig for dem med lav opptjening.

8.5.5 Minstelengde på arbeidssøkerperiode

Dersom tilbud om dagpenger ved grunnskole- og videregående opplæring i prinsippet er tilgjengelig fra første dag som registrert arbeidsledig, vil det trolig være personer som starter utdanning som med stor sannsynlighet ellers ville ha kommet i arbeid på egen hånd. En vil forvente at dette vil være mindre aktuelt blant dem med lav utdanning, ettersom disse sjeldnere går over i jobb enn andre. Det er likevel slik at utdanningsaktivitet vil kunne motvirke hovedformålet med den sentrale ordningen ved arbeidsledighet, dagpengeordningen, å bidra til rask overgang til arbeid. Med tilgang til utdanning med dagpenger fra første ledighetsdag, er det også mulig at enkelte strategisk ville kunne skape en situasjon med tap av jobb i forkant av et planlagt utdanningsløp. Et krav til en minstelengde på arbeidssøkerperioden vil dempe gevinsten for den enkelte av slike tilpasninger.

For å unngå innelåsningseffekter der personer ikke blir tilgjengelige for arbeidsmarkedet, i en fase med høy sannsynlighet for overgang til arbeid, har Sverige et vilkår om at den ledige må stå minst seks måneder som arbeidssøker hos arbeidsformidlingen før det er aktuelt å gi «studiestartsstöd».

I Norge er det vanlig å starte på et arbeidsmarkedstiltak etter en ledighetsperiode på om lag seks måneder, men dette dreier seg primært om tiltak som lar seg gjennomføre innen relativt kort tid, ofte rundt tre måneder eller mindre. Å fullføre en grunnopplæring som det her kan være tale om, kan ta lengre tid. I lys av varighetsgrensene i dagpengeordningen synes derfor seks måneder å være for strengt, og bør neppe være mer enn maksimalt tre måneder. Med dagens maksimalgrenser vil ledige med kort og lang dagpengeperiode da i prinsippet ha hhv. ni og 21 måneder til disposisjon for utdanning. Det er da ikke tatt hensyn til den tiden som medgår til behovsavklaring, planlegging og anskaffelse av opplæringstilbud mv. som eventuelt kan strekke seg utover de første tre månedene med dagpenger. I den grad personer som mister jobben, er kjent med ordningen, kan man planlegge i oppsigelsestiden og dermed bruke mindre av dagpengeperioden.

8.5.6 Krav om å være disponibel for arbeidsmarkedet

Kravene om å være disponibel for arbeidsmarkedet og reell arbeidssøker med sikte på at den ledige skal komme raskt i arbeid, vil ikke kunne ha samme gjennomslag i den perioden vedkommende er ved grunnskole- og videregående opplæring som for helt/delvis ledige og ledige på tiltak. F.eks. virker det lite rimelig å stille krav om å avbryte opplæringen dersom det foreligger et relevant jobbtilbud, slik tilfelle er for de kortvarige kurstilbudene. For denne gruppen dreier jobbtilbudene seg dessuten ofte om relativt kortvarige ansettelser, og ikke et arbeid som de vil kunne beholde over lengre tid.

8.5.7 Delvis ledige dagpengemottakere

Et spørsmål er om delvis arbeidsledige med rett til dagpenger skal kunne motta dagpenger ved opplæring på linje med helt ledige. Dette er en gruppe som ønsker å jobbe mer (ufrivillig deltid), og som skiller seg fra øvrige ledige ved at de har en sterkere tilknytning til arbeidsmarkedet. Noen går tilbake i full jobb igjen etter ledighetsperioden, mens andre blir helt ledige og mottar fulle dagpenger.

Faren for at dagpenger benyttes som planlagt finansiering av opplæring av arbeidstakere og arbeidsgivere i fellesskap, er langt større når retten åpnes for delvis ledige. En karenstid på tre (eventuelt seks) måneder vil neppe effektivt demme opp for slike tilpasninger. For noen kan en reduksjon i arbeidstid, i stedet for oppsigelse, være en tilpasningsmekanisme for arbeidsmarkedet i en konjunkturnedgang. Dette kan tale for at delvis ledige ikke omfattes av retten til dagpenger under opplæring så lenge de er i et arbeidsforhold, og at retten først inntreffer når de eventuelt blir helt ledige. På den annen side vil dette kunne virke urimelig overfor dem som begynner en dagpengeperiode som delvis ledige, og etter en tid mister jobben og blir helt ledige, og som på dette tidspunktet ikke vil ha tilstrekkelig tid igjen av dagpengeperioden til å kunne påbegynne og gjennomføre opplæringen.

