9 Lønnsrefusjon ved utdanningspermisjon

9.1 Problemstilling

Mer enn halvparten av personene i målgruppen er i arbeid, jf. kapittel 4. Noen har fast ansettelse og velordnede arbeidsforhold, mens andre har løsere tilknytning – ofte avbrutt av perioder med ledighet. Utvalget finner det relevant å se på tiltak som bidrar til at også sysselsatte gis mulighet til å gjennomføre grunnskole- og videregående opplæring. I det følgende utredes det om lønnsrefusjon kan være et velegnet virkemiddel for å bedre arbeidsgiveres motivasjon til å tilrettelegge for ansattes deltakelse i formell grunnopplæring.

Individuell rett til hel eller delvis utdanningspermisjon ble innført fra 2001 for utdanning på grunnskole- og videregående nivå, og for annen yrkesrelatert opplæring, se avsnitt 9.2.3 for mer detaljer. Formålet med bestemmelsen i arbeidsmiljøloven er å møte behovet for økt kompetanse og omstilling i arbeidslivet, men det er relativ få som benytter seg av denne retten.1 Generelt vet vi lite om årsakene siden bestemmelsen ikke har vært evaluert, og bruken ikke blir rapportert i noen sentrale registre. Den viktigste årsaken er trolig at permisjonen er ulønnet og at den følgelig må finansieres med støtte fra Lånekassen eller egne midler. Det finnes ikke eksakte tall som viser hvor mange som benytter Lånekassen ved utdanningspermisjon, men det er trolig ikke mange.2

Arbeidstakere uten fullført grunnskole- eller videregående opplæring har ofte lav inntekt og svak stilling på arbeidsmarkedet, noe som kan bety at mange verken har råd til å avstå fra inntekt under utdanning, eller tar sjansen på å be om utdanningsfri. I tillegg finnes en rekke andre individuelle og strukturelle forklaringer, se kapittel 7.4. Selv om arbeidsgiver har et avtalefestet ansvar for ansattes kompetanseutvikling, er det også gode årsaker til at virksomheter ikke finner det rimelig å ta den fulle kostnaden for ansattes deltakelse i grunnopplæring, se kapittel 7.1. Jamfør humankapitalteorien vil virksomheter prioritere opplæring som er bedriftsrelevant, men som fortrinnsvis ikke er nyttig eller fullt ut observerbar for andre virksomheter. Avkastningen av investeringer i formell utdanning antas å være lavere fordi den bidrar til å gjøre arbeidstakeren mer attraktiv også for andre aktører på arbeidsmarkedet. Dette kan ses som argumenter for risikodeling hvor fellesskapet tar en del av regningen. Et annet aspekt er at allmenn rett til kostnadsfri grunnopplæring skaper en forventning om at utdanning på grunnskole- og videregående nivå er samfunnets ansvar.

En refusjonsordning ved utdanningspermisjon kan bidra til å utløse lønnsomme utdanningsinvesteringer som ellers ikke ville vært gjennomført av arbeidsgiver eller arbeidstaker selv. Tiltaket gir også merverdi dersom mer stabile arbeidsforhold reduserer bruk av inntektssikringsordninger. Samtidig må det påregnes at en slik refusjonsordning i noen grad vil kunne brukes til å finansiere opplæring som likevel ville funnet sted.

9.2 Forhistorie og dagens ordninger

Som bakgrunn for utvalgets forslag til ny refusjonsordning oppsummerer vi her retten til å ta utdanningspermisjon og Kompetanse Norges ordning Kompetansepluss. I tillegg refererer vi noen tidligere utredninger som er gjort på dette temaet, og gir en kort gjennomgang av eksisterende etter- og videreutdanning. Til sist gis en omtale av relevante ordninger fra andre land.

9.2.1 Utdanningspermisjon i tidligere NOU-er

Spørsmålet om å styrke arbeidstakeres rett til permisjon for å ta utdanning springer ut fra Kompetansereformen og har vært behandlet av flere offentlige utvalg før den ble nedfelt i arbeidsmiljøloven fra 1. januar 2001.3 Mange arbeidstakere hadde også tidligere mulighet til å ta utdanningspermisjon, men adgangen var da regulert gjennom sentrale eller lokale forhandlinger, eller ved personlige avtaler.4 Mens det har vært bred enighet om at adgang til utdanningspermisjon er viktig for å sikre kompetanseheving og omstillingsevne i arbeidslivet, har det vært vanskeligere å finne gode finansieringsordninger for livsopphold under utdanningspermisjon.

NOU 1997: 25 Ny kompetanse hadde som mandat å legge grunnlaget for en ny nasjonal handlingsplan for voksenopplæring og kompetanseutvikling i arbeids- og samfunnslivet. Blant de mange konkrete forslagene til slik handlingsplan som utvalget la fram, var forslag om at rettigheter til utdanningspermisjon lovfestes for å sikre likebehandling av alle arbeidsgivere og arbeidstakere. Utvalgets forslag ble videreført i St.meld. nr. 42 (1997–98) Kompetansereformen.

NOU 1998: 20 Utdanningspermisjon foreslo at alle arbeidstakere gjennom lov gis en individuell rett til permisjon fra sitt arbeid for å ta videreutdanning. For å gjøre denne rettigheten reell, foreslo de at det ble gitt særlige regler som sikret arbeidstakeren rett til å komme tilbake til virksomheten etter endt permisjonstid.

NOU 2001: 25 Støtte til livsopphold ved utdanningspermisjon hadde som mandat å utrede modeller for finansiering av livsopphold ved utdanningspermisjon gjeldende for hele arbeidslivet. Det partssammensatte utvalget klarte ikke å enes om en sentral finansieringsordning, blant annet fordi de anså en slik ordning tungvint og kostbar å administrere. De uttrykte også bekymring for at en sentral ordning kunne bli for grovkornet, tilfeldig og for lite fleksibel for virksomhetene.

9.2.2 Etter- og videreutdanning i norsk arbeidsliv

Etter- og videreutdanning (EVU) er en samlebetegnelse på opplæringstiltak som har til hensikt å oppgradere eller oppdatere eksisterende kompetanse. I hovedsak omfatter videreutdanning all utdanning som leder til formell kompetanse gjennom det ordinære utdanningssystemet, mens etterutdanning omfatter alle typer organisert opplæring utenom det ordinære utdanningssystemet, og som ikke resulterer i formell kompetanse.

Særlig etterutdanning, men også videreutdanning, har et betydelig omfang i norsk arbeidsliv. Bestemmelser om kompetanseutvikling er nedfelt i alle hovedavtaler mellom partene i arbeidslivet, og både arbeidsgiver og arbeidstaker tillegges ansvar for å ivareta at kompetanseutvikling skjer.

Det finnes et stort mangfold av tilbud om etter- og videreutdanning. Det offentlige utdanningssystemet og private utdanningsinstitusjoner bidrar med tilbud om utdanning på grunnskole-, videregående- og høyere nivå. Formelle etter- og videreutdanninger organiseres ofte som fleksible utdanninger der det også legges til rette for at studier kan skje ved siden av jobb. Tilbudet er basert på nettstudier, deltidsstudier, samlingsbaserte studier, desentraliserte studier og modulbaserte studier. Det er også tilrettelagt for fagutdanning i arbeidslivet gjennom ordninger som lærekandidat- og praksiskandidatordningene, fagbrev på jobb og lærlingordningen, se kapittel 5. Ulike studieforbund og frittstående fjernundervisningsinstitusjoner supplerer de offentlige tilbudene samtidig som de samarbeider med organisasjonene i arbeidslivet og arbeidsmarkedsetaten om tiltak. I tillegg finnes en rekke private bedrifter som tilbyr kurs og kompetanseheving til både offentlige og private virksomheter. Mange virksomheter organiserer kompetanseheving internt i egen regi eller basert på innleid kompetanse.

