5 Dagens utdannings- og opplæringstilbud

Dette kapittelet beskriver dagens utdannings- og opplæringstilbud for voksne, og samarbeidet mellom de sektorene som har de ulike tilbudene.

I de siste 15–20 årene har voksne fått bedre rettigheter til å fullføre skolegangen, rett til videregående opplæring i 2000 og rett til grunnskoleopplæring i 2002. Med innføring av Program for basiskompetanse i arbeidslivet (BKA, i dag Kompetansepluss) i 2006 har mange arbeidstakere fått bedre tilgang til opplæring i lesing, skriving, regning og IKT, og dermed et bedre grunnlag for å fullføre grunnopplæringen. Introduksjonsordningen for innvandrere ble innført i 2003, og nyankomne innvandrere har fått et mer systematisk tilbud om kvalifisering og opplæring. Noen muligheter til å få både formell og ikke-formell opplæring finnes også gjennom Nav.

Figur 5.1 gir en forenklet oversikt over hvilke offentlig organiserte eller finansierte opplæringstilbud og tjenester som finnes for voksne som trenger opplæring. Strekene angir de viktigste relasjonene, men skiller ikke mellom formell styring, samarbeid og kommunikasjon.

I tillegg til den formelle opplæringen på grunnskole- og videregående nivå er det en betydelig andel av de sysselsatte, nær 50 prosent, som deltar i ikke-formell opplæring. Ikke-formell opplæring/utdanning kan være strukturert med læringsmål, men gjennomføres vanligvis utenfor formelle utdanningsinstitusjoner, f.eks. gjennom lokale kurs og seminarer på arbeidsplassen eller i foreninger og organisasjoner.

Formell opplæring på grunnskolens og videregående opplæringsnivå reguleres normalt av opplæringsloven. Noe ikke-formell opplæring kommer inn under voksenopplæringsloven.

5.1 Grunnskole- og videregående opplæring i Norge

Den offentlige grunnopplæringen (grunnskole- og videregående opplæring) har en solid forankring i Norge. Fagene i grunnskoleopplæringen er også tilnærmet de samme som har vært gjennom mange tiår, men de er revidert og fornyet gjennom flere læreplanreformer. Antall elever i opplæring har aldri vært større enn i dag, og de fleste elevene benytter seg av retten til videregående opplæring etter å ha fullført grunnskolenivået.

Utdanningsdirektoratet (direktorat for barnehage, grunnskole, videregående opplæring og IKT) under Kunnskapsdepartementet skal sikre at norsk utdanningspolitikk iverksettes slik at barn, unge og voksnes rettigheter til et likeverdig tilbud i barnehage, skole og opplæring blir ivaretatt.

Kommuner og fylkeskommuner er eiere av henholdsvis grunnskoler og videregående skoler, og har ansvar for kvaliteten i opplæringen. Private skoler godkjennes på bakgrunn av livssyn og alternativt pedagogisk grunnlag. Andelen private skoler er lav i Norge sammenliknet med andre land.

Den offentlige grunnskoleopplæringen er obligatorisk for alle i skolepliktig alder, fram til sommeren det året en fyller 16 år. Voksne som, av ulike årsaker, ikke har fullført grunnskole- eller videregående opplæring, har etter gitte vilkår rett til slik opplæring.

Fra og med fylte 15 år kan ungdom søke videregående opplæring. De har da rett til tre års videregående opplæring, eller den opplæringstiden som er fastsatt i læreplanen. Dette kalles ungdomsretten. Etter fylte 25 år har voksne en rett til videregående opplæring dersom de ikke har fullført som ung. Dette kalles voksenretten. Voksne som har fått plass i videregående opplæring, har rett til å fullføre utdanningen; dette gjelder enten de har voksenrett eller ikke.

Spesialundervisning

Elever som ikke har tilfredsstillende utbytte av ordinær opplæring har rett til særlig tilrettelagt undervisning.1 Retten gjelder alle typer lærevansker, og årsakene til lærevanskene har ikke betydning for denne rettigheten.

Spesialundervisning kan for eksempel være at eleven jobber etter andre læringsmål enn andre elever, at en lærer eller assistent følger opp eleven i klassen eller at eleven får særskilt tilpasset utstyr. Spesialundervisningen skal være tilpasset elevens behov.2

Utvalget har i sitt arbeid ikke gått nærmere inn på spesialundervisning fordi omfanget er lavt, deltakernes livsopphold er ofte dekket via trygdeordninger og mange står langt fra det ordinære arbeidslivet.

5.1.1 Deltakerne i grunnskole- og videregående opplæring for voksne

De voksne elevene (25 år eller eldre) utgjør en liten andel av alle elevene i grunnskole- og videregående opplæring. Med et samlet elevtall i grunnskole- og videregående opplæring på om lag 895 000 i 2017 utgjør de voksne om lag fire prosent (se figur 5.2).

Kilde: SSB/statistikkbanken og Kompetanse Norges statistikkbank.

Deltakerne i grunnskoleopplæring for voksne

I skoleåret 2017–2018 får nær 13 000 voksne grunnskoleopplæring i Norge.3 Dette inkluderer voksne som får spesialundervisning. Når en ser bort fra de som får spesialundervisning er det om lag 9 800 deltakere i grunnskoleopplæring for voksne (se tabell 5.1). Voksne i grunnskoleopplæring defineres som alle eldre enn 16 år (opplæringspliktig alder). Antallet har mer enn doblet seg siden skoleåret 2008–2009. Økningen forklares av at det har blitt langt flere minoritetsspråklige deltakere. Andelen minoritetsspråklige var om lag tre av fire i skoleåret 2008–2009, mens den i skoleåret 2017–2018 nær sagt kun er minoritetsspråklige i grunnskoleopplæringen for voksne.

Med spesialundervisningen ser vi avtakende tendens. I 2017–2018 var det om lag 3 300 deltakere i spesialundervisningen, og det er over 2 000 færre enn det var i 2008–2009. Andelen minoritetsspråklige er økende også her, men i mindre målestokk.

Nær 55 prosent av deltakerne i grunnskoleopplæring for voksne er menn i 2017–2018. Kjønnsfordelingen varierer med alder, og blant deltakerne over 40 år er nesten 80 prosent kvinner. Samtidig er nær to av tre deltakere mellom 16 og 18 år menn. Den høye andelen menn blant de yngste deltakerne henger sammen med at enslige mindreårige asylsøkere som regel er menn (se figur 5.3).

Kilde: Utdanningsdirektoratet/GSI.

Deltakerne i videregående opplæring for voksne

I 2017 var det over 27 000 voksne deltakere i videregående opplæring (se tabell 5.2). Dette er en økning på tolv prosent siden 2009, eller om lag 2 800 deltakere. Sammenlikner en derimot med det året det var færrest deltakere, 2011, er økningen på 36 prosent eller 7 200 deltakere. Økningen i antall deltakere forklares i noen grad med en økende andel ikke-vestlige innvandrere som har økt fra 17 prosent i 2009 til 30 prosent i 2017 (se tabell 5.3).

Av de voksne deltakerne i videregående opplæring har halvparten ikke tidligere fullført videregående opplæring, og er altså uten studie- eller yrkeskompetanse.4 Blant de øvrige har om lag en tredel tidligere fullført videregående opplæring, og har følgelig startet på en ny utdanning, mens om lag ti prosent har utdanning på universitets- eller høyskolenivå. Dette bildet har vært stabilt siden 2012. For mer om deltakelsen i videregående opplæring for NOU-ens målgruppe vises det til kapittel 4.

En femdel av deltakerne tar studieforberedende utdanningsprogram, mer enn en tredel tar helse- og oppvekstfag, mens om lag halvparten tar annen yrkesfaglig utdanning (se tabell 5.4). Kjønnsfordelingen på de yrkesfaglige utdanningsprogrammene følger tradisjonelle kjønnsrollemønstre, ved at over 80 prosent på helse- og oppvekstfag er kvinner, mens 70 prosent på øvrige yrkesfaglige utdanningsprogrammer er menn. På studieforberedende er det en mer jevn kjønnsfordeling, men overvekt av kvinner med nær 60 prosent. Når det kommer til alder, er om lag 70 prosent av deltakerne i alderen 25–39 år. Dette bildet har vært stabilt siden 2009 (se tabell 5.4), men når en ser på utdanningsprogrammene, er det noe større aldersspredning på helse- og oppvekstfag enn på de andre utdanningsprogrammene. Og på studieforberedende er det en betydelig større overvekt av deltakere under 40 år.

Voksne elever over 25 år og deres valg av utdanningsprogram skiller seg betydelig fra de valgene elever under 25 år gjør (se figur 5.2). Hovedgrunnene til dette ligger i at unge elever i større grad velger studiespesialisering, og i mindre grad velger helse- og oppvekstfag. Mange voksne velger også å ta påbygging etter yrkesfag, et tegn på at de ønsker studiekompetanse for eventuelt å fortsette på høyere utdanning. Et annet skille mellom unge og voksnes utdanningsvalg er at voksne ikke velger utdanningsprogram som kunst, design og arkitektur, musikk, dans og drama, eller idrettsfag.

Kilde: Deloitte 2018.

5.1.2 Ungdomsrett og voksenrett til opplæring

Hvem som har hvilke rettigheter i grunnopplæringen følger av opplæringsloven. Rett til opplæring i tråd med denne loven (enten ungdomsrett eller voksenrett) omtales som opplæringsrett. Da denne retten er et viktig grunnlag for tildeling av livsoppholdsytelser, brukes det god plass på beskrivelsen av ungdomsrett og voksenrett i dette avsnittet.

Ungdomsrett til videregående opplæring

Ungdom som har fullført grunnskolen eller tilsvarende opplæring, har lovfestet rett til videregående opplæring (ungdomsrett) ut det skoleåret som begynner det året de fyller 24 år. Ungdomsretten gjelder også for ungdom som har fullført videregående opplæring i et annet land, men som ikke får godkjent denne opplæringen i Norge.

Ungdomsretten gir rett til tre års videregående opplæring, eller flere i tråd med normert antall år i læreplanen til utdanningsprogrammet. Søkeren har opplæringsrett til skoleplass i bostedsregistrert fylke på ett av tre prioriterte utdanningsprogrammer. Ved fullført og bestått yrkesfaglig opplæring har en rett til ett års påbygning til generell studiekompetanse. Videre gir ungdomsrett i noen tilfeller rett til utvidet opplæringstid; ved omvalg av utdanningsprogram blir retten utvidet i tid slik at opplæringen kan fullføres, og det gis utvidet tid i videregående opplæring for elever med rett til spesialundervisning.

Fordi opplæringsretten er begrenset til et visst antall år med opplæring, kan retten brukes opp uten at ungdommen oppnår studie- eller yrkeskompetanse. En ungdom som tar imot en skoleplass og avbryter opplæringen etter 31. oktober, anses som å ha brukt opp dette opplæringsåret.

Ungdommen bruker ikke av opplæringsretten hvis opplæringen avbrytes innen 31. oktober, eller hvis han eller hun er deltidselev som følger en tredel eller mindre av det timetallet som er fastsatt for utdanningsprogrammet eller programområdet. Det samme gjelder for elever som tar et innføringsår for minoritetsspråklige.

Voksenrett til grunnskoleopplæring

Voksne har rett til grunnskoleopplæring dersom de oppfyller fire vilkår: (i) er over opplæringspliktig alder (dvs. det året personen fyller 16 år), (ii) ikke har rett til videregående opplæring etter opplæringsloven § 3-1, (iii) har lovlig opphold i Norge og (iv) har behov for grunnskoleopplæring. Når de tre første vilkårene er oppfylt, må det vurderes konkret om søkeren faktisk trenger / har behov for grunnskoleopplæring.

Retten til grunnskoleopplæring for voksne omfatter de fagene den voksne trenger for å oppfylle vilkårene for å få vitnemål for fullført grunnskoleopplæring for voksne (norsk, engelsk, matematikk, samt to av de tre fagene samfunnsfag, naturfag og KRLE). Voksne kan velge å ta grunnskoleopplæring for voksne med sikte på vitnemål eller få opplæring i enkeltfag eller deler av fag. Opplæringen kan begrenses til grunnleggende ferdigheter, dersom den voksne ønsker og har behov for det. Grunnleggende ferdigheter er forutsetninger for læring og utvikling i skole, arbeid og samfunnsliv. De grunnleggende ferdighetene for Kunnskapsløftet er lesing, regning, skriving, digitale ferdigheter og muntlige ferdigheter.

Grunnskoleopplæring for voksne skal tilpasses den enkeltes forutsetninger og behov. Voksne med rett til grunnskoleopplæring har rett til rådgivning for å kartlegge hvilken opplæring de har behov for. Som en del av tilpasningen av opplæringstilbudet, kan voksne med et annet morsmål enn norsk og samisk ha rett til særskilt språkopplæring, herunder morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring, dersom dette er nødvendig for at de skal få et forsvarlig utbytte av opplæringen.

Kommunen kan benytte studieforbund, godkjente nettskoler og andre som gir tilbud om grunnskoleopplæring, for å oppfylle plikten til å gi grunnskoleopplæring til voksne.

Voksenrett til videregående opplæring

Fra og med det året en fyller 25 år har voksne med fullført grunnskoleopplæring eller tilsvarende, rett til videregående opplæring (voksenrett) etter søknad. Retten ble lovfestet i år 2000, og omfatter rettigheter til realkompetansevurdering, tilrettelagte løp og tilpasset opplæring. Voksenretten gjelder også for dem som har fullført videregående opplæring i et annet land, men som ikke får godkjent denne opplæringen i Norge. Vilkåret er at søkeren må ha gyldig opphold i Norge. Når en som voksen er tatt inn på videregående opplæring, har en rett til opplæring i så lang tid som er fastsatt i den aktuelle læreplanen han eller hun følger.

Den voksne har som hovedregel rett til sitt primærønske, og har ikke plikt til å føre opp tre utdanningsønsker i sin søknad slik som ungdom. I retten ligger det òg at opplæringen skal være tilpasset den enkeltes behov, og at tilbud om opplæring skal være i samsvar med den ønskelige sluttkompetansen. I tillegg skal det legges avgjørende vekt på muligheten til å oppnå yrkes- eller studiekompetanse. Som voksen har en òg rett til å få kompetansen, opparbeidet gjennom formell opplæring og deltakelse i arbeidsliv og samfunnsliv, realkompetansevurdert (beskrevet i avsnitt 5.2.6).

