7 Grunnlaget for endret støtte til livsopphold

Utvalgets mandat er å utrede løsninger for finansiering av livsopphold med sikte på at flere skal kunne ta opplæring på grunnskole- og videregående nivå. Bakgrunnen er å finne i de hovedutfordringene som er omtalt i kapittel 3, som omhandler manglende fullføring i grunnskole- eller videregående opplæring, og at en økende andel av personer som mangler grunnskole- eller videregående opplæring, ikke deltar i arbeidslivet.

Årsakene bak mangelfull grunnopplæring er mange og spenner fra uforskyldt (f.eks. personer med fluktbakgrunn) til helt bevisste valg (i hvert fall der og da). Ingen kan gå tilbake i tid, men det er mulig å gjøre om tidligere bortvalg og gjennomføre grunnopplæring i voksen alder. I Norge har alle rett til tilbud om grunnopplæring, forutsatt at man ikke har gjennomført tilsvarende opplæring tidligere (se avsnitt 5.2.2 for detaljer).

I dette kapittelet diskuteres grunnlaget for å vurdere endring av støtten til livsopphold på et overordnet og generelt nivå. Utvalget drøfter argumenter for livsoppholdsstøtte og prinsipper for hvordan støtten bør utformes ved å se nærmere på formålet med, behovene for og årsakene til at slik støtte kan være nødvendig. Videre gis en generell gjennomgang av ulike hensyn som må tas ved utforming av ulike livsoppholdsytelser og hvordan disse kan og bør iverksettes.

7.1 Kostnader og gevinster ved utdanning

Med utdanning følger kompetanse av verdi for arbeidsgivere i både privat og offentlig virksomhet. Økning i lønn og lønnskostnader som følger av lengre utdanning er det naturlige utgangspunkt for verdsetting ettersom det avspeiler hva arbeidsgivere er villige til å betale. Signaliseringsmekanismer og fortrengning av andre arbeidstakere gjør riktignok at den samfunnsmessige verdien nok er noe lavere. For den enkelte gir mer utdanning muligheter for en bedre betalt jobb, redusert risiko for å miste jobben, kortere arbeidsledighetsperioder og mindre sjanse for langvarig fravær fra arbeidslivet. Mer utdanning kan gi gevinster både i form av hvilke type jobber man får tilgang til på arbeidsmarkedet, og i form av økt lønn. Den samlede inntektseffekten av utdanning for den enkelte kan tilskrives både høyere timelønn og mer stabil sysselsetting. Men i samfunn med ulike skatte- og overføringsordninger er det ikke slik at hele inntektsgevinsten tilfaller den enkelte og vi drøfter dette nærmere i avsnitt 7.1.1.

Det er ulike kostnader ved utdanning. Også her er det forskjeller på om perspektivet er samfunnets, ut fra offentlige budsjetter, eller det enkelte individ.

For personer som er sysselsatt utgjør brutto lønnskostnader verdien av deres tid, mens fritid (personer uten jobb) ofte verdsettes til lønn etter skatt. Når de direkte kostnadene knyttet til opplæring for voksne ligger godt under 100 000 kroner (se avsnitt 5.2.9 ) er det åpenbart at det er bortfall av tid til jobb eller fritid som er den desidert største kostnaden ved at voksne tar grunnopplæring.

Merk at de tre siste postene for det offentlige (dvs. støtten til livsopphold – besparelse på andre inntektssikringsordninger (overføringer) + endrete skatteinntekter) er nettokostnader for det offentlige, men ikke for samfunnet. Dette er omfordeling uten motpost i reelle kostnader. På den annen side opptrer verken produksjonstap eller samfunnsøkonomiske finansieringskostnader (effektivitetstap) i de offentlige budsjettene.

Det er ikke opplagt om det er samfunnet eller det offentlige som bærer den største kostnaden, og det er verdien av tapt tid som her utgjør et særlig viktig element. Dersom en livsoppholdsytelse i første rekke rekrutterer deltakere fra den delen av målgruppen som ikke er i arbeid, vil kostnaden knyttet til verdien av tapt tid være lavere enn om den rekrutterer deltakere som er i jobb. Samtidig vil rekruttering fra den ikke-sysselsatte delen av målgruppen bidra til at det offentliges kostnader reduseres proporsjonalt med innsparelsene over andre inntektssikringsordninger.

Det er viktige forskjeller mellom kostnader som faller på individet (potensielle deltakere) og på samfunnet. For individet er den økonomiske beslutningen basert på om gevinstene overskrider de kostnader og kortsiktige forsakelser som følger av å påbegynne en utdanning. Selv om det kan være betydelig usikkerhet knyttet til gevinster, er kostnadselementene rimelig kjente på beslutningstidspunktet, og både gevinst og kostnader tilfaller individet (og husholdningen).

For samfunnets del er kostnadsspørsmålet langt mer sammensatt. Som allerede nevnt framkommer de store kostnadene ved at tiden som går med til opplæring alternativt kunne vært anvendt i produktiv virksomhet. I perioder med lav arbeidsledighet er dette et viktig argument. På kort sikt vil tid til opplæring bidra til produksjonstap. På lengre sikt kan likevel produktivitetsgevinsten som følger av at flere fullfører grunnopplæring mer enn oppveie det kortsiktige produksjonstapet.

Det er til dels betydelig udekt etterspørsel etter arbeidskraft med yrkesfaglig utdanning i norske virksomheter.1 Denne etterspørselen er et uttrykk for at det kan medfølge store gevinster ved å legge til rette for at flere opparbeider slik fagkompetanse.

Selve finansieringen av en livsoppholdsytelse er en ren omfordeling av samfunnets ressurser, fra skattebetalere til mottakere av ytelsen. Således innebærer det ikke en direkte utgift, men et effektivitetstap. Hvor stort dette effektivitetstapet er, vil avhenge av hvilken innvirkning omfordelingen har for både skattebetalernes atferd (f.eks. om de velger å jobbe mindre) og på de produktivitetsgevinstene som antas å følge av at flere får mulighet til å styrke sin formelle (og arbeidslivsrelevante) kompetanse. Når man ser bort fra fordelingshensyn og politiske prioriteringer, tilsier effektiv ressursbruk at ressursene skal anvendes der de kaster mest av seg. Det er mulig (men kanskje ikke sannsynlig) å tenke seg at finansiering av livsopphold klarer å mobilisere arbeidskraftpotensialitet i målgruppen i en slik grad at omfordelingen fører til effektivitetsgevinst, snarere enn tap. Dette er vanskelig å forutsi i forkant.

Som for all offentlig ressursbruk må kostnadene ses i sammenheng med hvor effektivt tiltaket bidrar til å innfri målene for ordningen, og i lys av forhold til samfunnsnytten generelt. Slike kostnadsvurderinger skal ligge til grunn for alle beslutninger om offentlig ressursbruk og er en del av begrunnelsen for økende oppmerksomhet omkring måling av effekter.

7.1.1 Verdien av lengre utdanning – for den enkelte og for samfunnet

Mer utdanning kan gi gevinster på mange plan for den enkelte og for samfunnet. Utdanning ville kunne ha en rekke andre positive effekter for den enkelte, som f.eks. kulturelle eller sosiale opplevelser, bedre helse og livsvilkår eller økt sosial status. For innvandrere, og flyktninger spesielt, vil økt utdanning og tilegnelse av grunnleggende ferdigheter legge grunnlaget for bredere samfunnsdeltakelse på mange områder.

Samtidig finnes det en rekke kilder til avvik mellom det som kan være lønnsomt for individet, og det som kan være lønnsomt for samfunnet når det kommer til valg av utdanning. Noen avvik er knyttet til at den enkelte verken bærer alle kostnader eller får alle gevinster ved mer utdanning. Det er også andre som berøres via ulike indirekte virkninger. I det følgende redegjøres det kort for noen viktige kilder til avvik mellom den individuelle og den samfunnsøkonomiske gevinsten ved mer utdanning.

Den enkelte får ikke full gevinst av utdanning på grunn av skatter, avgifter og trygder

Utdanning gir muligheter for økt inntekt for den enkelte, i form av både større sjanse for jobb og bedre lønn. Også når det gjelder grunnskole- og videregående opplæring kan inntektsgevinsten som følger av bedre jobbmuligheter være betydelig for enkelte. Skatter og avgifter demper imidlertid denne gevinsten. Arbeidskraften beskattes gjennom både arbeidsgiveravgift, personlige inntektsskatt og trygdeavgift. Disse skattene skaper en kile mellom det arbeidsgiver betaler for arbeidskraften og det arbeidstakeren sitter igjen med etter skatt.

I tillegg demper velferdsstaten de individuelle økonomiske konsekvensene av ikke å være i arbeid gjennom trygder og inntektssikringsordninger som sikrer alle en viss inntekt. Skatt og trygd bidrar sammen til å dempe avkastningen av utdanning gjennom å redusere de økonomiske gevinstene både av å komme i, og av å være i arbeid. Progressiviteten i skattesystemet reduserer dessuten gevinsten av både ferdigheter og formell kompetanse.

Samspillet mellom skatter, avgifter og trygder innebærer at det kan være betydelig forskjell mellom hva utdanningen kaster av seg for individet og for samfunnet. For den enkelte er det kanskje ikke så store økonomiske gevinster av å gå fra en offentlig ytelse til en lav eller moderat lønnsinntekt på kort sikt, men for samfunnet kan det medføre store besparelser. Den samfunnsmessige verdien av arbeidsinnsatsen vil typisk overstige inntektsgevinsten for den enkelte, selv om arbeid oftest gir gevinst også på individnivå. Inntektsgevinsten av arbeid vil dessuten forsterkes over tid hvis lønnsveksten i samfunnet ikke fullt ut kompenseres i trygdeytelsene, men dette aspektet tas det i liten grad hensyn til av kortsiktige beslutningstakere.2

Når det gjelder alternativkostnaden ved å ta utdanning, som normalt regnes som fravær av lønnsinntekt mens man er i opplæring, vil den kunne være veldig forskjellig for ulike grupper voksne. For personer som er i full jobb vil utdanning innebære en betydelig kostnad dersom det innebærer at de må ta fri fra eller slutte i jobben. Andre, som mer eller mindre permanent står utenfor arbeidsmarkedet (jf. den lave sysselsettingen i målgruppen), har liten eller ingen arbeidsinntekt å miste. Det betyr likevel ikke at alternativkostnaden er null for disse. Mange av dem som ikke er i arbeid, og som kunne ha styrket sin posisjon på arbeidsmarkedet gjennom å ta utdanning, mottar livsoppholdsytelser fra Nav. Størrelsen på disse ytelsene varierer mellom personer, og for enkelte kan ytelsen ligge på et betydelig høyere nivå enn den utdanningsstøtten de alternativt kan få fra Lånekassen. Når flere av ytelsene i Nav ikke uten videre kan kombineres med å delta i ordinær utdanning, jf. kapittel 6, vil dermed også trygdede oppleve at alternativkostnaden av å ta utdanning blir høy. Dette kan omtales som en trygdefelle. Flere av ytelsene i Nav-systemet gir imidlertid gode muligheter for deltakelse i formell utdanning, jf. avsnitt 5.5 og 6.3.

