12 Øvrige anbefalinger

Utvalgets løsninger og modeller for finansiering av livsopphold er omtalt og beskrevet i kapitlene 8 til 11. Utvalget har belyst muligheter for finansiering av livsopphold for målgruppen, og presentert konkrete forslag til endringer av dagens regelverk i tillegg til å lansere nye ordninger.

I mandatet blir utvalget videre bedt om å vurdere hindringer i strukturelle forhold og endringer i regelverk og praksis ved eksisterende ordninger (se mandatet i avsnitt 1.2.2).

Utvalget omtaler derfor i dette kapittelet øvrige relevante temaer der vi mener dagens regelverk, praktisering og strukturer kan være begrensende for voksnes deltakelse i grunnskoleopplæring, forberedende voksenopplæring og videregående opplæring. Det er særlig grunn til å være oppmerksom på faktorer som virker i samspill med finansiering av livsopphold. Man kan ikke vente at en styrket og bedre tilpasset utforming av støtte til livsopphold fører til utdanningseffekt dersom relevante og fleksible opplæringstilbud ikke finnes.

Utvalget drøfter her voksenretten til videregående opplæring, organisering og praktisering av regelverk i Nav, organisering av tilbudet for lærlinger, lærlingordningen, kvalitet og utveksling av utdanningsdata mellom etater, introduksjonsordningen og privatistordningen.

12.1 Voksenretten og tilgang på opplæringsplass for voksne

Siden år 2000 har voksnes rett til gratis videregående utdanning blitt gradvis utvidet. Dagens regler med direkte overgang fra ungdoms- til voksenrett ved fylte 25 år framstår som et omfattende tilbud til alle som ønsker studie- eller yrkeskompetanse på videregående nivå. Likevel ligger det flere mulige barrierer i selve regelverket og praktiseringen av det.

Utvalget mener at opplæringslovens § 4-3A som omhandler voksnes rett til videregående opplæring framstår uklar, jf. omtale i avsnitt 5.1.2. Dersom en person er 27 år og har en kronglete forhistorie i videregående opplæring under ungdomsårene, kan det framstå som svært uklart for vedkommende om hun/han faktisk har rett til tilbud om plass i videregående opplæring igjen. Dessuten, hvis vedkommende faktisk har voksenrett er det svært usikkert når han/hun kan forvente å få tilbud fra fylkeskommunen, og hva tilbudet eventuelt vil være.

Kritisk for voksenretten er om vedkommende har «fullført videregående opplæring». På sine internettsider gir Utdanningsdirektoratet utfyllende opplysninger der det blant annet framgår:

«Hva som ligger i begrepet «fullført videregående opplæring» skaper av og til tolkningsutfordringer. Det må foretas en totalvurdering basert på hvor mye opplæring den voksne faktisk har mottatt. I denne vurderingen vil kontrakten om opplæring som inngås mellom elev og skoleeier og eventuelle reguleringer i denne av elevens plikter, kunne spille inn.»

En aktuell søker vil ikke være i stand til å gjøre denne totalvurderingen selv, og må i praksis søke opplæringsplass uten å vite om hun/han har rett til et tilbud eller ikke. Utover forvirring om vedkommende har opplæringsrett eller ikke, framstår bruken av begrepet «fullført videregående opplæring» som uheldig av flere grunner:

For det første henspiller fullføring på at man har nådd et mål, mens det her vises til «basert på hvor mye man faktisk har fått». For det andre forstår man i de fleste andre sammenhenger begrepet «fullført videregående opplæring» som fullført med studie- eller yrkeskompetanse. Riktignok presiseres det ofte fullført og bestått, hvilket antakelig anses nødvendig ut fra den forvirringen som er skapt av opplæringsloven § 4-3A.

Det framstår også som uklart hva man eventuelt har rett til. Beskrivelsen i loven er lite konkret.

«Den voksne har som hovedregel rett til primærønsket sitt og har ikke plikt til å føre opp tre utdanningsønsker i sin søknad slik som ungdom. I retten ligger det òg at opplæringen skal være tilpasset den enkeltes behov og tilbud om opplæring skal være i samsvar med den ønskelige sluttkompetansen.»

Fra både studier og utsagn fra fylkesutdanningssjefer gis det et inntrykk av at voksne får tilbud om de plassene som er igjen etter at unge søkere har valgt ferdig og blitt plassert.1

Til slutt er loven uklar når det gjelder den tidsfristen skoleeieren har for å framskaffe et tilbud om opplæring. Hvor lenge må voksne søkere beregne å vente på en opplæringsplass?

For å fremme deltakelse i videregående opplæring framstår det som avgjørende å vite hvorvidt det finnes voksne søkere, enten de har voksenrett eller ikke, som «innen rimelig tid» ikke får tilbud om opplæring. Utvalget ser ikke bort fra at de enkelte fylkeskommunene har detaljert kunnskap om dette, men sentrale utdanningsmyndigheter kan ikke besvare det fundamentale spørsmålet: Finnes det voksne søkere som ikke får opplæringstilbud?

Den eneste statistikken som Utdanningsdirektoratet publiserer er basert på førstegangsopptaket per 15. juli for videregående opplæring. I 2017 var det 4 444 voksne over 25 år som har søkt om opplæringsplass men som per 15. juli ikke hadde fått noe tilbud. Blant disse var 2 296 uten voksenrett, men det er uklart om alle fylkene legger arbeid i å avklare individuell rettsstatus. Søknader og deltakelse i videregående opplæring registreres i Vigo, uten at dette systematiseres på en måte som gjør det mulig å besvare det viktige spørsmålet om alle voksne søkere med rett faktisk får tilbud.

I tillegg til at manglende tilbud vil forhindre den enkelte i å realisere sine ønsker om videregående opplæring, er det et styringsproblem at kunnskapen om mulig rasjonering er mangelfull. Dette gjelder både for dimensjonering lokalt, for oppfyllelse av lovverket og for myndigheter med ansvar på sentralt nivå.

Utdanningspolitikken kjennetegnes av ambisjoner om å gi et opplæringstilbud som i all hovedsak er uavhengig av bosted. Det synes å være betydelig variasjon imellom fylkeskommuner i utformingen av tilbudet til voksne. Et uklart lovverk kombinert med manglende kunnskap om hva som faktisk både etterspørres og tilbys av utdanning, bidrar sannsynligvis til at forskjeller mellom fylker vedvarer.