Det er også stor interesse for etter- og videreutdanning, men de aller fleste som deltar i EVU har fullført videregående opplæring. Statistisk sentralbyrå gjennomfører en årlig kartlegging av omfanget av og vilkårene for EVU i en tilleggsundersøkelse til arbeidskraftundersøkelsen (AKU). Resultatene rapporteres i Lærevilkårsmonitoren.5 Tall for 2017 viser at åtte prosent av voksne i alderen 22–59 år (217 000 personer) deltar i formell videreutdanning. Et flertall på 61 prosent tar utdanning på universitets-/høyskolenivå, mens 16 prosent tar fagskoleutdanning og 16 prosent tar videregående opplæring. Videreutdanning er vanligere blant personer som står utenfor arbeidslivet enn for sysselsatte. I alt deltar tolv prosent av ikke-sysselsatte og sju prosent av sysselsatte i formell videreutdanning. Blant de sysselsatte deltar kvinner i større grad enn menn, yngre arbeidstakere i større grad enn eldre, personer som jobber deltid mer enn fulltidssysselsatte, og midlertidig ansatte mer enn fast ansatte. Tallene indikerer at de fleste deltakere i videreutdanning bekoster utdanningen selv. Deltakelse i formell videreutdanning har falt siden 2008, særlig blant de eldste kohortene.

Det er langt flere som deltar i ikke-formell etterutdanning. I 2017 deltok nær 1,3 millioner personer i ett eller flere etterutdanningstiltak. Det meste var arbeidsrelatert, enten i tilknytning til arbeidsforhold eller som arbeidskvalifiserende kurs/tiltak. Halvparten av de sysselsatte deltar i jobbrelatert opplæring. Også i etterutdanning er det personer med høyere utdanning, og yngre aldersgrupper som deltar mest. Om lag hver tredje person med gjennomført fagskoleutdanning eller videregående opplæring deltar, og 20 prosent av de med kun gjennomført grunnskoleopplæring. I etterutdanning er det de heltidsansatte og fast ansatte som deltar mest, noe som kan forklares med at det er arbeidsgiver som betaler det meste av den ikke-formelle opplæringen som skjer i arbeidslivet. Samtidig er det i 2017 om lag 1,1 millioner arbeidstakere som ikke deltar i noen form for organisert opplæring.6 Dette utgjør 45 prosent av alle sysselsatte i alderen 22–66 år.

Det er nedsatt et ekspertutvalg om etter- og videreutdanning (se boks 1.1), som har mandat til å se på etter- og videreutdanningstilbudet og hvordan dette møter arbeidslivets behov for fleksible kompetansebehov. Utvalget skal også vurdere rammebetingelsene for virksomheters investering i ansattes kompetanse.

9.2.3 Utdanningspermisjon

Individuell rett til hel eller delvis utdanningspermisjon i inntil tre år gjelder for arbeidstakere som har vært i arbeidslivet i minst tre år og ansatt hos samme arbeidsgiver de siste to årene. Permisjonen er ulønnet og utdanning utover grunnskole- og videregående opplæring må være yrkesrelatert for å gi rett til permisjon. Det er ikke mulig for arbeidsgiver å begrense permisjonsmuligheten gjennom tariffavtaler eller liknende, men permisjon skal ikke være til hinder for forsvarlig planlegging av drift og personaldisponeringer i virksomheten. Retten til utdanningspermisjon er regulert i arbeidsmiljøloven (§ 12-11), og gjelder for alle arbeidstakere enten de er fast eller midlertidig ansatt, hel- eller deltidsansatt, ansatt i offentlig eller privat virksomhet, ung eller gammel.

Det finnes ingen oversikt over hvor mange som tar utdanningspermisjon, eller hvilket utdanningsnivå de har. Jamfør det vi vet om bruk av etter- og videreutdanning generelt er det likevel rimelig å anta at det er høyt utdannende, fulltidssysselsatte og personer ansatt i offentlig sektor og større private virksomheter som i størst grad benytter seg av muligheten å ta utdanningspermisjon. De kartleggingene av EVU som vi har, indikerer at sysselsatte i disse gruppene i større grad har arbeidsgivere som tilrettelegger for og finansierer ansattes deltakelse i formell utdanning.7 Og det er trolig økonomi som utgjør den viktigste barrieren mot de fleste som ønsker å benytte ordningen, selv om sysselsatte med lav formell kompetanse og/eller løst forhold til arbeidsmarkedet også opplever dette som hindringer.

9.2.4 Kompetansepluss

Kompetansepluss er en tilskuddsordning som skal stimulere virksomheter til å gi de ansatte opplæring i grunnleggende lese-, skrive-, regne- og digitale ferdigheter, samt norsk, se avsnitt 5.3 for detaljer. Programmet forvaltes av Kompetanse Norge. Målgruppen er voksne arbeidstakere, primært med lite formell utdanning, men Kompetansepluss er ikke en individrettet støtteordning. Tilskuddsmottaker kan være:

• offentlige og private virksomheter

• opplæringstilbydere, i samarbeid med virksomheter under strekpunkt 1

• organisasjoner i arbeidslivet, i samarbeid med virksomheter i strekpunkt 1 og 2

• næringsforeninger, i samarbeid med virksomheter i strekpunkt 1 og 2

Ordningen er ikke tilrettelagt for formell opplæring i dag, og kursene er av kort varighet. Støtten dekker direkte utgifter i forbindelse med opplæringen (f. eks. undervisning og materiell), men kompenserer ikke for tapt arbeidsinntekt. Målet med opplæringen kan være å gjøre deltakerne i stand til å mestre nye arbeidsoppgaver internt i bedriften, eller bli i stand til å ta videre utdanning.

Prioritering av søknader

Kompetanse Norge mottar langt flere kvalifiserte søknader enn de har midler til å innvilge, og de har derfor innført prioriteringskriterier for søknadsbehandlingen i tillegg til kvalifiseringskriteriene oppgitt ovenfor. Alle kriteriene finnes tilgjengelig på etatens nettsider.8 I prioriteringen gis søknadene poeng etter kriteriene:

• kvalitet (40 prosent)

• prioriterte ferdigheter (20 prosent) – kurs i regneferdigheter gir uttelling

• prioritert målgruppe (15 prosent) – deltakere med lav formell utdanning og innvandrere i lavkompetanseyrker gir uttelling

• prioriterte virksomheter (20 prosent) – små bedrifter med færre enn 50 ansatte gir uttelling

• at opplæring foregår i arbeidstiden (5 prosent)

I tillegg gjøres en samlet vurdering for å sikre:

• bransjemessig spredning

• regional spredning på landsdelsnivå

• at alle ferdigheter er representert

• at andelen prosjekter med norskopplæring ikke overstiger 50 prosent av den totale tildelingen.

Den samiske satsingen har særkriterier om samiske områder, språk og næringer, men følger for øvrig de generelle kriteriene.

Utbetaling av tilskudd

Ved tilskudd opp til en million kroner betales inntil 80 prosent av tilskuddet som første delutbetaling. Resterende beløp utbetales etter at Kompetanse Norge har mottatt regnskap og rapport for opplæringen. Ved tilskudd på en million kroner og høyere utbetales inntil 50 prosent av tilskuddet som første delbetaling. Resterende beløp utbetales i rater slik at siste delbetaling foretas etter innlevert regnskap og rapport. Dersom forutsetningen for å få tilskudd ikke er oppfylt, kan Kompetanse Norge holde tilbake tilskudd eller kreve urettmessig tilskudd tilbakebetalt.