Kostnader og gevinster ved å ta utdanning varierer med andre ord betydelig mellom personer i målgruppen. Selv om den enkelte kan ha god nytte av opplæringen, vil ikke nytteverdien nødvendigvis gjenspeiles i de utdanningsvalgene den enkelte foretar. En medfølgende konsekvens er at det fra samfunnets side underinvesteres i utdanning.

Samfunnet bærer de direkte kostnadene

De direkte kostnadene til opplæring betales i svært begrenset grad av den enkelte elev eller student, mens de er reelle for både offentlig sektor og samfunnet. Fellesskapet bidrar med betydelig offentlig støtte til finansiering av utdanningstilbud på alle nivåer, fra barnehage til høyere utdanning. Det innebærer en generell tilgang til tilnærmet gratis utdanning, og til subsidiert utdanningsstøtte via Lånekassen. Dette bidrar til å øke den privatøkonomiske avkastningen av utdanning.

Indirekte virkninger av utdanning

Økt utdanning gir konsekvenser utover individuell uttelling på arbeidsmarkedet. Noen av disse gagner personen selv gjennom endret livskvalitet, helse eller status, og er forhold den enkelte selv vil kunne legge vekt på ved valg av utdanning. Lengre utdanning vil også kunne ha konsekvenser for andre, enten direkte eller som et resultat av at utdanning medfører at personer endrer atferd på andre arenaer enn arbeidslivet. Slike indirekte effekter vil i liten grad bli tatt hensyn til av den enkelte ved valg av utdanning og omtales i faglitteratur ofte som eksternaliteter.

Indirekte effekter av utdanning på helse, kriminalitet, demokratiforståelse mv. er eksempler på mulige indirekte konsekvenser. Det finnes omfattende dokumentasjon av at utdanning har betydning for slike utfall.3 Disse virkningene tilfaller ikke bare den enkelte, men også andre i samfunnet. For flere av disse utfallene kan effekten av at flere gjennomfører grunnopplæring være større enn ved at flere tar høyere utdanning. Heckman mfl. finner i en amerikansk undersøkelse at en rekke ikke-økonomiske effekter varierer med utdanningsnivå. Grunnopplæring (fullføring av «high-school») reduserer kriminalitet (fengselsopphold) og mottak av velferdsytelser, sammenliknet med dem som ikke gjennomfører. Samtidig er det andre ikke-økonomiske effekter som ser ut til å ha større betydning senere i utdanningsløpet, som effekten på selvtillit.4 Oreopoulos og Salvanes oppsummerer effektene av utdanning på en rekke utfall, og finner at økt lengde på grunnskoleopplæringen gir mindre kriminalitet, psykiske lidelser og mottak av velferdsytelser. Samtidig øker deltakelsen i demokratiske prosesser (valg).5 En norsk studie finner også at videregående opplæring reduserer kriminalitet.6 Disse virkningene tas det neppe fullt ut hensyn til i individuelle utdanningsbeslutninger fordi gevinstene tilfaller andre og ofte ukjente samfunnsmedlemmer, og via til dels uoversiktlige mekanismer.

Når en arbeidstaker oppnår høyere kompetanse kan det øke både personens egen og arbeidskollegers produktivitet gjennom såkalte overføringseffekter («spill-over»). Overføring av kunnskap mellom kolleger (uformell læring) er den viktigste læringsarenaen i arbeidslivet, og slik kompetanseoverføring er ofte en forutsetning for effektiv drift i virksomheten. Slike overføringseffekter skjer ofte også mellom virksomheter og bransjer.

Selv om betydningen av slik kunnskapsoverføring antas å øke med utdanningsnivå og grad av spesialisering, kan det også være betydelig effekt knyttet til at flere av arbeidstakerne utvikler gode grunnleggende ferdigheter. For eksempel er gode språk-, lese-, skrive- og IKT-ferdigheter viktige i en tid med mye skriftlig instruksjon, og krav til rapportering og dokumentasjon. En kombinasjon av formell utdanning og erfaringskompetanse kan være en forutsetning for å gjennomføre og implementere teknologiske endringer. Videre er kunnskap en forutsetning for forskning og utvikling, og utdanning er derfor viktig for å legge til rette for slik aktivitet i samfunnet.

En befolkning med gode grunnleggende ferdigheter kan også bidra til å gjøre det enklere å gjennomføre endringer og reformer mer generelt i samfunnet. Myndighetenes strategi for en digital agenda, hvor nettbaserte offentlige tjenester skal være hovedregelen for forvaltningens kommunikasjon med innbyggere og næringsliv, fordrer at befolkningen har et visst minimumsnivå av grunnleggende ferdigheter. Den enkelte tar neppe særlig hensyn til samfunnsnytten ved valg av utdanning, selv om de kan vektlegge betydningen av å inneha slike ferdigheter for sin egen del.

Så langt er det lagt vekt på positive indirekte effekter av utdanning, men det finnes også eksempler på mulige negative konsekvenser for andre. På et arbeidsmarked med konkurranse om jobber, vil individer som tar utdanning kunne øke sin attraktivitet på arbeidsmarkedet på bekostning av andre.7 Ved å øke sin kompetanse kan man dermed fortrenge andre på arbeidsmarkedet, og dette er i så fall en negativ ekstern effekt av utdanning som isolert sett kan føre til at den enkelte velger mer utdanning enn det som er samfunnsøkonomisk optimalt.8

Usikkerhet og finansiering

Selv om det i gjennomsnitt er en positiv privatøkonomisk avkastning av lengre utdanning, kan det være betydelig variasjon mellom ulike grupper og usikkerhet på individnivå knyttet til denne avkastningen. Usikkerhet om uttelling av utdanning kan gi mindre deltakelse i utdanning enn det som er ønsket sett fra samfunnets side, f.eks. fordi enkelte vektlegger muligheten for, og kostnadene ved, tap sterkere enn muligheten for, og gleden ved, en gevinst. For samfunnet som helhet er det den gjennomsnittlige avkastningen av utdanning som er mest interessant. Risikoen for den enkelte er større enn risikoen for samfunnet. Dersom samfunnet bærer noe av risikoen knyttet til utdanning, f.eks. ved å gi økonomisk støtte, kan det dermed gi en deltakelse i utdanning som ligger nærmere det som er samfunnsøkonomisk optimalt.

Den største usikkerheten ved gevinsten av mer utdanning er trolig knyttet til det framtidige læringsutbyttet man sitter igjen med etter avsluttet opplæring og i hvilken utstrekning den gir uttelling på arbeidsmarkedet, blant annet fordi det er usikkerhet knyttet til den økonomiske utviklingen. På den annen side viser mye forskning at mer utdanning bidrar til mer stabil inntekt gjennom livsløpet. Dette er en privatøkonomisk gevinst som den enkelte vil ta hensyn til.

Den største kostnaden ved å ta utdanning er fravær av lønnsinntekt. Dersom utdanning fører til økt inntekt senere, skulle det i prinsippet være mulig å låne penger på private lånemarkeder for å finansiere livsopphold under utdanning. Private låneinstitusjoner har imidlertid manglende evne eller vilje til å ta sikkerhet i humankapital. Dette kan dels skyldes den usikkerheten som ligger i framtidig avkastning av utdanningen, og dels at private markeder ikke gir lån på framtidig inntektsevne uten sikkerhet i noe annet. Private låneinstitusjoner vil dessuten måtte ta høyde for usikkerheten gjennom lånebetingelsene, noe som øker de private kostnadene ved å ta utdanning, og følgelig reduserer den private avkastningen. Fra et samfunnsperspektiv vil det innebære underinvestering i utdanning.

Derfor har det offentlige opprettet egne støtteordninger for finansiering av elever og studenter i utdanning gjennom Lånekassen. Lånekassen har til formål å gi økonomisk støtte til personer i utdanning for å sikre lik adgang for alle utdanningssøkere, og for å sikre samfunnet tilgang på utdannet arbeidskraft. Voksne i grunnskole- eller videregående opplæring kan også benytte seg av disse ordningene, som er nærmere beskrevet i kapittel 6. Et sentralt spørsmål for dette utvalget innebærer å vurdere om denne støtten er god nok for voksne som ikke har fullført grunnskole- eller videregående opplæring.

Ulik tidshorisont

Som samfunn både kan og bør vi tillate oss en lengre planleggingshorisont enn hva som er normalt for enkeltstående aktører. Privatpersoner forvalter kun sine egne ressurser og har begrenset anledning til å påta seg risiko, og til å fordele inntekter og utgifter gjennom livsløpet. Det innebærer ofte manglende tålmodighet i økonomiske og strategiske beslutninger. Samfunnet har et betydelig større handlingsrom til å disponere og omfordele ressurser både over tid og mellom personer og virksomheter. Det gir større evne til å både ta og fordele risiko. I praksis tilsier det at hendelser i framtiden kan tillegges større verdi for samfunnet enn for individer (diskonteringsrenten kan settes lavere). En konsekvens av det er at utdanningsaktivitet som ikke framstår som lønnsomt for individet, likevel kan være lønnsom i samfunnsøkonomisk forstand. I slike tilfeller vil det være riktig at fellesskapet tar den delen av kostnadene som skal til for at investeringen blir lønnsom også på individnivå.

Fordelingshensyn

Argumentene som har vært brukt så langt i dette kapittelet tar utgangspunkt i lønnsomhetsbetraktninger eller effektivitetshensyn. I utdanningspolitikken er også like muligheter en sentral målsetting. Utdanningsstøtteloven har som formål å bidra til like muligheter til utdanning uavhengig av geografiske forhold, alder, kjønn, funksjonsdyktighet, økonomiske og sosiale forhold. Subsidiering av utdanning er således et fordelingspolitisk mål uavhengig av om tiltaket er samfunnsøkonomisk lønnsomt.

I kanskje større grad enn barn har voksne svært ulike utgangspunkt for videre skolegang. Det kan være ulike årsaker til at man ikke gjennomførte grunnopplæring som ung og disse årsakene kan fortsatt gjelde i voksen alder, jf. avsnitt 7.4.1. Ut ifra fordelingshensyn kan det synes rimelig at personer i målgruppen gis økonomisk mulighet til å gjennomføre en grunnopplæring som kan redusere de ulemper de opplever både på arbeidsmarkedet og i samfunnslivet.