Fra et rettferdighetsperspektiv («lik rett til utdanning») er det viktige forskjeller i utdanningstilbudet i høyere utdanning og i videregående opplæring for voksne. For personer med studiekompetanse finnes det en rekke alternative valg innenfor høyere utdanning. Riktignok finnes det ingen voksenrett til plass i høyere utdanning, men det er ingen begrensning i tid på hvor lenge en kan delta i høyere utdanning om man oppfyller opptakskravene. Og tilbudet er bredere i høyere utdanning. Slik at dess bedre karakterer/studiepoeng man har dess større er mulighetene til å vekle høyere utdanning. Også er det slik at karakterer/studiepoeng igjen påvirkes av hvem foreldrene er/var og hvor man vokste opp i barne- og ungdomsårene.

Utvalgets anbefalinger

Sentrale utdanningsmyndigheter må i samarbeid med fylkeskommunene etablere et datagrunnlag som kan gi aktuelle myndigheter et bedre grunnlag for dimensjonering av videregående opplæringstilbud for voksne, og grunnlag for vurdering av om voksenretten oppfylles. Ansvarliggjøring av fylkeskommunene krever et grunnlag for vurdering av om de faktisk gjør sin plikt.

Lovverket bør tydeliggjøres, slik at forvirringen om hva som ligger i begrepet «fullført videregående opplæring», fjernes. En tydeliggjøring vil bedre forståelsen og forutsigbarheten av regelverket for den enkelte, bedre kvaliteten på datagrunnlaget og gjøre jobben enklere for dem som rådgir søkere og behandler søknader om opplæringsplass.

Utvalget oppfordrer til at det gjøres en grundig vurdering av om retten til videregående opplæring for voksne også bør utvides til å gjelde alle som ikke har fullført og bestått videregående opplæring. Om det i dag finnes voksne som ønsker opplæring ut fra dagens livsoppholdsytelser, men ikke får noe tilbud, framstår det som effektivt å gi dem et tilbud.

12.2 Utdanningsdata

12.2.1 Gjennomføringsdata

Måten innrapportering av resultater i videregående opplæring er strukturert på, gjør det vanskelig å slå fast om en elev har bestått alle trinn, og dermed avgjøre for statistikkformål om en elev har fullført og bestått hele videregående opplæring. Dette gir kilder til feil i offisiell gjennomføringsstatistikk, og gjør det vanskelig å tolke gjennomføringsstatusen til de som ikke har fullført og bestått. Det siste er drøftet i kapittel 4 i forbindelse med beskrivelsen av målgruppens «avstand til fullføring».

Statistisk sentralbyrå bruker fullførtkoder som skolene rapporterer for hver elev til å klassifisere om en elev har fullført og bestått Vg3. SSB belager seg her på hovedregelen i forskriften til opplæringsloven § 6-28 som sier at et vilkår for inntak til Vg2 og Vg3 er at fagene fastsatt i læreplanverket for utdanningsprogrammet for henholdsvis Vg1 og Vg2 er bestått. Problemet for statistikken er at forskriften åpner for å gjøre unntak på individuelt grunnlag, og i praksis er det en del som fortsetter til neste trinn uten å ha bestått alle obligatoriske fag. Gruppen som består Vg3, men som mangler fag fra Vg1 eller Vg2 blir uriktig klassifisert til gjennomført videregående opplæring. Utfordringen er å skille denne gruppen fra personer som har bestått hele videregående opplæring, men som kun mangler registreringer på Vg1 eller Vg2. SSB bruker data fra vitnemålsdatabasen og data for høyere utdanning til slik kontroll.

SSB har undersøkt konsekvensene for statistikken for gjennomføring fem år etter start for personer som første gang er registrert i Vg1 i 2012 og finner at gjennomføringsgraden kan bli redusert fra 74,5 prosent med opptil 3,9 prosentpoeng avhengig av hvor restriktiv avgrensning man bruker. Den største forskjellen er for dem som begynte på studieforberedende i Vg1. For dem som fullfører med fagprøve, er det trolig liten forskjell da man må ha bestått obligatoriske fag for å gå opp til fagprøven.

En nærliggende løsning for SSB ville være å sjekke om en elev har fullført og bestått alle tre trinn. Dette vil imidlertid også gi feil da skolene i dag ikke nødvendigvis rapporterer en ny fullførtkode for Vg1 og Vg2 når en elev senere består i det/de gjenværende faget/fagene. I 2011 og 2012 har det vært i overkant av 10 prosent av kullene som har bestått Vg3, men som mangler registrering på enten Vg1 eller Vg2. Man kunne kreve tilleggsrapportering fra skolene, men det er kanskje bedre å bruke dataene som allerede blir rapportert på en litt annen måte.

De videregående skolene rapporterer hvilket utdanningsprogram en elev er tatt opp på, og resultater i alle fag. Dermed kan man tenke på gjennomføring av trinn på en alternativ måte: Hvis alle obligatoriske fag på et trinn er bestått har eleven bestått trinnet. Dette er da uavhengig av når fagene blir bestått. For elevene som mangler fag på et trinn kan status for trinnet oppdateres i en sentral base når skolen (eller fylkeskommunen ved eventuell privatisteksamen) rapporterer resultatet i faget. På denne måten kan gjennomføringsstatistikken bli bedre, og det vil være enkelt å lage oversikter over hvor mange fag de som ikke har bestått videregående opplæring mangler, og på hvilke trinn.

12.2.2 Opptak til videregående opplæring for voksne

Opptak til videregående opplæring for voksne (over 25 år) skjer gjennom to kanaler. De kan enten søke gjennom det ordinære opptaket til videregående opplæring (vigo.no), det er samme «opptakskanal» som for de under 25 år. Eller de kan søke opptak gjennom voksenopplæringen til videregående opplæring for voksne. Ved førstegangsopptaket for 2017 var det 4 444 søkere over 25 år; av disse var vel 1 800 registrert med voksenrett, mens 2 300 var uten rett (se tabell 12.1). De resterende 340 hadde fullføringsrett.2

Gjennom det ordinære opptaket til videregående opplæring ble det kun gitt tilbud om skoleplass til om lag 1 200 voksne. De resterende 3 200 søkerne ble ikke tilbudt plass. De voksne søkerne kan likevel ha bli ledet over til videregående opplæring for voksne, men dette har ikke utvalget god nok statistikk på til å kunne tallfeste.