Opplæringsloven har ingen bestemmelser om rett til omvalg for voksne i videregående opplæring. Dette ses i sammenheng med at voksenretten ikke er knyttet opp mot et bestemt antall år, eller fastsetter at retten må tas ut innenfor en bestemt tidsramme. Likevel kan voksne søke om å bytte fra ett utdanningsprogram til et annet. Dette fordi voksenretten skal tilpasses den voksnes behov, og at han/hun skal få tilbud om opplæring som er i samsvar med ønsket sluttkompetanse.

Den enkelte fylkeskommune kan også gi tilbud om videregående opplæring til personer som ikke har lovfestet rett. Personer uten lovfestet rett er de som har mistet retten til videregående opplæring etter bortvisning, de som tidligere har fullført videregående opplæring, eller de som har oppnådd studie- eller yrkeskompetanse.

Sammenheng mellom ungdomsrett og voksenrett

Voksenretten til videregående opplæring inntrer det året man fyller 25 år. Det vil si etter at retten til videregående opplæring som ungdom ikke gjelder lenger. Og den voksnes rett avhenger av at man har fullført grunnskoleopplæring, og at man ikke har fullført videregående opplæring.

Utdanningsdirektoratet gir i sitt rundskriv om voksnes rettigheter til videregående opplæring sin definisjon av hva som ligger i uttrykket «fullført videregående opplæring». Det er et annet fullføringsbegrep enn det som benyttes i gjennomføringsstatistikken, presentert i blant annet kapittel 4. Når en i utdanningspolitisk sammenheng omtaler fullføring av videregående opplæring menes som oftest «fullført og bestått» med studiekompetanse eller yrkeskompetanse (oftest fagbrev). Det kan virke forvirrende at «fullføring» knyttet til rettigheter er noe annet. Se også boks 5.1 om definisjoner av fullført videregående opplæring.5

I Utdanningsdirektoratets rundskriv 2–2008 sies det at ved vurdering av voksenrett skal det foretas en totalvurdering basert på hvor mye opplæring den voksne faktisk har mottatt. En person som har fullført og bestått samtlige fag eller avlagt fag-/svenneprøve, har ikke voksenrett. Mens en voksen som har fullført grunnskoleopplæring, og ikke har påbegynt noen form for videregående opplæring, har voksenrett. Dette er klare ytterpunkter.

Utdanningsdirektoratet skriver videre at når det skal vurderes hva det innebærer å ha fullført videregående opplæring, må det skilles mellom fullført og bestått. Videregående opplæring kan være fullført uten å være bestått, altså uten studie- eller yrkeskompetanse, og i disse tilfellene kan retten være oppbrukt. Det vesentlige, ifølge Utdanningsdirektoratet, i en slik vurdering vil være om den voksne har mottatt en opplæring av et slikt omfang at han/hun må anses å ha tatt ut opplæringsretten sin. Den voksne kan i så fall ta manglende fag som privatist, men vil ikke ha rett til opplæring.

Elever som har bestått Vg1 og Vg2, men ikke påbegynt Vg3 vil ikke ha fullført videregående opplæring og har fortsatt rett (ungdomsrett og/eller voksenrett) til opplæring etter opplæringsloven. For voksne som har tatt deler av videregående opplæring, men ikke fullført fag som tidligere var en del av tilbudsstrukturen i videregående opplæring, vil det være aktuelt å gjøre en realkompetansevurdering for eventuelt å godkjenne kompetansen.

Det føres ikke offisiell oversikt over rettighetsstatus knyttet til videregående opplæring. Men utvalget har ved bruk av SSBs statistikkbank kunnet se på fullføringsstatus fem år etter oppstart av videregående opplæring. Gjennom denne oversikten anslås det at av alle dem som startet på videregående opplæring i 2012, er det mellom 9 600 (de som har sluttet underveis og trolig har rett) og 13 000 av dette kullet som fortsatt har rett til videregående opplæring, jf. figur 5.5. For årene før er størrelsen noe høyere. Hvor mange dette aggregerer seg til over tid blir vanskelig å anslå da det alltid er noen som fullfører opplæring i etterkant. Men at det er et betydelig antall som har voksenrett til videregående opplæring er ikke til å se bort fra.

Kilde: Statistisk sentralbyrå /statistikkbank. Status fem år etter for årskullene som begynte i videregående opplæring 2005–2012.

5.1.3 Beskrivelse av grunnskoleopplæring

Barn og unge har rett og plikt til grunnskoleopplæring når de skal oppholde seg i Norge i mer enn tre måneder. Barn starter vanligvis i grunnskolen det året de fyller seks år og fullfører det tiende skoleåret i det året de fyller 16 år. Etter sakkyndige vurderinger kan skolestart utsettes eller rett og plikt til opplæring fritas.6

Grunnskolen er delt i et barnetrinn og et ungdomstrinn. Barnetrinnet omfatter 1.–7. årstrinn, og ungdomstrinnet omfatter 8.–10. årstrinn. Grunnskoleopplæringen skal omfatte fagene kristendom, religion, livssyn og etikk, norsk, matematikk, fremmedspråk, kroppsøving, kunnskap om heimen, samfunnet og naturen, og estetisk, praktisk og sosial opplæring.7

Organisering av grunnskoleopplæring for voksne

Kommunen har ifølge opplæringsloven ansvaret for grunnskoleopplæringen for både barn og voksne som er bosatt i kommunen.8 Selv om kommunen har ansvaret for grunnskoleopplæringen for voksne, trenger de ikke å organisere opplæringen selv. Mange kommuner inngår interkommunalt samarbeid, der deltakerne får opplæringen i en annen kommune enn bostedskommunen. Fylkeskommunen har ansvaret for grunnskoleopplæring for voksne i helseinstitusjoner og fengsler.9 Kommunen/fylkeskommunen kan ikke kreve at det melder seg et minimumsantall søkere for at det skal tilbys opplæring.

Kommunen/fylkeskommunen kan bruke studieforbund, godkjente nettskoler og andre til å oppfylle plikten til å tilby grunnskoleopplæring.10 Hovedvekten av deltakerne i grunnskoleopplæringen for voksne får opplæringen på et voksenopplæringssenter.

Grunnskoleopplæringen i kommunene og fylkeskommunene finansieres gjennom kommunenes og fylkeskommunenes frie inntekter, dvs. skatteinntekter og rammetilskudd. Det er midler som kommunene og fylkeskommunene fritt kan prioritere mellom sine oppgaver, uten andre føringer fra staten enn gjeldende lover og regler. Les mer om kostnadsnivået i opplæring for voksne i avsnitt 5.1.9.

Grunnskoleopplæringen for voksne skal være gratis, det gjelder også læremidler.11 Kommunene kan ikke kreve skolepenger fra voksne som har rett til grunnskoleopplæring. Det samme gjelder om kommunen bruker studieforbund, godkjente nettskoler eller andre til å gi tilbud om grunnskoleopplæring.

87 prosent av voksenopplæringsinstitusjonene gir hele eller deler av opplæringen ved et voksenopplæringssenter, og 96 prosent av deltakerne i grunnskoleopplæring for voksne får opplæringen på en slik institusjon. 18 prosent av voksenopplæringsinstitusjonene tilbyr opplæring på arbeidsplassen, og 16 prosent av deltakerne i grunnskoleopplæring for voksne går på en voksenopplæringsinstitusjon med et slikt tilbud. Så godt som alle voksenopplæringsinstitusjonene gir opplæring på dagtid, mens ti prosent gir undervisning på kveldstid. 30 prosent av deltakerne i grunnskoleopplæring for voksne går på en voksenopplæringsinstitusjon som har tilbud om opplæring på kveldstid.12 Ifølge de kommunene som ble spurt i en NOVA-undersøkelse, bruker minoritetsspråklige to-tre år på å gjennomføre grunnskoleopplæringen.13

Totalt går det om lag 1 300 årsverk til undervisning av voksne i grunnskolen (inkludert spesialundervisning) i skoleåret 2016–2017. Det gir om lag ti elever per årsverk. Til sammenlikning var det 13,5 årsverk per elev i grunnskoleopplæring for unge, inkludert ressurser til spesialundervisning.14 Det er om lag 200 flere årsverk i opplæringen dette skoleåret enn i foregående skoleår. 96 prosent av årsverkene til undervisning i grunnskoleopplæring for voksne blir utført av personale med godkjent lærerutdanning.

5.1.4 Beskrivelse av videregående opplæring

Ungdom som har fullført grunnskoleopplæringen (eller tilsvarende opplæring), har etter søknad rett til tre års heltid videregående opplæring. Dette gjelder også dem som har fullført videregående opplæring i et annet land, men som ikke får godkjent opplæringen som studiekompetanse eller yrkeskompetanse i Norge. I fag der læreplanen forutsetter lengre opplæringstid enn tre år har ungdommen rett til opplæring i samsvar med den opplæringstiden som er fastsatt i læreplanen. Ungdom som har fylt 15 år, søker selv om inntak til den videregående opplæringen. I 2015 var 92 prosent av alle i aldersgruppen 16–18 år i videregående opplæring, inkludert lærlinger og lærekandidater. Høsten 2017 var det 73 707 søkere til Vg1, det er en liten nedgang fra tidligere år. Av disse søkte 52 prosent på studieforberedende utdanningsprogrammer og 48 prosent på yrkesfaglige utdanningsprogrammer. Tall fra 2016 viser at 75 prosent av dem som startet på videregående opplæring i 2010, fullførte med studie- eller yrkeskompetanse innen to år etter normert tid. Fullføringsgraden er høyere blant elever på studieforberedende utdanningsprogrammer (86 prosent) enn den er på yrkesfaglige utdanningsprogrammer (64 prosent).15

Fra høsten 2016 er det 13 utdanningsprogrammer i videregående opplæring. Av disse er fem studieforberedende utdanningsprogrammer som fører til generell studiekompetanse og avsluttes med eksamen. De som fullfører disse utdanningsprogrammene, får utstedt vitnemål. Det er åtte yrkesfaglige utdanningsprogrammer som fører til yrkeskompetanse, og som i de fleste tilfeller avsluttes med en fag- eller svenneprøve.16 Elever som bare har fullført årstrinn eller enkeltfag har rett til å få utstedt kompetansebevis.17

De fleste av de yrkesfaglige utdanningsprogrammene følger normalt en hovedmodell med to års opplæring i skole, etterfulgt av to år som lærling i lærebedrift hvorav ett år er opplæring, og ett år er verdiskaping. Opplæringen i yrkesfagene kan også organiseres på andre måter, for eksempel ved at all opplæring eller deler av opplæringen skjer i bedrift. Da gir lærebedriften all opplæringen, eller den kan ha avtalt særskilt med fylkeskommunen hvilke deler av opplæringen som skal gis i skole. I noen få lærefag skjer hele opplæringen i skole, da ofte i tilfeller med mangel på lærlingplasser i arbeidslivet. Figur 5.6 viser ulike opplæringsmodeller for yrkesfagene der de røde boksene er opplæring i skole og de grønne er i bedrift. Se ordliste i starten av NOU-en for forklaring av de ulike løpene. Merk at det jobbes med organiseringen av videregående opplæring både i Liedutvalget som skal foreslå endringer i struktur, organisering og fagsammensetning, og Nordrumutvalget, som gjennomgår opplæringsloven.

Rød farge representerer opplæring i skole, mens grønn farge representerer opplæring i bedrift.

* Yrkes- og studiekompetanse/tekniske og allmenne fag (YSK/TAF). Se ordliste side 17.

Organisering av videregående opplæring for voksne

Voksne har rett på å få avklart hvorvidt de har voksenrett, få vurdert sin realkompetanse og få et enkeltvedtak om videregående opplæring «innen rimelig tid». Regelverket er derimot ikke eksplisitt om hvor lang tid det vil ta før den voksne skal gis dette tilbudet, selv om det er presisert at fylkeskommunene ikke kan ha ventelister. Voksne kan søke inntak til videregående opplæring uavhengig av den generelle søknadsfristen. Udir har presisert at fylkeskommunen bør bruke skjønn, og ikke la ventetiden bli så lang at den voksnes behov eller motivasjon svekkes.18

I vedtaket om inntak på opplæringstilbudet skal fylkeskommunen ta stilling til:

• om den voksne har rett til videregående opplæring etter opplæringsloven § 4A-3

• hvor mye av retten som er i behold, hvis den voksne bare har deler av retten i behold

• hvilken sluttkompetanse den voksne tilbys

• hvilket opplæringstilbud den voksne tilbys, blant annet hvor opplæringstilbudet gis og hvilke fag som gis når.

Dersom målet er yrkeskompetanse skal det i vedtaket gå fram hvilket fag- eller svennebrev søker skal gis opplæring i. Der fylkeskommunen gir den voksne tilbud om en annen sluttkompetanse enn den søkeren ønsker, så skal dette begrunnes særskilt i vedtaket. Søkeren kan takke nei til tilbudet uten å miste sin rett til opplæring.19

Deltakere i videregående opplæring med voksenrett har krav på et opplæringstilbud tilrettelagt for deres livssituasjon. Opplæringen kan gjennomføres som komprimerte løp, og kan gjennomføres på kveldstid eller som nettundervisning. Halvparten av de studieforberedende utdanningsprogrammene tilbys som nettbasert undervisning, ifølge NOVA. Det er mindre nettbasert undervisning på yrkesfaglige utdanningsprogrammer.20 Den delen av opplæringen som fylkeskommunen skal tilby på skole kan enten gis i ordinære klasser eller som tilbud spesielt organisert for voksne. Hovedregelen er at voksne skal tas inn på opplæringstilbud særskilt organisert for dem.21

Videregående opplæring for voksne er, som for ungdom, delt inn i studieforberedende og yrkesfaglig utdanningsprogrammer. Utdanningsprogrammet studiespesialisering for voksne består av de seks fagene norsk, engelsk, matematikk, naturfag, historie og samfunnsfag. Det er samme læreplaner for voksne og ungdom i videregående opplæring.

