2 Sammendrag og utvalgets anbefalinger

I dette kapittelet sammenfattes bakgrunnen for utvalgets analyser, og de forslagene som legges fram. Økonomiske og administrative konsekvenser ved forslagene er oppsummert i kapittel 13.

2.1 Mandatets kjerne

Utvalget skal «utrede løsninger og modeller for finansiering av livsopphold, med sikte på at flere kan ta opplæring på grunnskole- og videregående nivå». Det skal vurderes endringer i regelverk og praksis ved eksisterende ordninger og om det er behov for helt nye løsninger.

I tilnærmingen til oppdraget drøfter utvalget argumenter for livsoppholdsstøtte, og prinsipper for hvordan støtten bør utformes ved å se nærmere på formålet med, behovene for og årsakene til at slik støtte kan være nødvendig. I flere tidligere NOU-er har spørsmålet om finansiering av livsopphold for målgruppen vært et tema. Det har blitt pekt på at livsopphold kan finansieres som «spleiselag» mellom det offentlige, den enkelte mottaker og arbeidsgiver. Utvalget har kun sett på løsninger som er offentlig finansiert. Mange i målgruppen står utenfor arbeidslivet og har annen inntektssikring fra det offentlige. Gevinstene ved fullført utdanning vil i betydelig grad tilfalle fellesskapet via økt sysselsetting, og redusert behov for offentlig inntektssikring. Også for opplæring av sysselsatte, vil samfunnet kunne ha nytte av investering i kunnskap som går utover den arbeidstakeren og virksomheten vil høste. Likevel innebærer forslagene at både personene selv må dekke deler av utgiftene til livsopphold, og i noen tilfeller i fellesskap med sine arbeidsgivere.

Utvalget anser det som urimelig å pålegge arbeidsgivere å finansiere livsopphold for deltakelse i grunnskole- eller videregående opplæring. Siden utvalgets sammensetning ikke inkluderer medlemmer fra arbeidslivets parter, vurderes også tiltak der arbeidsgivere og arbeidstakere kollektivt deltar i finansieringen til å ligge utenfor mandatet til utvalget.

2.2 Utfordringene

Kapittel 3 omhandler samfunnsutfordringene som ligger til grunn for utvalgets arbeid.

Nesten 600 000 voksne i alderen 25–66 år mangler fullført videregående opplæring, og denne situasjonen vil vedvare i mange år framover. Det skyldes flere forhold, men det viktigste er at nesten 15 000 personer årlig runder 25 år uten yrkes- eller studiekompetanse.

To av fem voksne uten videregående opplæring er ikke sysselsatt. Gjennom de siste 15 årene har forskjellen i sysselsetting, målt i forhold til personer med gjennomført videregående opplæring, økt kraftig. Det er stadig flere som ikke deltar i arbeidslivet i vår målgruppe, og mange har ustabile jobber. Den fallende sysselsettingen speiles i en økende andel med uføretrygd og andre helserelaterte ytelser.

Utviklingstrekk i arbeidslivet og teknologiske endringer tilsier at kravene til kompetanse for deltakelse i arbeidslivet øker, med tilhørende behov for kompetanseoppbygging blant voksne uten fullført grunnskole- eller videregående opplæring, og da bør forholdene legges til rette for det. Den generelle samfunnsutviklingen med økt digitalisering og mer omfattende krav til formell utdanning tilsier at sammenhengen mellom utdanning og sysselsetting vil bli sterkere i årene som kommer.

2.3 Målgruppen

Kapittel 4 beskriver gruppen voksne som ikke har fullført grunnskole- eller videregående opplæring. Det gis en beskrivelse av hvordan denne målgruppens størrelse har utviklet seg over tid. Videre beskrives målgruppens sammensetning med tanke på hva de mangler av opplæring, kjønnsfordelingen og fordelingen på innvandrer- og majoritetsbefolkning.

Det anslås at 38 500 personer i alderen 25–54 år ikke har kompetanse fra grunnskoleopplæringen, mens omkring 387 000 personer som har fullført grunnskolenivået ikke har fullført videregående opplæring. Godt over halvparten av de yngre årskullene som ikke har fullført videregående opplæring har gjennomført det andre året, og/eller påbegynt det tredje året i videregående opplæring. Etter utvalgets vurdering tilsier dette at mange i målgruppen har relativt kort vei til å fullføre videregående opplæring, enten i form av yrkes- eller studiekompetanse. Personer uten grunnskolenivået er i all hovedsak flyktninger og deres familiegjenforente. Rundt én av tre flyktninger og deres familiegjenforente er i grunnskoleopplæring.

Sosial bakgrunn spiller en viktig rolle for hvorvidt personer lykkes med å fullføre videregående opplæring. Personer i målgruppen for utvalgets arbeid har en langt høyere sannsynlighet enn andre for å ha vokst opp med foreldre med lav inntekt og kort utdanning. Likhet i muligheter er et viktig mål for norsk utdanningspolitikk. Utfra et fordelingsperspektiv vil det derfor finnes gode grunner til å bruke mer ressurser for å støtte opplæring i målgruppen enn hva som framkommer i analyser av samfunnsøkonomisk effektivitet alene. Fordelingshensyn spiller også en klar rolle for utforming av tiltak for voksne uten fullført grunnskoleopplæring ettersom målgruppen i all hovedsak er flyktninger, der mange stiller med et langt dårligere utgangspunkt enn personer født og oppvokst i Norge.

2.4 Dagens opplæringstilbud

Kapittel 5 beskriver dagens opplærings- og utdanningstilbud for voksne. Det starter med en omtale av opplæringstilbudet i grunnskole- og videregående opplæring for voksne. Deretter beskrives de konkrete ordningene som finnes for flyktninger og innvandrere, før kapittelet avsluttes med en omtale av opplæringstiltakene gjennom Kompetanse Norge og arbeids- og velferdsforvaltningen.

En for høy andel av dagens ungdom går gjennom utdanningssystemet uten å fullføre en opplæring som gir dem god og stabil tilknytning til arbeidslivet. Det mest effektive er å sette inn tidlige tiltak slik at flere fullfører og består. Men for at de som velger bort skolen i ungdomsårene skal kunne hevde seg på jobbmarkedet på lang sikt, bør det finnes gode fleksible utdanningstilbud de kan benytte seg av for å kunne fullføre grunnskole- og videregående opplæring som voksne.

De voksne elevene (25 år eller eldre) utgjør en liten andel av alle elevene i grunnskole- og videregående opplæring. Med et samlet elevtall i grunnskole- og videregående opplæring på om lag 895 000 i 2017 utgjør de voksne om lag fire prosent. Mens grunnskoleopplæring for voksne i all hovedsak tilbys i egne voksenopplæringsinstitusjoner, er opplæringen på videregående nivå mer variert organisert. Mens noen voksne følger den samme undervisningen som unge, er det også ulike tilbud spesielt tilpasset voksne.

En fleksibel og modulstrukturert opplæring kan gi langt flere en reell mulighet til å gjenoppta og fullføre grunnopplæringen, siden fleksibiliteten gjør det enklere å kombinere opplæring med arbeid, språkopplæring og omsorgsoppgaver. Det er også relevant for at mottakere av Nav’s ytelser, og deltakerne i introduksjonsordningen, som gjennom dette får et bedre tilpasset tilbud om opplæring i det formelle utdanningssystemet. Utvalget mener imidlertid at det er bekymringsfullt at så få personer og fagområder deltar i forsøkene med modulstrukturert opplæring i videregående opplæring. Det er en reell fare for at utviklingen av dette opplæringstilbudet tar for lang tid. Likens at det er dårlig samsvar mellom hvilke fylker som deltar i videregående opplæring og de kommunene som har forsøk med grunnskoleopplæring. Det gjør det vanskelig å kombinere moduler på de ulike opplæringsnivåene.