Det finnes lite samlet informasjon om resultatet av opptaket til videregående opplæring for voksne. Per i dag er det ingen systematisk registrering av om voksne som har rett til videregående opplæring får tilbud om skoleplass. Vi vet følgelig svært lite om den gruppen som får avslag. Dermed er det vanskelig å undersøke om fylkeskommunene oppfyller sin plikt til å tilby voksne med rett til videregående opplæring en skoleplass.

Utvalgets anbefalinger

Utvalget mener at rapporteringen fra fylkeskommunene på gjennomføring av videregående opplæring bør bedres, slik at det kan etableres oversikt over fullføring av trinnene på videregående opplæring.

Utvalget mener videre det må etableres bedre samordnet statistikk om det reelle opptaket til videregående opplæring for voksne. De samlede opptakstallene fra alle fylker bør samkjøres slik at det enkelt kan gis en oversikt over hvor mange voksne søkere det er i de enkelte fylkene, hvor mange som får tilbud om plass, og hvor mange som står uten skoleplass.

12.3 Lærlingordningen

Opplæringskontorene er samarbeidsorgan mellom lærebedriftene som rekrutterer, formidler, følger opp lærlingene og påtar seg ansvaret for opplæringen. Den enkelte lærling inngår lærekontrakt med opplæringskontoret, mens opplæringen blir gjennomført i en eller flere medlemsbedrifter. Opplæringskontorene finansieres gjennom lærlingtilskuddet. Lærlingtilskuddet utbetales til opplæringskontoret, og i gjennomsnitt beholder kontorene 50 prosent av tilskuddet, mens resten videreføres til lærebedriften.3 Mer om opplæringskontorene i avsnitt 5.1.4.

Proba samfunnsanalyse peker på at utfordringen ikke er at opplæringskontorene gjør for lite i dag, men at lærlingtilskuddet finansierer oppgaver som strengt tatt ikke blir brukt på lærlingen, og en del oppgaver som skal gjøres av fylkeskommunen.

Det er tegn som tyder på at lærebedriftene ser på bruken av opplæringskontorene som en «forsikringsordning». Lærebedriftene er ikke alltid så opptatt av økonomien så lenge de vet at de vil få bistand når de trenger det, for eksempel om de har utfordringer knyttet til én lærling. Det å ha en slik sikkerhet i bakhånd er bedriftene tilsynelatende villig til å betale for, om de «tjener» eller «taper» på det ett enkelt år, betyr mindre.4

Voksne lærlinger støttes med en lavere sats enn ungdom i lærlingtilskuddet.5 Dette har sin bakgrunn i at lærlingordningen ble etablert for å sikre rekruttering til yrkesfag blant ungdom og samtidig gi dem en relevant opplæring.

Fra utvalgets perspektiv er spørsmålet om det finnes tiltak som kan øke tilgangen på lærlingplasser for voksne, uten at det (i nevneverdig grad) fortrenger og reduserer mulighetene for ungdom. Ettersom livsoppholdet i stor grad er sikret for lærlinger vil man ved å øke antall lærlingplasser for voksne kunne få en kraftig utdanningseffekt. Utvalget er kjent med treparts-samarbeidet om «Samfunnskontrakt for flere læreplasser», men det synes ikke som om organiseringen av lærlingplasser for voksne er et viktig tema for dette samarbeidet.

Selv om lærlingtilskuddet ikke synes å være avgjørende for dagens lærlingbedrifter bør det vurderes om en økning i satsene ville føre til at flere bedrifter melder sin interesse og at flere lærlinger tas inn blant lærebedriftene.

Med dagens organisering blir effekten av en eventuell økning kraftig utvannet av at kun halvparten av tilskuddet kommer til lærebedriftene, mens resten går til opplæringskontorene. Dersom myndighetene vurderer opplæringskontorene som et viktig verktøy i forvaltningen av lærlingordningen, bør det være et direkte tilskudd til opplæringskontorene. Ved en deling av tilskuddet, der myndighetene kunne øke delen som gikk til lærebedriften, ville sjansene for å kunne påvirke tilbudet bli langt bedre.

Det er registrert 293 opplæringskontorer i dag. De ligger i alle landets fylker og dekker de aller fleste lærefag. Opplæringskontorene overlapper hverandre på tvers av fylkesgrenser, fag- og bransjeområder. Slik vil de fleste opplæringskontorene være i en form for konkurransesituasjon, både med andre opplæringskontorer og med lærebedrifter som velger å stå utenfor opplæringskontorene.

Utvalget ser et behov for at myndighetene i samarbeid med opplæringskontorene og partene i arbeidslivet vurderer en alternativ struktur for dekning av kostnader ved formidling av lærekontrakter og oppfølging av lærlingene under opplæringen. Det bør være mulig å etablere en struktur der sentrale myndigheter kan målrette økonomisk støtte til bedrifter som tar imot lærlinger. Kostnadsdekningen må bygge på avklaringer av oppgaver og ansvar. Det bør utarbeides tydeligere føringer på hva lærlingtilskuddet skal brukes til, samt hvilke krav og forventninger myndighetene, lærebedriftene og lærlingene skal ha til eventuelle opplæringskontorer, og hvilke plikter fylkeskommunen og partene selv har. Med en slik avklaring vil kvaliteten på det arbeidet som utføres, i større grad kunne vurderes.

Utvalget mener det er grunn til å vurdere hvordan finansieringsstrukturen kan sikre effektive opplæringskontorer uten overetablering og dårlig utnyttelse av stordriftsfordeler.

Utvalgets anbefalinger

Utvalget anbefaler at myndighetene, i samarbeid med opplæringskontorene og partene i arbeidslivet, vurderer en alternativ struktur for dekning av kostnader ved formidling av lærekontrakter og oppfølging av lærlingene under opplæringen. Finansieringen bør være slik at en økning i lærlingtilskuddet med det formål å stimulere flere virksomheter til å opprette opplæringsplasser for både ungdom og voksne i sin helhet kommer virksomheten til gode.

Utvalget mener det er grunn til å vurdere hvordan finansieringsstrukturen kan sikre effektive opplæringskontorer uten overetablering og dårlig utnyttelse av stordriftsfordeler, samtidig som tilbudet av lærlingplasser stimuleres og kvaliteten på veiledning og formidling opprettholdes.