8.5.8 Aldersavgrensning

Når man tar hensyn til den tiden som reelt sett vil være til disposisjon for opplæringsformål, antar utvalget at en grunnopplæring kombinert med dagpenger primært vil være aktuelt for personer som er nær en fullført grunnskole- eller videregående opplæring. Fullføring er videre mest realistisk for dem med lang dagpengerett.

Som nevnt foran er det et vilkår for rett til dagpenger at en har hatt en arbeidsinntekt i siste kalenderår på minimum 1,5G eller 3G i løpet av de tre siste kalenderårene. Det er relativt få ledige unge som mottar dagpenger. Den vanligste arbeidsmarkedsrelaterte stønaden blant disse er tiltakspenger. Ungdomsretten, som gir lovfestet rett til videregående opplæring, gjelder ut det skoleåret som begynner det året en fyller 24 år. For å redusere mulighetene for en strategisk utsettelse av utdanningen til etter utløpet av ungdomsretten, for derved å kunne få en dagpengefinansiert videregående opplæring, er det grunn til å heve aldersgrensen utover 24 år.

Forventet varighet som arbeidsledig øker med alder, og for eldre arbeidstakere uten fullført videregående opplæring vil ledighetsperioden ofte være lang. På den annen side vil mange av disse ha begrenset med år som yrkesaktiv etter en eventuell dagpengeperiode med utdanning. Samtidig er yrkesdeltakingen i eldre aldersgrupper økende, blant annet på grunn av pensjonsreformen. En øvre aldersgrense for rett til dagpenger under opplæring må balansere disse hensynene.

8.5.9 Utdanningsplan i Nav

Retten til å velge dagpenger under opplæring gjelder i utgangspunktet alle heltidsledige i aldersgruppen. Men for å sikre et effektivt og formålsrettet utdanningsløp legger utvalget til grunn at det stilles krav til både opplegg for og gjennomføring av opplæringen. Dagpenger under opplæring betinger et organisert og godkjent opplæringstilbud, at Nav-kontoret i samarbeid med brukeren lager en individuell utdanningsplan, og at det etableres rutiner for oppfølging og kontroll for å sikre at utdanningen gjennomføres i henhold til omforent plan. Hvem som i den aktuelle målgruppen skal få anledning til utdanning med dagpenger, bør – i tråd med praksis for øvrige tiltak – skje på grunnlag av Nav-kontorets/veileders vurdering av den enkeltes ønsker/behov, tilgjengelige opplæringstilbud, og den enkeltes reelle muligheter til å gjennomføre den aktuelle opplæringen i løpet av stønadsperioden. Opplæringen må være en fulltidsaktivitet. Med deltidsopplæring vil dagpengemottakere i praksis få betalt fritid, og utvalget ser det ikke som hensiktsmessig å kombinere grunnopplæring over et lengre tidspunkt og jobbsøking der dagpenger legger grunnlaget for livsoppholdet.

8.5.10 Sanksjoner og avstenging

Deltakelse i grunnopplæring med dagpenger kan ses på som et tiltak på linje med øvrige arbeidsmarkedstiltak der siktemålet er å øke deltakernes arbeidsmuligheter. Tanken bak sanksjoner – som for eksempel midlertidig avstenging av dagpenger – er at trusselen om og bruk av dette skal sikre en effektiv tiltaksgjennomføring. Utvalget legger til grunn at dagens sanksjonsregime også gjøres gjeldende når den ledige deltar i grunnopplæring med dagpenger, så langt det passer. For eksempel dersom deltakeren lar være å følge utdanningsplanen de er blitt enig om på forhånd, eller at deltakeren avbryter opplæringen uten gyldig grunn.

8.6 Utvalgets forslag

• Helt arbeidsledige kan kombinere mottak av dagpenger med opplæring på heltid, med sikte på fullføring av grunnskole- og/eller videregående opplæring, uten krav om å være disponibel for arbeidsmarkedet.

• Rett til dagpenger under opplæring omfatter helt ledige med dagpengerettigheter som ikke har fullført og bestått grunnskole- og/eller videregående opplæring, og gjelder ikke delvis arbeidsledige.

• Dagpengesats under opplæring settes til 60 prosent av ordinær sats, uavhengig av hvor lang dagpengeperioden de har rett til.