Andre strukturelle barrierer utvalget ser knyttet til opplæringstilbudet er manglende tilbud i nærområdet, slik at transport eller store avstander blir en hindring. Det ser også ut til at mangel på lærlingplasser for voksne kan være en utfordring. Spesielt utfordrende har det vært å få tatt grunnopplæring som en del av introduksjonsordningen. Her har det derimot skjedd en oppmyking av regelverket som utvalget håper vil påvirke hva deltakerne i programmet får tilbud om. At særlig videregående opplæring i liten grad brukes i introduksjonsordningen bør også kunne forbedres av mulighetene innenfor modulstrukturert fag- og yrkesopplæring. Introduksjonsprogrammet kan etter utvalgets oppfatning være en god ramme for et godt tilrettelagt opplæringsløp for nyankomne innvandrere. Deltakerne er i et system hvor det skal gjennomføres en individuell kartlegging av opplæringsbehov, samtidig som ordningen også gir deltakerne inntektssikring gjennom introduksjonsstønaden. Utfordringen med introduksjonsprogrammet er å gi deltakerne mulighet til å opparbeide nok kompetanse til å etablere en stabil tilknytning til arbeidslivet. Dette handler både om opplæringens innhold og varighet.

Parallelt med utvalgets arbeid har arbeids- og velferdsetaten fortsatt prosessen med å tilrettelegge for at brukerne i Nav enklere skal kunne ta formell utdanning mens de får livsoppholdsytelse fra Nav. Kvalifiseringsprogrammet er blant annet foreslått endret i en nylig framlagt lovproposisjon fra Arbeids- og sosialdepartementet.

Dagens grunnopplæringstilbud for voksne framstår som til dels mangelfullt og for lite fleksibelt. Selv om statistikken er begrenset, er det klare indikasjoner på at voksne mangler tilbud om lærlingplasser, og det er uklart om søkere til videregående opplæring får tilbud. Forsøkene med modulstrukturert opplæring både på grunnskole- og videregående nivå, tyder på at dette er en problemstilling det nå er økende oppmerksomhet omkring. Med et bedre tilpasset tilbud, og større mulighet til å kombinere opplæring og arbeid, ytelser og opplæring, og med bedre samordning, vil flere kunne fullføre sin grunnskole- eller videregående opplæring.

Utvalget har fått kartlagt kommunenes og fylkeskommunenes samlede kostnader knyttet til opplæringstilbud for voksne. Det viser seg der at grunnopplæring for voksne er forholdsvis rimelig, og at det bør finnes økonomiske ressurser i kommuner og fylker til å oppfylle pliktene som følger elevenes voksenrett til opplæring. Som heltidsekvivalenter vil hver ekstra voksne elev koste omkring 50 000 kroner, avhengig om det er i grunnskole, videregående opplæring eller som lærling.

Det finnes svært mange formelle og ikke-formelle opplæringstilbud som det er vanskelig å få oversikt over, også for dem som har digitale ferdigheter og behersker norsk og har kjennskap til det norske samfunnet. Det bør være en målsetting å frambringe mer oversiktlig og lett tilgjengelig informasjon om hvilke opplæringstilbud som gir utsikter til en stabil jobb og sikre inntekter, som kan benyttes både av potensielle søkere og av rådgivere/veiledere.

2.5 Dagens finansiering av livsopphold under opplæring

Kapittel 6 beskriver dagens finansieringsmuligheter for livsopphold for voksne som ønsker å gjennomføre grunnskole- eller videregående opplæring. Offentlige kilder omfatter utdanningsstøtte gitt fra Lånekassen, men langt flere mottar livsoppholdsytelser fra Nav under opplæring. Enkelte ytelser fra Nav kan kombineres med utdanning eller opplæring (f.eks. arbeidsavklaringspenger og overgangsstønad), mens andre ytelser faller bort ved oppstart av formell opplæring. Til slutt omtales (noen) tidligere utvalg som har uttalt seg om denne problemstillingen.

Når en skal vurderer dagens finansiering av livsopphold under opplæring er det viktig å ha med seg hvilken andel av målgruppen som årlig tar grunnskole- eller videregående opplæring. I skoleåret 2017–2018 var det omtrent 9 000 innvandrere, i hovedsak flyktninger, i alderen 17–40 år som deltok i grunnskoleopplæring. Avhengig av anslagene på målgruppen omfatter deltakerne et sted mellom en tredel og halvparten av målgruppen. På videregående nivå er deltakelsesandelen vesentlig lavere. I alt er det om lag 385 000 personer i alderen 25–54 år som ikke har videregående opplæring. Av disse er det 19 000 personer som deltar i videregående opplæring, hvilket tilsvarer en andel på om lag fem prosent. Utvalget har studert målgruppen, hvilke ordninger de deltar i, og hvilke livsoppholdsytelser de har i dag.

Støtte til livsopphold ved ordinær opplæring skal som hovedregel finansieres gjennom støtte fra Lånekassen eller gjennom egne midler. Dette gjelder også for voksne som mangler grunnskole- eller videregående opplæring. I underkant av halvparten av deltakerne i grunnskoleopplæring for voksne får støtte fra Lånekassen, hvorav omtrent halvparten får flyktningstipend. Omtrent en firedel får introduksjonsstønad, mens den siste firedelen trolig lever av en kombinasjon av yrkesinntekt og økonomisk stønad.

Blant deltakerne i videregående opplæring er omtrent en tredel voksenlærlinger og praksiskandidater. Disse har i all hovedsak sikret livsopphold ved arbeidsinntekt. En tredel er privatister som tar et eller flere fag. Denne gruppen er også i høy grad sysselsatt og vil ofte dekke sitt livsopphold ved egen inntekt. Den siste tredelen tar opplæring for voksne på videregående nivå, og vil trolig være gruppen med størst behov for støtte til livsopphold.

I gruppen av om lag 3 300 personer i majoritetsbefolkningen som deltok i opplæring for voksne på videregående nivå i 2016 var det under en firedel som hadde søkt om støtte fra Lånekassen. Blant disse mottok omtrent 30 prosent av de mannlige deltakerne arbeidsavklaringspenger, og 25 prosent mottok økonomisk stønad minst en gang i løpet av året. Blant de kvinnelige deltakerne får 27 prosent arbeidsavklaringspenger, 15 prosent får overgangsstønad, og i tillegg har 20 prosent mottatt økonomisk stønad. Blant flyktninger får omtrent halvparten av deltakerne støtte fra Lånekassen. For denne gruppen er det også mange som har mottatt økonomisk stønad: 48 prosent blant menn, 39 prosent blant kvinner.

Låneramme og stipendandelen i Lånekassen er omtrent den samme for personer som skal delta i videregående opplæring i voksen alder, som for en person som tar en mastergrad. Og selv om NOU-ens målgruppe tradisjonelt tar opp lån av begrenset omfang, vil gjeldsbelastningen som andel av disponibel inntekt kunne bli høy ettersom nedbetalingsperioden er kort for mindre lån. Den begrensede bruken av Lånekassen hos målgruppen på videregående nivå gir grunn til å vurdere hvorvidt ordningene er tilpasset behovene.

Omtalen av livsoppholdsfinansieringen viser at dagens deltakere benytter et bredt spekter av kilder. Beskrivelsen gir imidlertid ikke noe svar på om disse er tilstrekkelig ettersom formålet med eventuelle endringer er å legge til rette for at flere vil velge opplæring.

Det er stor variasjon i økonomisk evne til å egenfinansiere deler av livsoppholdet under opplæring som voksen. Et viktig skille går ved hvorvidt personer deler husholdning med andre voksne eller ikke. Kun omkring en tredel av målgruppen er gift eller samboer med felles barn. Partnerens yrkesinntekt er i gjennomsnitt 545 000 kroner for kvinner og 329 000 kroner for menn i 2016.