12.4 Privatistordningen

Personer som ønsker å dokumentere kompetanse i et fag uten å være elev eller lærling i faget, kan benytte seg av privatistordningen, som beskrevet i avsnitt 5.1.5, som opprinnelig var tenkt å være en ordning for voksne uten dokumentert videregående opplæring, har etter hvert utviklet seg til å være en ordning som benyttes av kandidater som ønsker å forbedre fag på vitnemålet. Denne endringen representerer en praktisk og økonomisk utfordring for alle fylkeskommunene i Norge, som har ansvaret for gjennomføring av eksamen for privatister.6

I 2011–2012 gjennomførte Buland mfl. ved NTNU Skole- og læringsforskning, på oppdrag fra Sør-Trøndelag fylkeskommune, blant alle som hadde vært oppmeldt til eksamen som privatister våren 2011.7 Analysen av data viste at et klart mindretall (i underkant av 20 prosent) av dem som var oppmeldt til eksamen som privatister, tidligere hadde falt fra i videregående opplæring. Majoriteten av dem som meldte seg opp, hadde verken strøket i fag eller avsluttet videregående opplæring før fullføring. Noe over 32 prosent gikk opp til eksamen som privatist for å forbedre karakterer, mens nesten 26 prosent valgte dette for å få studiekompetanse, altså fordi de etter fullført videregående opplæring hadde oppdaget at de trengte andre fag for å komme inn på det utdanningsprogrammet de ønsket.8

Buland mfl. konkluderer med at privatisteksamen oppleves som en viktig ordning for alle som melder seg opp til eksamen som privatist, inkludert elever som tidligere har strøket i fag, eller elever som har sluttet uten å fullføre videregående opplæring. En kartlegging gjennomført av Nesmann og Kovač konkluderer i sin rapport på samme måte som Buland mfl. med at en privatisteksamen isolert sett ikke er et godt tiltak for å bedre gjennomføringen i videregående opplæring. Men de skriver videre at privatistordningen kan representere en god løsning for noen mennesker. For eksempel kan dette gjelde voksne som manglet motivasjon da de gikk på videregående opplæring da de var unge, eller som på det tidspunktet ikke visste hva de ønsket å jobbe med.

Analysen fra Buland mfl. viser også at det å gjennomføre videregående opplæring som privatist kan være et krevende løp. Relativt mange av dem som melder seg opp til eksamen, avlegger ikke alle de eksamenene de har meldt seg opp til, og en betydelig andel stryker også i en eller flere av de eksamenene de gjennomfører. Frafallet ved privatisteksamen er dermed relativt høyt. Omtrent 30 prosent av privatistene møter ikke opp på eksamensdagen. For fylkeskommunene er dette et problem som, sammen med økningen i privatistordningen, blant annet førte til at eksamensgebyrene gikk opp i 2015.

I Prop. 1. S (2017–2018) for Kunnskapsdepartementet står det:

«Privatistar som melder seg opp til eksamen, skal betale 1 084 kroner dersom privatisten ikkje har prøvd seg i faget tidlegare som privatist eller elev, og 2 170 kroner ved forbetringsprøver. Kandidatar som melder seg opp til fag-/svenneprøver etter opplæringslova § 3-5, skal betale 925 kroner per prøve dersom kandidaten ikkje har gått opp tidlegare, og 1 853 kroner ved seinare forsøk.»9

Som omtalt i kapittel 4 er det mange voksne med potensiell kort vei til vitnemål eller til å kunne starte sin lærlingtid. Som et insentiv for disse mener utvalget at privatistgebyret bør avvikles ved første gangs forsøk, og at gebyret kun innkreves dersom eleven/lærlingen ikke møter opp på eksamensdagen(e) de har meldt seg opp til. Denne gruppen har ikke tidligere benyttet sin «eksamensrett», og utvalget mener de bør få en mulighet til uten kostnad. Skulle de derimot ikke møte opp til denne nye muligheten, bør det innkreves et fraværsgebyr slik det for eksempel gjøres i spesialisthelsetjenesten.10

Utvalgets anbefalinger

Utvalget mener at det ikke bør være et privatistgebyr ved førstegangs eksamensforsøk, og at et gebyr kun innkreves dersom eleven/lærlingen (med voksenrett) ikke møter opp på eksamensdagen(e) de har meldt seg opp til.

12.5 Introduksjonsprogrammet

Introduksjonsordningen er beskrevet i kapittel 5, og introduksjonsstønaden i kapittel 6.

Nyankomne flyktninger og innvandrere bør få anledning til å starte et målrettet opplæringsløp så raskt som mulig etter bosetting. For de aller fleste vil det være nødvendig med opplæring i norsk og i hvordan det norske samfunnet er organisert. Hvor mye opplæring den enkelte har behov for i tillegg til dette, vil variere. For voksne som mangler grunnskole- eller videregående opplæring kan dette inngå som en del av introduksjonsprogrammet.

For deltakerne har introduksjonsprogrammet en økonomisk komponent og en opplæringskomponent. Inntektssikringen skjer gjennom en individuell, skattepliktig introduksjonsstønad, som tilsvarer to ganger folketrygdens grunnbeløp (2G). Opplæringstilbudet skal tilpasses deltakernes individuelle behov, og det legges ikke sterke føringer på hva innholdet i opplæringen skal være.

Det er store variasjoner i hvordan kommunene utformer opplæringsdelen av programmet. Disse variasjonene er likevel ikke nødvendigvis et resultat av tilpasninger til brukergruppen – det er mye som tyder på at programmene er vel så kommunespesifikke som flyktningspesifikke.11

Evalueringer av introduksjonsprogrammet har gitt grunn til å spørre om formell opplæring benyttes i for liten grad innenfor rammen av introduksjonsordningen.12 I 2017 tok 18 prosent av deltakerne fag i grunnskoleopplæring for voksne som en del av opplæringen og fem prosent tok enkeltfag i videregående opplæring som en del av sitt program.13 Med forbehold om at utdanningsinformasjonen er usikker for nyankomne flyktninger, tyder både denne statistikken og nivåinnplassering i norskopplæringen på at det er et underforbruk av formell opplæring som del av introduksjonsprogrammet.

Introduksjonsprogrammets målgruppe er nyankomne voksne som har behov for grunnleggende kvalifisering. Dermed er høyere utdanning vanligvis ikke aktuelt som del av introduksjonsprogrammet. Inntil nylig var det heller ikke mulig å ta videregående opplæring på fulltid mens man deltok i introduksjonsprogrammet. Endringen som ble innført i 2017 kan tolkes som å reflektere at forståelsen av hva som er «grunnleggende kvalifisering» er i endring, i takt med kravene i norsk arbeidsliv.