• Retten til dagpenger ved grunnskole- og videregående opplæring avgrenses til personer i alderen 30–55 år.

• Dagpenger under opplæring tilpasses varighetsbegrensningene i dagens dagpengeregelverk.

• Den korteste gjenstående varigheten på dagpenger ved grunnskole- og videregående opplæring settes til tre måneder etter fullført planlagt opplæring med dagpengesats tilsvarende som for aktivt arbeidssøkere.

• Dagpenger ved grunnskole og videregående opplæring kan startes opp tidligst etter tre måneders arbeidssøkerperiode.

• Det kreves en realistisk utdanningsplan, i samarbeid med og godkjent av Nav-kontoret.

• Utdanningsplanen skal inkludere et opplegg for oppfølging.

• Dagens regelverk for sanksjonering gjøres gjeldende også når den ledige deltar i opplæring med dagpenger.

• Dagpenger ved grunnskole- og videregående opplæring begrenser ikke rett til støtte i Lånekassen utover generell inntektsavkorting.

• Retten gjelder for dagpengeberettigete, og som er bosatt og som arbeider i Norge, inklusive EU/EØS- borgere som bor og jobber her i landet.

8.7 Effekter av rett til dagpenger ved grunnskole- og videregående opplæring

8.7.1 Utdanningseffekten

Utvalget vurderer utdanningseffektene av rett til å beholde dagpenger med redusert sats under grunnskole- og videregående opplæring som usikker. Ettersom svært få dagpengemottakere tar formell utdanning i dag, vil utdanningseffekten være svært lik antallet som velger grunnopplæring med dagpenger. Langt fra alle i målgruppen vil ha motivasjon for og evne til å utarbeide en realistisk plan i samarbeid med Nav-kontoret.

Utvalget har ved vurderingen lagt til grunn at satsen skal gi omtrent den samme forventede utbetalingen enten en velger grunnopplæring eller arbeidssøking. Noen av dem som i utgangspunktet er motivert for utdanning kan forventes å velge dette heller enn å søke på ledige jobber med usikkert resultat.

De økonomiske betingelsene, herunder sum av støtte gjennom stønad og stipend vil også kunne ha stor betydning for utdanningseffekten. Støtte fra Lånekassen kombinert med redusert dagpengesats vil kunne sikre en rimelig livsoppholdsinntekt, selv for dem med tidligere yrkesinntekt så vidt over minstekravet for rett til dagpenger og/eller kort yrkeshistorie. Ordningen er utformet for å luke ut de som kun ønsker å delta for å få stønad i en lengre periode enn de ville fått som aktive arbeidssøkere. Den målrettes mot dem som er motiverte for utdanning og har tro på prosjektet. Det ligger også et insentiv til å velge opplæring ved at disse da får mulighet til en ekstra periode på inntil tre måneder etter fullført grunnopplæring med jobbsøking til fulle dagpengerettigheter.

Utvalgets forslag inneholder også elementer som skal bidra en effektiv gjennomføring. For det første vil tidsbegrensningene i ordningen virke disiplinerende. Tilsvarende vil kravet om en individuell utdanningsplan, rutiner for oppfølging og kontroll/sanksjonsmulighet mv. kunne gi klare mål for og sikre nødvendig progresjon i opplæringsløpet.

Hvilke opplæringstilbud denne ordningen vil kunne benyttes for å ta, vil være avhengig av lokale variasjoner i tilbud, fleksibiliteten i tilbudene og hva slags samarbeid det er mellom Nav-kontoret og opplæringstilbyderne. Hvilke fag personen tar vil også påvirke hvorvidt det finnes modulstrukturerte eller nettbaserte løsninger. Les mer i kapittel 5 om opplæringstilbudene.

8.7.2 Arbeidsmarkedseffekter

Arbeidsmarkedseffekten vil kunne være todelt. Det vil være færre overganger til jobb blant dem som er under utdanning fordi de da ikke er aktive arbeidssøkere. På den annen side er det relativt få overganger til jobb i gruppen med svake formelle kvalifikasjoner. For mange skjer overgangen til arbeid i løpet av den første tiden som arbeidsledig. I og med at utdanningsstøtten etter forslaget først vil kunne gis etter noen måneder som ledig, vil perioden med opplæring i seg selv neppe ha vesentlig negativ effekt for overgangen til arbeid.