Økonomiske ressurser, eksempelvis målt ved markedsverdi av nettoformue, er også svært ulikt fordelt. I majoritetsbefolkningen har én av to 35–39 åringer uten fullført videregående negativ formue. På den annen side er det omkring én av fire med formue over 10G.

2.6 Grunnlaget for endret støtte til livsopphold

Kapittel 7 beskriver grunnlaget for utvalgets forslag og starter med å beskrive gevinster og kostnader ved lengre utdanning, for den enkelte, det offentlige og ut fra et samfunnsøkonomisk perspektiv. Deretter omtales sammenhengen mellom utdanning og sysselsetting nærmere, med særlig vekt på empiriske studier om effekter av utdanning tatt som voksen på utfall i arbeidsmarkedet. Utvalget vurderer ulike årsaker til lav deltakelse i opplæring blant voksne og viser til ulike barrierer utover manglende finansiering av livsopphold.

Utvalget drøfter argumenter for livsoppholdsstøtte og prinsipper for hvordan støtten bør utformes ved å se nærmere på formålet med, behovene for og årsakene til at slik støtte kan være nødvendig. Kapittelet oppsummerer deretter ulike hensyn som bør legges til grunn for utforming av tiltak, og viser til at effekter på fullført opplæring og arbeidsmarkedsutfall i etterkant er særlig viktige. Tiltakene må også vurderes i lys av mulige utilsiktede virkninger, kostnader for samfunnet og det offentlige, og ut fra forutsetninger for en vellykket gjennomføring. Til slutt drøfter utvalget iverksetting og konkluderer med at tiltak bør innføres gradvis slik at man kan etablere kunnskap om fornuftige administrative løsninger, i tillegg til effekter på utdanningskarrierer og arbeidsmarkedsutfall.

Grunnlaget for utvalgets vurderinger av livsoppholdsytelser for voksne i grunnskole- og videregående opplæring består av en rekke ulike elementer. For personer som har vokst opp i Norge er det et sammensatt årsaksbilde bak frafall i videregående opplæring gjennom ungdomsårene, og det er grunn til å tro at mange barrierer som var viktige i ungdomsårene varer ved i voksen alder. Utvalgets forslag bygger på at svak deltakelse i utdanning i voksen alder handler om mer enn mangel på penger til livsopphold.

Privatøkonomiske insentiver til å ta grunnskole- eller videregående opplæring er svake for mange voksne. Inntektssikring fra det offentlige, ofte kombinert med begrensninger i å motta denne under utdanning, innebærer at mange har lite å tjene på å starte grunnopplæring. De store inntekts- og sysselsettingsforskjellene etter fullført utdanning tyder på at mange vil styrke sin arbeidsmarkedstilknytning ved å fullføre videregående opplæring som voksne.

Forskningen finner likevel ikke alltid at mer utdanning for voksne gir positive effekter på arbeidsmarkedsutfall. Mens det finnes klare «innelåsningseffekter», varierer det i hvilken grad økt kompetanse gir uttelling i arbeidslivet på lengre sikt. Det må derfor forventes at arbeidsmarkedseffekten av økt utdanning varierer, også for voksne, og det bør utformes støtteordninger til livsopphold som utløser utdanningsaktivitet blant dem som vil ha nytte av den på arbeidsmarkedet i mange år.

I et tenkt samfunn der utdanning fullt ut finansieres av den enkelte, finnes det mange kilder til avvik mellom hva enkeltindivider finner lønnsomt å investere i utdanning og hva som er lønnsomt for samfunnet. Men ettersom selve utdanningen er gratis og elever/studenter mottar betydelig støtte til livsopphold, er det langt fra opplagt at det samlet sett investeres for lite i utdanning i Norge i dag. Det er likevel gode grunner til å tro at flere voksne ville kunne velge videre utdanning og få uttelling for dette i arbeidslivet dersom støtten til livsopphold ble bedre. Mange voksne uten fullført grunnskole- eller videregående opplæring kan trolig ha betydelig nytte av formell utdanning for å styrke sine muligheter på arbeidsmarkedet, selv om gjennomsnittsuttellingen synes å være lav. Særlig potensial har mange som har gjennomført betydelige deler av videregående opplæring tidligere. Utfordringen er å utforme ordninger til livsopphold som kan kombineres med et tilbud som samlet representerer en reell mulighet og som utløser opplæring i disse gruppene.

Målgruppen er langt fra ensartet. Innvandrere utgjør flertallet blant dem som mangler grunnskoleopplæring. Deres bakgrunn og ferdigheter er svært forskjellige. Også i gruppen uten fullført videregående opplæring er forutsetningene ulike. En betydelig andel har kort avstand til fullført og bestått videregående opplæring. Mange har en stabil karriere i arbeidslivet bak seg, mens andre aldri har hatt betalt jobb i Norge. Økonomiske ressurser er ulikt fordelt. Både formue og tilgang til partners inntekt som kilder til egenfinansiering er svært varierende. De fleste har lav eller ingen formue, og under halvparten har en partner i form av ektefelle eller samboer med felles barn. Likevel er antallet med utstrakt evne til egenfinansiering ikke ubetydelig. Svært mange finansierer livsoppholdet gjennom ulike offentlige inntektssikringsordninger, både permanente (uføretrygd) og midlertidige (økonomisk stønad). Også andre forutsetninger enn de økonomiske er ujevnt fordelt. Oppvekstvilkår og andre forhold som kan ha hindret gjennomføring av videregående opplæring i ungdomsårene, vil kunne være barrierer også i voksen alder.

Med en heterogen målgruppe tilsier mål om å utløse utdanningseffekter med uttelling på arbeidsmarkedet, uten uønskete sidevirkninger, at tiltakene også må være varierte og sammensatte. Med det brede spekteret av behov, forventete gevinster og muligheter for opplæringsarenaer er det vanskelig å forestille seg én type livsoppholdsytelse, egnet for hele målgruppen. Utvalget avviser på denne bakgrunn en universell livsoppholdsytelse, men foreslår justeringer og endringer av eksisterende ordninger og tiltak for enkeltgrupper.

Utdanning er trolig heller ikke svaret for alle i målgruppen. Enkelte vil kunne styrke sine muligheter bedre ved å gå ut i – eller bli værende i – arbeidslivet og bygge opp erfaring, ferdigheter og kunnskap utenfor det formelle utdanningssystemet.

Utvalget legger til grunn noen viktige prinsipper ved utformingen av forslagene til endrete livsoppholdsytelser for voksne i grunnskole- og videregående opplæring. Tiltakene som foreslås, vurderes samlet ut fra krav til utforming, med særlig vekt på forventet utdannings- og arbeidsmarkedseffekt.

Voksne oppnår i dag kompetanse på videregående nivå via ulike ordninger som praksiskandidat-, lærlingordning, privatist eller ordinære eksamener basert på opplæring for voksne. Det er viktig å utforme livsoppholdsytelser som ikke undergraver disse ordningene.

Tiltakene skal søke å unngå livsoppholdsstøtte til opplæring som uansett ville blitt gjennomført. Målgruppens sammensetning innebærer likevel at eventuelle støtteordninger uten utdanningseffekt vil bidra til jevnere inntektsfordeling. Forslagene skal sikre økonomisk livsoppholdsstøtte til grunnskole- og videregående opplæring, samtidig som at utdanning ikke skal åpne vei for generell støtte fra det offentlige. Det innebærer blant annet at det stilles krav til utdanningsprogresjon og dokumentasjon. Det legges vekt på løsninger som ivaretar samspillet med øvrige trygder og inntektssikringsordninger. Utilsiktede virkninger som forsinker ordinære utdanningsløp hos unge under 25 år, må begrenses.

Det legges vekt på tiltak som er enkle å gjennomføre og administrere innenfor forutsigbare og realistiske kostnadsrammer. Utvalget har lagt vekt på at tiltakene som blir foreslått ikke skal bli oppfattet som særlig urimelige, verken med hensyn til kostnader eller til skjevfordeling sammenholdt med personer i ordinære utdanningsløp.