Voksne som har fullført og bestått videregående opplæring i utlandet, har fra august 2017 rett til videregående opplæring om deres utdanning ikke anerkjennes i Norge. Det vil si at utdanningen ikke godkjennes som generell studiekompetanse ved opptak til høyere utdanning eller ikke anerkjennes som sidestilt med norsk fag- eller svennebrev.22

Lærlingordningen og andre måter å få fag- og svennebrev på

Det tredje og det fjerde året i yrkesfag kan i de fleste utdanningsprogrammer gjennomføres ved at eleven får sin opplæring i bedrift. Da kalles eleven lærling. I starten av perioden går det meste av tiden med til opplæring, men etter hvert deltar de i bedriftens verdiskaping. De har samme rettigheter og plikter som andre ansatte i bedriften, men har også krav på opplæring etter læreplanen i faget. Bedriften må være godkjent som lærebedrift. Utdanningen avsluttes med en prøve, og det tildeles et svennebrev (håndverksfag) eller fagbrev. Dette gjelder også for voksne som tar videregående opplæring på ordinært vis. Fagopplæringen har vært lovfestet i opplæringsloven siden 1998.

I tillegg til denne hovedmodellen finnes det en god del andre måter å få yrkeskompetanse på, spesielt for voksne som er, eller har vært i jobb. Se figur 5.6. Uavhengig av hvilket utdanningsprogram den voksne deltar i er prinsippet at opplæringen skal bygge på den voksnes formal- og realkompetanse, og lærlingtiden kan derfor også gjøres kortere for voksne. Tilbudet skal være tilpasset den enkeltes behov når det gjelder både tid, sted, lengde og progresjon.

Voksne som ønsker mindre omfattende opplæring enn fag- eller svennebrev, kan også få grunnkompetanse gjennom lærekandidatordningen (individuelt tilpasset ut fra evner og forutsetninger) og praksisbrevordningen (standardisert). Disse ordningene gir ikke yrkeskompetanse, kun opplæring i et utvalg av kompetansemålene.

Praksiskandidater er en dokumentasjonsordning der man går opp til samme praktiske læreprøve som lærlinger, men uten å delta i opplæringstiltak. Disse kandidatene må dokumentere allsidig praksis i faget som er minst 25 prosent lengre enn læretiden før fag- eller svenneprøven. I de fleste fag vil det si minst fem år i full stilling. Det er ikke krav om fellesfag for praksiskandidater. Og det er fylkeskommunen som avgjør om den praksisen kandidaten viser til, kan godkjennes. For å kunne avlegge fag- eller svenneprøve som praksiskandidat må man ha bestått en tverrfaglig teorieksamen i faget. I regi av fylkene arrangeres det vanligvis en egen eksamensforberedende opplæring som forberedelse til nevnte teorieksamen.

Praksiskandidatordningen er det tilbudet flest voksne benytter i fag- og yrkesopplæringen. I 2016–2017 var det rundt 11 800 voksne over 25 år som besto en fag- og svenneprøve, hvorav rundt 2 500 som lærlinger, 8 800 var praksiskandidater, og om lag 500 gjennomførte fagopplæring i skole. Antall voksne som har fullført fag- og yrkesopplæringen i de seneste årene har vært svakt økende.23 De elevene som ikke får læreplass, får tilbud om å fullføre Vg3 i skolen i løpet av ett år.

Høsten 2017 ble det tegnet 21 500 nye lærekontrakter; av disse var 2 700 med personer over 25 år. I 2017 var det i alt registrert 41 500 lærlinger med kontrakter i Norge, hvorav om lag 5 300 var med personer over 25 år. Antallet nye lærlinger varierer sterkt mellom fagene og utdanningsretningene. Tabell 5.5 viser fordelingen av nye lærekontrakter for 2015–2017 mellom utdanningsretninger.

Lærlingene mottar lønn som ansatte i læretiden. Lønnsspørsmålet er et forhold mellom lærling og virksomhet, men er oftest regulert gjennom tariffavtale. Lønnen varierer mye mellom fag og bedrifter, men vanligvis starter lærlingen med 30 prosent av fagarbeiderlønn det første halvåret, stigende til 40, 50 og 80 prosent de neste tre halvårene.

I 2017 var det 28 893 personer som søkte om læreplass som førsteønske, hvorav 3 423 var over 25 år. Både ungdom og voksne er det altså flere som søker enn som får plass som lærling. Det er mange mulige årsaker til at søkerne ikke tegner lærekontrakt. Det kan være at søkeren ikke er kvalifisert til læreplass pga. strykkarakter, søkeren kan ha ombestemt seg og velger et annet utdanningstilbud, eller går over i jobb. I mange tilfeller skaffer søkere seg læreplass på egen hånd, uten at dette registreres av fylkeskommunen. I tillegg er det en «rest-gruppe» som ikke finner læreplass. Tallgrunnlaget gir ikke svar på hvor stor denne gruppen er. Hvor mange som endrer sine valg etter først å ha søkt om læreplass, gir dagens statistikk heller ikke svar på.

Bedrifter som tar inn lærlinger får lærlingtilskudd fra fylkeskommunen etter satser som justeres hvert år. I 2018 gir basistilskudd I kroner 153 053 per lærling per år og basistilskudd II gir kroner 59 811 per lærling per år.24 Tilskuddet gis fordi bedriften påtar seg et opplæringsansvar overfor lærlingen. Bedriften forplikter seg blant annet til å gi lærlingen opplæring i henhold til læreplanen i faget.

Basistilskudd I tildeles bedrifter som tegner lærekontrakt eller opplæringskontrakt med ungdom som har opplæringsrett, mens basistilskudd II gis til bedrifter som har inngått lærekontrakter med lærlinger som har fylt 21 år, og som har full opplæring i bedrift. I tillegg gis basistilskudd II for lærekontrakter som er inngått med lærlinger som tidligere har fått oppfylt sin rett til videregående opplæring. Ved innføring av basistilskudd I og II ble det lagt vekt på at lærlingordningen var en utdanning for ungdom, og med et høyere tilskudd for de yngste skulle det gi insentiver til at flere ungdommer skulle få lærlingplass.

Bedrifter som tar inn lærlinger i små og verneverdige håndverksfag, får høyere tilskudd. Over Kunnskapsdepartementets budsjett bevilges det også et ekstra tilskudd til bedrifter som tar inn lærlinger, lærekandidater og praksisbrevkandidater med særskilte behov. Tilskuddet er fra 2013 også utvidet til å omfatte lærlinger, lærekandidater og praksisbrevkandidater med svake norskferdigheter og kort botid i Norge. Tilskuddsordningen er for dem som er under 25 år, og intensjonen er at ungdommene lettere skal komme ut i ordinært arbeidsliv. Tilskuddsordningen er budsjettstyrt, og ved oversøking vil tilskuddet avkortes.

Lærebedrifter og opplæringskontorer

Det finnes om lag 27 100 lærebedrifter rundt om i landet, hvorav 19 760 hadde lærlinger i 2017. Disse står for den faglige opplæringen som skjer i virksomhetene.25 Med om lag 41 500 lærlinger i 2017 gir det et gjennomsnitt på om lag to lærlinger per bedrift. Mange av lærebedriftene er organisert i et opplæringskontor, og det er opplæringskontoret som i de fleste tilfeller skriver lærekontrakt med lærlingen.

Lærebedrifter får tilskudd for de lærlingene de har ansatt. For lærekontrakter som formidles gjennom et opplæringskontor tar opplæringskontoret en andel av tilskuddet. Aktiviteten i opplæringskontorene er finansiert gjennom denne «avgiften». Hvor stor andel opplæringskontorene tar av lærlingtilskuddet, varierer. I noen tilfeller er den oppe i 50 prosent av tilskuddet. Lærebedrifter som ikke er medlem av et opplæringskontor beholder hele lærlingtilskuddet selv. Opplæringskontorene kan i tillegg ha inntekter fra medlemsavgifter, kursavgifter og ekstra tilskudd fra fylkeskommuner og bransjeorganisasjoner.26

Opplæringskontorene er samarbeidsorganer som ble opprettet for at småbedrifter og bedrifter uten opplæringserfaring skulle finne det enklere å bli lærebedrifter (boks 5.2). Ved at opplæringskontoret står oppført som lærebedrift, unngår bedriften å stå ansvarlig for en lærling alene. Det reduserer opplæringskostnader forbundet med lærlingordningen og utnytter stordriftsfordeler. I tillegg bidrar kontorene til å profesjonalisere ordningen og forenkle rekrutteringsprosessen.

Virksomheter som ønsker å bli lærebedrifter, kan enten inngå en egen avtale med fylkeskommunen, eller de kan gjøre det med et opplæringskontor. Den enkelte lærling inngår lærekontrakt med opplæringskontoret, mens opplæringen blir gjennomført i en eller flere medlemsbedrifter. I tillegg skal det tegnes en arbeidskontrakt for lærlingen med lærebedriften. Kontoret har ansvaret for at lærlingen får opplæring i tråd med fagplanen for faget.

Opplæringskontoret påtar seg rutinepregede/administrative oppgaver knyttet til lærlingene og står for rekrutteringstiltak av lærlinger og lærebedrifter, arrangerer lærlingsamlinger, markedsføring av fag og koordinering og planlegging av utplasseringer. I dette ligger det også at de fører oversikt over bedrifter som mangler lærlinger, og søkere som mangler læreplass.

I lovverket er et opplæringskontor formelt sett å betrakte som en opplæringsbedrift, som er godkjent for å lære opp lærlinger. Oppgavene til opplæringskontorene er ikke definert nærmere. Formelt sett har opplæringskontorene ingen fast definerte arbeidsoppgaver. Arbeidsfordelingen mellom opplæringsbedriftene og lærebedriftene varierer derfor mellom ulike opplæringskontorer. Loven definerer derimot fylkeskommunenes rolle. I realiteten er det opplæringskontorene som utfører en del av de oppgavene som ligger til fylkeskommunene, f.eks. knyttet til godkjenning av lærebedrifter.

Opplæringskontorene er i hovedsak direkte eller indirekte eid av lærebedriftene, eller underlagt en bransjeforening. Medlemsbedriftene er representert i styrene, sammen med fagforeninger og bransjeforeninger. Det er ulikt hvilke oppgaver opplæringskontorene påtar seg.

Bransjenes argumenter for å påta seg oppgaver som egentlig ligger til fylkeskommunene er at kontorene er tettere på, og har større kjennskap til og bedre oversikt over bedriftene i fylket, og at deres nettverk av fagpersoner er stort.

5.1.5 Privatistordningen

En privatist er en person som ønsker å dokumentere kompetanse i et fag uten å være elev eller lærling i faget. Privatister trenger altså ikke å følge undervisning eller være elev ved noen skole.27

Det er mulig å være privatist både i grunnskole- og videregående opplæring. På grunnskolenivå finnes det ikke privatisteksamen for andre enn for voksne.

Privatistordningen benyttes i stor grad av elever som er i videregående opplæring, eller som nylig har vært elever i videregående opplæring. Man kan ta privatisteksamen i fag i videregående opplæring – både yrkesfag og studieforberedende, samt fag-/svenneprøver. Det er mulig å ta eksamen i fag man ikke har fra før, som man har strøket i, eller forbedre karakterene i fag man har tatt eksamen i tidligere.

Den siste gruppen utgjør en stadig større andel. Antallet privatister på videregående nivå i Norge har hatt en gradvis økning siden tidlig på 2000-tallet. I 2008 hadde for eksempel 8 197 personer meldt seg til privatisteksamen i Oslo kommune, og det ble avlagt 21 844 enkelteksamener. Tilsvarende tall for 2012 var 11 778 kandidater og 42 112 enkelteksamener. Dette tilsvarer nær en dobling i avlagte enkelteksamener i denne perioden. Den største økningen i antall privatister finner vi innenfor de studieforberedende utdanningsprogrammene.28

Som privatist har man ikke krav på undervisning i fagene før eksamen. Privatisten er selv ansvarlig for å skaffe seg pensumlister og lærebøker, samt lære seg innholdet i faget. En del velger derfor å hospitere ved en offentlig videregående skole, eller følge undervisning ved en privat skole eller nettundervisning.

Fylkeskommunen har ansvaret for å gjennomføre privatisteksamen. Privatistene må betale prøveavgift i samsvar med satser som vedtas gjennom statsbudsjettet, og som normalt justeres med prisjusteringsfaktoren for tilskudd til kommunesektoren.29

Gebyrene for å ta privatisteksamen er som følger:

• Har ikke tatt faget før: 1 084 kroner

• Har tatt faget før, men ikke bestått: 1 084 kroner

• Har bestått faget, men vil forbedre: 2 170 kroner

Tilsvarende tall for fag- og svenneprøven som privatist, er: første forsøk: 925 kroner, tidligere ikke bestått: 1 853 kroner. Lånekassen gir ikke støtte til eksamensgebyr.

Man kan melde seg opp til privatisteksamen to ganger i året. Fristene for oppmelding er som oftest i midten av september (med eksamen i november/desember) og i begynnelsen av februar (med eksamen i mai/juni). Man velger selv hvor mange fag man vil melde seg opp i om gangen.30

Det er kommet en ny ordning for privatister som tar yrkesfag for skoleåret 2018–2019: Privatister som tar yrkesfaglige utdanningsprogrammer trenger ikke lenger å ta opp igjen programfag som de har bestått tidligere. Det er ikke lenger et krav at privatisten må ta eksamener i alle enkeltprogramfag – i tillegg til tverrfaglig eksamen – dersom hun/han bare mangler karakter i enkelte av disse programfagene eller tverrfaglig eksamen.31

5.1.6 Realkompetansevurdering

Et system for realkompetansevurdering ble presentert i forbindelse med Kompetansereformen i 1999. Hensikten var å gi voksne adgang til å få formell dokumentasjon av sine kunnskaper og ferdigheter uavhengig av på hvilken måte de hadde skaffet seg kompetansen. Voksne skulle få rett til å dokumentere sin realkompetanse uten å måtte gå veien om tradisjonelle prøveordninger. Det var viktig at dokumentasjon og verdsetting av realkompetanse fikk legitimitet både i arbeidslivet og i utdanningssystemet.