Effekten på jobbmuligheter etter avsluttet utdanning er usikker og varierer mellom personer. Selv om Nav-kontoret skal vurdere hvorvidt utdanningsplanene er realistiske og gjennomførbare, anbefaler utvalget ikke at (til dels subjektive) vurderinger i Nav om arbeidsmarkedseffekter skal begrense retten til dagpenger ved grunnskole- og videregående opplæring. Her vil kravet om egenandel ha betydning. Når den enkelte selv må bære en kostnad under utdanningen, vil det kun være personer som tror det vil hjelpe dem i etterkant som faktisk vil velge å ta grunnskole- og videregående opplæring. Med redusert sats vil ikke ordningen framstå som attraktiv, med mindre man har ambisjoner om en aktiv periode i arbeidslivet etter endt grunnopplæring, og en tro på at utdanningen faktisk vil bidra til bedre jobbsjanser og/eller høyere lønn.

8.7.3 Utilsiktede virkninger

De økonomiske betingelsene i form av kombinert (redusert) dagpengesats og eventuelt supplerende støtte fra Lånekassen, ekstra tre måneders aktiv jobbsøking med dagpenger avgrenset til målgruppen, en velbegrunnet realistisk plan mv. er viktige elementer som kan bidra til at dagpenger framstår som en attraktiv måte å finansiere grunnskole- og videregående opplæring på. Innretningen av forslaget innebærer at de som har deltatt i arbeidslivet i noen år, får en høyere livsoppholdsinntekt enn unge med lite arbeidserfaring, som vil ha minst å tjene ved utsatt utdanning. Med tilgang til dagpenger ved grunnskole- og videregående opplæring først etter tre, eventuelt seks måneder med aktiv jobbsøking for alle i målgruppen, reduseres muligheten for at enkelte vil kunne strategisk skape en situasjon med tap av jobb i forkant av et planlagt utdanningsløp. Utvalget forventer på denne bakgrunnen at forslaget ikke vil gi grunnlag for strategisk tilpasning av betydning med økte tilstrømning til ledighet. Det er videre liten grunn til å forvente en fortrengningseffekt ved at annen utdanningsaktivitet vil falle bort. Få blant dem tiltaket treffer ville finansiert utdanningen på egenhånd.

8.8 Iverksetting

Tiltaket er å gi utvalgte arbeidsledige personer med dagpengerettigheter en anledning til å ta opplæring på grunnskole- eller videregående nivå med redusert dagpengesats. Selv om forslaget forventes å legge til rette for at flere voksne fullfører grunnskole- og videregående opplæring, er effektene usikre. Utvalget viser til drøftingen i kapittel 7 der det gis en rekke argumenter for hvorfor en slik endring i regelverket ikke bør gjelde alle fra dag en.

Iverksetting bør skje gjennom en pilot og påfølgende forsøksperiode. I denne perioden må de arbeidsledige som gis dette tilbudet velges ut på en måte som muliggjør kartlegging av effekter i etterkant. Det er særlig tre effekter som vil avgjøre for om tiltaket er vellykket og aktuelt for full skala: utdanningseffekt, arbeidsmarkedseffekt av utdanning og eventuell effekt på innstrømning til arbeidsledighet blant personer med dagpengerettigheter. Det er viktige forskjeller mellom disse tre.

Utdanningseffekten er uten tvil den enkleste å avdekke ettersom svært få ordinære dagpengemottakere velger å starte på en formell utdanning under dagens regelverk. Dette innebærer at det kontrafaktiske utfallet (slik det framkommer blant dem som ikke får tilbud) er svært lik null. Med andre ord, utdanningseffekten vil for praktiske formål være lik andel i gruppen som får tilbud med oppnåelse av en formell kompetanse etter ett til to år. Det er verdt å merke seg at effektene vi er på jakt etter i forsøket er effekter av muligheten til grunnskole- og videregående opplæring med dagpenger. Hvilke konsekvenser denne muligheten vil ha, avhenger fundamentalt av hvor mange som benytter seg av den. Med kunnskap om andelen som gjennomfører (og enkelte øvrige antakelser), vil det også være mulig å identifisere effekten av å gjennomføre. Men det er verdt å understreke at tiltaket er å åpne for mulighet til grunnopplæring, og forsøket bør derfor kartlegge effektene av nettopp dette. Forsøket legger opp til tilfeldighet i muligheten til å få vurdert et ønske om grunnopplæring og dagpenger av en veileder på Nav-kontoret. Faktisk bruk av ordningen vil ventelig finnes blant en selektert gruppe av dem som får muligheten.