Iverksetting av tiltak bør skje gradvis slik at man kan etablere kunnskap om fornuftige administrative løsninger, og sannsynliggjøre at det vil være positive effekter på utdanningskarrierer og arbeidsmarkedsutfall. Selv om forslaget forventes å legge til rette for at flere voksne fullfører grunnskole- og videregående opplæring, er effektene usikre. Utvalget har imidlertid delt seg i et flertall og et mindretall vedrørende spørsmålet om hvordan forslagene, dersom de blir gjennomført som forsøk, bør evalueres.

Flertallet, medlemmene, Hansen, Haraldsvik, Hardoy, Kavli, Salvanes og Raaum (utvalgsleder), vil understreke at iverksetting må legge til rette for at man i etterkant kan avdekke effekter av et tiltak på en troverdig måte. Dette må skje ved hjelp av data for realiserte utdannings-, arbeidsmarkeds- og trygdeutfall. Fremgangsmåten for slik avdekking av effekter bør oppfylle allment aksepterte vitenskapelige standarder, der en systematisk tilfeldig fordeling av deltakerne på tiltaks- og kontrollgrupper er et svært viktig element. En slik tilfeldig tildeling kan skje på ulike nivåer. For flertallet er det svært viktig at man kan vise til at tiltaket gir en samfunnsmessig merverdi i tråd med intensjonene bak, før man innfører tiltaket i full skala.

Mindretallet, medlemmene Aleksandersen og Brofoss, ser det slik at formålet med utvalget ikke primært har vært å utvikle forskningsdesign, men å foreslå mulige nye velferdspolitiske tiltak som kan bidra til at flere får gjennomført den grunnopplæringen selv om de er over den normale skolealderen. Etter mindretallets oppfatning må dette skje innenfor rammen av de allmenne prinsipper som ligger til grunn for utforming av offentlig virksomhet. Å tildele velferdsgoder innebærer utøvelse av offentlig myndighet. At tildeling til den enkelte skulle skje etter et tilfeldighetsprinsipp, strider mot grunnleggende prinsipper for hvordan offentlig myndighet skal utøves og velferdsgoder tildeles, prinsipper det etter disse medlemmers mening er vel verdt å ta vare på. Så får evalueringen finne sin plass innenfor de rammer disse prinsipper medfører.

2.7 Utvalgets forslag

Kapitlene 8–11 beskriver utvalgets forslag til tiltak, mens øvrige anbefalinger gis i kapittel 12. Utvalget legger vekt på offentlige skattefinansierte tiltak. Dette begrunnes med at mange i målgruppen står utenfor arbeidslivet, mens sysselsatte ofte har ustabile jobber. Inntektssikring fra det offentlige er for mange den viktigste kilden til livsopphold, i kortere eller lengre perioder. Gevinstene ved fullført grunnskole- og videregående opplæring vil i betydelig grad tilfalle fellesskapet via økt sysselsetting, høyere skatteinngang og redusert behov for offentlige overføringer.

2.7.1 Dagpenger ved grunnskole- og videregående opplæring

I kapittel 8 drøfter utvalget mulige endringer i regelverket med sikte på at flere kan kombinere mottak av dagpenger med grunnskole- eller videregående opplæring. Hovedregelen i dagpengeregelverket er at personer under utdanning ikke samtidig kan motta dagpenger. Dagpenger skal være en forsikringsordning som (delvis) erstatter tap av arbeidsinntekt som følge av arbeidsledighet, i en periode mens den ledige søker ny jobb. Personer under opplæring har ikke vært ansett som reelle arbeidssøkere eller disponible for arbeidsmarkedet. Lav utdanning medfører økt risiko for å bli arbeidsledig, man er mer utsatt for konjunktursvingninger, og møter større utfordringer med å komme tilbake i jobb etter en ledighetsperiode. På denne bakgrunn har utvalget vurdert om dagens regelverk er mer rigid enn ønskelig og foreslår at arbeidsledige skal kunne kombinere mottak av dagpenger med opplæring på heltid med sikte på fullføring av grunnskole- og/eller videregående opplæring, uten krav om å være disponibel for arbeidsmarkedet.

Forslaget om rett til å opprettholde dagpenger under opplæring omfatter helt ledige med dagpengerettigheter som ikke har fullført og bestått videregående opplæring, og gjelder ikke for delvis arbeidsledige.

Med stønad lik full dagpengesats vil arbeidsledige som velger utdanning i gjennomsnitt motta en høyere samlet støtte enn dem som søker jobb på vanlige måte, fordi de går på dagpenger en lengre periode. Deltakelse i grunnskole- eller videregående opplæring kvalifiserer også for stipend i Lånekassen. Utvalget foreslår at dagpenger under opplæring derfor settes til 60 prosent av ordinær sats, uavhengig av hvor lang dagpengeperiode de har rett til. Retten til dagpenger ved utdanning under arbeidsledighet avgrenses til personer i alderen 30–55 år.

Dagpenger ved grunnskole- og videregående opplæring tilpasses varighetsbegrensningene i dagens dagpengeregelverk. Den korteste gjenstående varigheten på stønad settes til tre måneder etter fullført planlagt opplæring, med dagpengesats tilsvarende som for aktivt arbeidssøkere. Opplæring med dagpenger kan starte opp tidligst etter tre måneders arbeidssøkerperiode. Det kreves en realistisk opplæringsplan, i samarbeid med og godkjent av Nav, inkludert opplegg for oppfølging og et regelverk for sanksjonering.

Forslaget forventes å legge til rette for at flere voksne fullfører grunnskole- og videregående opplæring, men effektene er usikre. Iverksetting bør defor skje gjennom en pilot og en påfølgende forsøksperiode. Det er særlig tre effekter som vil avjøre om tiltaket er vellykket og aktuelt for innføring i full skala: utdanningseffekt, arbeidsmarkedseffekt av utdanning og eventuell effekt på innstrømning til arbeidsledighet blant personer med dagpengerettigheter.

Utvalget anslår at det årlig maksimalt vil være 6 500 personer som vil være kvalifisert. En forsøksperiode på to til tre år vil måtte omfatte hele gruppen dersom en skal ha en mulighet til å avdekke arbeidsmarkedseffekter på lengre sikt. Utvalgets flertall fremhever at måten man velger ut dem som skal få tilbud om mulighet til utdanning med dagpenger på, er kritisk for å kunne kartlegge effekter. En systematisk tilfeldig tilordning kan skje på ulike nivåer, men beregninger viser at tilfeldig tildeling på individnivå (for eksempel fødselsdato) er nødvendig for å kunne kartlegge effekter av realistisk størrelse.

Kostnadene over offentlige budsjetter består av utgifter til opplæringen og økte dagpengeutbetalinger som følge av at mottaksperioden utvides. Gjennomsnittskostnad for opplæring for voksne på videregående nivå er 44 500 kroner, sammenliknet med 76 000 kroner for voksne i grunnskoleopplæringen. Selv med redusert dagpengesats vil man forvente at dagpengeutbetalingen til dem som velger utdanning vil bli høyere enn hva de ville mottatt ut fra dagens regelverk. Merkostnadene i forhold til ordinære dagpenger er kritisk avhengig av forventet varighet for dem som benytter seg av ordningen og hvilket dagpengegrunnlag de har. For å illustrere kostnader ved en forsøksperiode der tilbud om mulighet til opplæring gis til vel 3 200 personer hvert år, der 40 prosent benytter seg av det, legger utvalget til grunn antakelser som vil innebære en årlig kostnad over offentlige budsjetter på omkring 225 millioner kroner.

Dagpenger ved grunnskole- og videregående opplæring krever tilpasninger i regelverket for dagpenger, enkelte administrative tilrettelegginger og endringer i Nav’s systemer.