Prøveordning med fagopplæring

Regjeringen utlyste i juni 2018 ti millioner kroner til en prøveordning med fagopplæring i Kompetansepluss. Formålet er å kunne tilby ufaglærte voksne opplæring som kombinerer grunnleggende ferdigheter, norsk og/eller samisk, med opplæring som forbereder deltakerne til å ta fagbrev som praksiskandidat. Opplæringen som gis i prosjektet er likevel ikke formell fagopplæring.9 Det stilles ikke krav til opparbeidet praksis for å delta i prøveordningen, men for å kunne gå opp til fagprøve må praksiskravet i praksiskandidatordningen være innfridd.

Opplæringen i prøveordningen skal gjennomføres etter moduler på fastsatt timetall: 100, 150 eller 200 klokketimer og gis et tilskudd på 1 300 kroner per time. Opplæringen skal være gratis for deltakerne.

Tilbyder av opplæringen må ha kompetanse og erfaring med fagopplæring for voksne innenfor det aktuelle fagområdet og tilskuddsmottaker må tilfredsstille kravene som stilles til søkere til Kompetansepluss generelt. Deltakere må videre forplikte seg til å delta i evaluering av prøveordningen.

9.2.5 Utdanningspermisjon i noen andre land

Finland synes å ha den mest omfattende ordningen med utdanningspermisjon av de landene som inngå i kartleggingen Oxford Research gjennomførte for utvalget.10 Finske arbeidstakere har rett til lovbestemt utdanningspermisjon i maksimalt to år, som i samråd med arbeidsgiver kan forlenges ytterligere. Finansiering av livsoppholdet under utdanningspermisjonen avhenger av situasjonen og kriteriene i de ulike støtteordningene. Det vanligste er at den som tar permisjon mottar støtte fra et statlig utdanningsfond, når arbeidsgiver ikke betaler lønn. Det stilles krav om minimum åtte års arbeidserfaring, hvorav et års arbeidstid for nåværende arbeidsgiver, som vilkår for støtte. I visse tilfeller kan det også gis utdanningsstøtte.

Det er ellers stor variasjon mellom landene når det gjelder muligheter til utdanningspermisjon, hvordan den er regulert og støtten til livsoppholdet for den enkelte.

I Danmark er reglene for utdanningspermisjon bestemt i overenskomster mellom partene i arbeidslivet. Finansieringen skjer ved avsetning til et fond der både staten og partene bidrar. Som oftest skal permisjon, lønnet eller ulønnet, avtales lokalt, men i noen overenskomster er det fastsatt generelle regler.

I Tyskland er rettigheter til utdanningspermisjon regulert på delstatsnivået. I enkelte delstater er det en lovfestet rett til betalt utdanningspermisjon, i andre delstater er det ingen slike rettigheter.

I Nederland har ansatte ingen generell adgang til utdanningspermisjon, men dette kan være innbakt i tariffavtaler. Heller ikke Irland har innført rett til ubetalt permisjon.

Sverige har lovbestemt rett til utdanningspermisjon, men det finnes ingen rett til kompensasjon. Det er imidlertid ikke uvanlig at arbeidsgivere betaler lønn i perioden. Det kan videre gis utdanningsstøtte, dersom utdanningen gir rett til det.

I en nylig utkommet offentlig utredning, SOU 2018:24 Tid för utveckling, er det foreslått et arbeidsmarkedspolitisk program kalt «Utvecklingsledighet» for svenske arbeidstakere. Hensikten med forslaget er å bidra til arbeidstakernes behov for å oppdatere sin kompetanse eller å utvikle ny kompetanse i forbindelse med omstilling. Forslaget omfatter også økonomisk støtte til å dekke livsoppholdet for de som deltar.11

«Utvecklingsledighet» er en type utdanningspermisjon som skal styrke den enkeltes situasjon på arbeidsmarkedet gjennom å dekke vedkommendes behov for kompetanseutvikling, som f.eks. utdanning, kompetansevurdering, arbeidspraksis, omstilling til annet arbeid eller til å starte egen virksomhet. I motsetning til den lovbestemte utdanningspermisjonen, er imidlertid «utvecklingsledigheten» basert på frivillig avtale mellom arbeidsgiver og arbeidstaker, og hvor arbeidsgiver forplikter seg til å ansette vikar i hele permisjonstiden. Se også boks 9.1.

9.3 Målgruppen

Målgruppen for dette forslaget har allerede et fotfeste i arbeidslivet selv om de ikke har fullført videregående opplæring. Tiltaket kan bidra til å gi disse arbeidstakerne den økte jobbsikkerheten som følger av formelle kvalifikasjoner, til å gi arbeidsgivere motivasjon og mulighet til å investere i nødvendig kompetanseheving blant egne ansatte og til å innfri regjeringens målsetting om at flere voksne skal fullføre grunnopplæring.

Det er naturlig å tenke at en tilskuddsordning utformet for å subsidiere lønnskostnader ved utdanningspermisjon avgrenses i samsvar med kriteriene for rett til utdanningspermisjon, slik disse er nedfelt i arbeidsmiljøloven. Det innebærer at ordningen kun gjøres gjeldende for arbeidstakere som har vært i arbeidslivet i minst tre år og ansatt hos samme arbeidsgiver de siste to årene. Videre vil målgruppen gis en avgrensing på grunnlag av hvem som inngår i den totale målgruppen for utvalgets arbeid, dvs. voksne i aldersspennet 25–54 år, og som ikke har fullført grunnskole- eller videregående opplæring. Som vi så i kapittel 4, gjelder dette omtrent 400 000 personer, hvorav de aller fleste (85 prosent) har gjennomført ungdomsskolen. Om lag halvparten av disse, tilsvarende 207 000 personer, er sysselsatt og oppnår arbeidsinntekt større enn 1G i 2016.12 Sysselsettingen i målgruppen er redusert over tid, og andelen er lavere blant kvinner enn blant menn, og lavere blant innvandrere enn blant majoritetsbefolkningen.

Det viser seg at de sysselsatte personene i målgruppen har en rimelig stabil tilknytning til arbeidsmarkedet. Anslagsvis har 90 prosent hatt arbeidsinntekt over 1G gjennom tre år. Igjen finner vi at menn i gjennomsnitt har mer stabil tilknytning enn kvinner, og at majoritetsbefolkningen har mer stabil tilknytning enn innvandrere og flyktninger. Vi har ikke mulighet til å kontrollere for hvor mange som er ansatt hos samme arbeidsgiver de siste to årene, men tabell 9.1 gir likevel et rimelig anslag på hvor mange av personene i målgruppen som innfrir kriteriene til å få innvilget utdanningspermisjon. I alt gjelder det 182 455 personer i 2016, hvorav menn i majoritetsbefolkningen utgjør flertallet.

Antall personer som faller innenfor disse kriteriene er redusert med en tredel siden år 2000. Denne nedgangen skyldes i hovedsak at sysselsettingen har falt blant personer uten fullført grunnopplæring, og dels at en lavere andel av de sysselsatte oppnår en arbeidsinntekt som overstiger 1G. Størrelsen på den totale målgruppen er i mindre grad endret, slik det framkom i kapittel 4. Tabell 9.1 viser at flyktninger og øvrige innvandrere utgjør en liten, men økende andel av målgruppen, mens antall sysselsatte i majoritetsbefolkningen er kraftig redusert (med 47 prosent blant kvinner og 31 prosent blant menn). Selv om sysselsettingsandelen er lavere for kvinner enn for menn og nedgangen i sysselsetting har vært sterkere, tyder ikke tallgrunnlaget på at det er vesentlige kjønnsforskjeller i andelen som oppnår arbeidsinntekt større enn 1G i tre påfølgende år.