I fordelingsøyemed er også generasjonseffektene av utdanning og grunnleggende ferdigheter av betydning. Selv om det, bl.a. som følge av utdanningsstøtten, er god utdanningsmobilitet i Norge, har foreldrenes utdanning betydning for både barnas skoleresultater og deres utdanningsvalg.9 Det å heve kompetansen til personer med mangelfull grunnopplæring kan derfor være god samfunnsøkonomi på lang sikt, selv om investeringen ikke gir tilfredsstillende samfunnsavkastning for alle personer som mottar støtten.

Verdi for arbeidsgivere

Opplæring av ansatte i bedrift vil på kort sikt kunne gå på bekostning av produksjonen, og den største kostnaden for bedriften kan være tap av verdiskaping. Samtidig tilfaller en gevinst ved at økt kompetanse utgjør et grunnlag for høyere produktivitet i framtiden. Avhengig av hvor mye opplæring de ansatte trenger/mangler, er deltakelse i formell grunnopplæring generelt tidkrevende. Kveldsundervisning, nettbasert undervisning og modulstrukturert undervisning kan i noen grad redusere andelen av den arbeidstiden som nyttes til opplæring, men kostnadene for virksomhetene må likevel antas å være betydelige. Kostnadene kan reduseres ved at opplæringen kombineres med reduksjon i lønn, som i lærlingordningen, eller ved at det offentlige bidrar i investeringen, f.eks i form av lønnstilskudd. For virksomhetene vil kostnadene også dempes hvis opplæringen kan skje under perioder med ledig kapasitet.

Generelt er det slik at arbeidsgivere har større utbytte av fagspesifikk kompetanse enn av generell kompetanse. Når arbeidsgiver avgjør omfanget av og finansierer kunnskapsinvesteringene, tilsier teoretiske betraktninger at det vil være en tendens til underinvestering, dvs. for lite opplæring. Dette skyldes flere forhold. Det kan være vanskelig å etablere bindende avtaler med arbeidstakeren slik at arbeidsgiveren nyter godt av den økte kompetansen. Økt kunnskap og produktivitet vil gjøre at arbeidstakeren står sterkere ved lokale lønnsforhandlinger, og vil spise opp noe av gevinsten for bedriften. Arbeidstakerne vil kunne stå sterkere overfor nye arbeidsgivere i framtiden med økt sjanse for å forlate virksomheten som konsekvens. Det innebærer at opplæring av egne ansatte vil kunne øke faren for at de forsvinner. I denne sammenhengen skilles det mellom bedriftsspesifikk kunnskap, dvs. kunnskap som bare kan anvendes i en bedrift, og generell kunnskap, som kan brukes over et bredt felt og av mange arbeidsgivere. Det er særlig den sistnevnte formen for kunnskap det kan bli for lite investering i sett fra et samfunnsøkonomisk perspektiv, fordi dette er en type kunnskap som er overførbar og kan benyttes i flere bedrifter, og som de derfor kan miste i fravær av bindende kontrakter mellom arbeidsgiver og arbeidstaker.

Det er også enkelte av mekanismene som gjelder på individuelt nivå som kanskje ikke har samme betydning for bedriften. Eventuelle «spill-over» effekter internt i bedriften, hvor opplæring blant noen ansatte øker produktiviteten til andre arbeidstakere i samme bedrift, vil trolig arbeidsgivere og bedrifter i større grad ta hensyn til enn det den enkelte arbeidstaker gjør. Videre kan bedrifter i mindre grad være rasjonert på kredittmarkedet enn individer, de kan oppleve usikkerhet på en annen måte, og de kan være bedre og mer effektive til å samle inn og bearbeide informasjon enn det enkeltindivider er, særlig store bedrifter sammenliknet med en del arbeidstakergrupper med lite utdanning.

7.2 Kunnskap om effekter av utdanning

Grunnopplæring har positive effekter på flere områder, som diskutert i avsnittet over. Likevel vil finansielle støtteordninger som kan motivere flere voksne til å fullføre grunnopplæring, også begrunnes ut ifra hvilken betydning slik støtte kan ha for målgruppens framtidige arbeidsmarkedstilknytning. Kunnskapsgrunnlaget i forskningen tilsier at mer utdanning generelt gir god uttelling på arbeidsmarkedet, men det er ikke like entydig for effekter av fullført videregående opplæring som voksen. Dette avsnittet trekker fram noen relevante studier som gir økt innsikt i arbeidsmarkedseffekter av utdanning, og da spesielt for voksne.

7.2.1 Inntektseffekter av utdanning

I Norge gir ulike studier noe varierende anslag på den privatøkonomiske avkastningen av et ekstra års formell utdanning. En velrenommert fersk studie fra Bhuller mfl. beregner inntektsgevinsten til mellom fem og elleve prosent per ekstra skoleår, avhengig av beregningsmetode. Forfatternes foretrukne estimat ligger på elleve prosent, hvilket er svært høyt både i internasjonal sammenheng og i forhold til aktuelle nivåer på kalkulasjonsrenten. Når skatter inngår som del av beregningene, reduseres avkastningen noe. Beregningene er gjort for menn født i perioden 1943 til 1963, som så er fulgt gjennom yrkeslivet, og er basert på gjennomsnitt over befolkningen (av menn), og over ulike nivåer på utdanning. Enkelte resultater fra studien tyder på at avkastning av utdanning også er høy rundt de årene som er aktuelle for videregående opplæring, dvs. rundt tolv års skolegang.10

Dette er nærmere analysert av Aakvik mfl. som finner høy privatøkonomisk avkastning av videregående opplæring (studieforberedende), men lavere for to til tre års yrkesrettet opplæring. Studien viser også at økning i grunnskolelengde fra sju til ni år gjennom grunnskolereformen i 1960-årene førte til et noe høyere utdanningsnivå også etter grunnskolenivå.11

OECD har gjennomført beregninger av privat og offentlig avkastning av videregående opplæring.12 Beregningene viser gjennomsnittlig forskjell i avkastning mellom utdanningsnivåer, hvor personer med gjennomført videregående opplæring sammenliknes med personer uten fullført videregående nivå, og de tar hensyn til direkte og indirekte kostnader ved utdanning, skatter, avgifter og overføringer, lønn og sannsynlighet for arbeidsledighet mv. Oversikten viser at den privatøkonomiske avkastningen er relativt høy for menn i Norge. OECDs beregninger viser også at den privatøkonomiske avkastningen er høyere enn avkastningen for offentlig sektor, for både kvinner og menn.

Disse studiene gjelder typisk for utdanning som befolkningen har gjennomført som ung, og så har man beregnet avkastningen gjennom hele eller deler av yrkesløpet. Dessuten er avkastningsanslag oftest beregnet som gjennomsnittlig marginaleffekt av et ekstra skoleår over hele utdanningsfordelingen.

7.2.2 Effekter av opplæring som voksen

I dette avsnittet vurderes betydningen av å ta grunnopplæring som voksen for sysselsetting, inntekt og andre arbeidsmarkedsutfall. Det er ikke opplagt at det å ta utdanning som voksen gir tilsvarende effekter som utdanning som ble tatt som ung. Vi kan derfor ikke uten videre forvente at sysselsettingsforskjellene mellom personer med mangelfull grunnopplæring og de med fullført videregående opplæring, som presentert i avsnitt 3.3, viskes ut bare vi får flere voksne til å ta grunnskole- og videregående opplæring. Det er flere årsaker til at vi bør forvente svakere arbeidsmarkedsutfall for personer som tar utdanning i voksen alder:

• Effektene av utdanning i voksen alder kan være lavere enn for ungdom, f.eks. på grunn av endrede (kognitive) forutsetninger for læring og som følge av færre gjenværende år i arbeidslivet.

• Det er ikke tilfeldig hvem som gjennomfører videregående opplæring som ung, og seleksjon blant voksne som oppgraderer utdanningen kan være ulik.

• Grunnopplæring for voksne kan være av lavere kvalitet enn opplæringen for ungdom. Spesielt grunnskoleopplæring er generelt pedagogisk bedre tilrettelagt for barn enn for voksne.

Voksne har imidlertid flere alternativer til opplæring enn barn og unge. Det foregår f.eks. mye opplæring i jobben eller gjennom aktive arbeidsmarkedstiltak. Alternative læringsmåter og -strategier utenfor det formelle utdanningssystemet kan ha god arbeidsmarkedseffekt, og bør i en eventuell evaluering av arbeidsmarkedseffekter av opplæring vurderes opp mot effektene av formell grunnopplæring.

Det foreligger færre studier som har sett på avkastning av opplæring tatt som voksen enn som ung, og det foreligger færre studier av effekter av opplæring i arbeidslivet enn effekter av formell opplæring.13 Det finnes likevel noen internasjonale og norske studier som har sett på hvilke effekter opplæring som er gjennomført i voksen alder, har på den enkeltes tilknytning til arbeidslivet. Vi er dessverre ikke kjent med studier som ser spesielt på individuell avkastning gjennom det (resterende) livsløpet av å ta grunnskole- eller videregående opplæring som voksen, eller beregninger av den samfunnsøkonomiske gevinsten av opplæring for voksne.

Den litteraturen vi har sett på kan deles i to typer: studier som ser på voksne som tar generell opplæring og studier som ser på effekten av utdanning som arbeidsmarkedstiltak. I tillegg finnes det studier som har sett på effekten av opplæringstilbud for voksne innvandrere. De neste avsnittene omtaler (deler av) denne litteraturen.

Generelle studier av opplæring blant voksne

McCall mfl. har oppsummert effekter av voksenopplæring i seks land (USA, Storbritannia, Tyskland, Frankrike, Sverige og Danmark), og ser i hovedsak på voksenopplæring for arbeidsledige.14 Det vil i mange tilfeller si arbeidsmarkedstiltak, men mer generell opplæring er også inkludert, herunder generell opplæring på grunnskole- eller videregående nivå – som ofte ikke er begrenset til arbeidsledige. Den institusjonelle tilknytningen, dvs. grenseflatene mellom voksenopplæring og arbeidsmarkedspolitikk, kan dessuten variere mellom ulike land, og er ikke bestandig et hensiktsmessig skille.