2.7.2 Lønnsrefusjon ved utdanningspermisjon

Utvalget legger i kapittel 9 fram forslag om offentlig subsidiering av lønnskostnadene slik at lønnstakere kan benytte rett til utdanningspermisjon med mål om å fullføre videregående opplæring.

Arbeidstakere uten fullført grunnopplæring har ofte lav inntekt og svak stilling på arbeidsmarkedet, noe som kan bety at mange verken har råd til å avstå fra inntekt under utdanning, eller tar sjansen på å be om permisjon til å ta utdanning. Noen har fast ansettelse og velordnede arbeidsforhold, mens andre har løsere tilknytning – ofte avbrutt av perioder med ledighet.

Virksomheter vil prioritere opplæring som er bedriftsrelevant, men som fortrinnsvis ikke er nyttig eller fullt ut observerbar for andre virksomheter. Verdien av økt kompetanse utenfor jobben er mindre interessant for virksomheten, også fordi den bidrar til å gjøre arbeidstakeren mer attraktiv for andre arbeidsgivere. Basert på at virksomheter, og særlig de små innen privat sektor, vil investere mindre i arbeidstakernes kompetanse enn det som er samfunnsøkonomisk lønnsomt, foreslår utvalget en ordning med subsidiering av lønnskostnader ved utdanningspermisjon, avgrenset i samsvar med kriteriene for rett til utdanningspermisjon, slik disse er nedfelt i arbeidsmiljøloven. Lønnsrefusjonen skal bidra til å gi disse arbeidstakere økt jobbsikkerhet, til å gi arbeidsgivere motivasjon og mulighet til å investere i nødvendig kompetanseheving blant egne ansatte, og til å innfri regjeringens målsetting om at flere voksne skal fullføre grunnopplæring.

Utvalget anbefaler at det prøves ut en ordning med lønnsrefusjon ved utdanningspermisjon for en begrenset målgruppe. Ordningen avgrenses til å gjelde personer som innfrir kriteriene for utdanningspermisjon, som nedfelt i arbeidsmiljølovens § 12-11. Ordningen avgrenses videre til å gjelde for personer med minst 75 prosent av ordinær heltid på søknadstidspunktet, og som har vært ansatt i minst tre år. Lønnsrefusjon kan søkes for ansatte i private virksomheter med færre enn 50 ansatte.

Ekskludering av offentlige og større private virksomheter avspeiler en prioritering, ettersom utvalget forventer at det ikke vil være økonomiske rammer til å innvilge refusjon for alle som vil søke. I offentlig forvaltning og tjenesteyting står både stillingsvernet og rettigheter til kompetanseheving sterkere enn i private virksomheter. Også de store private virksomhetene må forventes å kunne prioritere egne ressurser for å tilrettelegge for nødvendig kompetanseheving. Flere særavtaler i privat sektor åpner også for hel eller delvis lønn under permisjon, og i tillegg finnes fond og ordninger for utdanningsstøtte organisert av fagforbund og bransjeforeninger.

Refusjonsordning for lønnsutgifter ved utdanningspermisjon innrettes mot arbeidsgiver, og bevilges basert på en søknad utarbeidet i samarbeid mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Kostnadene ved opplæring i form av tapt arbeidsinnsats deles mellom det offentlige og arbeidsgiver/arbeidstaker. Offentlig tilskudd dekker 50 prosent av deltakers lønn for den del av stillingsbrøken det innvilges permisjon i, oppad begrenset til 1,5G. En egenandel for virksomhetene vil bidra til at de som søker om støtten faktisk forventer uttelling for virksomheten. Egenandel reduserer også faren for at det kommer søknader motivert utfra andre hensyn. Innenfor en gitt budsjettramme vil størrelsen på lønnsrefusjonen bestemme hvor mange en kan støtte. Lønnsrefusjon kan gis til opplæring av inntil to års varighet.

Det kan kun bevilges lønnsrefusjon til videregående opplæring. Innvilgelse av lønnsrefusjon forutsetter at arbeidstaker har fått opptak ved godkjent utdanningsinstitusjon. Lønnsrefusjonen tildeles med 75 prosent i første delutbetaling. Restbeløpet utbetales etter dokumentert oppfylt utdanningsprogresjon.

Med utvalgets forslag til avgrensning vil menn har større sannsynlighet for å falle inn under ordningen enn kvinner. Det gjelder både kravene som ligger til grunn for rett til utdanningspermisjon, og tilleggskriteriene om å utelate offentlige virksomheter og personer som jobber i kort deltid. Denne skjevfordelingen kan man velge å korrigere for, i prioriteringen av søknader.

Utvalget anbefaler en rammestyrt lønnsrefusjonsordning lagt til Kompetanse Norge, basert på erfaring med administrasjon av Kompetansepluss, herunder søknadsprosessen og dialogen med søkerne innenfor en nasjonal ordning for virksomheter. En lønnsrefusjonsordning ved utdanningspermisjon vil komplementere deres virkemiddelportefølje, ettersom Kompetansepluss primært er innrettet for å dekke direkte kostnader ved opplæring som ikke gir formell kompetanse. Lønnsrefusjon vil kreve at det foreligger samarbeid og formell avtale mellom arbeidsgiver og arbeidstaker, med en søknad fra arbeidstaker og arbeidsgiver, utarbeidet i fellesskap, som spesifiserer gjensidig utdanningsbehov og avgrensing av permisjon.

Utvalget viser til at både utdannings- og arbeidsmarkedseffekter er usikre. Derfor bør konsekvenser kartlegges gjennom en forsøksperiode før samfunnet satser i stor skala på dette tiltaket.

Utvalget anbefaler at det settes av en øvre økonomisk ramme for tiltaket. For å kunne måle effekter av støtteordningen må det etableres kontrollgrupper som i forventning er like før lønnsrefusjon gis. Utvalgets forslag innebærer at de kontrafaktiske utfallene for arbeidstakere som får støtte kan måles ved hjelp av utfall for godkjente søknader som ikke fikk innvilget lønnsrefusjonstøtte. Et sett av kriterier gir hver søknad en karakter som gir en inndeling av søkerne i grupper. Deretter tilordnes et visst antall lønnsrefusjoner til hver gruppe med en tildelingsandel som er høyere, jo høyere karakteren er. Innenfor hver gruppe trekkes det ut tilfeldig hvilke søknader som får støtte. Denne tildelingsprosedyren sikrer at man både kan prioritere søknader man mener er de beste i henhold til formålet med ordningen, samtidig som det i ettertid er mulig å avdekke effekter på både opplærings- og arbeidsmarkedsutfall.

Utvalget forventer at søknader typisk vil ha en permisjon/utdanningsintensitet på mellom 20 og 80 prosent av full stilling. Etter kriteriene vil omkring 44 000 personer kvalifisere, med gjennomsnittlig årlig arbeidsinntekt på 421 000 kroner. Utgiftene til lønnsrefusjon vil dermed ligge lavere enn 1,5G for de fleste deltakerne. Skoleplass til én voksen i videregående opplæring er anslått til om lag 40 000 kroner i året. Dersom deltakere i ordningen mottar full lønn i utdanningspermisjonen, vil det være få som kvalifiserer for stipend gjennom Lånekassen.

Ved forsøksbasert implementering i Kompetanse Norge anbefaler utvalget at tiltaket berammes til 150 millioner kroner. Hvis utdanningspermisjon i gjennomsnitt tildeles for utdanningsintensitet tilsvarende 40 prosent av årsverket, tilsvarende to arbeidsdager per uke, vil anslagsvis 2 000 personer kunne delta i ordningen i ett år. Dersom myndighetene ønsker å vri dagens støtte over til kompetansegivende tiltak, kan det være aktuelt å omprioritere dagens bruk, og utvalget peker på muligheten til å finansiere lønnsrefusjonsordningen med 75 millioner kroner som tilføres i form av friske midler, og 75 millioner kroner omdisponert fra rammen for kompetansepluss-ordningen.