Til tross for den sterke nedgang siden 2000 utgjør dette en betydelig gruppe mennesker, i alt nesten ti prosent av den samlede arbeidsstyrken i samme aldersgruppe (25–54 år). Det er helt urealistisk å se for seg en lønnsrefusjonsordning som dekker hele denne gruppen. Det vil i så fall kunne bli et svært kostbart tiltak med en potensiell kostnadsramme som langt overstiger hva som samlet brukes på dagpenger, arbeidsavklaring og andre arbeidsmarkedstiltak. Når flere tar permisjon for å delta i utdanning vil også arbeidsstyrken reduseres, noe som igjen innebærer produksjonstap og reduserte inntekter for fellesskapet. Utvalget mener derfor det er behov for å foreta en ytterligere avgrensing for tiltaket og foreslår følgende tilleggskriterier:

Tiltaket avgrenses til:

• Personer med fullført grunnskoleopplæring.

• Personer ansatt i små og mellomstore private virksomheter med færre enn 50 ansatte.

• Personer i med minst 75 prosent av ordinær fulltidsjobb i minst tre år.

Fullført grunnskoleopplæring

Som nevnt over, har de aller fleste personer i målgruppen fullført grunnskoleopplæringen. Lønnsrefusjon er et kostbart tiltak, og må gis en klar tidsavgrensning. Det er dermed lite egnet til å finansiere lengre utdanningsløp. Utvalget vurderer at det finnes andre tilskuddsordninger som er mer egnet til å finansiere deltakelse i grunnskoleopplæring. For flyktninger er introduksjonsprogrammet og flyktningstipendet åpenbare alternativer. Nye tiltak for voksne i grunnskoleopplæringen drøftes nærmere i kapittel 11. Avgrensingen begrunnes videre med at tiltaket skal prioritere korte og yrkesrettede løp som raskt resulterer i fullført utdanning, og som prioriterer kompetanse som er av verdi for arbeidsgiver. Dette er særlig relevant dersom ordningen baseres på en forventning om delfinansiering fra arbeidsgiver. Kriteriet om fullført grunnskoleopplæring vil alene redusere målgruppen med om lag 15 prosent.

Offentlige virksomheter og store private virksomheter

I offentlig forvaltning og tjenesteyting står både stillingsvernet og rettigheter til kompetanseheving sterkt. Alle de store tariffavtalene i offentlig sektor har et betydelig element av kompetansebasert lønn der formalkompetanse avgjør lønnsplassering. Systemet skal stimulere de ansatte til å ta etter- og videreutdanning, men deltakelse må oftest bekostes av den enkelte. Avtalene inneholder likevel noen bestemmelser som åpner for støtte til livsopphold under utdanning. Slik støtte gis vanligvis som hel eller delvis lønn ved utdanningspermisjon, men kan også gis i form av stipender og utgiftskompensasjon. Det er arbeidsgiver som vurderer om utdanningen er nødvendig. Ansatte i offentlige virksomheter har rett til lønnet permisjon i et visst antall dager i forbindelse med eksamen. Statlig sektor har den mest romslige ordningen med inntil 21 lese- og eksamensdager i løpet av et studieår. De fleste tariffavtalene har også veiledende bestemmelser om lønn under utdanningspermisjon, noe som betyr at arbeidsgiver har mulighet, men ikke plikt til å gi lønn i permisjonstiden. I staten kan permisjon med full lønn gis i inntil ett år. Ved omstillinger kan retten til lønnet permisjon utvides til inntil tre år.13 For noen profesjoner, der videreutdanning er et krav i jobben (f.eks. leger, og lærere), finnes det dessuten skattefinansierte finansieringsordninger.14

Ansatte i offentlige virksomheter har et sterkere stillingsvern enn de som jobber i private bedrifter. Det innebærer at offentlige arbeidsgivere har langt sterkere insentiver til å investere i kompetanse hos sine arbeidstakere. Ved omstillinger og nye krav til arbeidstakernes kompetanse vil offentlige arbeidsgivere møte sterkere krav om å tilby en alternativ jobb med påfølgende behov for opplæring.

Siden avtaleverket i stor grad ivaretar nødvendig kompetanseheving i offentlige virksomheter vurderer utvalget at en ny lønnsrefusjonsordning ikke bør gjøres gjeldende for disse virksomhetene. Ansvaret for å dekke det utdanningsbehovet som følger av ulike omorganiserings-, omstillings- og moderniseringsprosesser ligger hos den gjeldende virksomhet. Forslaget til ny lønnsrefusjonsordning ved utdanningspermisjon skal ikke avlaste finansieringen av eksisterende rettigheter. I alt jobber nesten 40 prosent av arbeidsstyrken i alderen 25–54 år i offentlige virksomheter.15 Vi forutsetter av denne fordelingen er representativ også for vår målgruppe.

Også de store private virksomhetene må forventes å kunne prioritere egne ressurser for å tilrettelegge for nødvendig kompetanseheving. Flere særavtaler i privat sektor åpner også for hel eller delvis lønn under permisjon, og i tillegg finnes en rekke fond og ordninger for studiestøtte organisert av fagforbund og bransjeforeninger. Erfaringsmessig er det små virksomheter som har størst utfordringer knyttet til å prioritere ressurser til kompetanseheving.16

Det er gjennomgående et lavere kompetansenivå i små enn i store virksomheter og de små virksomhetene er derfor også sårbare for tap av nøkkelpersonell.17 Ifølge tall fra Statistisk sentralbyrå er grunnskoleopplæring høyeste gjennomførte utdanning for 37 prosent av de sysselsatte i virksomheter med 10–49 ansatte. I virksomheter med 50–99 ansatte faller andelen til ti prosent, mens den er 17 prosent i store virksomheter med mer enn 100 ansatte. Fra Lærevilkårsmonitoren vet vi at det er personer med grunnskoleopplæring som i minst grad deltar i formell videreutdanning, jf. avsnitt 9.2. Utvalget anbefaler derfor at lønnsrefusjon ved utdanningspermisjon forbeholdes små og mellomstore virksomheter med inntil 50 ansatte.18

Basert på informasjon hentet fra Statistisk sentralbyrås levekårsundersøkelse om arbeidsmiljø, kan vi anslå at om lag 54 prosent av de sysselsatte i privat sektor jobber i virksomheter med færre enn 50 ansatte.19

Arbeid som hovedbeskjeftigelse

Lovfestet rett til utdanningspermisjon er forbeholdt personer med fast og stabil tilknytning til arbeidslivet, men det stilles ikke krav til stillingsprosent. Fra SSBs arbeidskraftundersøkelse vet vi at personer med grunnskoleopplæring som høyeste gjennomførte utdanning oftere jobber i korte deltidsstillinger enn øvrige sysselsatte, og at kvinner jobber mer deltid enn menn, se tabell 9.2. Til forskjell fra den generelle trenden for deltidssysselsetting er det flere som arbeider kort enn lang deltid blant grunnskoleutdannede av begge kjønn. Likevel er det også for sistnevnte gruppe mer enn tre firedeler som jobber heltid eller lang deltid. Tall fra arbeidskraftundersøkelsen indikerer at undersysselsetting er et marginalt problem, også blant de grunnskoleutdannede.20 Selv om deltidssysselsatte kan være mer sårbare og deltar mindre i den etter- og videreutdanning som foregår på arbeidsmarkedet, mener utvalget at en lønnsrefusjonsordning skal forbeholdes personer med vesentlig stillingsbrøk. I forslaget settes denne til minimum 75 prosent av heltid. Avgrensingen kan begrunnes med at tiltaket skal kompensere for inntektsbortfall under utdanning. Personer som jobber kort deltid antas å ha mulighet til å gjennomføre utdanning utenom arbeidstiden. Et vel så viktig argument er imidlertid at deltidssysselsatte vil ha liten eller ingen restarbeidsevne ved bruk av utdanningspermisjon.

Til sammen medfører disse tilleggskriteriene at målgruppen reduseres med tre firedeler til om lag 44 000 personer, se tabell 9.3. Av disse utgjør menn 80 prosent og majoritetsbefolkningen 90 prosent. Disse tallene er omtrentlige. Vi har i beregningene tatt hensyn til at flere kvinner enn menn jobber i offentlig virksomhet og at en høyere andel kvinner arbeider deltid, men har ikke tatt høyde for at kjønnsforskjellene kan være annerledes for innvandrere enn for majoritetsbefolkningen. Vi har heller ikke hatt mulighet til å kontrollere spesielt for kjønnsforskjeller i andelen som jobber i virksomheter med færre enn 50 ansatte.