Foreløpig er likevel bruken av videregående opplæring som del av programmet svært begrenset. Tre barrierer har stått i veien: manglende inntektssikring for å ferdigstille opplæringen, krav om fullført grunnskoleopplæring for opptak til videregående opplæring, og manglende tilrettelegging av videregående opplæring for voksne minoritetsspråklige deltakere. En substansiell økning i bruken av videregående opplæring krever antakelig at disse tre barrierene håndteres samtidig: Opplæringen (inklusive omfanget av den / antall år) må tilrettelegges for voksne minoritetsspråklige, kompetanse på grunnskolenivå må inngå som en del av opplæringstilbudet, og inntektssikringen må vare lenge nok til at det er mulig for et flertall av deltakerne å fullføre innenfor normert tid. Dette vil måtte innebære at tilbudet må vare lengre enn de to-tre årene det varer i dag.

For at det skal gi mening for det offentlige å finansiere grunnskole- og videregående opplæring for voksne flyktninger og innvandrere – og for at det skal gi mening for målgruppen å delta i opplæringen – må kvaliteten på opplæringen være god nok. Dette krever en investering. For det første trengs mer kunnskap om hva som er de mest effektive opplæringsmodellene for voksne minoritetsspråklige med liten eller ingen utdanningserfaring. Denne kunnskapen er per i dag begrenset og usystematisk.14 For det andre må kommunene settes i stand til å tilby slik opplæring til sine programdeltakere. Per i dag varierer kvaliteten i opplæringen for mye mellom kommunene.15 Disse to utfordringene gjelder uavhengig av finansieringsløsning. Dersom det ikke finnes et godt opplæringstilbud, er det liten mening i å utvide varigheten på deltakelsen i tilbudet. Finansiering av livsopphold og innholdet i opplæringstilbudet bør med andre ord løses parallelt.

For voksne som både er nye i Norge og har lite erfaring med å gå på skole, vil et utdanningsrettet løp kunne oppleves som krevende. Disse deltakerne kan også ha behov for særskilt oppfølging underveis. Introduksjonsprogrammet kan etter utvalgets oppfatning være en god ramme for veiledning og inntektssikring under et tilrettelagt opplæringsløp.

For det første er deltakerne i programmet allerede i et system der det skal gjennomføres en individuell kartlegging av opplæringsbehov. Deltakerne følges deretter individuelt, ofte av en spesifikk kontaktperson eller av et tverrfaglig team. Det skal lages utdanningsplaner i samarbeid med deltakeren, og disse skal revideres ved behov. Innenfor en slik modell er intensjonen at deltakerne involveres aktivt i planleggingen av utdanningsløpet, noe som vi må anta vil virke positivt på muligheten for å gjennomføre opplæringen. Flere studier har funnet at individuell tilrettelegging og tett oppfølging fra hjelpeapparatet er effektivt.16

For det andre er en ordning for inntektssikring av deltakerne allerede på plass gjennom introduksjonsstønaden. Dette skaper en økonomisk forutsigbarhet som kan virke positivt både på deltakernes motivasjon for å starte et utdanningsløp, på muligheten til å konsentrere seg om opplæringen og på muligheten til å ferdigstille.17

Det ligger utenfor utvalgets mandat å gå detaljert inn i hvordan de ikke-økonomiske aspektene ved en slik tilrettelegging burde skje. Utvalget vil likevel påpeke en del fordeler ved å gi nyankomne flyktninger og innvandrere større anledning til å tilegne seg formell kompetanse gjennom en utvidelse av tiden i introduksjonsprogrammet.

For deltakere som er aktuelle for et utdanningsløp på grunnskole- eller videregående opplærings nivå er det viktig både for den enkelte og for samfunnet at dette opplæringsløpet starter så tidlig som mulig. Usikkerhet rundt muligheten til å ferdigstille et opplæringsløp grunnet manglende inntektssikring etter introduksjonsperioden har trolig bidratt til redusert bruk av formell opplæring som del av programmet. Å åpne for en målrettet forlengelse av introduksjonsprogrammet vil kunne påvirke både hvor mange som vurderes som aktuelle for et utdanningsrettet opplæringsløp, og deltakernes mulighet til å gjennomføre utdanningen. Dersom mulighetene for forlengelse tydeliggjøres, vil det kunne bidra til at utdanningsrettede opplæringsløp kommer raskere i gang.

Videre vil en målrettet forlengelse av introduksjonsprogrammet trolig redusere risikoen for usikkerhet og forsinkelser som ellers kan oppstå ved overgang til nye former for inntektssikring underveis i utdanningsløpet, som for eksempel flyktningstipend, studielån eller de ulike formene for støtte fra Nav.

Utvalgets anbefalinger

Utvalget mener at en målrettet forlengelse av introduksjonsprogrammet vil kunne ha en positiv innvirkning både på hvor raskt grunnopplæringen kommer i gang, hvor mange som får tilbud om grunnskole- eller videregående opplæring innenfor rammen av introduksjonsprogrammet, og for deltakernes mulighet til å fullføre opplæringen.

Dersom deltakerne som har startet i et utdanningsløp skrives ut av introduksjonsprogrammet før utdanningen er fullført, øker risikoen for frafall. Gjennom å utvide programperioden vil risikoen for frafall eller opphold i utdanningsløpet, grunnet manglende inntektssikring, reduseres.

Ordinære utdanningsløp er tidkrevende. Å sluse voksne flyktninger og innvandrere inn i langvarige opplæringsløp er ikke nødvendigvis noen god integreringsmodell. Utvalget mener derfor at arbeidet med å utvikle fleksible, modulstrukturerte løsninger der undervisningen er tilrettelagt for minoritetsspråklige, er viktig. Formell opplæring for voksne med lite eller ingen utdanning bør så langt som mulig foregå i tett kontakt med arbeidslivet.

12.6 Nav

Brukere av Nav kan innenfor enkelte stønadsordninger kombinere opplæring med mål om formell kompetanse med økonomisk støtte. Muligheten beror hovedsakelig på brukerens behovssituasjon og type ytelse han/hun mottar. Formålet med utdanning i kombinasjon med økonomisk støtte fra Nav er – som for øvrige arbeidsrettede tiltak – å bedre den enkeltes muligheter på arbeidsmarkedet.