Arbeidsmarkedseffekten vil være langt mer krevende å avdekke og stiller større krav til antall personer som omfattes av forsøksordningen. Om vi eksempelvis bruker yrkesdeltaking (eller sysselsetting) to år etter starten av dagpengeforløpet som utfallsmål, vil kanskje omkring halvparten være i jobb. Effekten vil være forskjell i jobbandel mellom dem som fikk tilbud om mulighet for grunnskole- og videregående opplæring med dagpenger, og dem som møtte det ordinære regelverket. Ettersom mange andre forhold av «tilfeldig karakter» påvirker om arbeidsledige kommer i jobb eller ikke, er det nødvendig med langt flere personer i tiltaks- og kontrollgruppen enn det som er nødvendig for å avdekke utdanningseffekten. Arbeidsmarkedseffekten vil også være nært knyttet til utdanningseffekten ettersom det kun er blant dem som velger å ta utdanning vi kan forvente noen uttelling i form av økt jobbsjanse og høyere inntekt etter at denne er avsluttet.

Innstrømningseffekter oppstår ved at personer avslutter arbeidsforhold, unnlater å ta imot nye tilbud om jobb eller søker mindre effektivt på jobber på grunn av muligheten til dagpenger ved grunnskole- og videregående opplæring. Utvalget mener at utformingen av tiltaket hindrer slike effekter av betydning, men det er ønskelig at en forsøksperiode søker å avdekke uønskede virkninger av denne typen.

En iverksetting via forsøk vil inneholde ulike elementer:

Informasjon

Ettersom tiltaket i full skala vil innebære at arbeidssøkende er kjent med dette fra første dag de blir ledige, bør det samme gjelde i forsøket. For å kunne studere utilsiktede virkninger (innstrømning) er det dessuten viktig å gjøre det kjent for personer som får en slik rett, og helst bør denne retten være kjent før en eventuelt blir arbeidsledig. Det er viktig å utarbeide en gjennomtenkt informasjonskampanje som en integrert del av implementeringen. Valg av informasjonsplattformer, innhold og øvrige elementer i denne kampanjen har utvalget ingen særlige forutsetninger for å vurdere. Dette bør skje i tett kontakt med faglig kommunikasjonskompetanse.

Pilot og varighet av forsøksperioden

I forkant av forsøksperioden bør det gjennomføres en pilot der en etablerer kunnskap om informasjon om ordningen fanges opp hos brukerne, og om behov for veiledning av saksbehandlere og andre praktiske spørsmål knyttet til implementeringen.

Lengden på forsøksperioden må være lang nok til at (i) tilstrekkelig mange vil benytte seg av tilbudet, jf. diskusjonen av styrke i forrige avsnitt, og til at (ii) den arbeidsledige må ha tid til å søke jobb i etterkant av avsluttet opplæring.

Utvalget ser for seg en forsøksperiode på tre år pluss en «etterperiode» på to år for å kartlegge arbeidsmarkedseffekter. Det vil være naturlig å både fortsette tiltaket og utvide det dersom det viser seg at utdanningseffekten er kraftig etter to til tre års forsøksperiode (jf. praksis med endring til virkestoff i placebogruppen ved utprøving av et nytt legemiddel dersom dette viser seg effektivt).

Hvem skal omfattes av forsøksordningen?

Utvalgets flertall framhever at måten man velger ut dem som skal få tilbud om mulighet til utdanning med dagpenger på er kritisk for å kunne kartlegge effekter. Det finnes intet åpenbart sett av kriterier som kan brukes til å peke ut hvilke arbeidsledige som bør velges ut fra formålet med ordningen. Så lenge det ikke er budsjettrammer for å gi alle arbeidsledige som fyller kriteriene tilbudet fra dag en, må en eller annen form for rasjonering praktiseres. Flertallet i utvalget mener at systematisk tilfeldig tilordning verken framstår som uetisk eller i konflikt med formålet. Det er viktig å understreke at det ikke per i dag finnes et kunnskapsgrunnlag for å avgjøre hvem som eventuelt burde prioriteres ut fra målet om størst mulig effekt.

Det er tre særlig aktuelle former for systematisk tilfeldig tildeling (i) individnivå (ii) aldersgrupper og (iii) bosted (Nav-kontor).