Det kan likevel være verd å merke at de fleste av kriteriene som legges til grunn for avgrensingen bidrar til at menn har større sannsynlighet for å falle inn under ordningen. Det gjelder både kravene som ligger til grunn for rett til utdanningspermisjon, og tilleggskriteriene om å utelate offentlig virksomhet og personer som jobber i kort deltid. Denne skjevfordelingen kan man velge å korrigere for i prioriteringen av søknader.

Selv om målgruppen er betydelig redusert med disse tilleggskriteriene, vil lønnsrefusjon fortsatt være et kostbart virkemiddel. Lønnsrefusjon framheves som et effektivt tiltak i arbeidsmarkedspolitikken, og det må antas at etterspørselen etter utdanningspermisjon vil øke dersom retten til permisjon følges opp med hel eller delvis lønnskompensasjon. Det er likevel usikkert hvor sterkt denne stimulansen vil virke. Erfaringer fra andre, om enn mindre sjenerøse tiltak for utdanningsstøtte, viser at mange personer i målgruppen har lav motivasjon for utdanning, og at de følgelig er vanskelige å mobilisere.

9.4 Utforming av lønnsrefusjonsordning

Omfanget av deltakelsen kan også reguleres i selve utformingen av tiltaket. Sentrale elementer i utformingen kan knyttes til

• økonomisk ramme

• støttesats

• varighet

• krav om utdanningsintensitet

• rapportering og dokumentasjon av deltakelse/fullføring

• premiering for gjennomføring i henhold til plan

Dersom tiltaket skal være tilgjengelig for hele målgruppen, og tilfredsstille øvrige kvalifiseringskriterier, vil omfanget styres av etterspørselen. Det kan, som vi allerede har vært inne på, bety at tiltaket blir for omfattende til å kunne settes i verk. Vi kommer nærmere tilbake til faktiske kostnader i avsnitt 9.8. Utvalget vil ikke gå inn for en rettighetsbasert lønnsrefusjon som i praksis vil være etterspørselsbestemt. Et mer realistisk alternativ vil være en søknadsbasert ordning med fast økonomisk ramme der tildeling skjer ved prioritering mellom innkomne søknader.

Kostnadsrammen kan også styres gjennom valg av støttesats. Ved full lønnsrefusjon vil deltaker motta full lønn i permisjonstiden. Denne kostnaden kan tas av arbeidsgiver, av det offentlige, eller i samarbeid mellom arbeidsgiver og det offentlige. Ved delvis lønnskompensasjon vil også arbeidstaker måtte ta sin del av kostnaden. Full lønnskompensasjon betalt av det offentlige vil øke populariteten av tiltaket. Arbeidstaker og arbeidsgiver har da lite å tape, og begge parter vil ønske å benytte ordningen såfremt arbeidstaker har motivasjon for utdanning og arbeidsgiver kan avse arbeidskraften i permisjonstiden. I det svenske forslaget til «utvecklingsledighet» (beskrevet i boks 9.1) er et av kriteriene at arbeidsgiver benytter vikar for den ansatte som er i utdanningspermisjon. Det antas at dette kriteriet er ment å forhindre misbruk, og generelt dempe etterspørselen etter tiltaket, men også for å bidra til at arbeidsledige (vikaren) kommer i arbeid. Utvalget vil ikke gå inn for et slikt krav. En bedre måte å sikre arbeidsgivers motivasjon for ansattes kompetanseutvikling vil være løsninger der det offentlig kun kompenserer for deler av lønnskostnaden i utdanningspermisjonen. Delfinansiert lønnsrefusjon, med fast støttesats (s) mindre enn 100 prosent av lønn, vil virke fleksibelt og være enklere å administrere. Hvordan den resterende lønnsandelen (1-s) finansieres kan være et anliggende for virksomheten og den ansatte. Som for andre inntektssikringsordninger, vil det være aktuelt å innføre et tak for hvor stor lønnsrefusjonen per deltaker kan være.

I avsnitt 9.3 begrunnet vi avgrensing av målgruppen til videregående opplæring ut ifra en prioritering av korte, yrkesrettede løp. Det er ikke realistisk at lønnsrefusjon skal dekke et langvarig utdanningsbehov. Samtidig må varigheten være tilstrekkelig til at deltakerne faktisk kan fullføre den opplæringen de påbegynner. Forslaget i Sverige om «utvecklingsledighet» har en varighet fra tre til tolv måneders studier på heltid. Utvalget ønsker ikke å legge opp til en utdanningsintensitet som tilsvarer heltid, eller som fyller hele stillingsgraden. Utdanningspermisjon skal gi anledning til å kombinere utdanning med deltakelse i regulært arbeid i bedriften. Det kan bidra til at flere virksomheter får mulighet til å prioritere å gi utdanningspermisjon, og gir anledning til lokale tilpasninger for den enkelte virksomhet og ansatte. Det er likevel ønskelig at utdanningsintensiteten er på et slikt nivå at utdanningen kan fullføres innen rimelig tid. Varigheten for hvor lenge deltakerne skal kunne motta lønnsrefusjon, kan få betydning for både utdanningsintensitet og hvilke utdanningsløp som passer inn under ordningen, mens framveksten av fleksible utdanningstilbud kan øke den enkelte deltakers handlingsrom. Siden ordningen åpner for deltidsstudier, foreslår utvalget en varighet på inntil to år og at søkere som innvilges lønnsrefusjon får sikret finansiering i henhold til utdanningsplan i inntil to år. Dette medfører et behov for at søknaden inneholder realistisk informasjon om utdanningsmål og utdanningsintensitet, og at prosjektene rapporteres underveis. For å sikre at utdanningsplanen følges, kan utbetalinger skje helt eller delvis på etterskudd, og/eller man kan premiere fullføring i henhold plan. Dette vil flytte en større del av risikoen over på arbeidsgiver, og kan gjøre ordningen mindre attraktiv. Hvordan ordningen finansieres bør gjenspeile at personer i målgruppen kan ha flere barrierer mot utdanning. Det betyr at det offentlige bør ta en stor del av risikoen for at utdanningen ikke blir gjennomført som planlagt. Utvalget foreslår derfor at lønnsrefusjon gis som tilskudd der størsteparten av beløpet utbetales på forskudd.

En lønnsrefusjonsordning kan gjøres individrettet, men det synes mer hensiktsmessig at et slikt tiltak innrettes mot den virksomheten deltakeren er ansatt i. Diskusjonen så langt er i hovedtrekk basert på at dette er et virksomhetsrettet tiltak. Det er flere årsaker til det. Selv om utdanningspermisjon er en lovfestet rettighet må arbeidsgiver nødvendigvis involveres i beslutningen. Permisjonen kan bare innvilges dersom det ikke er til hinder for forsvarlig drift og personaldisponeringer i virksomheten. Nødvendigheten av å involvere arbeidsgiver blir ikke mindre når det forventes at arbeidsgiver skal bidra til å dekke lønnskostnader i permisjonstiden. Utvalget vil anbefale en ordning som forplikter til samarbeid mellom arbeidsgiver og arbeidstaker i alle faser fra søknad til rapportering.

9.5 Utvalgets forslag

Utvalget anbefaler at det prøves ut en ordning med lønnsrefusjon ved utdanningspermisjon for en begrenset målgruppe og etter gitte kriterier, som diskutert i avsnitt 9.3 og 9.4. Implementeringen av forsøket beskrives i avsnitt 9.7. I det følgende konkretiseres kriteriene for ordningen:

• Lønnsrefusjon ved utdanningspermisjon innrettes mot arbeidsgiver, og bevilges basert på en søknad utarbeidet i samarbeid mellom arbeidsgiver og arbeidstaker.