Forskningen er langt fra entydig i sin rapportering av opplæringseffekter. De finner at effekten varierer med innhold. Det er ofte negative innelåsningseffekter på kort sikt knyttet til opplæringstiltak, mens generell opplæring på grunnskole- eller videregående nivå ser ut til å øke deltakernes inntekt på lengre sikt. Det kan imidlertid ta relativt langt tid før slike effekter framtrer. Det pekes på at opplæring i arbeidslivet i mange tilfeller kan være mer effektiv enn yrkesrettet klasseromsundervisning. Det vises også til at omfattende utdanningsprogrammer kan ha overføringseffekter på sysselsettingsmulighetene og inntektsutviklingen til andre enn deltakerne i programmet. Mikroøkonomiske effektstudier, som sammenlikner arbeidsmarkedsutfall mellom deltakere og en sammenlikningsgruppe av ikke-deltakere, fanger imidlertid ikke opp slike eventuelle effekter.15

En svensk studie har sett på effekten på inntekt av generell allmennfaglig voksenopplæring på videregående nivå for arbeidsledige. Studien er basert på en stor svensk satsing («kunskapslyftet») fra 1997 til 2002 som blant annet ga voksne arbeidsledige muligheter til å ta generell voksenopplæring på «gymnasienivå» med økonomisk støtte i form av «särskilt utbildningsbidrag» som motsvarte individenes utbetaling fra a-kassen. Sysselsatte med kort utdanning kunne også delta. Deltakelse i programmet viste positiv inntektseffekt sammenliknet med personer som ikke deltok i utdanning, men gir ikke systematisk bedre effekt enn deltakelse i mer yrkesrettede arbeidsmarkedskurs.16 På kort sikt, dvs. de første årene etter deltakelse, har yrkesrettede arbeidsmarkedskurs bedre effekt enn generell utdanning. På lengre sikt, dvs. om lag fem til sju år etter at utdanningen/tiltaket er avsluttet, utjevnes forskjellene. For noen grupper synes generell utdanning å gi best effekt, bl.a. for kvinner som hadde lite utdanning i utgangspunktet, men for de fleste gruppene er det kun mindre forskjeller, eller arbeidsmarkedskurs som framtrer som det beste alternativet. Forskerne understreker imidlertid at mange deltakere ser ut til å velge det kvalifiseringsløpet som de har størst nytte av. Utvidede muligheter til ordinær utdanning kan bidra til en større meny av muligheter for den enkelte, og gi den enkelte anledning til å velge det kvalifiseringsløpet som er best for dem selv. Forskerne peker dessuten på at slik reformen var utformet, hvor registrerte ledige fikk økt støtte til voksenopplæring, ga dette et insentiv til først å registrere seg som ledige før man begynte i voksenopplæring.17 For å motvirke dette kunne finansieringen vært mer generelt utformet til alle voksne uten avsluttet videregående opplæring, men en slik utforming må veies mot eventuelle negative effekter på ungdommens studiemotivasjon.

Vi er også kjent med enkelte norske studier. I en rapport har Proba analysert utfall på arbeidsmarkedet for voksne som fullfører videregående opplæring.18 Fullføring av videregående opplæring som voksen har positiv effekt på deltakelse i arbeidslivet og på oppnådd lønn, særlig for dem som tar yrkesfaglig opplæring. Samtidig reduserer det også risikoen for å bli uføretrygdet.

Voksne som tar (sitt første) fagbrev opplever økt inntektsvekst de påfølgende årene.19 Mens praksiskandidaters inntektsgevinst faller bort etter tre til fire år, får voksenlærlingene en lav, men varig økt inntektsvekst.

En annen studie, av OECD land, viser at voksne som er eldre enn 21 år, og som fullfører videregående opplæring i løpet av sju år, øker sannsynligheten for sysselsetting etter fullført opplæring.20 Videre viser studien at land uten obligatorisk videregående opplæring kan oppnå store positive effekter av å legge til rette for fullføring av videregående opplæring også i voksen alder. En slik mulighet kan i noen grad kompensere for negative effekter knyttet til sosial bakgrunn og kan bidra til å gi unge vanskeligstilte en bedre sjanse på arbeidsmarkedet.

Effekter av opplæring som arbeidsmarkedstiltak

NOU-ens målgruppe er overrepresentert blant voksne som står utenfor arbeidslivet. Det gir grunn til å se noe nærmere på de tiltakene som brukes for å få særskilte grupper i jobb. Opplæring inngår som en del av arbeidsmarkedstiltakene som brukes for å få arbeidsledige og andre svake grupper inn i arbeidslivet. Slik opplæring kan være klasseromsbasert eller foregå i arbeidslivet. Klasseromsbasert opplæring kan skje både i form av kortere kurs som AMO og lengre utdanningsløp i det formelle utdanningssystemet, jf. kapittel 5. Studier av slike opplæringstiltak har vært evaluert både i Norge og internasjonalt.

Internasjonale metastudier av effekter av arbeidsmarkedstiltak viser at opplæringstiltak kan ha positive effekter på lengre sikt, men at det er knyttet kortsiktige innelåsningseffekter til slike tiltak.21 Det betyr at overgangen til jobb avtar så lenge tiltaket varer, fordi deltakerne er mindre aktive jobbsøkere. På lengre sikt kan generell opplæring derimot ha positiv effekt på deltakernes arbeidsmarkedskarrierer, trolig som følge av at de har lært noe på tiltaket. Tiltak som gir arbeidsledige bistand i å søke jobber kan ha god effekt på kort sikt, og lønnstilskudd i privat sektor kommer ofte godt ut i slike sammenlikninger. Ulike tiltak ser dessuten ut til å ha ulik effekt for ulike grupper og over konjunktursyklusen. Opplæringstiltak ser ut til å fungere relativt bra for langtidsledige, mens jobbsøkerbistand ser ut til å fungere bedre for andre utsatte grupper.22 Tiltakene ser også ut til å fungere best dersom deltakerne begynner på tiltak under nedgangskonjunktur, men avslutter tiltak under bedre økonomiske tider. De institusjonelle forskjellene kan dessuten være store mellom ulike land. Det er derfor vanskelig å trekke klare konklusjoner fra denne litteraturen til effekter av formell opplæring for voksne som mangler grunnskole- eller videregående opplæring.

Norske studier av formell utdanning brukt som arbeidsrettet tiltak gjelder tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne (tidligere kalt attføring). Det er for denne gruppen formell utdanning tradisjonelt har vært brukt som et arbeidsrettet tiltak, jf. avsnitt 5.5. Aakvik fant at utdanning brukt som arbeidsrettet tiltak hadde svak positiv effekt på deltakernes sysselsetting i etterkant, men effekten var ikke signifikant forskjellig fra null.23 I en etterfølgende studie som ser på effekten av arbeidsrettede tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne mer generelt, men hvor utdanning utgjør et vesentlig element sammen med arbeidsmarkedsopplæring og lønnstilskudd, finner Aakvik mfl. en svak negativ gjennomsnittlig effekt, men med store variasjoner på tvers av målgruppen.24 Noen deltakere har positiv effekt av tiltak, andre negativ. Tiltaket fungerte best for dem som sto svakest på arbeidsmarkedet. Det kan tyde på at det er viktig å motivere personer som står svakt på arbeidsmarkedet til å ta opplæring.

Westli sammenlikner effekten av ulike typer tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne og finner at på kort sikt har lønnstilskudd best effekt på overgangen til jobb. På lengre sikt har formell utdanning mer positiv virkning med bedre jobbstabilitet, og fastere arbeidsmarkedstilknytning enn øvrige tiltak.25 Over en seksårsperiode beregnes utdanningstiltaket å gi et samfunnsøkonomisk overskudd, men overskuddet er høyest for lønnstilskudd, bl.a. fordi kostnadene ved dette tiltaket er mindre enn for utdanningstiltaket. Også arbeidstrening i ordinære virksomheter og AMO gir et samfunnsøkonomisk overskudd, men overskuddet av AMO er lavere enn for utdanningstiltaket. En annen norsk studie fra 2006 tyder også på at opplæringstiltak generelt kommer bedre ut enn praksisplass, og at utdanningstiltaket kan ha bedre effekt enn AMO.26 Markussen og Røed finner at utdanningstiltaket er relativt virkningsfullt, men at det ikke har bedre effekt enn arbeidsrettede tiltak i ordinært arbeidsliv (som lønnstilskudd, arbeidspraksis mv.).27 Siden innelåsningseffekter av utdanningstiltaket kommer på kort sikt mens det tar lenger tid før de positive effektene trer fram, er det behov for å ha en relativt lang evalueringshorisont for å kunne vurdere hvor vellykkede slike tiltak er.

Salvanes og Reiling har evaluert utdanningstiltaket i Nav i en rapport fra 2017 ved å studere effekten av å stramme inn i bruken av støtte til formell utdanning for unge voksne med redusert arbeidsevne (innført fra 2004). Innstrammingen førte til at færre i aldersgruppen 22–25 år fikk tilgang til kvalifisering i utdanningssystemet. Det ga en negativ effekt på arbeidsdeltakelse på mellomlang sikt, men på lang sikt førte innstrammingen verken til høyere eller lavere andel i arbeid.28

Man skal være forsiktig med å trekke bastante konklusjoner basert på funnene i denne litteraturen. Det er problemer knyttet til seleksjon; deltakere på ett tiltak er ikke nødvendigvis sammenliknbare med deltakere på andre typer tiltak eller med personer som ikke deltar på tiltak. De norske evalueringene knytter seg til en avgrenset gruppe som har tilgang til utdanning som arbeidsmarkedstiltak, det vil si personer med nedsatt arbeidsevne. I tillegg har evalueringer av det norske utdanningstiltaket typisk sett på gjennomsnittlige effekter uten å skille mellom utdanning på videregående nivå eller lavere.

Samlet tyder disse studiene likevel i retning av at økt kompetanse gjennom det formelle utdanningssystemet kan være riktig for særskilte grupper voksne, mens arbeidsmarkedsgevinsten for andre kan være svært beskjeden (og til med negativ). Motivasjon er trolig en viktig faktor for å lykkes med utdanning. Dette er imidlertid en faktor det er vanskelig å ta høyde for i kvantitative studier fordi motivasjon ikke uten videre kan observeres av forskerne.

Effekter av opplæring for voksne innvandrere

Innvandrere er overrepresentert i NOU-ens målgruppe. Mer enn hver fjerde voksne innvandrer har ikke fullført grunnskole- eller videregående opplæring. Det kan gi grunn til også å se nærmere på effekten av opplæringstilbudet for voksne innvandrere.

Innvandrere er en sammensatt gruppe, som består både av høyt kvalifiserte arbeidsinnvandrere, hvor en stor del kommer fra nærliggende land, og flyktninger som kommer fra land som ligger langt unna Norge, både geografisk og kulturelt, og består av både høyt kvalifiserte og personer uten utdanning. Noen innvandrere har planer om å bli her i få år før de skal returnere, mens andre har planer om et varig opphold for seg og sin familie. Mens mange arbeidsinnvandrere reiser etter noen år i Norge, vil de fleste flyktninger og innvandrere med opphold på humanitært grunnlag etablere seg permanent i Norge.