De tre alternativene drøftes i det følgende:

Utvelgelse på individnivå

Tilbud om opplæringsmulighet for arbeidsledige med dagpenger kan gis dersom man er født på utvalgte (tilfeldige) datoer. Det viktige her er at den tilfeldige tilordningen av retten sikrer at de som får muligheten, er like de som ikke får, i forkant av valget om å starte opplæring. Fødselsdato er ett av flere alternativer.

Statistisk styrke er en viktig utfordring ved forsøk som har ambisjoner om å kartlegge slike effekter. Ettersom de sanne effektene er ukjente for oss, må vi først vurdere realistiske nivåer på hva vi (i beste / verste fall) kan forvente når det gjelder effekter på viktige utfall. Deretter må vi anslå den statistiske usikkerheten for så å simulere data (mange ganger). Slike simuleringer vil kartlegge hvor mange observasjoner vi trenger i data for å kunne avvise at effektene vi anslår, skyldes tilfeldigheter/statistisk usikkerhet, når de faktisk er sanne. Med andre ord, vi må unngå så små utvalg at vi ender opp med effekter som er interessante, men som ikke er statistisk signifikante.

Som nevnt over er utdanningseffekten av en mulighet til dagpenger ved grunnskole- og videregående opplæring relativt enkelt å avdekke, og det er ikke nødvendig med mange hundre i hver gruppe for å avdekke effekter av interessant størrelse (for eksempel èn av ti). Grunnen er ganske enkelt at ingen i praksis gir avkall på dagpenger i dag for å begynne på en grunnopplæring.

Arbeidsmarkedseffekten er langt vanskeligere å avdekke, av flere grunner. I figur 8.7 har vi illustrert andelen i jobb målt ved antall måneder etter oppstått arbeidsledighet for de to gruppene, med og uten tilbud om mulighet til opplæring. I kontrollgruppen søker arbeidsledige jobb som vanlig (med en månedlig sannsynlighet for jobb på 2,5 prosent, slik at nesten 25 prosent er i jobb etter ti måneder). I tiltaksgruppen, med 6 500 arbeidsledige, er det halvparten som begynner i utdanning og blir der i tolv måneder. Arbeidsmarkedseffekten etter ett år med utdanninger er på 1,8, dvs. nesten en dobling av sannsynligheten for å komme i arbeid.

Kilde: Statistisk sentralbyrå; utvalgets egne beregninger.

Etter tolv måneder er dermed sysselsettingen i tiltaksgruppen kun omkring halvparten hva vi finner i kontrollgruppen. Men ettersom utdanningen har økt sjansen til få jobb med 80 prosent i vårt eksempel, øker andelen raskt. Likevel har ikke tiltaksgruppen passert kontrollgruppen før etter 24 måneder (dvs. halvannet år etter).

De to båndene rundt andelen i jobb for de to gruppene i figur 8.7 illustrerer den statistiske usikkerheten når vi i utgangspunktet hadde vel 3 200 arbeidsledige i hver gruppe (og dermed 1 600 som startet i utdanning). Vi må i dette eksempelet følge personene i over tre år for å kunne avdekke en positiv arbeidsmarkedseffekt der de to konfidensintervallene ikke overlapper hverandre.

Merk at vi her omtaler den endelige arbeidsmarkedseffekten, dvs. totaleffekten av innelåsning under og bedre jobbmuligheter i etterkant av opplæringen. Det er langt lettere å fastslå hvorvidt sjansen for jobb har økt etter avsluttet opplæring. Det er også verdt å understreke at vi omtaler effekten av tilbud om mulighet for dagpenger ved grunnskole- og videregående opplæring. Vi kan finne gjennomsnittseffekt blant dem med utdanningseffekt ved å dele på andelen som faktisk starter og fullfører (hvilket i dette tilfellet er 0,5). Men for politikkutforming er den interessante effekten på andel i jobb, blant dem som får muligheten.

Det er åpenbart at den samlete arbeidsmarkedseffekten avhenger av andelen som benytter seg av tilbudet og hvor stor økningen i jobbsjansen er som følge av opplæringen. Om vi kan avdekke arbeidsmarkedseffekten er også avhengig av antall personer som omfattes av ordningen. I tabell 8.4 gjengis effekten på andelen i jobb etter 24, 36 og 48 måneder for ulike antakelser om utdanningseffekten, økning i jobbsjansen etter gjennomført opplæring og antall nye arbeidsledige i målgruppen hvert år (hvorav halvparten får tilbudet om mulighet til dagpenger ved grunnskole- og videregående opplæring). Tabellen er basert på 100 simuleringer og viser i tillegg til gjennomsnittseffekten også andelen av de hundre der effekten er signifikant ulik null på 5-prosent nivå.