Forskning både fra Norge og internasjonalt viser at formell utdanning for voksne kan ha god arbeidsmarkedseffekt, i hvert fall på lengre sikt, men at sysselsettingen blir redusert i perioden med utdanning. Dette i motsetning til enkelte andre arbeidsmarkedstiltak som f.eks. skjermet sysselsetting og kortvarige AMO-kurs der forskningen ofte ikke lykkes i å påvise positive arbeidsmarkedseffekter.

Til tross for dette er ordinær skolegang med økonomisk støtte fra Nav relativt lite brukt. For enkelte av de mest brukte utdanningsrelaterte tiltakene har deltakelsen dessuten gått ned over tid, samtidig som personer som mangler grunnopplæring i mindre grad deltar sammenliknet med personer som har høyere utdanning.

Mange av de aktuelle brukergruppene har lite eller ingen yrkeserfaring og vil ikke ha rett til dagpenger, og kan følgelig ikke dra nytte av forslagene som er omtalt i kapittel 8 og 9. De har ofte utfordringer i tillegg til problemer med å få eller beholde et arbeid, noe som gjør at de stiller ekstra svakt i konkurransen om jobbene.

Gjeldende opplæringstilbud og den økonomiske støtten til livsoppholdet for disse er nærmere omtalt i kapittel 5 og 6. I avsnittene under vurderer utvalget justeringer i tilbudet og øvrige tiltak som kan bidra til at flere i vår målgruppe får mulighet til å ta formell opplæring med økonomisk støtte til livsoppholdet fra Nav.

12.6.1 Utdanningstiltaket og arbeidsavklaringspenger

Som det framgår av omtalen i kapittel 5, kan personer med nedsatt arbeidsevne få støtte til opplæring i det vanlige skolesystemet, fra grunnskoleopplæring til fagskoleutdanning og annen høyere utdanning. Deltakelse i utdanningstiltaket har en maksimal varighet på tre år med mulighet til ett års forlengelse, og kan gis til personer som har fylt 22 år. Den økonomiske støtten i form av arbeidsavklaringspenger (AAP) kan gis i inntil tre år, med mulighet til utvidelse i inntil to år ved deltakelse i et opplæringstiltak. Nivået på ytelsen er beregnet på grunnlag av tidligere inntekt, og har en minsteytelse på 2G.

Deltakelse i utdanningstiltaket skal gi kvalifikasjoner som er etterspurt og som kan forbedre deltakerens mulighet til å komme i arbeid. Utdanningen skal være vurdert som «hensiktsmessig og nødvendig» av Nav-kontoret som forvalter tiltaket, og som fatter vedtak og følger opp deltakeren.

Antall deltakere i utdanningstiltaket har gått betydelig ned over tid, men har stabilisert seg noe de siste tre–fire årene. I 2017 deltok vel 8 500 personer på tiltaket, jf. tabell 5.13. De som tar høyere utdanning utgjør den største gruppen, litt færre tar videregående opplæring, mens antall som deltar i grunnskoleopplæring utgjør i underkant av to prosent.18 En relativt stor andel har ukjent utdanning.

Nedgangen i antall deltakere har sammenheng med endringer i regelverk og finansiering, og med at arbeids- og velferdsetaten i økende grad har lagt vekt på utplassering og opplæring i det ordinære arbeidslivet.19 Opplæringstiltak utover korte kurs har derfor ikke vært prioritert i samme grad som tidligere, jf. nærmere omtale i kapittel 5. Samlet sett har dette gitt en praksisendring i retning av mer restriktiv vurdering av tildeling av dette tiltaket.

Bruk av utdanningstiltaket må også ses i sammenheng med hvordan arbeidsmarkedstiltakene har vært styrt fra overordnet nivå, med styring på både budsjett- og tiltaksnivå. Utfordringene med denne detaljstyringen er inngående drøftet i Meld. St. 33 (2015–2016) Nav i en ny tid: for arbeid og aktivitet, der det blant annet påpekes at styringen gir en risiko for at valg av arbeidsmarkedstiltak for den enkelte bruker skjer ut ifra andre kriterier enn hva som er best for å få vedkommende i arbeid. Det innebærer en risiko for at styringen knyttes til hvor mange tiltaksplasser som gjennomføres til hvilke priser, heller enn at valg av tiltak skjer på grunnlag av individuelle behov og resultatene av innsatsen.

Det påpekes videre at kunnskapsgrunnlaget knyttet til effekter av arbeidsrettede tiltak er usikkert, og at Nav-kontorene ikke har god nok kunnskap og informasjon om hva forskning og praksis sier har god effekt for brukerne.

I tråd med forslagene i Meld. St. 33 (2015–2016) er styringsmodellen nå endret i en retning som i større grad vektlegger kvaliteten på tiltaksplassene og resultater for arbeidssøkerne, og mindre på telling av gjennomførte tiltak. Det er videre igangsatt arbeid med å bedre grunnlaget for kunnskapsbasert tjenesteutvikling i Nav gjennom mer forskning og spredning av kunnskap om blant annet arbeidsinkludering.

Skal utdanningstiltaket bli mer brukt. er det følgelig viktig at Nav selv ser verdien og nytten av å prioritere dette. Når Nav-kontorene skal legge økt vekt på å tildele tiltak ut fra individuelle behov og resultater, vil de trenge forskningsbasert kunnskap om hva som virker, og hvilke tiltak som gir god effekt. Forskning både fra Norge og internasjonalt viser at ordinær utdanning gjennomgående har positiv effekt mht. jobbmuligheter sammenliknet med mange andre arbeidsmarkedstiltak. Men empirien er langt fra entydig. Det er derfor viktig at Nav vurderer kunnskapsgrunnlaget for prioritering av utdanningstiltaket, og selv tar initiativet til studier av hvilke effekter utdanningstiltak har for AAP-mottakere uten fullført videregående opplæring.

For å øke bruken av utdanningstiltaket er det også viktig at overordnet politisk og administrativ myndighet i sine prioriteringssignaler nedover i etaten vektlegger ordinær opplæring som et mulig velegnet tiltak for personer som kan ha behov for kompetanse for å komme i arbeid, og spesielt for personer som mangler grunnopplæring. Personer med lav utdanning har vesentlig høyere risiko for å bli uføretrygdet enn andre. Selv om vi i dag har begrenset kunnskap om hvorvidt arbeidsmarkedseffekten er ulik for videregående opplæring og høyere utdanning blant voksne med nedsatt arbeidsevne, er det etter utvalgets vurdering flere argumenter for å vri utdanningstiltaket til dem som mangler grunnopplæring.