Realkompetansevurdering i dagens norske utdanningssystem skjer på grunnlag av den enkeltes kompetanse, uavhengig av hvor og hvordan kompetansen er ervervet. Kompetansen vurderes opp mot læringsutbyttebeskrivelsene i læreplanene i det formelle utdanningssystemet.

Dersom man har rett til grunnskoleopplæring eller videregående opplæring for voksne, er realkompetansevurdering et gratis tilbud. Selv om man ikke oppfyller vilkårene for denne retten, har man rett til gratis vurdering dersom man blir henvist til realkompetansevurdering av andre instanser, slik som Nav. I slike tilfeller er det disse instansene som dekker kostnadene knyttet til gjennomføringen. Selv uten en slik henvisning kan man få gjennomført en vurdering, men man må da betale for vurderingen selv. Retten til realkompetansevurdering er nærmere regulert etter forskriften til opplæringsloven § 4-13 og § 6-46.

Utdanningsdirektoratet har utarbeidet retningslinjer for realkompetansevurdering i grunnskolen og videregående opplæring for voksne. Formålet med retningslinjene er å bidra til god kvalitet på realkompetansevurderingene, og en mer enhetlig praksis.32

Antall realkompetansevurderte i grunnskoleopplæringen varierer fra år til år. I skoleåret 2016–2017 ble 200 personer realkompetansevurdert, mens det i skoleåret 2015–2016 kun var 166, noe som er en betydelig nedgang fra 2014–2015, da antallet var 668. Ifølge NIFU er det veldig lite bruk av realkompetansevurdering på grunnskolenivå. Det er lite kjennskap til ordningen, og dokumentasjonen som brukes som grunnlag for realkompetansevurdering, er dårlig. Det gjelder spesielt dokumentasjon fra arbeidsgivere.33

I 2017 var det 2 804 elever i videregående opplæring som ble tatt opp på grunnlag av realkompetansevurdering. Det er en nedgang fra 3 085 fra 2016, mens det i 2015 var 2 696. Statistikken sier ikke noe om hvor mange som fikk avslag på søknad om opptak på grunnlag av realkompetansevurdering.34

Dersom en person samlet sett har bestått / fått godskrevet enkeltfag på bakgrunn av realkompetanse, som til sammen oppfyller kravene til bestått programområde, vil dette bli registrert som bestått i Vigo. I Vigo angis det òg om en person har blitt realkompetansevurdert i enkeltfag. NIFU viser videre til at realkompetansevurdering er mer kjent og vanligere i videregående opplæring enn i grunnskolen. Også her tyder det på at realkompetansevurdering er lite forankret i Nav og at bruk av realkompetansevurdering er avhengig av enkeltpersoner.

I Nasjonal utdanningsdatabase (NUDB) registreres det om en person har blitt tatt opp til høyere utdanning basert på realkompetanse. Disse personene blir da registrert med fullført videregående opplæring i NUDB.

5.1.7 Forsøk med modulstrukturert voksenopplæring

Et tiltak i Meld. St. 16 (2015–2016) Fra utenforskap til ny sjanse: samordnet innsats for voksnes læring er utvikling av og forsøk med modulstrukturert grunnskole- og videregående opplæring. Det organiseres gjennom to separate forsøk for grunnskole- og videregående opplæring, men det skal samarbeides tett i gjennomføringen av forsøkene. Hver modul teller for seg, men er et trinn på veien til full grunnskoleopplæring eller fag- og yrkesopplæring. Nye modulstrukturerte læreplaner er utarbeidet, og forsøkene skal gjennomføres i perioden høsten 2017 til høsten 2020.

Moduler kan gjøre det lettere å tilpasse opplæring til ulike livssituasjoner. Den enkelte kan selv bestemme opplæringstempoet og hvor mange moduler han eller hun vil ta. Korte moduler skal gjøre det enklere å kombinere opplæringen med arbeid for deltakere som allerede er i jobb. Det gjelder også for deltakere som får tilbud om opplæring i Nav eller gjennom introduksjonsprogrammet for innvandrere.

Modulstrukturert forberedende voksenopplæring

Kompetanse Norge fikk i oppdrag å iverksette forsøk med modulstrukturert opplæring for voksne på nivået under videregående opplæring, kalt forberedende voksenopplæring (FVO). Målgruppen for dette forsøket er voksne som har rett etter opplæringsloven og/eller introduksjonsloven, i tillegg omfattes opplæringstiltak i regi av Nav.

Totalt 28 skoler og voksenopplæringssentre fordelt på ti fylker har fått innvilget forsøk (deltakere fra nærmere 50 kommuner). Antall deltakere i forsøk med forberedende voksenopplæring er rundt 3 600 personer, av disse var om lag 550 oppe til eksamen våren 2018. I forsøkene skal norskopplæring for innvandrere og grunnskoleopplæring kombineres, og det er laget egne forsøkslæreplaner som er tilpasset voksne og innvandrere. Det er en samordning av opplæringsloven og introduksjonsloven, og skal bidra til mer effektive opplæringsløp for den enkelte. Nav og opplæring innenfor kriminalomsorgen skal også delta i forsøket.

Kompetansebevis utstedes for hver fullførte modul. Det utstedes vitnemål når fagene norsk for språklige minoriteter / norsk, matematikk, naturfag, samfunnsfag og engelsk er fullført i modul 4. Det er eksamen i fagene, og forsøkslæreplanene beskriver eksamensordningen i hvert enkelt fag. Kompetanse Norge utvikler skriftlig eksamen for FVO, vurderingsveiledere og kartleggingsverktøy for lesing.

Modulstrukturert opplæring i enkelte lærefag

Utdanningsdirektoratet har i oppdrag å iverksette forsøk med modulstrukturert fag- og yrkesopplæring for voksne. Det er utviklet modulstrukturerte læreplaner i åtte lærefag: salgsfaget, logistikkfaget, gjenvinningsfaget, kokkfaget, institusjonskokkfaget, produksjonsteknikkfaget, fiske- og fangstfaget og renholdsoperatørfaget. I tillegg er det satt i gang arbeid med læreplaner i helse- og oppvekstfag og i bygg- og anleggsteknikkfaget. Målgruppen for forsøket er voksne med fullført grunnskoleopplæring eller tilsvarende.

Forsøkene blir organisert og gjennomført av Nordland, Trøndelag, Oppland, Hedmark og Vest-Agder fylkeskommuner. Utdanningsdirektoratet forventer en deltakelse i 2018 på 160–200 personer, men per august 2018 er det kun registrert 130 deltakere i modulstrukturert opplæring i lærefag.

Modulstruktureringen av fag- og yrkesopplæringen skal gjøre utdanningen mer tilpasset voksnes behov og livssituasjon, og gjøre det enklere å kombinere jobb og utdanning. Det bør òg kunne gjøre det enklere å finansiere utdanning gjennom egen arbeidsinntekt for en del voksne. Modulstrukturering i videregående opplæring innebærer også å gi opplæring i mindre enheter som avsluttes med en dokumentert vurdering. Deltakeren skal med andre ord kunne få vurdering og dokumentasjon etter hver fullførte modul.

For å gjøre tilbudet mest mulig attraktivt og tilgjengelig for den enkelte, skal modulene kunne tilbys og gjennomføres på ulike arenaer – på skoler, på arbeidsplasser, hos studieforbund, nettbasert eller som kombinasjoner av disse.

Forsøkene skal utformes slik at det skal være mulig å ta moduler fra forberedende voksenopplæring i kombinasjon med opplæring i et lærefag. Modulstrukturert opplæring vil gjøre det enklere å kombinere forberedende voksenopplæring og videregående opplæring. Modulstrukturering skal også bidra til bedre samordning mellom utdanningssystemets tilbud, ordningene i introduksjonsloven og arbeidsmarkedstiltak i arbeids- og velferdsetaten. Dette fordi moduler bedre vil kunne tilpasses tiltak innenfor disse ordningene.

5.1.8 Evaluering av modulstrukturert voksenopplæring

ideas2evidence (i2e) gjennomfører, på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet, en følgeevaluering av forsøket med modulstrukturert voksenopplæring. Rapport 6/2018 Forberedende voksenopplæring – evaluering av første forsøksår er den første av tre rapporter, og omhandler det første året med forsøk på modulstrukturering av grunnskolefagene. Forsøket med modulstrukturert fag- og yrkesopplæringen har ikke kommet tilstrekkelig i gang til å være omtalt i denne rapporten.

Rapporten viser at forsøket har satt i gang nokså store omveltninger og utviklingsprosesser for mange av utdanningstilbyderne, og de har brukt mye tid i forsøkets første år til å sette seg inn i den modulstrukturerte opplæringen. Implementeringen det første året har i stor grad handlet om å ta i bruk de nye læreplanene. i2e’s inntrykk er at dette har vært en viktig motivasjon for lærestedene for å delta i forsøket.

Deltakerne i FVO

Per mai 2018 var det til sammen 3 483 deltakere i FVO, fordelt på 26 kommuner. Deltakerne har nesten utelukkende minoritetsspråklig bakgrunn, og en stor andel er fra afrikanske eller asiatiske land. 64 prosent av kvinnene og 30 prosent av mennene har forsørger- eller omsorgsansvar.

Utdanningsbakgrunnen til deltakerne er svært variert. Hver tiende deltaker av begge kjønn har ingen skolegang. Samtidig har, hhv. 48 prosent av mennene og 41 prosent av kvinnene mellom seks og ni års skolegang. Kvinnelige deltakere har lavere utdanning enn menn. Et flertall har ingen eller kort erfaring med norsk grunnskoleopplæring, og en stor andel av deltakerne har relativt svake muntlige norskferdigheter ved oppstart.

Deltakerne har varierende grad av arbeidserfaring. Rundt halvparten hadde ingen arbeidserfaring før de kom til landet, og enda færre har erfaring fra det norske arbeidslivet. Omtrent 15 prosent har lønnet arbeid ved siden av opplæringen.

Deltakernes inntektskilde er også kartlagt av i2e. Her ser vi at halvparten har størsteparten av sitt livsopphold fra introduksjonsordningen. I forsøket med FVO har 15 av 26 utdanningstilbydere opplevd at finansiering av livsopphold er en utfordring for deltakerne.35

Kilde: Dahle mfl. 2018.

Deltakelse i modulene

Utdanningstilbyderne forventer at en svært høy andel deltakere skal delta i alle fag: Hele 79 prosent skal ta én eller flere moduler i fem fag. 20 prosent av deltakerne har planlagt å starte på modul 1 i alle fem fag. Videre er andelen som (så langt) har planlagt å ta alle modultrinnene, dvs. modul 1–4, også tilnærmet lik på tvers av alle fem fagene: mellom 17 og 20 prosent.

Det er verd å merke seg at vurderingsveilederne og kartleggingsverktøyet Kompetanse Norge har utviklet i lesing var klare først i juni 2018, og det har vært en del usikkerhet rundt avgrensingen mellom modulene og innplassering av elever.

Tidsbruk på modulene

Modul 1 er i gjennomsnitt planlagt med en varighet på rundt fem måneder, mens modul 2 er planlagt til rundt 6,5 måneder. Modul 3 og 4 er begge planlagt med en varighet på rundt 8,5 måneder i gjennomsnitt. Prinsippgruppen for forsøket har anslått en varighet for hver enkelt modul som tilsier at et fullt løp (modul 1.-4) med fem fag vil kunne ta tre år. I tillegg kommer en eventuell grunnmodul. 19 av prosjektlederne i spørreundersøkelsen i2e har gjennomført anslår også at et fullt løp vil ta tre år, mens seks sier at løpet kan ta 3,5 til 4 år.

Det er planlagt flere opplæringstimer på høyere moduler enn lavere moduler. Norsk for språklige minoriteter skiller seg ut med det høyeste timeantallet i alle moduler, og høyest er timetallet på modul 1. Utdanningstilbyderne setter med andre ord inn betydelige opplæringsressurser i den tidlige språkopplæringen.

i2e har også regnet ut modulenes varighet, regnet i kalenderdager, basert på utdanningstilbydernes rapporterte start- og sluttdato for modulene. De viser at det er relativt små forskjeller mellom fagene og at det kan være en indikasjon på uniforme modulløp. Det ser ut til at moduler på samme nivå gjennmomføres samtidig før man går over til neste modul i de ulike fagene.

Bruk av andre læringsarenaer enn skole er svært lite utbredt. Bare 56 deltakere får deler av opplæring i bedrift, i hovedsak gjelder det norskopplæring. Dette kan skyldes at det er krevende å få bedrifter med på laget, og at dette arbeidet ikke er prioritert enda i forsøket. Fjernundervisning er knapt tatt i bruk, med unntak av noen få timer i gjennomsnitt i engelsk modul. i2e finner støtte for forsøkets intensjon om fleksibilitet, men foreløpig gjenstår det en del arbeid før det er tilrettelagt godt nok for de som er i arbeid eller har omsorgsoppgaver.

Samarbeid

Evalueringen gjennomført av i2e peker på mangelfull samordning mellom de tre sektorene på statlig nivå. Det er et klart eierskap til forsøket i opplæringssektoren, mens forankringen er svakere i integreringssektoren og i arbeidssektoren, både på nasjonalt og lokalt nivå. Spesielt har samordningen med Nav kommet kort. Nav har vært lite involvert i forsøket og antall deltakere som får et tilbud finansiert av Nav er begrenset. Nav’s rolle som kurstilbyder av modulene er forsinket. Det er større grad av samordning med ordningene i introduksjonsloven. Det rekrutteres mange deltakere fra introduksjonsprogrammet og norskopplæring. Evalueringen trekker fram at forsøket er tjent med større grad av koordinert styring ovenfra, ikke bare for å forplikte partene mer, men også for å sørge for bedre balanse i samarbeidet og for å sikre større klarhet om partenes ulike roller.

i2e oppfatter at partene i forsøket, både departements- og direktoratsnivå, i stor grad er samstemte i sin beskrivelse av utfordringene med dagens opplæringsordninger for voksne: dagens system er for sekvensielt, noe som resulterer i for lange kvalifiseringsløp. Opplæringen er for lite tilpasset voksnes livssituasjon og læringsbehov, og det mangler gode finansieringsløsninger. i2e oppfatter også at det på tvers av sektorer er bred støtte til at det iverksettes et forsøk for å bøte på utfordringene, og at forventningene er høye. Samtidig er det en bekymring, både i Kompetanse Norge, Arbeids- og velferdsdirektoratet og (daværende) Justis- og beredskapsdepartementet, for at det skal være vanskelig få implementert forsøket i tråd med forventningene om mer fleksibilitet.