Det er mange typer opplæringstiltak rettet mot voksne innvandrere, noe som blant annet reflekterer heterogeniteten i gruppen, med store forskjeller i innvandrings- og landbakgrunn. Når det gjelder opplæringstiltak, kan de grovt sett deles inn i tre hovedgrupper (i tillegg til den opplæringen som foregår i arbeidslivet, og som innvandrere deltar i «på lik linje» med andre sysselsatte):

• Språkopplæring og andre integreringskurs som er direkte rettet mot innvandrere.

• Generell arbeidsmarkedsopplæring rettet mot ledige og andre utsatte grupper.

• Formell utdanning, inkludert opplæring på grunnskole- eller videregående nivå.

Den førstnevnte typen tiltak tar utgangspunkt i at innvandrere generelt mangler kunnskap om det nye oppholdslandets språk, regler og kulturelle koder. Slike integreringstiltak er likevel ofte særlig rettet mot flyktninger, jf. nærmere beskrivelse i kapittel 5. Siden innvandrere gjerne er overrepresentert blant dem som står utenfor arbeidsmarkedet, inngår de også i målgruppen for de generelle arbeidsmarkedstiltakene. Faktisk er innvandrere en spesielt prioritert gruppe for arbeidsmarkedstiltak. Nyankomne flyktninger og innvandrere har også mulighet for å starte opp og/eller fullføre opplæring på grunnskole- eller videregående nivå gjennom introduksjonsprogrammet. Innvandrere med nedsatt arbeidsevne har også mulighet til å ta formell opplæring som et arbeidsmarkedstiltak på samme måte som andre personer med nedsatt arbeidsevne.

NIFU har oppsummert litteraturen som evaluerer kompetansehevingstiltak for voksne innvandrere med svak formalisert kompetanse.29 Oppsummeringen inkluderer studier av alle tre typer opplæring som nevnt over. I oppsummeringen har de inkludert fire tidligere systematiske kunnskapsoversikter og 13 primærstudier, publisert mellom 2012 og 2017. Studiene er fra ulike land. Alle primærstudiene ble imidlertid publisert i et nord- eller vesteuropeisk land, hvorav ti studier ble publisert i et nordisk land. I de inkluderte studiene inngår ulike undergrupper av innvandrere, som innvandrere generelt, arbeidsinnvandrere og flyktninger. Resultatene peker i ulike retninger, også for ulike grupper. Forskerne konkluderer med at kunnskapsgrunnlaget fra disse studiene er for tynt til å trekke entydige konklusjoner om effekter av kompetansehevingstiltak for gruppen. Det er derfor behov for flere effektstudier med et robust design og et lengre tidsperspektiv, også for ulike grupper av voksne innvandrere. På tvers av de problemstillingene som rapporten ser på, er det likevel indikasjoner på at implementeringskvaliteten kan ha mye å si for hvordan tiltak virker. Det innebærer at det ikke bare er de formelle rammene rundt et opplæringstiltak som har betydning, men at gjennomføringen og oppfølgingen også har stor betydning. Systematisk oppfølging i form av evaluering av effekter kan være en del av en slik implementering.

Basert på gjennomgang av de fire tidligere systematiske kunnskapsoversiktene konkluderer NIFU med at effekten av tiltak for å styrke arbeidsmarkedstilknytningen peker i favør av lønnstilskudd sammenliknet med andre typer tiltak. Dette er i tråd med en del av forskningen som evaluerer arbeidsmarkedstiltak generelt, jf. over. Men, som NIFU påpeker, kan innvandrere med lav kompetanse være underrepresentert i denne typen programmer. Det kan derfor være vanskelig å si noe om hvordan generelle arbeidsmarkedsprogrammer virker på denne målgruppen.

Når det gjelder effekten av bruk av grunnskole- eller videregående opplæring blant innvandrere spesifikt, nevner oppsummeringen fra NIFU én norsk studie som har sett på bruk av slik opplæring gjennom introduksjonsordningen. Denne studien, fra Statistisk sentralbyrå, finner positiv samvariasjon mellom deltakelse i grunnskoleopplæring eller det å ta fag i videregående opplæring som del av introduksjonsordningen og det å være i aktivitet (arbeid eller utdanning) ett eller to år etter avsluttet program.30 Denne studien, som ser på kontrollerte samvariasjoner, vurderes imidlertid til å ha relativt lav metodisk kvalitet av NIFU, men det pekes på at det er vanskelig å finne et godt kontrafaktisk sammenlikningsgrunnlag på dette området. Evalueringer og effekter av introduksjonsordningen omtales nærmere i avsnitt 5.3.

Til slutt kan nevnes en studie fra Norge som finner at utdanning tatt i Norge er sterkt korrelert med økt sysselsetting, spesielt for flyktninger og kvinner, og at dette gjelder selv om den norske utdanningen er på et lavere nivå enn høyeste oppnådde grad fra utlandet.31 NIFU beskriver denne studien til å være deskriptiv, og at funnene ikke kan tolkes som en effekt av norsk utdanning på sysselsetting av innvandrere. Innvandrere som tar utdanning, er trolig en selektert gruppe og høyere presterende enn andre innvandrere, og muligens også forskjellige fra personer i majoritetsbefolkningen som tar tilsvarende utdanning.

Selv om de sist refererte norske studiene ikke kan tolkes som direkte kausale sammenhenger, antyder de likevel en positiv sammenheng mellom utdanning og etterfølgende arbeidsmarkedskarrierer for innvandrere. Dette kan peke i retning av at det er positiv effekt av formell utdanning for innvandrere med lav kompetanse.

7.3 Formål og behov for finansiering av livsopphold for voksne elever

7.3.1 Formålet med livsoppholdsytelse under opplæring

En livsoppholdsytelse under opplæring har som mål å gjøre det økonomisk mulig for voksne personer å fullføre opplæring på grunnskole- og videregående nivå. Tiltaket sikter primært mot personer som selv ønsker å fullføre slik utdanning, men som hindres av økonomiske årsaker. Ordningen kan også utformes med tanke på å øke utdanningsmotivasjonen til en større del av målgruppen. Selv om det er en sammenheng mellom motivasjon og gjennomføringsevne, er det et mål at ytelsen bidrar til å mobilisere flere enn dem som uansett ville tatt utdanning på eget initiativ. De fleste voksne som ikke tidligere har fullført grunnskole- eller videregående opplæring, har rett til gratis opplæring, men denne rettigheten følges ikke opp med økonomisk bistand til å dekke levekostnader (eller kompensere for inntektsbortfall) i utdanningsperioden. Voksne har vanligvis økonomiske forpliktelser som stiller dem i en annen situasjon enn barn/unge. Slik utdanningsstøtten er utformet i dag, henvises de fleste til Lånekassen for å finansiere livsopphold under utdanning. Rammen for utdanningsstøtte gir ikke nødvendigvis tilstrekkelig inntektsgrunnlag for personer i en etablert livsfase, og støtten kan i begrenset grad kombineres med stønadsordninger under Nav. Spesielt gjelder det at stipendandelen i utdanningsstøtten avkortes mot både arbeidsinntekt og trygd (se avsnitt 6.2). Inntektsgrensene for avkortning kan utgjøre en barriere for personer med økonomiske forpliktelser. Når valget om å ta utdanning overskygges av avveininger om man tåler midlertidig inntektsbortfall, og man eventuelt må erstatte forutsigbare trygdeordninger med omgjøringslån i Lånekassen, er det mange som ikke vil se seg i stand til å nyttiggjøre seg retten til opplæring (vi kommer tilbake til dette i avsnitt 7.4).

De økonomiske forholdene som må tas i betraktning er ikke utelukkende knyttet til at personer i målgruppen skal ha nok penger å leve for mens de er under utdanning. Det bør også tas hensyn til at inntektsgevinsten av å ta utdanning kan være lavere for disse personene. Personer som er i jobb, vil ikke nødvendigvis oppleve at fullføring av grunnopplæringen får vesentlig innvirkning på den inntekten de kan oppnå på arbeidsmarkedet. Personer med løst, eller manglende fotfeste på arbeidsmarkedet har ingen garantier for at fullført grunnopplæring vil resultere i varig jobb. Det er i første rekke grunnskoleopplæring som må forventes å gi beskjeden inntektsgevinst.

Det å ta utdanning medfører dessuten tap av tid til inntektsgivende arbeid. Selv om mange er i stand til å kombinere utdanning og arbeid, utgjør arbeid og utdanning alternative tidsanvendelser. Bortfallet av inntekt innebærer en kostnad ved å ta utdanning og medfører samtidig svekkede forbruksmuligheter for personer uten oppspart kapital. Samlet sett betyr dette at valget om å påbegynne grunnopplæring som voksen kan ha en potensielt høy kostnad, på både kort og lang sikt.

Lav utdanningsaktivitet dreier seg imidlertid om langt mer enn penger. Det er ulike og sammensatte årsaker til manglende fullføring i ungdomsårene, og innvandrere med mangelfull grunnopplæring fra hjemlandet møter barrierer på flere plan. Vi kommer nærmere tilbake til hvilke årsaker som ligger til grunn for deltaking og gjennomføring i avsnitt 7.4.

Tiltak rettet mot å sikre livsopphold til voksne under opplæring må gis en forankring og avgrensning i landskapet av virkemidler, rettigheter og regelverk innenfor utdannings-, arbeidsmarkeds-, integrerings- og velferdsområdene. I den grad det er i samfunnets interesse at flest mulig skal gjennomføre opplæring på grunnskole- og videregående nivå, må det legges til rette for at personer i ulike livssituasjoner kan benytte seg av denne muligheten. Det innebærer at det kan være behov for større fleksibilitet og samhandling mellom sektorområdene, slik som justeringer av regelverk for å gjøre det enklere å kombinere f.eks. utdanning og utdanningsstøtte med arbeid, ledighet og trygdeytelser. Utvalgets arbeid skal også ha for øye å bidra til et mer transparent og kostnadseffektivt system for både brukere og forvaltning. Ikke minst for at brukerne skal kunne forstå hvilke muligheter de har, og konsekvensene av de valgene de gjør.

I et samfunnsøkonomisk perspektiv er det ønskelig at tiltaket stimulerer til at flere gjennomfører grunnskole- eller videregående opplæring, og kommer i inntektsgivende arbeid, men uten å svekke insentivene til å fullføre utdanning innenfor ordinære rammer. Samfunnets investering i å få folk i utdanning og arbeid, kan gi langsiktig gevinst over generasjoner. Andre hensyn er at utdanning har positiv effekt på forhold som helse, trivsel, integrering og deltakelse i samfunnslivet.