Til grunn ligger ulike antakelser om utdanningseffekt. Med 10 menes at én av ti som får mulighet til dagpenger ved grunnskole- og videregående opplæring faktisk fullfører (ettersom vi antar at ingen i kontrollgruppen gjør det). Vi ser på tre ulike alternativer; 10, 25 og 50, der 50 framstår som en absolutt øvre grense for hva utdanningseffekten kan tenkes å bli. Sysselsettingseffekten av utdanning henspiller på prosentvis økning i sjansen for å få jobb hver måned (gitt at man fremdeles er uten jobb) etter at opplæringen er avsluttet. Utvalgsstørrelse betyr antall personer som omfattes av forsøket der halvparten er i tiltaksgruppen.

Med effekt menes forskjell i andelen i jobb etter 24, 36 og 48 måneder basert på et gjennomsnitt av 100 simuleringer med henholdsvis 3 000 og 5 000 personer totalt. Det første vi merker oss er at gjennomsnittseffekten alltid er negativ etter to år, men den snur til positiv tolv måneder senere. Likevel er effekten etter tre år ofte nær null, og det er kun med høy utdanningseffekt og økning i jobbsjansen at det er styrke på over to tredeler.10 Det innebærer at vi finner en positiv signifikant effekt på andelen i jobb i to av tre tilfeller.

Det kommer tydelig fram av tabellen at den totale arbeidsmarkedseffekten er kritisk avhengig av både utdanningseffekt og økning i jobbsjanse i etterkant. Innenfor rimelige antakelser for disse to er det langt fra opplag at selv en innstrømning på 5 000 vil sikre at vi i etterkant kan påvise positive effekter som signifikante.

Aldersgrupper

Et aktuelt alternativ er å velge ut en eller flere aldersgrupper som gis prioritet der alle innenfor utvalgte grupper gis tilbud, mens andre ikke får anledning i løpet av forsøksperioden. Ved å velge to aldersgrupper, eksempelvis de som runder 28–31 år og 36–40 år i innføringsåret er det mulig å sammenlikne 28–29-åringene med dem på 26–27 år, 30–31 år med 32–33 år osv. På den måten er det mulig å etablere tilstrekkelig antall personer i både tiltaks- og kontrollgruppene dersom forsøksperioden gir tilbud over et par år.

Det er opplagt mulig å kartlegge utdanningseffekten via dette opplegget, men det er langt mer usikkert om det er mulig å avdekke en arbeidsmarkedseffekt av en størrelse man kan forvente. Den statistiske usikkerheten vil med denne metoden være større enn ved en ren tilfeldig tilordning.

Nav -kontorer/kommuner

Det er omkring 450 Nav-kontorer i Norge, og man kunne tenke seg at halvparten av disse fikk muligheten til å gi tilbud om dagpenger ved grunnskole- og videregående opplæring. Det er imidlertid liten grunn til å tro at man etterkant ville kunne avdekke arbeidsmarkedseffekter ved en slik iverksetting ettersom man i praksis da vil ha kun 225 enheter i hver tiltaksgruppe.

Utvalgets vurdering er at tilfeldig tilordning bør skje på individnivå, men dette må vurderes i detalj ved forberedelser til forsøket.

Kartlegging av utilsiktede virkninger

Det er imidlertid god grunn til å trekke ut et antall Nav-kontorer tilfeldig som ikke omfattes av forsøket. På denne måten kan man studere mulige «spillover-effekter» på andre arbeidstakere i samme region og muligens også hvorvidt adgang til dagpenger ved grunnskole- og videregående opplæring medfører økt innstrømning til arbeidsledighet.

Variasjon i dagpengesatsen?

Ettersom det er usikkert hvor attraktiv denne muligheten er for arbeidssøkende, ville det være ønskelig å kunne variere nivået på reduksjonen i dagpenger, f.eks. på nivåer under og over 60 prosent (utvalgets forslag). Så lenge en slik variasjon ikke utfordrer styrkekravet ved at det blir vanskelig å fastslå om faktiske effekter finnes, vil den være svært nyttig for utformingen av tiltaket. Men etter utvalgets vurdering er det for få personer årlig som vil ha denne rettigheten, til at det er mulig med særlig variasjon i dagpengesatsen.