Administrasjon av en lønnsrefusjonsordning vil innebære kostnader ved søknadsbehandling og utbetaling, men utvalget viser til at Kompetanse Norge har etablert et kriteriebasert system for Kompetansepluss som kan utvides. En slik samordning må forventes å gi betydelige stordriftsfordeler.

2.7.3 Endringer i Lånekassen

I kapittel 10 legger utvalget fram endringer i Lånekassen med formål å forbedre og tilpasse vilkårene for utdanningsstøtte til voksne som tar videregående opplæring. Endringene som foreslås vil også påvirke støtten og støttekriteriene til voksne som har behov for støtte fra Lånekassen mens de deltar i grunnskoleopplæring.

Lånekassen er primært en finansieringsordning for høyere utdanning konstruert for å sikre like muligheter for utdanning, og for å få studentene effektivt gjennom utdanningen. Dagens regelverk med felles utforming for de ulike utdanningsnivåene, kommer etter utvalgets vurderinger i konflikt med både behov og egnete ordninger for vår målgruppe. Skillet mellom unge voksne i høyere utdanning og voksne i videregående opplæring går langs flere dimensjoner som utdanningsintensitet, økonomisk handlefrihet, privat- versus samfunnsøkonomisk avkastning, risiko og tilbakebetalingsevne, samt kunnskap om støtte og vilkår i Lånekassen.

Utvalget foreslår at forskriften om utdanningsstøtte gjennomgås med sikte på å skille regelverket for voksne elever i grunnopplæringen fra studenter i høyere utdanning. Ved å løfte vår målgruppe ut i en egen del av regelverket, vil voksne elever kunne få et bedre tilpasset og mer oversiktlig tilbud. Utvalgets forslag dekker tre hovedområder: endring av støttekriterier, endring av størrelse på støtten og forslag om anledning til inntektsavhengig tilbakebetaling.

Modulstrukturert eller andre former for deltids grunnopplæring bør være berettiget til støtte fra Lånekassen, uavhengig av hvilke offentlige instanser som initierer tilbudet. Den nedre grensen for utdanningsintensitet og varighet på utdanningen bør senkes slik at flere kan motta støtte til utdanning selv om de tar få eller korte fag/moduler. Tilbudsstrukturen og opplæringstilbudet i grunnopplæringen bør være førende, ikke antall timer og uker. Dette krever også at Lånekassen lager mer fleksible ordninger for start- og sluttdato, og hvilke perioder det gis støtte til.

Utvalget foreslår også at utdanningsstøtten til voksne elever i grunnopplæringen ikke påvirker deres mulighet til å få støtte til høyere utdanning senere i livet. De åtte årene studenter har mulighet til utdanningsstøtte bør ikke starte å telle mens man er i videregående opplæring. Videre bør et år på deltid ikke telle som et helt år med støtte.

Utvalget mener videre det bør vurderes en lavere øvre aldersgrense for å få stipend for voksne elever i grunnopplæringen enn i høyere utdanning. Men for at det ikke skal hindre mulighetene for omstilling og omskolering, kan låneadgangen beholdes. Utvalget foreslår derfor å beholde dagens regelverk for låneadgang, og sette øvre aldersgrense for stipend ved 54 år.

Utvalget har vurdert ulike løsninger for å heve støtten for voksne i grunnskole- og videregående opplæring, og foreslår en økt stipendandel fra 40 til 60 prosent, kombinert med mulighet for tilleggslån utover basisstøtten. En økt stipendandel styrker den private gevinsten av å ta utdanning, og samtidig reduseres gjeldsbelastningen for den enkelte. Tiltaket alene bidrar imidlertid ikke til å styrke privatøkonomien i utdanningsperioden. Utvalget foreslår derfor et tilleggslån for voksne elever i videregående opplæring, begrenset oppad til 50 000 kroner per år for fulltidsopplæring. Lånebelastningen kan fort bli høy sammenliknet med forventet avkastning av utdanningen, men et slikt lån vil spesielt kunne være til hjelp for dem som har kort tid igjen av utdanningen.

Utvalget mener videre at alle flyktninger, inkludert familiegjenforente med disse, med rett og plikt til opplæring gjennom introduksjonsprogrammet, også bør være kvalifiserte til flyktningstipendet. Stipendet bør for øvrig gjennomgås i lys av regelverket for introduksjonsordningen og andre relevante inntektssikringsordninger for denne målgruppen. Tidsbegrensningen på flyktningstipendet bør ikke knyttes til dato for oppholdsvedtak og når utdanningen starter, som i dag.

Utvalget foreslår videre at voksne i grunnskole- og videregående opplæring kan velge mellom dagens modell for nedbetaling, og en ny ordning med inntektsavhengig tilbakebetaling. Den viktigste begrunnelsen er at usikkerhet om hvilken uttelling en opplæringen vil gi, kan være en barriere for voksne. Frykt for å ende opp med gjeld man ikke klarer å betjene, kan gjøre at personer som hadde hatt økonomisk utbytte av å fullføre videregående opplæring, likevel velger å la være. Fra enkeltpersonens ståsted er det risiko knyttet til om man vil klare å fullføre utdanningen og om den gir uttelling på arbeidsmarkedet. Både viljen til å ta risiko, til å oppgi forbruk i dag for bedre utsikter i framtiden, må vi forvente er svakere i denne gruppen enn for dem som fullførte videregående opplæring som unge.

En inntektsavhengig tilbakebetalingsmodell vil gi klare fordeler, relativt til dagens ordning. Det forsikrer låntakere mot høy gjeldsbetjening i perioder med lav inntekt. I perioder med lavere inntekt vil nedbetalingsbeløpene bli redusert, ved høyere inntekt øker nedbetalingen.

Den konkrete utformingen av ordningen, herunder inntektsgrensen, prosentsats, definisjon av inntektsgrunnlag, maksimalt terminbeløp og rentesetting, må utredes nærmere. Ettersom ordningen er frivillig, er det viktig å ta med i vurderingen at personer som forventet høy stabil inntekt, vil velge dagens tilbakebetalingsplan.

Inntektsavhengig tilbakebetaling vil være administrativt enkelt så lenge ordningen bygger på veldefinerte inntektsbegreper fra skattelikningen. Etter utvikling av en slik ordning vil Lånekassen trolig få innsparing i administrasjon av kunder i utvalgets målgruppe. Ved at terminbeløpene settes i tråd med betalingsevnen vil trolig færre få betalingsproblemer som dermed vil redusere behovet for betalingsinnkreving. Betalingsutsettelse er i dag enkelt administrativt, mens søknader om renteslette krever innrapportering og behandling av dokumentasjon (låntaker har rett på renteslette i perioder med mottak av økonomisk stønad). Hvis renteslette også er automatisk for perioder låntaker har hatt inntekt under en gitt grense vil man spare ressurser.

Forsøksperioder er mindre aktuelle for endringer i Lånekassen enn for utvalgets øvrige tiltak. Det er gode argumenter for at kriteriene for støtte i forskrift om tildeling av utdanningsstøtte gjennomgås med sikte på å øke fleksibiliteten i utdanningsstøtten for voksne i grunnopplæringen. Likeledes er det viktige grunner til å etablere et tilbud om inntektsavhengig tilbakebetaling, uten forsøksperiode. Utvalget vil også anbefale at økningen i stipendandelen fra 40 til 60 prosent innføres for alle i målgruppen, men er usikker på om denne økningen er tilstrekkelig til å utløse en utdanningseffekt. En økning fra 40 til 60 prosent er kun 23 200 kroner på årsbasis. Utvalget er også usikker på virkningene av en ordning med tilleggslån, herunder mulig utilsiktede konsekvenser. På denne bakgrunnen anbefaler utvalget at det gjennomføres forsøk med det formålet å avdekke utdannings- og arbeidsmarkedseffekter av økt stipendandel til 70 eller 80 prosent og mulighetene for å ta opp tilleggslån.