7.3.2 Behov og aktiviteter som livsoppholdsytelsen skal dekke

Voksne uten fullført grunnskole- eller videregående opplæring er en sammensatt gruppe mennesker. Stor variasjon i årsaker til manglende utdanning betyr at også behovene for motivasjon, finansiering og tilrettelegging kan variere mye innenfor målgruppen. Det er viktig å ta med i betraktningen at mange ikke vil velge å gjennomføre utdanning på eget initiativ. De bakenforliggende årsakene for at de falt/gikk ut av normert utdanningsprogresjon, vil ofte fortsatt være gjeldende i voksen alder. Disse personene kan trenge ekstra motivering og tilrettelegging. Andre i målgruppen kan være sterkt motiverte for å komme i gang med et utdanningsløp og bør gis mulighet før de mister egenmotivasjonen. Personer med forskjellige behov og evner har også ulik sannsynlighet for å lykkes.

Den store heterogeniteten i barrierer og behov innebærer at det kan være vanskelig å utforme en universell ordning som på effektivt vis kan sikre et tilstrekkelig og rettferdig livsopphold for alle. Avhengig av livssituasjon, arbeidsmarkedstilknytning og utdanningsbakgrunn, kan vi inndele de ulike behovene langs flere dimensjoner. Disse grupperingene er ikke gjensidig utelukkende, men overlapper hverandre i større eller mindre grad. For eksempel kan både sysselsatte og arbeidsledige ha behov for fleksible utdanningsløp.

Manglende grunnskoleopplæring

Det er et begrenset antall personer som ikke har gjennomført grunnskoleopplæringen i Norge (se kapittel 4), og blant disse er bare seks av ti i jobb (se avsnitt 4.7.1). De aller fleste av disse er innvandrere, men det finnes også en gruppe med behov for spesialundervisning.

Personer forventes å ha lavt økonomisk utbytte av å fullføre grunnskoleopplæringen og, avhengig av alder, begrensede muligheter for lengre utdanningskarrierer. I tillegg kan språkbarrierer og manglende skoleerfaring være en utfordring for det faglige utbyttet. Disse er blant flere hensyn som tilsier at denne gruppen bør skjermes mot finansieringsordninger som innebærer vesentlig låneopptak.

Manglende fullføring i videregående opplæring

Det er om lag 20 prosent av den voksne befolkningen, tilsvarende 590 000 personer, som ikke har fullført videregående opplæring (se tabell 3.1). Mange mangler bare enkelteksamener, noen få kurs eller læretid, mens andre ikke har påbegynt det videregående nivået.32 Videregående opplæring er ikke obligatorisk som ung (det er en rettighet jf. kapittel 5), og årsakene til manglende fullføring spenner derfor fra mer eller mindre bevisste valg til manglende tilbud, i tillegg til ulike barrierer som beskrives i avsnitt 7.4. Følgelig er det også store forskjeller i hvor ressurskrevende det vil være å fullføre utdanningen, og i hvilken grad fullføring kan forventes å ha vesentlig arbeidsmarkedseffekt. Men det er også mange i denne gruppen som allerede er i ordinært arbeid. Blant de 11 800 voksne som avla fag- eller svenneprøve i 2016–2017 fulgte tre av fire praksiskandidatordningen, noe som innebærer at de allerede har langvarig tilknytning til arbeidslivet, mens ni prosent av alle voksne i videregående opplæring var lærlinger i en lærebedrift (se kapittel 5).

For hele eller deler av denne gruppen vil det være rimelig at finansieringen av livsopphold innebærer en form for egenandel. Blant de mest ressurssterke og de med kort vei til fullføring vil en ordning gjennom Lånekassen der deler av finansieringen består av låneopptak, kunne være et godt alternativ. Når hullene i utdanningen kan fylles ved modulstrukturert undervisning eller ved privatisteksamener, er det heller ikke sikkert at de det gjelder har behov for støtte til livsopphold for å fullføre utdanningen. Samtidig vil det alltid være en viss andel av målgruppen som er langt unna fullføring, og for disse vil ikke nødvendigvis Lånekasse-finansiering være en fullgod ordning.

Mange sysselsatte har muligheter for fullføring innenfor arbeidsforholdet, men arbeidsgiverens vilje og rutine for tilrettelegging kan variere mye mellom bransjer og virksomheter.33 Arbeidsgivers involvering i ferdigstilling av ansattes formalkompetanse er høyest innenfor yrkesfag, hvor det også er godt tilrettelagt fra utdanningsmyndighetenes side ved praksiskandidatordningen og fagbrev på jobb (se kapittel 5). Avhengig av fagområde kan personer som tar yrkesrettet opplæring oppnå høy inntekt på arbeidsmarkedet, selv om gjennomsnittet har lavere inntekt enn personer som har studert ved universiteter og høyskoler (se kapittel 4).

Korte, lange eller fleksible utdanningsløp

Behovet for livsoppholdsstøtte under utdanning vil variere med lengde og mulighet for fleksibilitet i utdanningsløpet. Utforming av ytelsesordningen må også ta hensyn til disse variasjonene. Den private gevinsten personer kan forvente ved å gjennomføre grunnopplæring, vil ikke være tilstrekkelig til å forsvare lange utdanningsløp basert på lånebasert finansiering.

Det er flere forhold som tilsier at fleksibel og modulstrukturert opplæring kan gi flere reell mulighet til å gjenoppta/fullføre utdanning siden fleksibiliteten gjør det enklere å kombinere opplæring med arbeid, språkopplæring og omsorgsoppgaver. Voksne deltakere i videregående opplæring har for øvrig rett til et opplæringsløp som er tilrettelagt for deres livssituasjon. Opplæringen kan gis ved komprimerte løp, opplæring på kveldstid og ved nettundervisning. I 2017 er det startet opp forsøk med modulstrukturert opplæring på både grunnskole- og videregående nivå. Slik opplæring muliggjør betydelig variasjon i den enkeltes studieintensitet som foreløpig ikke gjenspeiles i eksisterende tilbud om studiefinansiering. Innenfor dagens regelverk kreves progresjon på minimum halv tid for å komme i betraktning om utdanningsstøtte (se kapittel 6). Dette kravet kan synes rigid, både ut ifra de voksnes livssituasjon og ut ifra den økte fleksibiliteten i utdanningstilbudet. Samtidig er det ikke gitt at en livsoppholdsytelse skal vie spesielt hensyn til personer med svært lav utdanningsprogresjon siden det er i både samfunnets og den enkeltes interesse med rask fullføring.

For personer med ulike typer inntektssikring fra det offentlige er et mulig alternativ at de gis større anledning til å fullføre korte løp innenfor den stønadsordningen de er berettiget til, for eksempel ved at arbeidsledige gis mulighet til å kombinere dagpenger med enkeltmoduler og eksamener.

Sysselsatte og ikke-sysselsatte

Norsk arbeidsliv har et betydelig omfang av ulike etter- og videreutdanningstilbud, og det medvirker til at sysselsatte ofte har bedre tilgang til kompetanseheving enn personer utenfor arbeidslivet. Selv om mange av opplæringstiltakene i arbeidslivet ikke er formelt kompetansegivende, er de oftest finansiert av arbeidsgiveren og opplæringen finner sted i arbeidstiden. Det bidrar til at avstanden mellom den kompetansen personer i og utenfor arbeidslivet besitter, vokser. De aller fleste sysselsatte som tar formell videreutdanning, følger imidlertid utdanning på universitets-, høyskole- eller fagskolenivå, og er derfor utenfor vår målgruppe.34

Blant de sysselsatte innenfor målgruppen er det trolig betydelige variasjoner i tilgang til opplæring. Noen bransjer og virksomheter har svak tradisjon for kompetanseoppbygging, mens andre har godt etablerte systemer for å øke fagkompetansen i arbeidsstokken. Opplæringen skjer da oftest i nært samarbeid med opplæringssted og fylkeskommunen. Generelt er det ikke ønskelig at sysselsatte skal tre ut av et arbeidsforhold for å kunne fullføre grunnopplæring, og det gjelder kanskje særlig personer som har et løst forhold til arbeidslivet. I utgangspunktet har trolig sysselsatte mindre behov for en livsoppholdsytelse enn ikke-sysselsatte, og for denne gruppen kan det derfor være mer aktuelt å videreføre og utvikle finansieringsordninger som involverer arbeidsgiveren. Det eksisterer gode ordninger som gjør det mulig for voksne å ta fagbrev ved å kombinere praksiserfaring fra arbeidslivet med realkompetansevurderinger og varierende grad av teoretisk opplæring. Mens det å øke fagkompetansen kan være nyttig for bedriften, er ikke gevinsten av allmenn opplæring like åpenbar. Det kan tale for offentlig innsats for å stimulere omfanget av grunnskoleopplæring og studieforberedende opplæring i arbeidslivet.

Blant den delen av målgruppen som ikke er sysselsatt, vil mange ha en eller annen form for inntektssikring fra det offentlige. En stor utfordring for disse vil være at den støtten de mottar for livsopphold ikke kan kombineres med formell utdanningsaktivitet. Man kan for eksempel ikke være både arbeidsledig og elev/student. Valg om ta utdanning innebærer dermed å velge bort retten til dagpenger (eller annen ytelse), og erstatte denne med utdanningsstøtte. For mange vil det bety mindre penger å rutte med (lavere grunnbeløp), samtidig med at hele eller deler av støtten gjøres om til lån. Dersom man skal utvikle gode former for livsoppholdsytelse for denne gruppen, er det nødvendig å revidere systemene for utdanningsstøtte og de ulike velferdsytelsene i sammenheng. Også denne delen av målgruppen må antas å ha svært ulike forutsetninger for å fullføre grunnopplæring, og ha ulik evne til egenfinansiering.

7.4 Årsaker til lav voksendeltakelse i opplæring

Voksne står overfor noen av de samme gjennomføringsutfordringene som en del ungdom står overfor. Disse kan være knyttet til mangelfullt tilbud, egen mestring, helse, motivasjon o.a., og ofte er det årsakene som ligger bak manglende gjennomføring i det ordinære løpet, som påvirker motivasjonen for å fullføre utdanningen i voksen alder. Voksne som skal ta grunnskole- eller videregående opplæring opplever nok likevel større og mer sammensatte barrierer enn ungdom. Kombinasjoner av livsfase, forpliktelser og økonomi er trolig de mest tungtveiende årsakene til at voksne ikke deltar i og fullfører utdanning, men vaner, erfaringer, manglende tro på egne evner, resignasjon o.a. spiller også inn. Mange i målgruppen må også antas å ha begrenset informasjon om rettigheter og muligheter.