12.6.2 Det to-årige yrkesrettede opplæringstiltaket

Tiltaket ble opprettet i 2016 og tilbys arbeidssøkere med svake grunnleggende ferdigheter og svake formelle kvalifikasjoner. Disse fikk tidligere ofte kortere, standardiserte AMO-kurs eller arbeidspraksis. Opplæringen i tiltaket er individuelt tilrettelagt, og formålet er å gi dem som deltar bedre grunnleggende ferdigheter eller formell kompetanse i form av vitnemål el. Deltakerne må være fylt 19 år, og tiltaket er åpent også for personer med nedsatt arbeidsevne, jf. nærmere omtale av tiltaket i avsnitt 5.4.

De som deltar på tiltaket kan få dekket utgiftene til livsopphold enten ved tiltakspenger, dagpenger, eller arbeidsavklaringspenger jf. avsnitt 6.3. Tiltakspenger gis for de dagene en deltar på tiltaket. Størrelsen på tiltakspengene er avhengig av alderen på søknadstidspunktet. De som er over 19 år, får høy sats, som tilsvarer 375 kroner per dag. Det kan også gis tilleggsstønader til dekning av dokumenterte ekstrautgifter som deltakerne har i forbindelse med skolegangen.

Hittil er det kun et fåtall personer som deltar på tiltaket. Første året (2016) var det 33 deltakere, i 2017 deltok 286 personer. Tiltaket brukes i mindre grad enn ønskelig. En vesentlig grunn til dette er at de som har opplæringsrett (voksenrett), ikke gis mulighet til å delta fordi de først må benytte seg av voksenretten gjennom fylkeskommunen (se avsnitt 5.1.2). Med den utvidelsen av ungdomsretten som ble gjort fra og med skoleåret 2016–2017, er målgruppen for tiltaket blitt enda smalere.

En annen grunn til at tiltaket blir mindre brukt enn ønskelig er at uklarhet om rettigheter til videregående opplæring kan bidra til at Nav ikke velger å prioritere tiltak med formell opplæring.

Utvalget foreslår at det to-årige opplæringstiltaket gjøres tilgjengelig også for personer med voksenrett i henhold til opplæringsloven, slik at flere kan benytte seg av tiltaket. Dette vil redusere mye av merarbeidet som følge av et komplisert regelverk og følgelig frigjøre ressurser på Nav-kontorene, og samtidig sikre mer likebehandling blant dem som potensielt vil kunne ha nytte av tiltaket.

Med økonomisk støtte i form av tiltakspenger må en forvente at utdanningseffekten er begrenset ettersom en sats på 375 kroner per dag er langt fra nok til livsopphold uten omfattende støtte fra familie eller andre overføringer fra det offentlige.

Om retten til videregående opplæring skulle utvides, vil regelverket for dette tiltaket uansett måtte endres ettersom dagens målgruppe uten rett faller bort.

12.6.3 Kvalifiseringsprogrammet

Kvalifiseringsprogrammet (KVP) ble innført fra høsten 2007 i takt med etableringen av Nav-kontorene, og ordingen ble landsdekkende i 2010. Programmet er et arbeidsrettet tiltak beregnet på personer med vesentlig nedsatt arbeidsevne som trenger ekstra tilrettelegging og tett oppfølging for å komme i arbeid. Målgruppen er langtidsmottakere av stønad til livsopphold eller personer som står i fare for å bli det. Det har en varighet på til sammen to år og kan etter en særskilt vurdering forlenges med inntil seks måneder. De som deltar i programmet får en kvalifiseringsstønad på 2G som skal dekke utgifter til livsoppholdet, pluss tilleggsstønader og ev barnetillegg. Deltakere under 25 år får to tredeler av full stønad. KVP og tilhørende stønad er nærmere omtalt i avsnitt 5.4 og 6.3.7.

Programmet er på fulltid og skal inneholde arbeidsrettede aktiviteter, opplæringsaktiviteter og tett individuell oppfølging og veiledning. Fullføring av grunnskolen er et eksempel på opplæringstiltak som kan inngå i programmet. Det er mulig å ta enkelte fag fra videregående opplæring i kombinasjon med arbeidsrettede tiltak for å fullføre en utdanning som fører til arbeid. Men etter dagens regler kan programmet ikke brukes til ordinær utdanning som kan dekkes av studielån og stipend fra Lånekassen. Dersom en bruker er i stand til å følge et normert utdanningsløp, er vedkommende ikke i målgruppen for kvalifiseringsprogrammet.

Fra oppstart av kvalifiseringsprogrammet i november 2007 og fram til 2011 ble programmet finansiert gjennom et øremerket tilskudd til kommunene. Til grunn for den øremerkede bevilgningen lå beregninger av kommunale merkostnader knyttet til den nye oppgaven for kommunene. Fra 2011 ble det øremerkede tilskuddet innlemmet i rammetilskuddet til kommunene. I innfasingen av ordningen, og fram til 2011, var det et økende antall mottakere, til 11 000–12 000 mottakere. Med omleggingen av finanseringen har antall mottakere gått ned hvert år siden og var på i underkant av 9 000 mottakere i 2017. Andelen unge mottakere har også gått ned gjennom perioden, fra 23,6 prosent i 2010 til 12,2 prosent i 2017. I 2010 var 45 prosent av mottakerne innvandrere, en andel som økte til 58 prosent i 2016.20

I en lovproposisjon som ble lagt fram i november 2018 foreslår Arbeids- og sosialdepartementet endringer i regelverket som utvider mulighetene for å inkludere utdanning og opplæring innenfor KVP.21 Det avgjørende er at en person som trenger utdanning for å komme i jobb, og har behov for den oppfølgingen som KVP gir for å klare å gjennomføre utdanningen, i utgangspunktet bør kunne ta utdanningen innenfor KVP så lenge overgang til arbeid vurderes å være et realistisk mål etter endt programdeltakelse.

Den maksimale varigheten av programmet, som er to år med mulighet til forlengelse med inntil seks måneder i særlige tilfeller, vil sette rammer for hvilken utdanning som kan tas innenfor programmet. Varighetsbegrensningen tilsier at det neppe er mulig å ta en hel utdanning innenfor programmet, men deler av en utdanning, f.eks. å fullføre en påbegynt grunnskole- eller videregående opplæring. I proposisjonen foreslås det også at KVP skal kunne kombineres med gjennomføring av læretid, forutsatt at oppfølging i KVP i læretiden kan øke sannsynligheten for at vedkommende gjennomfører, og dermed får vitnemål eller fag- eller svennebrev.