Selv om direktoratene er samstemte i problemforståelsen og behovet for forsøket, ser det ut til at de har ulikt syn på, og forventninger til, de valgte virkemidlene. Det ser også ut til å være usikkerhet om hvilken rolle hver part skulle ha i forsøket, og hva de mer konkret skal samarbeide om. Manglende styringssignaler nedover i forvaltningskjeden kan også ha gjort det vanskeligere for flyktningtjenesten og Nav i den enkelte kommune å prioritere samarbeidet høyt nok. i2e mener likevel at det ikke er for sent å opprette fastere samarbeidskonstellasjoner og at det tverrsektorielle samarbeidet uansett vil bedres når Nav framover skal tilby moduler.

i2e oppsummerer med at det kan være et potensiale for interkommunalt samarbeid der ulike kommuner tilbyr ulike moduler, og at dette kan øke fleksibiliteten i den modulstrukturerte voksenopplæringen. Mer om samarbeid er omtalt i avsnitt 5.6.

5.1.9 Kostnader ved grunnskole- og videregående opplæring for voksne

Driften av de offentlige grunnskolene i Norge blir i hovedsak finansiert av kommunene. Staten gir i tillegg tilskudd til grunnskoler som er godkjent etter friskoleloven. Kommunenes utgifter til grunnskolen inkluderer utgifter til undervisning, drift, materiell, lokaler og pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT).36

Ansvaret for videregående opplæring ligger til fylkeskommunen, og opplæringen i offentlig videregående skole eller i lærebedrift er gratis. Fylkeskommunen har ansvaret for å holde elevene med nødvendig trykte og digitale lærmidler og digitalt utstyr.

Grunnskole- og videregående opplæring for voksne finansieres gjennom fylkeskommunenes og kommunenes frie inntekter, dvs. skatteinntekter og rammetilskudd. Dette er midler som kommunene og fylkeskommunene fritt kan prioritere mellom sine oppgaver, uten andre føringer fra staten enn gjeldende lover og regler. Rammetilskuddet fra staten fordeles i utgangspunktet med et likt beløp per innbygger, men inneholder utjevnende elementer på bpde inntekts- og utgiftssiden som skal kompensere for forskjeller i geografi, demografi og økonomi. Voksne i grunnopplæring er hensyntatt i de kostnadsnøklene som ligger til grunn for finansiering av ordinær grunnskole- (kommunene) og videregående opplæring (fylkeskommunene), og er beregnet på grunnlag av egne kostnadsfunksjoner for voksenopplæring, hvor også utgifter til opplæring av innvandrere er inkludert.

For å gjøre vurderinger av den samfunnsøkonomiske kostnaden med ny livsoppholdsytelse for voksne uten gjennomført grunnskole- eller videregående opplæring, ønsket utvalget å få kartlagt kommunale og fylkeskommunale kostnader knyttet til voksenopplæringstilbudene.

Deloitte AS fikk i oppdrag å skaffe oversikt over kommunenes og fylkeskommunenes samlede kostnader til voksenopplæring, samt gjennomsnittlige kostnader per elev, for perioden 2013–2017. Kartleggingen viser faktorer som driver kostnadene knyttet til opplæringstilbudene, samt hvordan kostnadene fordeler seg på de ulike utdanningsprogrammene.

Deloitte har:

• Hentet inn og systematisert regnskapsinformasjon fra kommunene og fylkeskommunene om grunnskole- og videregående opplæring for voksne i kommuner og fylkeskommuner.

• Kartlagt samlede kostnader i kommunale og fylkeskommunale opplæringstilbud til voksne, og gjennomsnittlige kostnader per elev i grunnopplæringen for voksne.

• Kartlagt kostnadsforskjeller mellom ulike typer opplæringsprogrammer.

• Kartlagt kostnandsdrivere i opplæringstilbudene.

• Kartlagt skalafordeler/-ulemper innenfor ulike typer av opplæring.

• Funnet gjennomsnittlige kostnader per elev innenfor de ulike opplæringstypene.

Kostnader ved grunnskoleopplæring for voksne

I de siste fem årene har antall personer over 16 år som tar grunnskoleopplæring økt fra i underkant av 10 000 i skoleåret 2013–2014 til 13 000 i 2017–2018. I denne perioden er det gruppen av språklige minoriteter som har økt, fra 56 prosent til 77 prosent. Det tilsvarer en økning fra 5 500 til 10 000. Veksten er størst fra 2015–2016 til 2016–2017, noe som reflekterer at økningen i antallet flyktninger nådde en topp i 2016. Det er foreløpig ikke tilsvarende økning blant voksne som ønsker videregående opplæring – i årene 2013–2017 lå antall deltakere ganske stabilt på rundt 11 000 individer.37

Det er tre ulike grunner til at norske kommuner gir opplæring til andre enn de ordinære barnekullene. Den første og mest ressurskrevende tilleggsoppgaven er knyttet til nyankomne flyktninger. Det er påkrevd at disse har norsk- og samfunnsopplæring for å få permanent opphold eller statsborgerskap. I både 2016 og 2017 fikk mer enn 40 000 flyktninger slike kurs, og de årlige brutto driftskostnadene til undervisningsformål var i størrelsesorden 2,6 milliarder kroner. Det utgjorde om lag 71 prosent av de kommunale kostnadene knyttet til grunnskoleopplæring for voksne og undervisningen i norsk og samfunnsopplæring (se figur 5.8). Den andre tilleggsoppgaven er opplæring til personer over 16 år som mangler kompetanse fra grunnskolenivået. De fleste som får slik opplæring er flyktninger, og det vanlige er å organisere tilbudet sammen med de obligatoriske kursene i norsk- og samfunnskunnskapsopplæring. Kostnadene til dette undervisningsformålet har i de siste årene vært på omtrent 700 millioner kroner. Den tredje tilleggsoppgaven er spesialundervisning, ikke bare til personer som aldri har hatt skolegang og ikke lyktes med, eller hatt forutsetninger for, å følge ordinær undervisning, men også til personer som må tilbake til skolen, for eksempel etter en ulykke. Den anslåtte kostnaden til slik spesialundervisning er 360 millioner kroner i året.38

Kilde: Deloitte 2018.

Grunnskoleopplæring for voksne er alltid (i alle kommuner) skilt fra grunnskole for barnekullene, slik at både elevene og ressursene holdes tydelig atskilt. Interkommunalt samarbeid, derimot, er svært vanlig og det er et utstrakt samarbeid mellom kommuner for å skape noenlunde robuste leveransesentre. På tross av samarbeidet er det ganske betydelig variasjon i størrelsen på tilbudene, og det er svært uvanlig å se et tilbud med en ressursbruk på mer enn tre–fire millioner kroner til ordinær undervisning for voksne.

Gjennomsnittlig brutto driftskostnad til undervisningsformål i perioden 2014 til 2017 var 73 800 kroner per voksen elev i opplæring på grunnskolenivå. Til sammenlikning er gjennomsnittlig driftskostnad for barn i grunnskolen, for de samme kommunene som Deloitte har i sitt utvalg, 124 405 kroner. Små tilbud kan ha en høy gjennomsnittskostnad per elev, men det er relativt uvanlig å se gjennomsnittskostnader som avviker med mer enn +/- 20 000 kroner når spesialundervisning holdes utenfor. Når det finnes et «normalt» kostnadsnivå er det fordi det finnes en «normal» leveransemodell. Kommunene satser på klasseromundervisning, fem til seks timer hver dag i to år med én lærer i klasserommet og til tider støtte fra assistent. Helst vil man ha 12 til 16 elever i en klasse – flere elever kan være vanskelig fordi det er stor variasjon i kompetanse blant elevene. Færre er heller ikke bra siden det kreves en gruppe for å få et klassemiljø. De kommunene som har mange elever, gjør sitt beste for å dele inn klassene etter ferdighetsnivå (hvor mye man mangler), men også forhold som elevenes ambisjoner og tilgangen på lærere inngår i vurderingen.39

Innenfor normalen er det en serie forhold som kan påvirke kostnadene. Det er for eksempel kostnadskrevende med tilbud til voksne elever som enda ikke leser eller skriver på noe språk. Opplæringen kan også variere i synet på hva slags kunnskap som er nødvendig og tilstrekkelig, og det er tilsynelatende ulik praksis knyttet til bruken av spesialundervisning. Noen setter terskelen for å gi spesialundervisning svært høyt og lar om nødvendig elevene gå om igjen på ordinær undervisning. Andre benytter spesialundervisning også for elever som blir hengende etter. Alt dette påvirker kostnadsbildet. I tillegg har grunnskoleopplæringen for voksne smådriftsulemper og stordriftsfordeler. Kostnaden for elev nummer én anslås til 129 000 kroner. Når det blir to elever, anslår en at gjennomsnittskostnaden har sunket med 1 164 kroner. Gjennomsnittskostnaden fortsetter å falle for hver ny elev, men nedgangen er avtagende. De rimeligste tilbudene har 150 elever – på dette nivået er brutto driftskostnader kanskje så lave som 40 000 kroner per elev.40

Hvis flere voksne skal ta grunnskoleopplæring, er det interessant å forstå hva én ekstra elev vil koste. Den beste forklaringen (den som gir størst forklaringskraft i en statistisk modell) legger til grunn at de faste kostnadene i undervisningen er på 1,1 millioner kroner, og at hver voksne elev i grunnskoleopplæringen deretter har en prislapp på 57 500 kroner.41 En annen tilnærming er å se på betalingen når en kommune sender elever til en annen kommune. I slike oppgjør mellom profesjonelle kjøpere og selgere, er marginalkostnaden (prisen for den siste eleven) 56 300 kroner.42 Alle tall er brutto driftskostnader til undervisningsformål. For utvalgets beregninger av kostnader legges 60 000 kroner til grunn for hver ekstra elev i grunnskoleopplæringen.

Kostnader ved videregående opplæring for voksne

Videregående opplæring for voksne er i hovedsak et tilbud for de mange som falt fra i ordinær videregående opplæring eller for dem som av ulike årsaker tar et annet yrkesvalg etter fylte 25 år. Det kan også være innvandrere som ønsker seg videregående utdanning. Mens grunnskole for voksne alltid er skilt fra ordinær grunnskole, leverer fylkene i hovedsak videregående opplæring for voksne i regi av en ordinær videregående opplæring. Mens grunnskoleopplæring for voksne som hovedregel tas på fulltid i ordinære klasser, er det vanlig å ta videregående opplæring ved siden av arbeid, og med stor vekt på å formalisere den kunnskapen som eleven har tilegnet seg i arbeidslivet. Det er også betydelig mer selvstudium og høyere krav til elevene.

I de siste fem årene har fylkene brukt 480 millioner kroner hvert år på videregående opplæring for voksne. Det tilsvarer 44 500 kroner i året for hver person som har benyttet seg av undervisningstilbudet.43 Dette er om lag 100 000 kroner lavere enn gjennomsnittskostnaden for ordinære ungdommer i videregående opplæring

Kilde: Deloitte 2018.

Kilde: Deloitte 2018.

Et kjennetegn ved de voksne, er at de velger annerledes enn de som tar videregående opplæring direkte etter grunnskolen. De fleste velger yrkesfag, mens en tredel tar påbygg som kvalifiserer til videre utdanning. Svært mange ønsker formalkompetanse innenfor helse- og oppvekstfag (46 prosent), de resterende velger i hovedsak praktiske yrkesfag. Yrkesvalg innenfor idrett, musikk, dans og drama er nærmest fraværende fra de voksnes utdanningsvalg.44

På samme måte som for grunnskolen har Deloitte brukt statistikk for å lete etter mønstre i kostnadsbildet i videregående opplæring, og som for grunnskolen finner de stordriftsfordeler. Den første eleven koster om lag 56 000 kroner. Når elevtallet på en skole nærmer seg 200 eller 250 elever, synker gjennomsnittskostnaden ned mot 42 000 kroner. Regnskapsdataene kan også brukes til å si noe om hva en ekstra elev koster, og spesifisere dette for typen utdanning elevene tar. Den modellen som best beskriver kostnadene i opplæringen for voksne, legger til grunn en fast kostnad på 588 000 kroner og et påslag for hver elev med henholdsvis 36 300 kroner på studieforberedende og 25 600 kroner på yrkesfaglige programmer. (I ordinær videregående opplæring for voksne er yrkesfagene gjennomgående mer kostnadskrevende enn studieforberedende løp – i opplæringen for voksne er det altså motsatt).45

Når yrkesfaglig opplæring for voksne kan leveres til en lav kostnad, skyldes det at skolen i stor utstrekning formaliserer en realkompetanse som eleven har bygget, eller er i ferd med å bygge gjennom yrkesdeltakelse. Deloitte har ikke hatt tilgang til materiale som kan kaste lys over forskjeller i skolenes arbeidsform, omfanget av realkompetansevurderinger og i hvilken grad kravene for å få realkompetanse er like og sammenliknbare.

For utvalgets beregninger av kostnader legges 42 000 kroner til grunn for hver ekstra elev i videregående opplæring.

Kostnadsnivået i grunnskole- og videregående opplæring for voksne

Kostnadskartleggingen tyder på at kommuner og fylkeskommuner leverer grunnopplæring for voksne på en kostnadseffektiv måte, holdt opp mot de tilbudene som gis barn og unge i ordinær skolegang. Kostnadskartleggingen viser òg at det er stor variasjon i kostnadsbildet til kommunene. Det typiske utdanningstilbudet er ganske beskjedent (målt i antall elever), men kostnaden per elev kan variere betydelig. Selv om Deloitte har holdt investeringer, skoleskyss og bygg utenfor, er likevel gjennomsnittlige kostnader per elev vesentlig lavere enn i skolegang som tilbys barn og ungdom. Flere forhold kan spille inn, mener Deloitte:

• En svært pragmatisk bruk av interkommunalt samarbeid i grunnskolen.