• Ordningen avgrenses til å gjelde for personer med minst 75 prosent av ordinær heltid på søknadstidspunktet, og som har vært ansatt i minst tre år i virksomheten.

• Ordningen avgrenses til å gjelde personer som innfrir kriteriene for å få innvilget utdanningspermisjon, som nedfelt i arbeidsmiljølovens § 12-11.

• Ordningen gjøres gjeldende for personer sysselsatt i private virksomheter med færre enn 50 ansatte.

• Ordningen begrenses til lønnsrefusjon for videregående opplæring for voksne.

• Innvilgelse av lønnsrefusjon forutsetter at arbeidstaker har fått opptak ved godkjent opplæring.

• Lønnsrefusjonen dekker 50 prosent av deltakers lønn for den del av stillingsbrøken det innvilges permisjon i, oppad begrenset til 1,5G.

• Lønnsrefusjon kan gis til opplæring av inntil to års varighet.

• Utdanningsintensiteten må være på et slikt nivå at utdanningen kan fullføres innen rimelig tid.

• Lønnsrefusjonen tildeles med 75 prosent i første delutbetaling. Resterende beløp utbetales etter dokumentert oppfylt utdanningsprogresjon.

Utvalget anbefaler en rammestyrt refusjonsordning, og foreslår at den legges til Kompetanse Norge. Kompetanse Norge har erfaring med administrasjon av Kompetansepluss, herunder søknadsprosessen og dialogen med søkerne, og som viser at det er mulig med nasjonale ordninger rettet mot virksomheter.21

Lønnsrefusjonsordning i Kompetanse Norge

En lønnsrefusjonsordning ved utdanningspermisjon vil komplementere virkemiddelporteføljen i Kompetanse Norge ved å åpne for virksomhetsrettet støtte til formell opplæring. Kompetansepluss-ordningen er primært innrettet mot ikke-formell opplæring, selv om det etter hvert er åpnet for opplæring med utgangspunkt i utdrag fra læreplanen i norsk for innvandrere og prøveordningen med (ikke-formell) opplæring som forbereder deltakerne til å ta fagbrev som praksiskandidat. Lønnsrefusjon kan omfatte voksne arbeidstakere uten studie- eller yrkeskompetanse, og som vil ta moduler, nettbasert eller annen formell opplæring for voksne som i dag ikke kan tas innenfor Kompetansepluss.22

En lønnsrefusjonsordning vil imidlertid være vesensforskjellig fra Kompetansepluss i innretning ved at den dekker kostnader til arbeidskraften snarere enn kostnader knyttet til utforming av opplæringstilbud. Konkret utformes lønnsrefusjonsordningen for å delfinansiere lønnskostnader under utdanningspermisjon. De kostnader Kompetansepluss dekker, knyttet til utforming av opplæringen, undervisning, materiell o.a., er ikke relevante når opplæringen skjer i det formelle utdanningssystemet og finansieres via andre offentlige budsjetter.

I kompetansepluss-ordningen er det en søknadsprosess som krever et samarbeid mellom arbeidsgiver og utdanningstilbyder. Når utdanning skjer i det formelle utdanningssystemet er det ikke behov for slikt samarbeid med utdanningstilbyder. Lønnsrefusjonsordningen vil imidlertid kreve at det foreligger samarbeid og formell avtale mellom arbeidsgiver og arbeidstaker som spesifiserer gjensidig utdanningsbehov og avgrensing av permisjon. Søknaden må videre dokumentere opptak ved opplæringen og avtalt utdanningsplan. Tilskuddsutbetaling kan følge tilsvarende prinsipper som i kompetansepluss-ordningen, men hvor det forutsettes at avtalt utdanningsintensitet er oppfylt før siste utbetaling utløses.

Prioriteringskriteriene ved søknadsbehandling i Kompetansepluss harmonerer i noen grad med kriteriene utvalget legger til grunn for refusjonsordningen. Det gjelder for eksempel at ordningen kun omfatter opplæring i små og mellomstore bedrifter med inntil 50 ansatte. Harmonisering av regelverk kan bidra til at virkemiddelapparatet framstår mer oversiktlig for brukerne, men to såpass ulike ordninger kan ikke gis felles kriterier for utløsing av støtte.

9.6 Effekter av lønnsrefusjon ved utdanningspermisjon

9.6.1 Utdanningseffekter

Et målrettet tiltak for arbeidstakere som ønsker å gjennomføre videregående opplæring bør, sammen med gode informasjonstiltak, kunne treffe målgruppen og føre til at flere fullfører videregående opplæring. Utdanningseffekten avhenger av at den utdanningen det gis lønnsrefusjon til kan fullføres i løpet av tiltaksperioden.

Dagens utdanningspermisjon antas å være en ordning som mest benyttes av personer med høyere utdanning. Ved å tilby personer uten fullført videregående opplæring en støtte til livsopphold vil dette kunne bidra til å fjerne en barriere som i dag er betydelig for denne gruppen. Ettersom staten bærer en stor del av kostnadene gjennom refusjonen vil både arbeidsgivere og arbeidstakere kunne se på dette som en gunstig løsning. Det antas derfor at en ordning med lønnsrefusjon vil realisere en positiv utdanningseffekt.

En studie av den finske ordningen med utdanningspermisjon for voksne, for utdanninger på sekundært og tertiært nivå, viser positive utdanningseffekter. Denne ordningen bidrar til at flere tar utdanning (og til at de som tar utdanning skifter yrke oftere enn sammenlikningsgruppen).23 Samme studie viser små eller negative arbeidsmarkedseffekter.

En lønnsrefusjonsordning antas å være spesielt attraktiv for arbeidsgiver dersom det er mangel på faglært arbeidskraft. Virksomheter med tilstrekkelig langsiktig perspektiv vil da kunne ha et insentiv til å tilrettelegge for kombinerte arbeids- og opplæringsløp. En forutsetning for at tiltaket skal ha utdanningseffekt, uavhengig av om det er til korte eller lange utdanningsløp, er at det finnes et utdanningstilbud som matcher rammene for ordningen. Det er trolig at utdanningstilbudet kan tilpasses ordningen gjennom f.eks. modulstrukturert opplæring og nettbasert undervisning.

Utdanningseffekten er dessuten avhengig av at tilbudet treffer en målgruppe som faller utenfor andre ordninger. Arbeidsgiver vil forventes å prioritere deltakere som med stor sannsynlighet kan gjennomføre opplæring innenfor rammene av tilskuddet. Det er grunn til å forvente sterk grad av seleksjon til ordningen. Det kan føre til at det er personer på mangler lite før fullføring, som prioriteres. Denne gruppen har også størst sannsynlighet for å kunne fullføre utdanning uten dette tiltaket, hvilket vil trekke i retning av at nettoeffekten reduseres.

Det å ha en tilknytning til det ordinære arbeidslivet er vist å ha positiv innvirkning på motivasjon til læring.24 Det er påvist positive effekter av forsøk med fagbrev på jobb, og positiv evaluering av Kompetansepluss, selv om denne ordningen i liten grad dekker formell opplæring.

Både arbeidsgiver og arbeidstaker må gjøre en vurdering av om utdanningspermisjon er en aktuell løsning. Arbeidstakerne må vurdere om de er motivert for opplæring, mens arbeidsgiver må vurdere nytten i forhold til kostnadene. Støtteelementet bidrar til at flere utdanningsinvesteringer blir lønnsomme for virksomhetene.