Kjennetegn ved de voksne som deltar i videregående opplæring sier ikke nødvendigvis noe om barrierer, men gir et bilde av omfanget i dag og hvem som deltar. I vurderingen av barrierer mot å delta i videregående opplæring som voksen bør en også ha med seg at flertallet av dem som ikke fullfører videregående opplæring som ung, følger nesten et helt utdanningsløp gjennom det videregående nivået før de dropper ut, jf. nærmere omtale i avsnitt 3.1. Det betyr at mange voksne har kort vei igjen til å få fullført videregående opplæring. For noen av disse er barrierene ubetydelige.

Kapittel 4 viste at det er stor variasjon i bakgrunn, ferdigheter, livsfase og avstand til fullføring for de personene som inngår i målgruppen. Det betyr nødvendigvis at det også vil være en rekke ulike årsaker til at relativt få voksne kommer seg tilbake til utdanningssystemet for å fullføre grunnopplæringen.

7.4.1 Barrierer for voksnes deltakelse i opplæring

I tillegg til de økonomiske barrierene som utgjør bakteppet for denne NOU-en, skiller utvalget mellom individuelle og strukturelle barrierer mot at voksne starter/deltar/fullfører i grunnskole- eller videregående opplæring. Individuelle barrierer kan være knyttet til forhold som motivasjon og preferanser, helse, faglige forutsetninger og forpliktelser. Blant innvandrerbefolkningen er det flere som har mangelfull grunnopplæring fra utlandet, mange har svake språkferdigheter, og noen får ikke godkjent sin grunnopplæring i Norge. Strukturelle barrierer kan være knyttet til skoletilbudet eller andre rammevilkår rundt utdanningstilbudet. De ulike typene barrierer er ikke uavhengige. Motivasjon og ønsker kan f.eks. være påvirket av utdanningstilbudet, og utdanningstilbudet kan påvirke mulighetene alt ettersom hvordan det er organisert. Noen årsaker kan oppleves som individuelle, men ha opphav i strukturer, slik som oppvekstsvilkår, kultur og næringsstruktur.

Finansiering

Økonomi som barriere utgjør selve kjernen for utvalgets arbeid og er beskrevet flere steder, fra kapittel 3 og utover. Økonomiske barrierer berører særlig tre sentrale forhold

• finansiering av levekostnader i opplæringsperioden

• fravær av annen (arbeids-)inntekt i opplæringsperioden (alternativkostnad)

• forventet avkastning av opplæringen (uttelling på arbeidsmarkedet)

De aller fleste voksne personer er nødt til å forholde seg til et minimumsnivå av faste og løpende utgifter i hverdagen. Alle må ha et sted å bo, man må ha mat, klær og en rekke andre mer eller mindre nødvendige varer og tjenester. Dette forbruket må finansieres, og da må man ha en inntektskilde. Det er rimelig å anta at det store flertallet av personer i målgruppen ikke har tilstrekkelige oppsparte midler til å kunne finansiere livsopphold under utdanning, selv om noen nok har kapital i form av egen bolig. De fleste finansierer sine levekostnader enten gjennom egen (eller familiemedlemmers) arbeidsinntekt, eller de mottar ulike former for trygdeytelser. Behovet for å ha en inntekt som er tilstrekkelig til å forsørge seg og familien er en helt grunnleggende årsak til at mange velger bort utdanning. Selv om en kunne fått en garanti for at mer utdanning vil gi gevinst på lang sikt, må en klare å dekke de løpende utgiftene. For noen er kort tidshorisont en nødvendighet.

Utdanningsstøtten i Lånekassen er først og fremst dimensjonert for å dekke levekostnadene til studenter i høyere utdanning. Støttenivået er følgelig ikke tilstrekkelig til å dekke økonomiske forpliktelser knyttet til familie- og boligetablering. Differansen mellom hva det er mulig å få i utdanningsstøtte og hva man har av inntekt fra andre kilder, utgjør i seg selv en likviditetsbarriere for mange. I tillegg er det kostnader knyttet til å avstå fra inntekt mens man er i utdanning.

For dem som er i arbeid er det ikke sikkert at utdanning på grunnskole- og videregående nivå vil gi vesentlig uttelling i form av høyere lønn. Hvis man ikke forventer å oppnå særlig gevinst i framtiden, kan det synes lite rasjonelt å avstå fra inntekt i utdanningsperioden. Å delta i utdanning vil i så tilfelle bety lavere inntekt gjennom livsløpet. Dette gjelder selvfølgelig ikke alle i målgruppen. Noen vil kunne oppleve betydelig inntektsgevinst av å fullføre visse typer yrkesutdanning, men for det store flertallet er det rimelig å anta at gjennomføring har moderat betydning for lønn. Tilsvarende kan alternativkostnaden være høy også for personer som har sin inntekt fra ulike inntektssikringsordninger. Nivået på disse ytelsene ligger til dels betydelig høyere enn utdanningsstøtten fra Lånekassen, noe som gjenspeiler at de er utformet for voksne med økonomiske forpliktelser. Siden de fleste av disse ytelsene ikke kan kombineres med utdanning, og siden det er betydelig usikkerhet knyttet til uttelling på arbeidsmarkedet for personer som ikke er i jobb, så kan deltakelse i utdanning framstå som lite rasjonelt også for denne gruppen. Kostnaden forsterkes, både for sysselsatte og trygdede, av at reell inntekt erstattes med en utdanningsstøtte som helt eller delvis skal tilbakebetales i framtiden.

Individuelle barrierer

Overordnet kan de individuelle barrierene mot å ferdigstille grunnskole- og videregående opplæring som voksne blant annet være

• ferdigheter (manglende faglige forutsetninger eller manglende språkkunnskaper)

• omsorgsforpliktelser

• evne til å delta i opplæring (eksempelvis helse- eller rusproblemer)

• lav motivasjon eller manglende opplevd behov («får jobb likevel»)

Manglende faglige forutsetninger eller manglende språkkunnskaper trekkes fram av NOVA som en barriere for minoritetsspråklige.35 Fafo viser til dette og finner at programrådgivere og lærere ofte vurderer grunnskoleløpet som for krevende for deltakere som har lite eller ingen skolebakgrunn, at deltakerne er lite motiverte for lange skoleløp, og at norskferdighetene selv etter gjennomført norskopplæring er for svake til at deltakerne vil kunne følge norsk opplæring.36 Manglende norsk ferdigheter er også en viktig frafallsgrunn.

Betydningen av kulturelle, sosiale og emosjonelle ferdigheter kan også være en faktor. Det er godt dokumentert at ikke-kognitive ferdigheter, eller personlighetstrekk og personlige egenskaper, generelt påvirker økonomiske og sosiale utfall.37 Trolig vil slike ferdigheter også ha betydning for evnen til å fullføre utdanning.

Mulighetene til å ta utdanning kan også begrenses av ulike forpliktelser den enkelte har. Omsorgsoppgaver i hjemmet eller arbeidsforpliktelser er eksempler på ansvar som kan være vanskelig å kombinere med utdanning. Dette framkommer som viktige barrierer i NOVA-rapporten, særlig blant minoritetsspråklige.38 Også i PIAAC-undersøkelsen framkommer særlig arbeidsforpliktelser som en viktig årsak til at voksne ikke deltar i opplæring, både i Norge og internasjonalt, og uavhengig av utdanningsnivå (disse dataene gjelder alle typer opplæring).39

Helseutfordringer kan også påvirke den enkeltes muligheter for å påbegynne eller gjennomføre grunnopplæring. I Norge mottar en stor andel voksne som står utenfor arbeidslivet helserelaterte ytelser (se avsnitt 4.7.2). Opplæringsloven fastslår at voksne som har behov for det har rett til spesialundervisning eller tilpasset opplæring. Tilpasningen kan innebære fleksibilitet rundt hvor mange og hvilke fag den enkelte følger, når og hvor undervisningen finner sted, og tempo i progresjonen.40

I NOVA-rapporten trekkes manglende motivasjon fram som den viktigste forklaringen på frafall i grunnskolen blant voksne norskspråklige elever, men det er også en viktig årsak for voksne elever med innvandrerbakgrunn.41 Motivasjonen for å ferdigstille opplæringen kan også påvirkes av tilbud om jobb. Selv om utsiktene til jobb generelt øker med utdanning, er det også jobber å finne uten fullført grunnopplæring.42

Strukturelle barrierer

Overordnet kan de strukturelle barrierene mot å ferdigstille grunnskole- og videregående opplæring som voksne blant annet være

• hindringer i introduksjonsordningen for innvandrere

• hindringer i opplæringstilbudet

• manglende tilbud i skole eller bedrift (lære)

• avstandsulemper og mangelfullt transporttilbud

• manglende fleksibilitet i regelverk, for eksempel hos Nav og Lånekassen

Det kan være vanskelig å få tatt grunnskoleopplæring som en del av introduksjonsordningen (se avsnitt 6.3.8). Varigheten av programmet er for kort og hovedfokus er arbeid. Sistnevnte gjelder spesielt der introduksjonsprogrammet er lagt til Nav. Fafo har funnet at en trolig årsak til at særlig videregående opplæring brukes i begrenset grad, er at programrådgiverne vurderer det som lite realistisk at deltakerne skal rekke å avlegge eksamener eller ta fagbrev innenfor rammene av introduksjonsprogrammet.43 Mindre enn fire prosent av utvalget i undersøkelsen hadde deltatt i videregående opplæring for voksne i løpet av programperioden.44 Det er noen flere, 15 prosent, som deltok i grunnskoleopplæring for voksne i løpet av programperioden.

Stor kommunal variasjon i bruk av videregående opplæring i introduksjonsordningen tyder på at lokale forhold har betydning. Fafo finner blant annet at kommuner der integreringsarbeidet er politisk forankret gjennom en kommunal plan for integreringsarbeid har et bredere spekter av utdanningsrettede tiltak. Videre finner de at god kommuneøkonomi ikke sikrer bredde i tilbudet i introduksjonsordningen.45

Kommunene er pålagt å tilby grunnskoleopplæring for voksne, men de tilføres ikke ekstra midler til dette arbeidet. Grunnskoletilbudet skal finansieres innenfor rammene av kommunenes frie midler. Mangel på økonomiske insentiver kan ha bidratt til at flere kommuner vegrer seg for å informere bredt om grunnskoleretten, eller sondere aktivt etter behov for slik opplæring i kartlegging av deltakere, ifølge Fafo.46

Videregående opplæring for voksne finansieres over fylkeskommunens frie midler. Fylkeskommunene kan, på samme måte som primærkommunene, ha begrensede økonomiske insentiver til å informere bredt om voksenretten til videregående opplæring, ettersom økt tilstrømning gir økte kostnader innenfor samme økonomiske ramme. Ifølge Riksrevisjonen er imidlertid ikke utfordringene på videregående nivå først og fremst knyttet til tilbudenes omfang og eksistens, noe som også framgår av en ECON-rapport.47 Riksrevisjonen konkluderte derimot med at manglende vekst i voksenopplæring etter 2002 kan forklares med at primærkommunene heller ikke informerer mulige deltakere om tilbudet om videregående opplæring. Andre studier har antydet det samme ifølge NOVA, som også viser til at mange kommuner mangler en plan for informasjonsarbeidet. De fleste kommuner informerer dessuten bare på norsk.48

Ifølge ECON sier noen av kommunene at de hadde avvist søkere i grunnskoleopplæring, og noen kommuner oppga at de hadde ventelister. Samtidig er mangel på søkere, ifølge NOVA, årsaken til at noen kommuner ikke har grunnskoletilbud for voksne. Dette kan synes å være en ond sirkel, der (tilsynelatende) manglende tilbud og etterspørsel trekker omfanget ned.