• At grunnskoleopplæring for voksne trolig oppnår kostnadsfordeler gjennom å være organisert sammen med norsk- og samfunnskunnskapsopplæring for nyankomne, på samme måte som videregående opplæring for voksne trekker veksler på opplæring for unge.

• Flyktningebølgen økte elevtallet raskere enn det lot seg gjøre å hente inn ekstra ressurser – en del kommuner har blitt tvunget til å levere mye med lite.

• Opplæring for voksne har ofte lav oppmerksomhet, kanskje også lav oppmerksomhet når felleskostnader fordeles, hvilket innebærer at tallene undervurderer de reelle kostnadene.

• En svært pragmatisk praksis knyttet til realkompetansevurdering i videregående opplæring i kombinasjon med svært målrettet undervisning (man gjør akkurat det som skal til for å kunne kvalifisere eleven).46

• En tilleggsfaktor som kan påvirke forskjellen i gjennomsnittlige kostnader mellom voksne i grunnskoleopplæring og barn og unge i grunnskolen, er at man må forvente at barn og unge er dyrere siden de får undervisning i flere timer enn voksne.47

5.2 Grunnleggende kvalifisering for nyankomne

Innvandrere og flyktninger har ofte en del særskilte kvalifiseringsbehov, som vil variere med for eksempel utdanningsnivået fra hjemlandet, type arbeid og botid. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) har ansvaret for å gjennomføre regjeringens integreringspolitikk. Direktoratet er underlagt Kunnskapsdepartementet.

Med «grunnleggende kvalifisering» menes informasjon, kunnskaper og ferdigheter som gjør at personen kan fungere i ordinært arbeid og samfunnsliv, eller kan benytte seg av det ordinære utdannings- og opplæringstilbudet.48 En forutsetning for god integrering i arbeid og utdanning vil ofte være gode norskkunnskaper og grunnleggende kjennskap til det norske samfunnet. De fleste innvandrere som kommer til Norge, vil derfor ha behov for å lære seg norsk.

5.2.1 Rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogrammet

Nyankomnes muligheter for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet, og deres økonomiske selvstendighet er formålet i lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven).49 Loven trådte i kraft 1. september 2003 som en frivillig ordning for kommunene, og deretter fra 1. september 2004 som en obligatorisk ordning for kommuner som har bosatt personer innenfor lovens personkrets. 1. september 2008 ble introduksjonsloven utvidet med opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Kommuner som bosetter flyktninger etter avtale med staten, har ansvar for å iverksette introduksjonsprogram i tråd med lov og forskrift. For dette arbeidet mottar kommunene et integreringstilskudd fra staten per bosatte flyktning. Kommunen mottar også tilskudd fra staten til norskopplæringen.

Introduksjonsloven omhandler introduksjonsprogrammet, introduksjonsstønaden (se avsnitt 6.3.8) og opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Introduksjonsprogram og introduksjonsstønad utgjør til sammen introduksjonsordningen. Introduksjonsprogrammet og opplæringen i norsk og samfunnskunnskap er myndighetenes verktøy for å få nyankomne flyktninger og innvandrere raskt i arbeid eller utdanning.

Visse grupper innvandrere har rett og plikt til å delta i både introduksjonsordningen og opplæring i norsk og samfunnskunnskap, mens andre bare kommer inn under en av delene. Se boks 5.3. Kommunene har plikt til å sørge for tilbudet. Til dette mottar kommunene statlig tilskudd som skal gi en rimelig utgiftsdekning.

5.2.2 Deltakerne i introduksjonsprogrammet

Ankomsten av nye flyktninger er synkende, etter en perioden med høy ankomst, noe som vil påvirke antall deltakere i introduksjonsprogrammet de neste årene. Antallet deltakere i ordningen har økt det siste tiåret (se tabell 5.9). I 2017 var det om lag 28 800 deltakere i introduksjonsprogrammet, noe som er en økning på over 15 000 deltakere fra 2013. Fram til og med 2015 var kjønnsfordelingen nokså lik i introduksjonsprogrammet. Fra 2016 har det derimot vært en økende overvekt av menn i programmet som følge av betydelig økt innvandring av unge enslige menn. Selv om andelen kvinner i introduksjonsprogrammet har gått ned, så har aldersfordelingen vært tilnærmet lik gjennom perioden. Det store flertallet av deltakerne i introduksjonsprogrammet i 2017 er under 35 år, nær 75 prosent.

5.2.3 Rett og plikt til opplæring for nyankomne

Introduksjonsprogrammet skal være helårig og på fulltid både for å gi mulighet for effektiv kvalifisering, og for å styrke mulighetene for deltakelse i yrkes- og samfunnsliv. Programmets innhold og varighet skal tilpasses den enkeltes bakgrunn og kvalifiseringsbehov for å nå målsettingen i hans eller hennes individuelle plan. Programmet kan vare i inntil to år. Det kom en lovendring av 15. juni 2018 med ikrafttredelse 1. september 2018: Når det vil styrke den enkeltes mulighet for overgang til arbeid eller ordinær utdanning, eller styrke muligheten for å nå målsettingen i den individuelle planen, kan programmet forlenges til inntil tre år.

Etter Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak til arbeidsliv: en effektiv integreringspolitikk er det gjennom tilskuddsordningen «Jobbsjansen del C» mulighet for kommunene til å søke om prosjektmidler for å prøve ut forlenget kvalifiseringsløp med ett ekstra år (år fire), etter deltakelse i et treårig introduksjonsprogram. Hovedformålet med Jobbsjansen del C er å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet. I 2017 var det tolv kommunale prosjekter som fikk midler til utvidet periode; totalt hadde disse 127 deltakere.50 I 2018 er det økt til 21 prosjekter, med mål om til sammen 254 deltakere.

Deltakerne i introduksjonsprogrammet har tiltakstilbud som er konsentrert rundt norskopplæring, kompetanse og arbeid. Nesten alle deltakerne i introduksjonsprogrammet i 2016 deltok i norskopplæring med samfunnskunnskap (se tabell 5.10). Dette er grunnpilaren i tiltaksapparatet. Ut over norskopplæring og opplæring i samfunnskunnskap, har deltakerne rett til et individuelt tilpasset opplæringsløp. Dette kan omfatte en rekke ulike tilbud, blant annet språkpraksis, arbeidspraksis eller (kortere) kurs. Helserettede tilbud kan også inngå som en del av programmet. Om lag en tredel deltar på språkpraksis, mens om lag en femdel er i arbeid, arbeidspraksis eller yrkesprøving. Videre deltar om lag 20 prosent i grunnskoleopplæring eller tar fag i videregående opplæring. Her har det også vært lovendring. Det heter nå at programmet skal minst inneholde arbeids- eller utdanningsrettede tiltak, i tillegg til norskopplæring og samfunnskunnskap.51

Innholdet i opplæringen i norsk og samfunnskunnskap er regulert av Læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere fra 2012, som er en forskrift til introduksjonsloven.52 Målet for opplæringen er at deltakerne skal kunne nå et ferdighetsnivå i norsk som setter dem i stand til å bruke eller bygge videre på sin kompetanse i arbeid, utdanning og samfunnsliv for øvrig. I tillegg skal opplæringen beskrive og forklare viktige trekk ved samfunnet. Opplæring i norsk og samfunnskunnskap favner bredere enn introduksjonsprogrammet og alle som søker opphold i Norge har rett og plikt til å gjennomføre opplæringen i norsk og samfunnskunnskap. I 2016 var det om lag 41 500 deltakere i opplæringen i norsk og samfunnskunnskap, halvparten av deltakerne var kvinner.

I oppfølgingen av Meld. St. 16 (2015–2016) Fra utenforskap til ny sjanse: samordnet innsats for voksnes læring er det gjennom endringer i Rundskriv til lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) lagt til rette for at de som ønsker og har behov for det, skal kunne ta grunnskoleopplæring og videregående opplæring på hel- eller deltid i introduksjonsprogrammet.53 Grunnskole- og videregående opplæring anses, med endringen, som grunnleggende kvalifisering innenfor programmets rammer, dersom det kan styrke den enkeltes muligheter for deltakelse i arbeid eller videre utdanning. Videregående opplæring øker mulighetene for å få et stabilt fotfeste i arbeidslivet, og mange arbeidssøkere vil ha behov for videregående opplæring for å få varig tilknytning til arbeidslivet. En samordning av opplæringen i norsk og samfunnsfagskunnskap og grunnskoleopplæring omtales i kapittelet om forsøk med modulisert opplæring for voksne.

Våren 2018 vedtok Stortinget endringer i introduksjonsloven. Blant justeringene i loven var at kommunene fikk plikt til å tilby opplæring i norsk for asylsøkere, og målgruppen for introduksjonsprogrammet og norskopplæring ble utvidet med medlemmer av barnefamilier og enslige mindreårige med begrenset oppholdstillatelse.

5.2.4 Evaluering av ordningene i introduksjonsprogrammet

Meld. St. 30 (2015–2016) varslet en evaluering av introduksjonsprogrammet, for å få mer kunnskap om hvordan introduksjonsprogrammet og opplæringen i norsk og samfunnskunnskap kan gjøres bedre.54

I Fafos evaluering av introduksjonsloven rapporteres følgende resultater: Fire år etter oppstart i program var 22 prosent av deltakerne i de tre kohortene samlet under utdanning, først og fremst i videregående- eller grunnskoleopplæring (alle som startet i program i 2007, 2009 og 2011). Utdanningsaktiviteten er høyest blant deltakere som følger «spor 3» i norskundervisningen (se boks 5.4). I denne gruppen er det like mange som tar høyere utdanning som tar videregående opplæring.

Alder, kjønn og familiesituasjon har stor betydning for overgangen til arbeid. Unge og barnløse har langt høyere overgang til arbeid enn det eldre deltakere med mange barn har. Undersøkelsen viser videre at selv om utdanning (målt gjennom sporinndeling) har betydning for overgang til arbeid, framstår det å ha bestått en norskprøve som viktigere. Andelen av deltakerne som består en norskprøve, slik det måles i Fafos studie, er imidlertid relativt lav.55 Fire av ti deltakere som hadde rett, plikt eller rett og plikt til opplæring, og som startet i norskopplæring i årene 2007 til og med 2011, hadde bestått norskprøve 2 skriftlig eller høyere innen utgangen av 2016. Evalueringen viser videre at unge har langt høyere sannsynlighet for å bestå prøven enn eldre; kvinner består i større grad enn menn, og deltakere i «spor 2» og «spor 3» består i langt større grad enn deltakere i «spor 1».

Rapporten finner at introduksjonslovens formål oppfylles i svært ulik grad i de ulike kommunene, og at dette til dels kan tilbakeføres til ulik virkemiddelbruk. Språkpraksis, arbeidspraksis, grunnskoleopplæring og ordinært arbeid som del av introduksjonsprogrammet, anvendes i svært ulik utstrekning i kommunene. Det er – for overgang til utdanning og arbeid – langt viktigere hvor gammel du er når du ankommer, enn om du får arbeidspraksis som del av introduksjonsløpet. Språkpraksis finner studien ingen målbare effekter av i de undergruppene som er analysert. Det påpekes at en årsak til dette trolig er at kvaliteten på tiltaket varierer mye, uten at dette kan fanges opp i de registreringene som evalueringen bruker. Forskerne legger imidlertid større vekt på at verken arbeidspraksis eller språkpraksis tilfører deltakerne formell kompetanse. Selv om både språk- og arbeidspraksis kan være gode modeller for å bedre norskferdigheter og for å få erfaring med norsk arbeidsliv tilfører det ikke deltakerne formelle ferdigheter. En viktig konklusjon i rapporten er at selv om det fortsatt er forbedringsmuligheter innenfor rammen av det eksisterende virkemiddelapparatet, bør det også tenkes nytt omkring virkemiddelbruken. Spesielt er det ifølge forfatterne et stort behov for å utvikle utdanningsløp som er tilpasset målgruppen, og som resulterer i formell kompetanse. Etablering av fagopplæring som er tilpasset nyankomne flyktninger og innvandrere trekkes fram spesielt.

Grunnskole- eller videregående opplæring som en del av introduksjonsprogrammet

I en tidligere Fafo-rapport studeres bruken av grunnskoleopplæring i introduksjonsprogrammet. Der påpekes det at bruken er ganske lav, gitt at en stor andel av deltakerne mangler grunnleggende ferdigheter.56 Forfatterne peker på tre forhold som kan virke som en barriere mot deltakelse i grunnskoleopplæring: manglende informasjon om tilbudet, manglende økonomiske vilkår for å gjennomføre og mangelfullt tilpasset grunnskoleopplæring til den aktuelle målgruppen.

Den samme studien påpeker at det er lite kunnskap om hvor godt egnet grunnskoleopplæring for voksne er som tiltak i introduksjonsprogrammet, hvem det passer best for, og hva som eventuelt skal til for at tiltaket skal bli bedre tilpasset. Store kommunale variasjoner i bruken av grunnskoleopplæring som en del av introduksjonsprogrammet tilsier likevel ifølge forfatterne at kommunenes praksis på dette området sannsynligvis er i strid med likebehandlingsprinsippet.

I 2017-evalueringen av introduksjonsloven påpekes det at andelen deltakere som har fått grunnskoleopplæring eller tatt grunnskolefag som en del av sitt program, har økt gradvis, fra 13,3 prosent i 2011 til 17,4 prosent i 2016.57 Tallet er lavt, i lys av hvor mange som følger norskopplæring på et spor som tilsier at de har hatt lite eller ingen utdanning med seg til Norge.

I 2017 hadde seks prosent av deltakerne i introduksjonsprogrammet fag i videregående opplæring som en del av sitt program. Over 60 prosent av lederne mener at fag i videregående oppæring som del av programmet brukes i liten eller ingen grad. Forfatterne skriver at en mulig årsak til at særlig videregående opplæring brukes lite, er at programrådgiverne ofte vurderer det som lite realistisk at deltakerne skal rekke å avlegge eksamener eller ta fagbrev innenfor rammene av introduksjonsprogrammet. Spesielt for voksne deltakere som har stiftet familie og vil ha et behov for inntekt, vurderes ofte utdanningsløp som lite aktuelt innenfor rammen av introduksjonsprogrammet. Samtidig understrekes behovet for opplæringsløp som kan gi formell kvalifisering. I en av casekommunene Fafo har besøkt (Gloppen kommune, jf. boks 5.6), er det etablert forsøk med et opplegg som kan gi deltakere fagbrev i løpet av maksimalt fire år, på en måte som sikrer tilgang også for dem som mangler grunnopplæring og beståtte norskkurs, men som skårer høyt på motivasjon og egnethet. Utdanningsløpet kombinerer praksis og undervisning fra dag én og kunne på undersøkelsestidspunktet vise til gode resultater.