9.6.2 Arbeidsmarkedseffekter

Statlig tilskudd til finansiering av livsopphold for personer uten fullført videregående opplæring kan bidra til søknader som ikke primært er motivert utfra kompetansebehov. Denne reservasjonen vil i beskjeden grad hefte ved dette tiltaket siden det forutsettes at kriteriene for ordinær utdanningspermisjon innfris. Det innebærer at ordningen kun er tilgjengelig for personer som har hatt et stabilt arbeidsforhold i flere år. Utvalget foreslår dessuten strengere avgrensing av målgruppen, blant annet ved at tiltaket forbeholdes sysselsatte med høy stillingsgrad. Arbeidsgivers motivasjon sikres gjennom egenandel og krav om at permisjon harmonerer med valgt utdanningsintensitet. Det vil likevel alltid være muligheter for misbruk ved at noen kan prøve å nytte ordningen som tilskudd til å dekke lønnskostnader.

Utfordringen med dette tiltaket er heller at det vil ha begrenset arbeidsmarkedseffekt på kort sikt siden det er rettet mot personer som allerede er i stabile arbeidsforhold. Utdanning kan likevel bidra til å gjøre arbeidskraften mer attraktiv, og dermed redusere risikoen for at deltakerne faller ut av arbeidslivet på en senere tidspunkt. Derigjennom kan også bruken av inntektssikringsordninger reduseres.

Lønnsrefusjon er et etterspørselsstyrt tiltak, og det kan tenkes at arbeidsmarkedstilknytningen bidrar til å vri valg av opplæring i retning av kompetanser som etterspørres i markedet. Det antas at virksomheter vil være mer motivert til å bidra til fagkompetanse enn til studieforberedende opplæring.

9.6.3 Utilsiktede virkninger

Såfremt arbeidsgiver ikke overvelter sin del av lønnskostnaden på arbeidstaker, vil lønnsrefusjonsordning tilby økonomisk gunstige rammer for tiltaksdeltaker sammenliknet med alternative muligheter for å ta videregående opplæring i voksen alder. Forutsatt at virksomheter etterspør tiltaket, vil en lønnsrefusjonsordning kunne gi overføring fra andre og rimeligere tiltak. Risikoen for dette er betydelig redusert dersom ordningen gjøres rammestyrt, og som følge av de kriteriene som stilles til deltakelse. Et visst effektivitetstap må imidlertid aksepteres dersom flere sysselsatte skal kunne fullføre videregående opplæring innenfor arbeidsforholdet.

Det er også mulig at det etableres arbeidsforhold motivert ut ifra et ønske om tilgang til subsidiert arbeidskraft og/eller inntekt. Kriteriene som foreslås for å kvalifisere til deltakelse vanskeliggjør denne type misbruk.

En lønnsrefusjonsordning kan gi uønskede fortrengningseffekter dersom den tilbys til så fordelaktige rammer at den fortrenger bruk av ordinære læreplasser i bedriftene. Fortrengning kan også oppstå dersom utdanningstilbudet ikke dimensjoneres til å ta høyde for den økte etterspørselen tiltaket medfører.

Ungdom kan tenkes å bli påvirket av ordninger som indirekte gir insentiver til å utsette førstegangsutdanningen. Ordningen som foreslås her inneholder imidlertid noen terskler, både for å kvalifisere til utdanningspermisjon og ved at arbeidsgiver må være villig til å bidra. Avtalen mellom arbeidsgiver og arbeidstaker regulerer hvorvidt deltakeren selv må bidra med egenfinansiering. Utvalget vurderer at tiltaket ikke innebærer betydelig risiko for at ungdom utsetter opplæringen.

9.7 Iverksetting

En refusjon av lønnsutgifter ved utdanningspermisjon må bygge på søknad fra arbeidstaker og arbeidsgiver, utarbeidet i fellesskap. Som for de andre tiltakene utvalget foreslår er både utdannings- og arbeidsmarkedseffekter usikre. Det innebærer at konsekvenser bør kartlegges gjennom en forsøksperiode før samfunnet satser i stor skala på dette tiltaket.

Utvalget anbefaler at det settes av en øvre økonomisk ramme for tiltaket. Av evalueringshensyn bør benyttede midler sikre at det er tilstrekkelig oversøking. For å kunne måle effekter av lønnsrefusjonsordningen må det etableres kontrollgrupper som i forventning er like før støtten gis. Utvalgets forslag innebærer at de kontrafaktiske utfall for arbeidstakere som får lønnsrefusjon kan måles ved hjelp av utfall for godkjente søknader som ikke fikk innvilget lønnsrefusjon (på grunn av begrensede økonomiske rammer for ordningen).

Informasjon

Virksomheter og ansatte som fyller kriteriene oppfordres til å søke informasjon om ordningens innhold, kriterier og prosess for utvelgelse som ved oversøking publiseres via Kompetanse Norge på egnete måter.

Varighet på forsøksperiode

Utfallsperioden må være tilstrekkelig lang for å kunne avdekke både utdannings- og arbeidsmarkedseffekt. Utdanningseffekten vil kunne måles etter ett til to år. For arbeidsmarkedseffekter må en vente lenger. Ettersom målgruppen her er i jobb vil det være naturlig å studere både lønnsutvikling, jobbstabilitet og eventuell tilbakevending fra arbeidsledighet. Det vil også være av interesse å studere i hvilken grad lønnsrefusjonen påvirker mål på verdiskapning i virksomheten og ikke bare for arbeidstakeren som tar opplæring. Utvalget foreslår derfor en fireårig forsøksperiode.

Hvem skal få tilbudet

Det er viktig at søkere aktuelle for lønnsrefusjon oppfyller alle kriterier nevnt over. Blant denne gruppen av kvalifiserte søkere vil det imidlertid være variasjon i hvordan både arbeidstaker og virksomhet framstår med hensyn til seriøsitet, støtte under eventuell opplæring, kompetanse hos kolleger osv. I et samarbeid mellom ulike faggrupper utarbeides et sett av kriterier for evaluering av søknader slik at hver søknad gis en karakter som avspeiler disse.

På bakgrunn av karakterfordelingen deler man inn søkerne i for eksempel tre grupper, med høy, middels og lav karakter. Deretter tilordnes et visst antall permisjoner til hver gruppe med en tildelingsandel som er høyere, jo høyere karakteren er. Innenfor hver gruppe trekkes det ut tilfeldig hvilke søknader som innvilges lønnsrefusjon.

Denne tildelingsprosedyren sikrer at man både kan prioritere søknader man mener er de beste i henhold til formålet med ordningen, samtidig som det i ettertid er mulig å avdekke effekter på både opplærings- og arbeidsmarkedsutfall gjennom sammenlikninger av søknader med og uten lønnsrefusjon innenfor samme karaktergruppe.

Det er mulig å stratifisere etter kjønn for å sikre ønsket balanse mellom kvinner og menn.

Hvor mange bør få tilbudet?

Begrensete budsjettrammer vil begrense antall permisjoner og arbeidsgivere som kan kompenseres hvert år.

Et viktig hensyn ved dimensjonering av ordningen er ønsket om å kunne avdekke effekter i etterkant av forsøksperioden. Ettersom de sanne effektene vi er på jakt etter å avdekke faktisk er ukjente for oss, må vi først vurdere realistiske nivåer på hva vi (i beste / verste fall) kan forvente når det gjelder effekter, både for utdannings- og arbeidsmarkedseffekter.

Generelt vil utdanningseffekten være enklest å kartlegge ettersom relativt få vil gjennomføre opplæringen blant dem som ikke får innvilget søknaden. Effekten på utdanningsnivået er økningen i sjansen for å ha gjennomført den planlagte opplæringen innenfor ett år etter at permisjonen er avsluttet.

For arbeidsmarkedseffekten er bildet mer komplisert. Både permisjonsdeltakerne og de som ikke fikk lønnsrefusjon er i jobb, og de fleste vil beholde jobben framover. For dem vil lønnsutviklingen være en indikator på om opplæringen har vært verdifull for virksomheten. Samtidig kan mange i målgruppen oppleve å miste jobben og dette vil kunne skje i begge grupper. Ved å sammenlikne sannsynligheten for å miste jobben kan vi kartlegge en viktig del av arbeidsmarkedseffekten av utdanningen.