Utvalget er positiv til at Arbeids- og sosialdepartementet åpner for muligheten til å kunne ta utdanning som del av KVP. Det er viktig at grunnopplæring da inngår i ordningen og blir vurdert som en hovedaktivitet på linje med øvrige arbeidsrettede tiltak i programmet. Dette kan bidra til at flere i vår gruppe gjennomfører utdanning. Potensialet til å kunne ta grunnopplæring blant KVPs deltakere er stort. Tall fra SSB viser at av deltakerne som hadde oppstart i programmet i 2016 eller 2017 var 15 prosent i språkopplæring, åtte prosent i skolegang og 26 prosent i annen opplæring. Det er likevel grunn til å tro at endringen vil ha begrenset utdanningseffekt. KVP finansieres i dag over kommunale budsjetter og antall deltakere på programmet avspeiler lokale prioriteringer. Hvorvidt regelverket i praksis har begrenset valg av KVP med utdanning for deltakere uten videregående opplæring, er vanskelig å vite.

12.6.4 Nav’s behov for utdanningsdata

Arbeids- og sosialdepartementet setter som overordnet mål for Arbeids- og velferdsdirektoratet i 2018 at «overgangen til arbeid» skal øke.22 Dette måles med statistikkene for status på arbeidsmarkedet seks måneder etter en person ikke lenger er registrert av Nav som arbeidssøker eller med nedsatt arbeidsevne.23 Personer i påbegynt utdanning har til nå blitt klassifisert med status «annet» fordi Nav ikke har hatt tilgang til registre over pågående utdanning eller opplæring. For personene Nav vurderer at utdanning er det beste tiltaket for å komme i arbeid, og som begynner i utdanning, vil konsekvensen for statistikken være en økning i andelen med «annet»-status, og en sannsynlig reduksjon i andelen i arbeid (fordi de ikke vil søke arbeid hvis de er i utdanning). Det har altså ikke vært mulig løpende å kartlegge om man har lyktes i å få unge arbeidssøkere tilbake i utdanning eller opplæring. Utvalget har ingen konkret kunnskap om hvordan dette påvirker Nav’s veiledning og prioritering, men det framstår lite formålstjenlig at systemet ikke kartlegger utfall som åpenbart er relevant for vurderinger av hva som er egnet.

OECD skriver i rapporten Investing in youth: Norway om unge som hverken er i arbeid, utdanning eller opplæring, at Nav med rette fokuserer på å få unge arbeidssøkere tilbake i utdanning eller opplæring, men at mangelen på data skaper problemer i oppfølgingen. OECD anbefaler konkret at Nav får tilgang til data fra utdanningsmyndighetene.24 For å gi en mest mulig effektiv oppfølging til personer i vår målgruppe må Nav vite om de har fullført videregående opplæring, og senere kunne følge hvor mange som gjenopptar utdanning og senere kommer i arbeid.

Statistikklovutvalget beskriver behovet for å dele data mellom offentlige virksomheter for å forbedre tjenestetilbudet, men at data innhentet til offisiell statistikk ikke kan utleveres av Statistisk sentralbyrå til bruk i saksbehandling.25 Utvalget er imidlertid tydelig på at Statistisk sentralbyrå bør gjøre data tilgjengelig for offentlig forvaltning til statistikk, utredning- og analyseformål.26 Dermed kan Arbeids- og velferdsdirektoratet få tilgang til utdanningsnivå som en viktig forklaringsvariabel til statistikk og analyse fra Statistisk sentralbyrå etter mønster fra utlån på prosjektbasis til forskningsprosjekter, mens utdanningsdata til saksbehandling må etaten få utlevert av utdanningsmyndighetene direkte.

Nav vil har nytte av utdanningsdata som både viser brukernes kompetanse (fullført utdanning) og overganger til utdanning/opplæring under oppfølgings- og tiltaksperiodene.

Arbeids- og velferdsetaten inngikk i mai 2018 en avtale med Norsk senter for forskningsdata (NSD) om utlevering av relevante individdata for utdanningsnivå, deltakelse og fullføring for personer i høyere utdanning. Utleveringen er hjemlet i arbeidsmarkedslovens § 9. Etaten har forsøkt å få til en tilsvarende avtale med Utdanningsdirektoratet, uten at det så langt har kommet til noen løsning.

Utvalgets anbefalinger

Organisering og praktisering av regelverk i Nav har konsekvenser som utvalget mener slår uheldig ut for vår målgruppe, og for målet om at flere voksne skal fullføre videregående opplæring. Utvalget vil understreke betydningen av at arbeids- og velferdsforvaltningen får tilgang til individdata for personer i videregående opplæring tilsvarende som for høyere utdanning. Dette vil bidra til en effektiv oppfølging av NOU-ens målgruppe og gi forvaltningen mulighet til å tallfeste hvor mange som gjenopptar eller starter videregående opplæring, og hvem som fullfører. Det er også viktig for arbeids- og velferdsetatens arbeid å få tilgang til data på befolkningens utdanningsnivå til statistikk, forskning og utredning.

Når Nav legger vekt på utplassering og opplæring i det ordinære arbeidslivet i sin tiltaksbruk, vil utdannings-/opplæringstiltak som gir formell kompetanse og styrkede muligheter i arbeidslivet på lengre sikt, lett bli nedprioritert. Skal utdanningstiltaket og det toårige yrkesrettede opplæringstiltaket bli mer brukt, må Nav i større grad legge vekt på langsiktige målsettinger om varig tilknytning til arbeidslivet.

Utvalget mener det bør vurderes om det to-årige yrkesrettede opplæringstiltaket også bør åpnes for personer med voksenrett i henhold til opplæringsloven. Dette bidra til økt bruk av tiltaket og samtidig vil en unngå merarbeid som følger av et komplisert regelverk knyttet til vurderingen av om en person har voksenrett eller ikke.

For kvalifiseringsprogrammet viser utvalget til at Arbeids- og sosialdepartementet i en lovproposisjon høsten 2018 foreslår en endring som utvider mulighetene for å kunne ta utdanning og opplæring som del av KVP. Det er viktig at grunnopplæring da inngår og blir vurdert som en hovedaktivitet på linje med øvrige arbeidsrettede tiltak i programmet, noe som kan bidra til at flere i NOU-ens målgruppe gjennomfører grunnopplæring.