Økning i stipendandel fra 40 til 60 prosent av omgjøringslånet vil koste 23 274 kroner ekstra per person i heltidsopplæring årlig. Utvalget har ikke eksakt antall mottakere som vil være berettiget til en slik økning, men med utgangspunkt i Lånekassens oversikt over omgjøringslån for 2017–2018 på 210 millioner kroner kan vi anslå direkteeffekten til 105 millioner kroner i økte kostnader. Én ny elev vil påføre økte utgifter til både opplæring og stipend, samlet sett anslått til omtrent 120 000 kroner per helårselev.

For elevene som mottar flyktningstipend er den årlige utbetalingen på 116 369 kroner for heltidsutdanning. De foreslåtte endringene i kriteriene for å motta flyktningstipend vil øke antallet som er berettiget, og må således forventes å utløse en utdanningseffekt med en samlet kostnad på om lag 165 000 kroner per helårselev.

For Lånekassen vil forslagene medføre behov for administrative tilrettelegginger. Endringer i Lånekassens forskrift om utdanningsstøtte vil kreve administrative ressurser både i departementet og i Lånekassen. Inntektsavhengig tilbakebetaling kan innføres uten høye offentlige kostnader, så lenge den ordningen bygger på veldefinerte inntektsbegreper fra skattelikningen. Etter utvikling av en slik ordning vil Lånekassen også kunne ha innsparing i for eksempel behandling av enkeltsøknader om rentefritak og betalingsutsettelse ettersom denne nå blir automatisert for gruppen som velger inntektsavhengig tilbakebetaling.

2.7.4 Voksne i grunnskoleopplæring (grunnskolestønad)

Kapittel 11 omhandler forslag om økonomisk støtte til voksne som tar grunnskoleopplæring. Etter en kort omtale av utfordringene med å utforme en egnet livsoppholdsytelse for denne gruppen, beskrives ulike kjennetegn ved målgruppen, og dagens grunnskoleopplæringstilbud disse får i dag. Det foreslås en ny grunnskolestønad, i tillegg til endringer i Lånekassens regelverk omtalt over (kapittel 10).

De fleste voksne uten fullført grunnskoleopplæring er innvandrere med fluktbakgrunn. Flesteparten er uten stabilt lønnet arbeid, og med livsoppholdet sikret via ulike offentlige inntektssikringsordninger. Den privatøkonomiske gevinsten ved å gjennomføre grunnskoleopplæringen må forventes å være lav for mange, selv om statistikken viser at flyktninger med fullført grunnskolenivået i større grad er i lønnet arbeid enn de som mangler kompetanse fra grunnskolen. Inntektssikringen de har som stønadsmottakere vil som hovedregel falle bort dersom de påbegynner grunnskoleopplæring, og mulighetene på arbeidsmarkedet vil oftest være begrenset til lavt betalte, og ofte ustabile jobber.

Voksne uten grunnskoleopplæring har typisk begrensede muligheter til å finansiere utdanningen med egne midler. De færreste har oppsparte midler i finansiell formue eller som egenkapital i bolig. Manglende dekning av løpende utgifter vil kunne være en betydelig barriere. I tillegg kommer usikkerhet knyttet til om de klarer å gjennomføre utdanningen. Det er grunn til å anta at dette samlet sett vil redusere både muligheten til og motivasjonen for å akseptere et inntektsfall ved skolegang.

Gevinsten for samfunnet vil derimot kunne overgå den privatøkonomiske fordelen den enkelte vil ha av å fullføre grunnskoleopplæringen, og eventuell videre utdanning senere. Økt kompetanse kan bidra til økt deltakelse i arbeidslivet, mer stabile arbeidsforhold og redusert behov for inntektssikring. Kompetanse fra grunnskoleopplæring kan ha positive virkninger i form av økt bevissthet om egen helse og egne livsvalg, samfunnsdeltakelse og barnas suksess i utdanning og arbeid. Mye tyder også på at utdanning er kriminalitetsforebyggende. Det kan derfor være i samfunnets interesse at flere gjennomfører grunnskolen, selv om det ikke nødvendigvis gir tilstrekkelig grunnlag for å sikre personene varig tilknytning til arbeidsmarkedet.

På denne bakgrunn foreslår utvalget at det etableres en kommunal grunnskolestønad på 2G årlig ved fulltids opplæring, og med tildeling basert på en individuell vurdering av behov. Kommunene vurderer selv behovet for å etablere stønadsordningen, og om det eventuelt skal skje i samarbeid med andre kommuner. Utvalget forventer at det vil være stor interesse for deltakelse i målgruppen ettersom en stønad på 2G er høyere enn nivået på andre offentlige kilder til livsopphold ved utdanning.

Vurdering og tildeling av grunnskolestønaden foretas etter eventuell deltakelse i introduksjonsprogrammet, og slik at disse to ordningene fungerer sammen i den enkelte kommune.

Stønaden kan gis til personer i aldersgruppen 20–54 år med behov og motivasjon for å fullføre grunnskoleopplæringen. Den bør være skattepliktig, pensjonsgivende og inngå som kilde i inntektskravet for familieinnvandring. Norskopplæring kan være en nødvendig del av opplæringsløpet for minoritetsspråklige.

Grunnskolestønaden kan kombineres med utdanningsstøtten i Lånekassen for voksne, der foreslås endringer i støttekriteriene, økt stipendandel og tilbud om inntektsavhengig tilbakebetaling også vil gjelde for grunnskoleelever. Utvalget mener derimot at tilleggslån i Lånekassen ikke bør være et tilbud for denne gruppen da lånebyrden for disse ikke bør økes.

Hvordan grunnskolestønaden organiseres og innrettes tilpasses forholdene i den enkelte kommune, men den bør så langt som mulig gjøres arbeidsrettet. Dette kan tale for at forvaltningen av stønaden legges til Nav-kontoret, i tett samarbeid med dem som har ansvar for opplæringstilbudet og introduksjonsordningen. Hvis forvaltningen av stønaden legges til NAV-kontoret, vil den inngå i Nav’s portefølje av tiltak som kan tildeles om veileder finner det hensiktsmessig, innenfor budsjettmessige begrensninger. Således vil bruken av stønaden være avhengig av lokale prioriteringer. I lys av det fallende antallet som får utdanning under arbeidsavklaringspenger de siste ti årene, kombinert med nedgangen i antall personer på kvalifiseringsprogrammet da kommunene fikk finansieringsansvaret, er det legitimt å stille spørsmålet om grunnskolestønaden faktisk vil bli benyttet. Bekymringen styrkes av at målstyringen i Nav fokuserer på formidling til arbeid.

Også for dette tiltaket er det vanskelig å ha et velbegrunnet anslag på utdannings- og arbeidsmarkedseffekter, og ikke minst hvordan mottak av andre offentlige overføringer påvirkes på lengre sikt. Om vi skal forvente at tiltaket faktisk blir tilbudt, må det foreligge kunnskap om ulike typer effekter. Slik kunnskap er viktig for både veiledere i Nav, overordnete prioriteringer mellom tiltak og for samfunnet for øvrig når det gjelder framtidig satsing på stønaden.

Utvalget anbefaler derfor at det legges føringer ved etableringen av grunnskolestønaden innenfor rammen av en forsøksperiode med øremerket finansiering til kommunene. Et slikt forsøk anbefales å inneholde en rekke ulike elementer. En pilotstudie bør følges opp av en forsøksperiode på tre år der kommunene, enten gjennom Nav eller annen egnet organisering, får en øremerket budsjettpost til grunnskolestønad. Aktuelle deltakere er personer uten fullført grunnskoleopplæring blant mottakere av økonomisk stønad. Tilbud om grunnskolestønad gis tilfeldig utvalgte personer i den gruppen. Den tilfeldige tildelingen kan være basert på fødselsdag, eller andre kjennetegn som er tilfeldig fordelt eller via kontrollert «loddtrekning». Det viktige her er at det skjer tilfeldig tilordning av tilbud om grunnskolestønad der de som får muligheten, er like dem som ikke får, i forkant av valget om å begynne på skolen igjen.