Økte administrative ressurser til Nav

Nav-kontorene tildeles noe ekstra ressurser til administrasjon slik at de som ikke får tilbudet, ikke rammes av at medarbeidere må bruke tid på å vurdere ønsker fra andre arbeidsledige om dagpenger ved grunnskole- og videregående opplæring. I så fall kan anslag på arbeidsmarkedseffektene kunne bli påvirket av svekkede utfall for kontrollgruppen som ikke fikk noen utdanningsmulighet.

8.9 Kostnader

Kostnadene over offentlige budsjetter består av utgifter til opplæringen og økte dagpengeutbetalinger som følge av at mottaksperioden utvides. Gjennomsnittskostnad for opplæring av voksne på videregående nivå er 42 000 kroner, sammenliknet med 60 000 kroner for voksne i grunnskoleopplæringen.

Selv med redusert dagpengesats vil man måtte forvente at dagpengeutbetalingen til dem som velger grunnskole- eller videregående opplæring vil bli høyere enn hva de ville mottatt ut fra dagens regelverk. Om man antar at dagpengegrunnlaget for gjennomsnittspersonen som benytter seg av tilbudet er 4G vil vedkommende motta omkring 173 000 kroner etter skatt på årsbasis. Om vi legger til tre måneders jobbsøking, både før og etter på full dagpengesats, kommer ytterligere 100 000 kroner. Merkostnadene i forhold til ordinære dagpenger er kritisk avhengig av forventet varighet. Om de som tar opplæring ville vært arbeidsledige i ni måneder vil de ha mottatt 150 000 kroner etter skatt, og merkostnaden ville blitt omkring 125 000 kroner per deltaker. Det er verdt å understreke at dette kun er et illustrativt eksempel. I tillegg kommer administrative kostnader i Nav. Det er også verdt å merke seg at tapte skatteinntekter knyttet til forsinket overgang til jobb ikke er regnet med her.

De samlede kostnader for det offentlige under forsøksperioden vil være knyttet til antallet som omfattes av forsøket og gis rett til dagpenger ved grunnskole- og videregående opplæring. Med utgangspunkt i personer som ble arbeidsledige gjennom 2017 er det til sammen omtrent 6 500 personer i alderen 30–55 år som mangler fullført videregåendeopplæring, jf. tabell 8.2. Ettersom rett til dagpenger ved grunnskole- og videregående opplæring først vil kunne inntreffe etter tre måneder, og saksbehandlingstid i Nav-kontoret kan føre til at ønsket utdanning ikke kommer i gang pga. for knapp tid, vil antall potensielle deltakere være vesentlig mindre enn 6 500 per år. Dermed kan det være aktuelt å strekke forsøksperioden ut noe i tid.

Eksempelet over beskriver antakelser som innebar en kostnad for det offentlige (etter skatt) på omkring 175 000 kroner per deltaker på årsbasis, hvorav 50 000 kroner er driftskostnader. Med 6 500 støtteberettigete der halvparten blir gitt tilbud og en utdanningseffekt på 40 prosent, er det 1 300 dagpengemottakere under opplæring hvert år i forsøksperioden, med en totalkostnad årlig på omkring 225 millioner kroner. Utvalget understreker usikkerheten knyttet til kostnadsberegningen per deltaker og særlig gjelder dette merutgifter knyttet til forlenget dagpengeperiode. Selve forsøket vil gi svar på det, men som grunnlag for beslutning om dette skal iverksettes er det nødvendig å anslå kostnader på annet vis.

Når retten iverksettes i fullskala vil antallet personer som omfattes være avhengig av hvor mange i målgruppen som blir arbeidsledige, andelen blant dem som vil velge å benytte seg av tilbudet, og i hvilken utstrekning de har en realistisk utdanningsplan. Arbeidsledighet og mottak av dagpenger påvirkes imidlertid ikke bare av konjunkturer, men også av strukturelle endringer i økonomien og demografiske endringer, som særlig er bestemmende for hvem som blir ledig over tid. Med økende krav til kompetanse for deltakelse i arbeidslivet vil vi forvente at andelen blant de ledige uten fullført videregående opplæring vil kunne øke i årene som kommer.

På lengre sikt vil konsekvenser for offentlige budsjetter være uløselig knyttet til arbeidsmarkedseffekten som er enda vanskeligere å anslå. Jo flere som kommer i jobb, jo høyere vil skatteinntektene være, samtidig som offentlige overføringer reduseres.