5.3 Grunnleggende ferdigheter i Kompetanse Norge

Gode ordninger for læring gjennom hele livet er en betingelse for et inkluderende arbeids- og samfunnsliv. Livslang læring legger grunnlaget for et omstillingsdyktig og produktivt arbeidsliv og for velferdsstaten. Kompetanse Norge (tidligere VOX) er et direktorat underlagt Kunnskapsdepartementet som også får oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet og andre departementer. Kompetanse Norge skal samordne, styrke og videreutvikle kompetansepolitikken.58 En del av deres arbeid er blant annet å koordinere det som tidligere het Program for basiskompetanse i arbeidslivet, og som nå heter Kompetansepluss.

5.3.1 Kompetansepluss

Kompetansepluss (tidligere Program for basiskompetanse i arbeidslivet (BKA) og Program for basiskompetanse i frivilligheten (BKF)) er en tilskuddsordning for opplæring i grunnleggende ferdigheter i lesing, skriving, regning, muntlig, IKT og norsk eller samisk (boks 5.5). Virksomheter og frivillige organisasjoner kan søke om penger gjennom ordningen, som skal bidra til at voksne får nødvendig kompetanse til å mestre krav og omstilling i arbeidslivet. Programmet forvaltes av Kompetanse Norge.

«Kompetansepluss arbeid» gir midler til kurs for arbeidstakere knyttet til arbeidsplassen. «Kompetansepluss frivillighet» gir midler til kurs knyttet til aktiviteter i frivilligheten. Siden 2006 er ordningen utvidet fra 14 millioner kroner til om lag 180 millioner kroner i 2017. I 2015 kunne det for første gang søkes om midler til norskopplæring. Over 60 000 arbeidstakere har fått opplæring på jobben gjennom ordningen.

Kompetanse Norge har oppsummert effektene av BKA-ordningen og viser til at deltakere bruker mer data, skriver og leser mer etter kurset enn de gjorde før.59 Andre endringer handler om økt selvtillit, mestringsfølelse og læringsmotivasjon. Mange deltakere opplever at de har blitt flinkere i jobben sin. Virksomhetene som har arrangert opplæring, trekker særlig fram virkninger som bedre kommunikasjon og samarbeid mellom ansatte, og nye produksjonsløsninger. For de fleste virksomhetene har BKA vært avgjørende for at opplæring har blitt gjennomført.

5.4 Opplæringstiltak i arbeids- og velferdsforvaltningen

Arbeidsmarkedspolitikken skal legge til rette for et velfungerende arbeidsmarked med høy sysselsetting og lav ledighet, og bidra til et inkluderende arbeidsliv. Bruk av arbeidsmarkedstiltak er et viktig virkemiddel i arbeidsmarkedspolitikken, hvor målet er å få flere i arbeid og færre på stønad. Arbeids- og velferdsetaten (Nav) bistår arbeidssøkere og personer med nedsatt arbeidsevne med en rekke tiltak og tjenester som skal lette overgangen til arbeid. I dette er opplæring og utdanning et middel for å nå målet om sysselsetting. Arbeids- og velferdsdirektoratet, et direktorat under Arbeids- og sosialdepartementet, har det overordnede ansvaret for arbeids- og velferdsforvaltningen.

Personer som melder seg hos arbeids- og velferdsforvaltningen med behov for kvalifisering kan få opplæring som arbeidsmarkedstiltak. I tillegg kan arbeids- og velferdsetaten gi støtte til bedriftsintern opplæring (BIO) til ansatte i virksomheter med alvorlige omstillingsproblemer. Andre arbeidsmarkedstiltak, som avklaring (inkludert jobbklubber), tiltaksplasser i ordinært arbeidsliv (som arbeidstrening, lønnstilskudd og oppfølgingstiltak) og skjermede tiltaksplasser kan også inneholde elementer av opplæring og kvalifisering.

Hovedmålet med arbeidsmarkedstiltak i regi av arbeids- og velferdsetaten er å få folk raskt i arbeid. Det er derfor satt ulike avgrensninger med tanke på den opplæringen som tilbys personer som er tilmeldt arbeids- og velferdsetaten, avhengig av formålet med tiltakene og de ulike målgruppene tiltakene er rettet mot. Mange brukere i Nav vil kunne styrke sine muligheter på arbeidsmarkedet gjennom økt kvalifisering.

5.4.1 Ingen rett til arbeidsmarkedstiltak

Opplæring og utdanning er i denne etaten ikke et mål i seg selv, og tilbud er heller ikke en rettighet for klientene. Den enkelte kan tilbys opplæring og utdanning der dette anses som «nødvendig og hensiktsmessig» for å heve kompetansen og øke muligheten for sysselsetting.

Arbeidsmarkedstiltak gis på bakgrunn av en individuell vurdering av den enkeltes behov for bistand for å komme i arbeid. Alle som henvender seg til et Nav-kontor og som ønsker eller trenger det, skal få vurdert sitt behov for bistand gjennom en behovs- eller arbeidsevnevurdering. Tilbud om tiltak gis dersom dette anses som nødvendig og hensiktsmessig for å styrke den enkeltes muligheter på arbeidsmarkedet.

Det finnes mange forskjellige typer arbeidsmarkedstiltak og tjenester som er ment å passe for mennesker som trenger ulik form for bistand. For mange voksne som står utenfor arbeidslivet på grunn av manglende kompetanse, kan opplæringstiltak i arbeids- og velferdsetaten være et viktig bidrag for å komme i arbeid. En betydelig del av den arbeidsmarkedspolitiske innsatsen er knyttet til ulike former for opplæring og kvalifisering. De to dominerende opplæringstiltakene er arbeidsmarkedsopplæring (AMO) og bruk av ordinære utdanningsplasser (utdanningstiltaket) for personer med nedsatt arbeidsevne.

Visse grupper prioriteres ved inntak til arbeidsmarkedstiltak. Det gjelder personer med nedsatt arbeidsevne, langtidsledige, ungdom, langtidsmottakere av økonomisk stønad og innvandrere fra land utenfor EØS-området, herunder nyankomne innvandrere under introduksjonsprogrammet. Eller sagt på en annen måte: Voksne norskfødte, korttidsledige med ordinær arbeidsevne, uten langvarig økonomisk stønad er nedprioritert ifølge retningslinjene.

Det gis også muligheter for lengre opplæringsløp for enslig mor eller far som fyller vilkårene for overgangsstønaden.60 Arbeidsmarkedstiltak kan også inngå i kvalifiseringsprogrammer for utsatte grupper, og gis til mottakere av økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven. Deltakere på arbeidsrettede tiltak i arbeids- og velferdsetaten mottar en eller annen ytelse.

Store deler av arbeids- og velferdsetatens tiltaksapparat er behandlet i Prop. 39 L (2014–2015) og i Meld. St. 16 (2015–2016).61

5.4.2 Dagens opplæringstiltak i arbeids- og velferdsforvaltningen

Opplæringstiltakene i arbeids- og velferdsforvaltningen består av tre forskjellige enkelttiltak:

• Arbeidsmarkedsopplæringskurs (AMO-kurs), som kan ha en varighet på inntil ett år.

• Yrkesrettet opplæring, med varighet på inntil to år.

• Ordinær utdanning (utdanningstiltaket), med varighet på inntil tre år.

AMO-kurs og yrkesrettet opplæring kan tilbys både ordinære arbeidssøkere og personer med nedsatt arbeidsevne, mens ordinær utdanning bare kan tilbys personer med nedsatt arbeidsevne.

AMO-kurs er korte yrkesrettede kurs som ofte inneholder en blanding av teoretisk og praktisk opplæring, og kan omfatte arbeidspraksis i en ordinær virksomhet. AMO kan også inneholde blant annet karriereveiledning, informasjon om norsk arbeidsliv og personlig veiledning, motivasjon og mestring mv. Innholdet i kursene varierer betydelig, også mellom ulike fylker. Fra 2016 er innholdet i AMO-kursene åpnet for i større grad å kunne gi opplæring i grunnleggende ferdigheter og arbeidsrettet norskopplæring.62 Aldersgrensen for å kunne delta i AMO-kurs er 19 år. Kursene anskaffes via anbud og gir ikke formell kompetanse.

I 2017 var det i gjennomsnitt om lag 7 600 deltakere på AMO-kurs, hvorav 4 600 var arbeidssøkere på tiltak, øvrige deltakere var personer med nedsatt arbeidsevne (se tabell 5.12). Siden 2013 har det vært en økning i antall deltakere samlet sett, etter at det i årene før var en nedgang. Men ser en på de to gruppene hver for seg, har antall arbeidssøkere på tiltak gått ned siden 2010, mens deltakere med nedsatt arbeidsevne har hatt en økning.

Toårig yrkesrettet opplæring er et relativt nytt opplæringstiltak som kom i 2016, og hvor målet er å tilby yrkesrettet opplæring til personer med svake formelle kvalifikasjoner eller svake grunnleggende ferdigheter.63 Opplæringen kan skje enten i form av kurs eller som opplæring på videregående nivå eller i fagskoleutdanning. Tilbud om videregående opplæring er avgrenset til personer som står uten rett etter opplæringsloven og introduksjonsloven. Nedre aldersgrense er 19 år. Første året, i 2016, var det 33 deltakere på dette tiltaket, mens det i 2017 var 286 deltakere.

Personer med nedsatt arbeidsevne kan også få støtte til å ta utdanning i det vanlige skolesystemet, fra grunnskole til høyere utdanning gjennom utdanningstiltaket. Denne støtten har en maksimal varighet på tre år med mulighet til ett års forlengelse. Ordinær utdanning er offentlig eller privat utdanning som er åpen for alle, og som gir formell kompetanse, det vil si kompetanse som er dokumentert i vitnemål eller kompetansebevis. Nedre aldersgrense er 22 år. Det er en forutsetning at utdanningen som velges, er vurdert som hensiktsmessig og nødvendig av arbeids- og velferdsetaten med tanke på videre jobbutsikter. Utdanningsplasser skaffes som regel av brukeren selv ved at hun eller han søker skole- eller studieplass gjennom ordinære prosedyrer for opptak.

En betydelig del av den arbeidsmarkedspolitiske innsatsen er knyttet til ulike former for opplæring og kvalifisering. Totalt var det i gjennomsnitt 78 500 deltakere på arbeidsrettede tiltak i 2017, herav 19 500 ordinære arbeidssøkere (25 prosent) og 56 700 med nedsatt arbeidsevne (72 prosent).64 De to dominerende opplæringstiltakene er AMO og utdanningstiltaket. Dette er tiltak som i 2017 hadde henholdsvis 7 600 og 8 500 deltakere i gjennomsnitt, det vil si om lag 16 200 deltakere, eller om lag 21 prosent av tiltaksdeltakerne.

Redusert bruk av opplæringstiltak over tid

Fra 2004 til 2014 var det en samlet nedgang på 55 prosent i andelen personer som deltar i AMO og utdanningstiltaket, fra gjennomsnittlig om lag 34 600 deltakere i 2004 til gjennomsnittlig om lag 15 400 deltakere i 2014. Fram til 2017 økte deltakelsen igjen til om lag 16 200 totalt som følge av en økning i AMO-deltakelsen, mens deltakelsen i utdanningstiltaket fortsatt gikk ned. I perioden fra 2004 til 2017 var det en økning i det totale antallet tiltaksdeltakere på 13 prosent, mens det i perioden 2004–2014 var en mindre nedgang på seks prosent (tabell 5.12).

Endringer i tiltaksbruken vil være påvirket av en rekke forhold. Hvilke typer tiltak som er hensiktsmessige og nødvendige for overgang til arbeid, kan variere med både konjunkturer og strukturelle forhold, sammensetningen av de ledige og personer med nedsatt arbeidsevne, arbeidsgivernes ønsker og behov, samt arbeids- og velferdsforvaltningens ressurser og arbeidsmetodikk.

Bruken av utdanningstiltaket gikk mest ned i denne perioden. Antall deltakere i utdanningstiltaket ble redusert med åtte prosent fra 2014 til 2017, til gjennomsnittlig om lag 8 500 deltakere. Fra 2014 til 2017 har det vært en økning på 24 prosent i bruken av AMO.

Det kan være flere grunner til at bruken av opplæring, og særlig bruken av formell opplæring, ble redusert i årene 2004 til 2014. Proba samfunnsanalyse peker på at både regelverksendringer knyttet til bl.a. varighet og aldersgrenser og større vekt på arbeidsretting i arbeids- og velferdsforvaltningen, trolig påvirket utviklingen.65 Det har vært innført både regelverksendringer og endringer i finansieringssystemet som hadde som mål å stramme opp bruken av utdanningstiltaket, f.eks. økning i aldersgrensen for utdanningstiltaket fra 22 til 26 år, og innføring av maksimal varighet (som hovedregel) på tre år i 2004.66 Større vekt på arbeidsretting innebærer bl.a. mer vekt på kortere, og ikke minst mer yrkesrettede tiltak. Det er videre indikasjoner på at det også er en oppfatning i forvaltningen av at man skal finansiere utdanning gjennom lån og stipend fra Lånekassen.67

Aldersgrensen i utdanningstiltaket ble reversert fra 26 til 22 år igjen i 2016, blant annet for å kunne gjøre det lettere å vri utdanningstiltaket mer i retning av videregående opplæring. Dette, sammen med innføring av det nye toårige yrkesrettede opplæringstiltaket og styrket satsing på kurstilbud i grunnleggende ferdigheter og arbeidsrettet norskopplæring, var endringer som ble gjort for å få et bedre opplæringstilbud i Nav. Endringene er særlig tiltenkt arbeidssøkere og personer med nedsatt arbeidsevne, uten fullført videregående opplæring, eller med svake grunnleggende ferdigheter.68

5.5 Samarbeid mellom sektorene

Voksne med lite utdanning eller svake grunnleggende ferdigheter har større risiko for å havne utenfor arbeidslivet enn andre grupper. Svake grupper vil i større grad ha behov for bistand fra det offentlige til å heve kompetansen sin, og bistandsbehovene går ofte på tvers av sektorgrenser. Den enkelte er avhengig av en helhetlig og samordnet innsats fra arbeidsmarkeds-, utdannings- og integreringsmyndighetene for å få best mulig bistand.