For å avgjøre hvor mange som må gis lønnsrefusjon for å kunne avdekke sannsynlige effekter trengs mer detaljert kunnskap om hvordan målgruppen i dag beveger seg inn og ut av sysselsetting, i tillegg til lønnsstruktur. Det har vært vanskelig for utvalget å regne på hva som trengs av deltakere for å kartlegge effekter av en viss realistisk størrelse med rimelig sikkerhet. Det er imidlertid klart at noen få hundre deltakere i året er for få til å kartlegge arbeidsmarkedseffekter.

Praktiske hensyn

Det bør legges opp til halvårige søknadsrunder som er tilpasset semesterstart, og slik at søknaden blir avgjort i god tid før semesterstart.

Det bør praktiseres karenstid i forsøksperioden, i hovedsak av hensyn til effektkartleggingen. Den bør være på minst en søknadsrunde slik at man kun kan søke en gang i løpet av tolv måneder (eventuelt 18 måneder).

Alle søkere må godkjenne at informasjon fra offentlige registrere kan kobles med utfall av søknaden i etterkant til bruk i evaluering. Disse personopplysningene vil ikke bli brukt i behandlingen av søknaden.

9.8 Kostnader

Utvalget forventer at en lønnsrefusjonsordning under utdanningspermisjon vil framstå som et attraktivt virkemiddel, og dermed bidra til å utløse utdanningsinvesteringer i norske virksomheter. Etterspørselen vil avhenge av om de økonomiske betingelsene oppfattes som tilstrekkelig gunstige.

Direkte kostnader ved en slik ordning vil utgjøre 50 prosent av lønnsutgiftene for den delen av arbeidstiden det gis permisjon for. Selv om det kan være gode argumenter for at ordningen betinges på at permisjon ikke innvilges på full tid, slik at arbeidstaker benytter restarbeidsdagen til å opprettholde tilknytning til arbeidsplassen, har utvalget ikke falt ned på en slik anbefaling i forslaget. Det er derfor opp til arbeidstaker og arbeidsgiver i samarbeid å finne en egnet disponering av arbeidstakers tid mellom arbeid og utdanningspermisjon, men det forutsettes at permisjonen harmonerer med planlagt utdanningsintensitet. Lønnsrefusjon innvilges for den del av arbeidstiden som benyttes til permisjon, og ikke til den tiden arbeidstaker deltar i ordinært arbeid.

Avgrensingen av målgruppen, se i avsnitt 9.3, tilsier at om lag 44 000 personer kan kvalifisere for å komme inn under ordningen. Gjennomsnittlig arbeidsinntekt for personer i denne gruppen er 421 000 kroner. Menn har i gjennomsnitt høyere inntekt enn kvinner, majoritetsbefolkningen har høyere inntekt enn innvandrere, som igjen har høyere inntekt enn flyktninger. Alle disse undergruppene har en gjennomsnittlig lønnsinntekt som overskrider rammen for lønnsrefusjon satt til 1,5G, tilsvarende 145 325 kroner. Arbeidsgiver skal imidlertid dekke halvparten av lønnskostnaden i permisjonen. I praksis innebærer det at inntektsgrensen i gjennomsnitt er aktiv såfremt utdanningspermisjonen utgjør mer enn 70 prosent av årsverket. Det tilsvarer 3,5 arbeidsdager per uke.

Vi antar at det i de fleste tilfeller vil være hensiktsmessig med permisjon/utdanningsintensitet på mellom 20 og 80 prosent, og at både arbeidsgiver og arbeidstaker vil ønske at det opprettholdes en viss komponent av ordinært arbeid i avtalen. Enhetskostnaden per deltaker per år vil dermed ligge lavere enn 1,5G for de fleste deltakerne. Rammen på 1,5G, en maksimal periode på lønnsrefusjon på to år og 44 000 potensielle deltakere gir et samlet kostnadstak på 12,7 milliarder kroner. Tabell 9.4 viser gjennomsnittlig enhetskostnad per gruppe ved ulike valg av permisjonsomfang.

Ved forsøksbasert implementering i Kompetanse Norge anbefaler utvalget at tiltaket berammes til 150 millioner kroner, hvor 75 millioner kroner tilføres i form av friske midler mens 75 millioner kroner trekkes fra rammen for kompetansepluss-ordningen. Det innebærer en omprioritering av midlene i Kompetansepluss i retning av mer formell opplæring. Utvalget begrunner denne dreiningen med at formell opplæring gir betydelig større arbeidsmarkedseffekt enn uformell opplæring. Omprioriteringen vil styrke en allerede pågående prosess mot å åpne kompetansepluss-ordningen for formell opplæring.

Dersom utdanningspermisjon i gjennomsnitt tildeles for utdanningsintensitet tilsvarende 40 prosent av årsverket, tilsvarende to arbeidsdager per uke, vil anslagsvis 2 000 personer kunne delta i ordningen i ett år. Alternativt 900 personer delta i to år. Iverksetting diskuteres i mer detalj i avsnitt 9.7.

Andre kostnader

Det er vanskelig å beregne hvor populært det vil bli for voksne å ta deltidsopplæring eller moduler dersom det legges bedre til rette for å få lønnsrefusjon. Det er mulig å lage noen omtrentlige anslag på kostnader som tilløper i tillegg til kostnadene beskrevet over, men vi vil her bare drøfte relevante elementer.

For bedriften oppstår et direkte produksjonstap tilsvarende den tiden arbeidstakeren er i utdanningspermisjon. Kostnaden av arbeidstiden er lik lønn, men det kan også påløpe indirekte kostnader hvis permisjonen påvirker kollegers arbeidsutøvelse og produktiviteten i virksomheten for øvrig. Produksjonstapet i hver virksomhet summeres til direkte kostnad for samfunnet. Denne kostnaden må imidlertid korrigeres for forventet produktivitetsgevinst som følger av utdanningsaktiviteten på lengre sikt, og antatt mindre belastning av andre inntektssikringsordninger.

Dersom deltakere i ordningen mottar full lønn i utdanningspermisjonen, vil det være få som kvalifiserer for stipend gjennom Lånekassen.25 Alle som gjennomfører formell utdanning kan i prinsippet motta studielån, men vi antar at etterspørselen etter lån er begrenset fra personer som opprettholder lønnsinntekten, og ser derfor bort ifra kostnader knyttet til Lånekassen.

Deloitte har for utvalget anslått at skoleplass til én voksen i videregående opplæring koster om lag 40 000 kroner.26 I tillegg må det påregnes ressursinnsats til administrasjon og søknadsbehandling i Kompetanse Norge. En søknadsbasert ordning med både kvalifiserings- og prioriteringskriterier kan være kostbar å administrere.

Ordningen åpner for at voksne som i dag gjennomføre videregående opplæring helt eller delvis uavhengig av offentlige ytelser, kan komme inn under ordningen. Andre, som ikke kvalifiserer for tiltaket, vil fortsatt måtte ta videregående opplæring for egen regning eller med mindre fordelaktige ytelser. Siden det antas at lønnsrefusjonsordningen er mest aktuell for den delen av målgruppen som har minst behov for bistand, kan det også være uheldige fordelingspolitiske aspekter knyttet til en lønnsrefusjonsordning. Målgruppens avgrensing betyr imidlertid at de fordelingspolitiske innvendingene mot å innføre lønnet permisjon ikke er like gjeldende. Innvendingene går ofte på at det er personer med høyere utdanning som i større grad etterspør videreutdanning, og som derfor drar nytte av ordningen. Dette argumentet er ikke et like tungtveiende når tilgangen til ordningen avgrenses til personer uten fullført videregående opplæring.