Kostnadene for det offentlige vil bestå av ulike elementer. En fulltids grunnskoleplass er anslått til omkring 65 000 kroner årlig i driftskostnader, i tillegg til 2G i årlig stønad. Ettersom mange av deltakerne mottar andre overføringer, særlig økonomisk stønad, vil nettokostnadene for det offentlige bli langt lavere enn 250 000 kroner per helårsstønad. Videre vil det påløpe kostnader knyttet til forvaltning/saksbehandling, opplæring av veiledere dersom ordningen legges til Nav-kontorene og gjennomføring av både pilot- og forsøksperiode. Med en årlig ramme på 100 millioner kroner vil mer enn 500 elever finansieres hvert år.

Konsekvenser for framtidige skatter og overføringer er, som for øvrige tiltak, kritisk avhengig av arbeidsmarkedseffektene.

Grunnskolestønad for voksne vil medføre kostnader knyttet til forvaltning og saksbehandling, opplæring av veiledere dersom ordningen legges til Nav-kontorene, og gjennomføring av både pilot- og forsøksperiode.

2.7.5 Utvalgets øvrige anbefalinger

Kapittel 12 omtaler øvrige relevante temaer der utvalget mener dagens regelverk, praktisering og strukturer kan være begrensende for voksnes deltakelse i grunnskole- og videregående opplæring. Utvalget drøfter voksenrett til videregående opplæring, kvalitet på administrative data for søking og deltakelse i videregående opplæring, organisering og praktisering av regelverket i Nav, introduksjonsordningen, samt organisering av tilbudet til lærlinger og opplæringskontorenes rolle.

Voksenretten og tilgang på skoleplass for voksne

Sentrale utdanningsmyndigheter må i samarbeid med fylkeskommunene styrke det administrative datagrunnlaget for søking, tilbud og deltakelse i videregående opplæring for voksne. Dette vil gi et bedre grunnlag for vurdering av om voksenretten oppfylles. Ansvarliggjøring av fylkeskommunene krever et informasjonsgrunnlag for vurdering av om de faktisk gjør sin plikt. Bedre individbaserte data vil også gi aktuelle myndigheter et bedre grunnlag for dimensjonering av videregående opplæringstilbud for voksne.

Lovverket bør tydeliggjøres, slik at forvirring om hva som ligger i begrepet «fullført videregående opplæring», fjernes. Et klarere regelverk vil bedre forståelsen av mulighetene for den enkelte, bidra til tydeligere datagrunnlag og gjøre jobben enklere for dem som rådgir søkere og behandler søknader om skoleplass.

Utvalget oppfordrer til at det gjøres en grundig vurdering av om retten til videregående opplæring for voksne bør utvides til å gjelde alle som ikke har fullført og bestått videregående opplæring. Om det i dag finnes voksne som ønsker opplæring ut fra dagens livsoppholdsytelser, men ikke får noe tilbud, framstår det som effektivt å gi dem et tilbud.

Utdanningsdata

Utvalget mener at rapporteringen fra fylkeskommunene på gjennomføring av videregående opplæring bør bedres, slik at det kan etableres oversikt over fullføring av trinnene på videregående opplæring.

Utvalget mener videre det må etableres bedre samordnet statistikk om det reelle opptaket til videregående opplæring for voksne. De samlede opptakstallene fra alle fylker bør samkjøres slik at det enkelt kan gis en oversikt over hvor mange voksne søkere det er i de enkelte fylkene, hvor mange som får tilbud om plass og hvor mange som ender opp uten skole- eller opplæringsplass.

Lærlingordningen

Utvalget anbefaler at myndighetene, i samarbeid med opplæringskontorene og partene i arbeidslivet, vurderer en alternativ struktur for dekning av kostnader ved formidling av lærekontrakter og oppfølging av lærlingene under opplæringen. Finansieringen bør være slik at en økning i lærlingtilskuddet med det formål å stimulere flere virksomheter til å opprette opplæringsplasser for både ungdom og voksne, i sin helhet kommer virksomhetene til gode. Utvalget mener det er grunn til å vurdere hvordan finansieringsstrukturen kan sikre effektive opplæringskontorer uten overetablering og dårlig utnyttelse av stordriftsfordeler, samtidig som tilbudet av lærlingplasser stimuleres og kvaliteten på veiledning og formidling opprettholdes.

Privatistordningen

Utvalget mener at det ikke bør være et privatistgebyr ved førstegangs eksamensforsøk, og at et gebyr kun innkreves dersom eleven/lærlingen (med voksenrett) ikke møter opp på eksamensdagen(e) de har meldt seg opp til.

Introduksjonsprogrammet

Utvalget mener at en målrettet forlengelse av introduksjonsprogrammet vil kunne ha en positiv innvirkning både på hvor raskt grunnopplæringen kommer i gang, hvor mange som får tilbud om grunnskole- eller videregående opplæring innenfor rammen av introduksjonsprogrammet, og for deltakernes mulighet til å fullføre opplæringen.

Dersom deltakerne som har startet i et utdanningsløp skrives ut av introduksjonsprogrammet før utdanningen er fullført, øker risikoen for frafall. Gjennom å utvide programperioden vil risikoen for frafall eller opphold i utdanningsløpet, grunnet manglende inntektssikring, reduseres.

Ordinære utdanningsløp er tidkrevende. Å sluse voksne flyktninger og innvandrere inn i langvarige opplæringsløp er ikke nødvendigvis noen god integreringsmodell. Utvalget mener derfor at arbeidet med å utvikle fleksible, modulstrukturerte løsninger der undervisningen er tilrettelagt for minoritetsspråklige, er viktig. Formell opplæring for voksne med lite eller ingen utdanning bør så langt som mulig foregå i tett kontakt med arbeidslivet.

Nav

Organisering og praktisering av regelverk i Nav har konsekvenser som utvalget mener slår uheldig ut for vår målgruppe og for målet om at flere voksne skal fullføre grunnopplæringen. Utvalget vil understreke betydningen av at arbeids- og velferdsetaten får tilgang til individdata for personer i videregående opplæring tilsvarende som for høyere utdanning. Dette vil bidra til en effektiv oppfølging av NOU-ens målgruppe og gi etaten mulighet til å tallfeste hvor mange som gjenopptar eller starter videregående opplæring, og hvem som fullfører. Det er også viktig for etatens arbeid å få tilgang til data på befolkningens utdanningsnivå til statistikk, forskning og utredning.

Når Nav legger vekt på utplassering og opplæring i det ordinære arbeidslivet i sin tiltaksbruk, vil utdannings-/opplæringstiltak som gir formell kompetanse og styrkede muligheter i arbeidslivet på lengre sikt, lett bli nedprioritert. Skal utdanningstiltaket og det to-årige yrkesrettede opplæringstiltaket bli mer brukt, må Nav i større grad legge vekt på langsiktige målsettinger om varig tilknytning til arbeidslivet.

Det bør vurderes om det to-årige yrkesrettede opplæringstiltaket også bør åpnes for personer med voksenrett i henhold til opplæringsloven. Dette vil bidra til økt bruk av tiltaket og samtidig kan en unngå merarbeid som følger av et komplisert regelverk knyttet til vurderingen av om en person har voksenrett eller ikke.

For kvalifiseringsprogrammet (KVP) viser utvalget til Prop. 12 L (2018–2019) der Regjeringen foreslår en endring som åpner for muligheten til å kunne ta utdanning som del av KVP. Det er viktig at grunnskole- og videregående opplæring omfattes og blir vurdert som en hovedaktivitet på linje med øvrige arbeidsrettede tiltak i programmet.