Fylkesvise samarbeidsavtaler mellom arbeids- og velferdsforvaltningen og utdanningsmyndighetene (fylkeskommunene) formaliserer samarbeidet om arbeidssøkere som har behov for bistand fra begge parter. Målet med disse avtalene er at de skal legge grunnlaget for å utvikle gode lokale løsninger. Det skal òg inngås samarbeidsavtaler mellom arbeids- og velferdsetaten og kommunene om hvordan man skal samarbeide om nyankomne innvandrere som er deltakere i introduksjonsprogrammet.

Kommuner og fylkeskommuner samarbeider om å tilby opplæring for voksne på grunnskole- og videregående nivå gjennom voksenopplæringssentre. Kommunene kan òg benytte studieforbund, godkjente nettskoler og andre som gir tilbud om grunnskoleopplæring, for å oppfylle plikten til å gi opplæring til voksne. I tillegg kan kommunene organisere grunnskoleopplæring for voksne som interkommunalt samarbeid.

Ulike hensyn og mål må veies opp mot hverandre når konkrete tiltak skal utformes, dersom flere med lite utdanning skal kunne delta i opplæring. Dette kan gi utfordringer i den faktiske utøvelsen av politikken, og i samarbeidet mellom førstelinjen i de enkelte sektorene. Meld. St. 16 (2015–2016) om utenforskap tar opp samarbeidsutfordringene. Her vises det til undersøkelser som peker på at samarbeidet mellom arbeids- og velferdsetaten og fylkeskommunene er krevende, og at det handler om ulik styringsstruktur, organisering, regelverk, rutiner og kultur.69 Én undersøkelse viser at samarbeid mellom fylkeskommune og Nav-kontor ofte er basert på personlige relasjoner og i mindre grad formelle avtaler.70 En annen undersøkelse finner at særlig ungdom mellom 22 og 24 år og innvandrere med dårlige norskferdigheter kommer uheldig ut i samarbeidet mellom fylkeskommune og Nav-kontor.71 De samme undersøkelsene peker også på at manglende kunnskap om hverandres systemer og hvilke muligheter og rettigheter som ligger i de ulike systemene, kan gjøre samarbeidet om voksne med behov for videregående opplæring vanskelig.

Personer med manglende utdanning og/eller dårlige norskferdigheter møter slike utfordringer innenfor rammen av Nav’s tradisjonelle opplæringsapparat, hvor det har vært lite rom for formelle utdanningsløp og for å få mer norskundervisning. Med å gi de som har manglende norskferdigheter bedre språkopplæring, vil disse i større grad kunne nyttegjøre seg tiltak under aktivitetsplikten slik at de kan komme i ordinært arbeid.

Videre peker Meld. St. 16 (2015–2016) på behovet for en bedre samordning av opplæring etter opplæringsloven og introduksjonsloven.72 Samordning kan gi bedre samsvar mellom elevsammensetningen og arbeidslivets krav, samt at det kan gi muligheter for bedre ressursutnyttelse. For en del kommuner er det også en utfordring å kombinere opplæring etter introduksjonsloven og etter opplæringsloven. Dette handler blant annet om ulike læreplaner og fraværsregler, ulike ordninger for skyss og ulike betingelser for lærerne som underviser.

Stortinget vedtok at det skal utvikles et verktøy for å kartlegge grunnleggende ferdigheter hos voksne for blant annet å skille mellom de som kan ha nytte av opplæring i grunnleggende ferdigheter, og de som trenger andre, eller supplerende, tiltak. Ettersom gruppene med høyest risiko for å falle utenfor arbeidslivet har sammensatte utfordringer, kan et slik verktøy være viktig i det oppfølgingsarbeidet som gjøres i de ulike sektorene. Dette vil òg bidra til at alle som arbeider med voksnes kompetanse i sektorene, skal få tilgang til felles verktøyløsninger. Kompetanse Norge er gitt oppdraget med å etablere verktøyet.

For bedre samordning mellom opplæring etter introduksjonsloven og opplæringsloven skal det settes i verk forsøksordninger med modulstrukturert opplæring for voksne hvor det skal prøves ut opplegg som kombinerer opplæring etter de to regelverkene. I dette ligger det blant annet at det skal utvikles felles moduler og en ny læreplan for forberedende voksenopplæring i samarbeid mellom utdannings- og integreringssektoren; det skal prøves ut opplæring i moduler fra forberedende voksenopplæring og videregående opplæring, i kombinasjon med opplæring i norsk og samfunnskunnskap og introduksjonsprogrammet, som en del av forsøk med modulstrukturert opplæring for voksne. Regelverkene for opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven og opplæring for voksne etter opplæringsloven skal gjennomgås for å fjerne eventuelle hindringer for samordning av opplæring etter de to regelverkene. Og det skal innledes et samarbeid mellom arbeids- og velferdsetaten og kommuner/fylkeskommuner for å sikre enhetlige løp for den enkelte.

I evalueringen av FVO ser vi hvordan samarbeid mellom sektorene framstår som problematisk på både statlig og lokalt nivå. Dette er omtalt i avsnitt 5.1.8.

I forbindelse med regionreformen ble det fylkeskommunale ansvaret for kompetansepolitikken styrket. Meld. St. 22 (2015–2016) Nye folkevalgte regioner: rolle, struktur og oppgaver viser til at kompetansepolitikken omfatter mer enn bare utdanningspolitikken. Ansvar og virkemidler er fordelt mellom departementer, regionale og lokale myndigheter og partene i arbeidslivet. For bedre å utnytte kompetansen i befolkningen på de ulike regionale arbeidsmarkedene, er det behov for mer systematisk koordinering av ressursene gjennom både samspill og arbeidsdeling mellom ulike relevante aktører på regionalt nivå.

I Meld. St. 6 (2018–2019) Oppgaver til nye regioner understreker Kunnskapsdepartementet ytterligere fylkeskommunens ansvar for å koordinere og ta ansvar i kompetansepolitikken. Arbeids- og sosialdepartementets vurdering av muligheten for at arbeidsmarkedsopplæring (AMO), to-årig opplæringstiltak og ordinær utdanning som arbeidsmarkedstiltak kan ses i sammenheng med fylkeskommunenes ansvar for opplæring.

5.6 Motivasjon for deltakelse i formell og ikke-formell opplæring

Den internasjonale PIAAC-undersøkelsen om voksnes ferdigheter viser en positiv sammenheng mellom lese-, skrive- og IKT-ferdigheter og deltakelse i ikke-formell opplæring.73 Undersøkelsen viser videre en positiv sammenheng mellom sysselsetting og ferdigheter, og mellom ønsket om å delta i opplæringsaktiviteter og observerte ferdigheter. Resultatene er på ingen måte oppsiktsvekkende siden det ikke er tilfeldig hvem som deltar i arbeid og opplæring. Den viktigste årsaken folk oppgir for å ikke delta i opplæringstiltak er at de har det for travelt på jobben. En tredel av utvalget svarer dette, men det er noe overraskende at det er en høyere andel av de som deltar i opplæringsaktiviteter (36 prosent) enn de som ikke deltar (19 prosent) som svarer dette. Vel så overraskende er det at flertallet av respondentene (74 prosent) oppgir at de ikke ønsket å delta i opplæringsaktiviteter. Blant deltakerlandene i PIAAC-undersøkelsen er det kun Nederland som har like høy andel motvillige deltakere i opplæring som Norge, se figur 5.11.

Kilde: OECD. Education at a Glance 2014, se tabell C6.4. Tall fra 2012.

Samtidig viser Lærevilkårsmonitoren for 2018 at ni prosent av de sysselsatte som ikke har deltatt i opplæring, tilsvarende 83 000 sysselsatte, er motiverte i en slik grad at de har bedt arbeidsgiver om å få delta i opplæringsaktivitet. Den udekte etterspørselen etter opplæring er større blant ansatte i privat sektor enn i offentlig sektor, høyere blant fast ansatte enn blant midlertidig ansatte og høyere i store virksomheter enn i små og mellomstore virksomheter. Lærevilkårsmonitoren viser også at 13 prosent av de som ikke har deltatt i opplæring, tilsvarende 127 000 sysselsatte, har fått opplæringstilbud fra arbeidsgiver, men takket nei. En mulig forklaring på både høy deltakelse i etterutdanning og motvilje til å delta er at etterutdanning omfatter er bredt spekter av opplæringsaktiviteter, og at deler av denne aktiviteten er obligatorisk, men ikke oppleves som relevant eller nødvendig av deltakerne.74

Det er nedsatt et ekspertutvalg om etter- og videreutdanning (se boks 1.1), som har mandat til å se på etter- og videreutdanningstilbudet og hvordan dette møter arbeidslivets behov for fleksible kompetansebehov. Dette utvalget skal også vurdere rammebetingelsene for virksomheters investering i ansattes kompetanse.

5.7 Utvalgets vurderinger

Det er en betydelig andel av dagens ungdom som går gjennom utdanningssystemet uten å fullføre en opplæring som gir dem god og stabil tilknytning til arbeidslivet. Det mest effektive er å sette inn tidlige tiltak slik at flere fullfører og består videregående opplæring. Men for at dem som ikke gjennomfører skal kunne hevde seg på jobbmarkedet på lang sikt, bør det finnes gode fleksible utdanningstilbud de kan benytte seg av for å kunne fullføre grunnopplæringen som voksne.

Det er et potensial i fleksibel og modulstrukturert opplæring som kan gi flere reell mulighet til å gjenoppta/fullføre opplæringen, siden fleksibiliteten gjør det enklere å kombinere opplæring med arbeid, språkopplæring og omsorgsoppgaver. Det er også relevant for at flere av brukerne av Nav’s ytelser, og deltakerne i introduksjonsordningen kan ta opplæring i det formelle utdanningssystemet. Utvalget mener det er bekymringsfullt at så få personer og fagområder deltar i forsøkene med modulstrukturert opplæring på videregående nivå. Likeens at det er lite samsvar mellom hvilke fylker som deltar i videregående opplæring og de kommunene som har forsøk med grunnskoleopplæring. Det gjør det vanskelig å kombinere moduler på de ulike opplæringsnivåene.

Andre strukturelle barrierer utvalget ser knyttet til opplæringstilbudet er manglende tilbud i nærområdet, slik at transport eller store avstander blir en hindring. Det ser også ut til at mangel på lærlingplasser for voksne kan være en utfordring. Spesielt utfordrende har det vært å få tatt grunnopplæring som en del av introduksjonsordningen. Her har det derimot skjedd en oppmyking av regelverket som utvalget håper vil påvirke hva deltakerne i programmet får tilbud om. At særlig videregående opplæring i liten grad brukes i introduksjonsordningen bør også kunne forbedres av mulighetene innenfor modulstrukturert fag- og yrkesopplæring.

Introduksjonsprogrammet kan etter utvalgets oppfatning være en god ramme for et godt tilrettelagt opplæringsløp for nyankomne innvandrere. Deltakerne er i et system hvor det skal gjennomføres en individuell kartlegging av opplæringsbehov, samtidig som ordningen også gir deltakerne inntektssikring gjennom introduksjonsstønaden. Utfordringen med introduksjonsprogrammet er å gi deltakerne mulighet til å opparbeide nok kompetanse til å etablere en stabil tilknytning til arbeidslivet. Utvalget er derfor av den oppfatning at det må utvikles mer fleksible løsninger der grunnskole- og videregående opplæring kan tas samtidig, og der undervisningen er tilrettelagt for minoritetsspråklige. Se utvalgets anbefalinger knyttet til introduksjonsprogrammet i kapittel 12.

Mens denne NOU-en er skrevet har arbeids- og velferdsetaten fortsatt prosessen med å tilrettelegge for at brukerne i NAV enklere skal kunne ta formell utdanning mens de får livsoppholdsytelse fra NAV. Kvalifiseringsprogrammet er blant annet foreslått endret i en lovproposisjon fra Arbeids- og sosialdepartementet.75 Utvalget mener det er fornuftig å endre programmet slik at personer med behov for grunnopplæring kan gjennomføre dette innenfor rammene av kvalifiseringsprogrammet.

Dagens grunnopplæringstilbud for voksne framstår som mangelfullt og for lite fleksibelt, og har vært viet lite oppmerksomhet både blant myndighetene og i samfunnet ellers. Nå foregår det imidlertid forsøk med modulstrukturert opplæring både på grunnskole- og videregående nivå. Med et bedre tilpasset tilbud, bedre samordning og større mulighet til å kombinere opplæring med arbeid og/eller ytelser vil flere kunne fullføre sin grunnskole- eller videregående opplæring. Utvalget har fått kartlagt kommunenes- og fylkeskommunenes samlede kostander knyttet til opplæringstilbud for voksne. Det viser seg der at grunnopplæring for voksne er forholdsvis rimelig, og at det bør være håndterbart å oppfylle pliktene som følger av voksenrett til opplæring. Som heltidsekvivalenter vil hver ekstra voksne elev koste omkring 50 000 kroner, avhengig om det er i grunnskole-, videregående opplæring eller som lærling.

Opplæringstilbudene for voksne, både de formelle og de ikke-formelle, framstår også som et mylder det kan være vanskelig for noen og en hver å få oversikt over, uavhengig av i hvilken grad man behersker norsk, digitale ferdigheter og hvordan det norske velferdssamfunnet fungerer. Å finne ut hvilke tilbud som gir best mulighet til å få stabil jobb og inntekter, er en krevende øvelse. Utvalget ser behovet for oppdatert og lett tilgjengelig informasjon om både tilbud og finansiering på internettet som kan brukes både av søkerne og av rådgivere/veiledere.