Ingen av fylkeskommunene som ECON intervjuet har avvist søkere med rett til videregående opplæring, men søkere har ofte blitt henvist til ventelister. Til NOVA sier fylkene at den viktigste grunnen til at det gis tilbud, er at deltakerne har rett etter opplæringsloven, men relativt mange sier også at budsjettbetingelser er viktig for hvor mange som blir tatt opp.

NOVA viser dessuten at relativt få lærere i grunnskoleopplæring for voksne har utdanning i voksenpedagogikk, flerkulturell pedagogikk og norsk som andrespråk. Undervisningen er i tillegg i liten grad tilpasset voksne innvandrere, ifølge Fafo.49 Lærerne i videregående opplæring for voksne vurderes som godt kvalifiserte, men også her mangler mange utdanning i voksenpedagogikk, flerkulturell pedagogikk og norsk som andrespråk. En litteraturstudie fra Forskningsrådet peker på lærerens betydning for å fremme og hemme læring blant voksne.50 En skal imidlertid også ta med i betraktningen at det for mange kommuner er utfordrende å tilby individuell tilrettelegging til en elevmasse med svært ulike forutsetninger og behov.

Voksne i grunnopplæringen kommer med svært ulikt kompetansegrunnlag basert på forskjeller i utdanning, yrkeserfaring og ulike personlige forutsetninger for læring. De har dessuten bakgrunn fra til dels svært ulike land og kulturer. Det kan være krevende å tilby alle i en slik heterogen gruppe likeverdig realkompetansevurdering. Det kan føre til at noen må ta flere fag enn nødvendig for å få godkjent sin opplæring.51

Lite fleksible og stedbaserte heldagstilbud innenfor ordinær arbeidstid kan gjøre utdanning vanskelig å kombinere med omsorgsforpliktelser eller ordinært arbeid. Grunnskoleopplæringen for voksne foregår i hovedsak på dagtid, og nesten ingen skoler tilbyr nettundervisning. Videregående opplæring for voksne foregår i hovedsak som en kombinasjon av dag- og kveldsundervisning. På studieforberedende programmer er nesten halvparten av undervisningen nettbasert, med oppfølging i samlinger eller studieverksted, mens nettbaserte opplegg er mindre vanlig på yrkesfaglige programmer (som beskrevet i kapittel 5).

Problemer med å kombinere arbeid og utdanning kan imidlertid også skyldes manglende fleksibilitet på arbeidsmarkedet eller i de instansene som tilbyr livsoppholdfinansiering av ulike grupper.

Tilstanden på arbeidsmarkedet påvirker også gjennomføringen, særlig på yrkesfag, og betydningen varierer mellom ulike fag. Oftest øker frafallet når sysselsettingsmulighetene bedres, men konjunkturer påvirker frafallet på minst to måter: I konjunkturutsatte fagområder og bransjer kan bedre sysselsettingsmuligheter øke frafallet fra utdanningen på kort sikt, men samtidig kan en høykonjunktur bidra til å øke både tilstrømningen til faget og tilbudet av læreplasser.52 Selv om yrkesfag er konjunkturutsatte, er faktisk voksnes gjennomføring betydelig høyere i yrkesfag enn i studiespesialiserende videregående opplæring.

Som beskrevet i kapittel 6 er lærlingtilskuddet bedriftene mottar lavere for voksne enn for unge lærlinger. Dette kan bedriftene oppleve som et disinsentiv til å opprette læreplasser for voksne. Differansen i støttesats er begrunnet med at voksne lærlinger antas å være mer produktive enn unge. Det er samtidig ikke ønskelig at voksne lærlinger skal fortrenge unge lærlinger. NOVA rapporterer at mange fylkeskommuner har problemer med å skaffe tilstrekkelig med læreplasser, og det lavere statlige tilskuddet, til voksenlærlinger, trekkes fram som en forklaring i kvalitative intervjuer.53

Manglende informasjon

Selv om opplæringstilbudet for voksne i grunnskole- og videregående opplæring er godt, kan knapp kjennskap til mulighetene redusere omfanget av slik opplæring. Manglende informasjon kan knyttes både til kunnskap om eksisterende utdannings- og finansieringsmuligheter, til informasjon om hvordan man skal navigere i systemet for å kunne nyttiggjøre seg og få tilgang til eksisterende tilbud, samt til kunnskap om innholdet i, og nytten av, utdanningstilbudet. Manglende informasjon om hvilken kompetanse arbeidslivet vil trenge i framtiden, gir usikkerhet om sannsynlig avkastning av utdanningen, som omtalt i forrige avsnitt. En norsk undersøkelse blant 15–16-åringer finner at niendeklassinger ser ut til å ha lite kunnskap om hvilke utdannings- og yrkesvalg som vil gi dem muligheten til høy inntekt.54

Manglende informasjon utgjør en barriere, også for voksne. Det kan til dels være vanskelig å få oversikt over hvilken rett man har som voksen, og hvilke opplærings- og utdanningstilbud som finnes, jf. kapittel 5, eller hvilke finansieringsmuligheter som finnes, jf. kapittel 6. Det er derfor behov for lett tilgjengelig informasjon på dette området. Spesielt viktig er det at personer uten grunnleggende kompetanse eller med svake norskferdigheter mottar direkte og tilrettelagt informasjon. Fremmedspråklige må tilbys informasjon på et språk de behersker.

7.5 Hensyn å ta ved utforming av livsoppsholdsytelser

I vurderingene av alternative tiltak legger utvalget noen viktige hensyn til grunn. Tiltakenes relevans er primært knyttet til deres effekter på utdanning og arbeidsmarkedsutfall i etterkant. De må også vurderes i lys av mulige utilsiktede virkninger, kostnader for samfunnet og det offentlige, ut fra forutsetninger for en vellykket gjennomføring. Her drøfter utvalget grunnlaget for anbefalingene om tiltak.

7.5.1 Ønskede effekter

Utdanningseffekt

Støtteordninger for livsopphold under opplæring vil primært begrunnes ut fra bidraget til at flere i målgruppen påbegynner og fullfører utdanning, som resulterer i formell kompetanse. Ordninger bør ikke erstatte utdanningsaktivitet som allerede gjennomføres eller ville blitt gjennomført uten tiltaket, men ha som konsekvens at flere velger å starte grunnopplæringen, samtidig som sjansen for å fullføre opplæring øker for dem som begynner. I valget om å ta opplæring som voksen avveier den enkelte fordeler og ulemper innenfor de opplæringsalternativene som finnes. Endret støtte til livsopphold skal bidra til at flere i målgruppen finner at fordelene veier tyngst, og dermed endrer sine valg. Hvor mange dette faktisk blir, er avhengig av innretningen på endringene, og ikke minst hvor stor den økonomiske støtten er. Samtidig er utdanningseffekten avhengig av at det finnes et tilgjengelig opplæringstilbud som er tilpasset den enkeltes behov. Tiltak som er generelle i utformingen har potensial til å nå bredt, mens mer selektive ordninger kan ha større effekt for deler av målgruppen. En livsoppholdsstøtte for utdanningsformål bør ikke finansiere levekostnader over tid, hvis ikke planlagt progresjonen i opplæringen følges.

Utdanningseffekten svekkes dersom tiltaket fortrenger annen opplæring i målgruppen. Det er ikke ønskelig at tiltaket skal rekruttere personer som er i gang med eller planlegger opplæring som praksiskandidat eller lærling. På samme måte bør ikke tiltaket redusere arbeidsgiveres ansvar for, og insentiver til, å investere i egne ansattes kompetanse. Det er primært arbeidsgiveren som har ansvaret for at de ansatte besitter den kompetansen virksomheten trenger.

Arbeidsmarkedseffekt

En sentral målsetning for tiltak med utdanningseffekt er at de også skal gi uttelling på arbeidsmarkedet. Alle forslag til tiltak som diskuteres av utvalget, vurderes med hensyn til hvor effektivt de kan bidra til at flere både starter på og gjennomfører en grunnopplæring, og deretter deltar i ordinært arbeid. Arbeidsmarkedseffekten forventes å komme i form av økt deltakelse i yrkeslivet og større jobbsikkerhet. For deler av målgruppen kan utdanningen også bidra til økt produktivitet eller lønn.

Forslag til ordninger som er spesielt innrettet for sysselsatte personer kan ikke på kort sikt forventes å bidra vesentlig til å få flere i jobb. Men det kan likevel gi arbeidsmarkedseffekt ved at flere oppnår fast og varig ansettelse, og til at arbeidsgivere får redusert risikoen ved å ansette personer med mangelfull formell kompetanse. Tiltak for personer uten lønnet arbeid bør derimot utformes slik at utdanningseffekten kommer blant den delen av målgruppen som har potensial for å komme i jobb. Ettersom det kan være vanskelig å administrativt identifisere hvilke personer som har størst sannsynlighet for å oppnå suksess på arbeidsmarkedet, kan et element av egenfinansiering i finansieringsordningene fungere som sorteringsmekanisme. En egenandel der personen selv eller familien må finansiere livsoppholdet, vil imidlertid svekke interessen for å ta utdanning, særlig blant grupper som i utgangspunktet har svak egenmotivasjon.

Øvrige integreringseffekter

Deler av målgruppen har svært lav formell kompetanse. Særlig gjelder dette innvandrere med fluktbakgrunn, hvor en betydelig andel har mangelfull skolegang fra hjemlandet. Selv etter mange år i Norge har mange svake lese-, skrive- og tallforståelse, og de har således et kompetansenivå som ligger langt unna det som kreves for deltakelse i det norske arbeidslivet. Flyktninger uten formell og dokumentert kompetanse er samtidig blant dem med dårligst forutsetninger for å kunne finansiere sin egen utdanning. Det må tas med i betraktningen at finansieringsordninger som gjør det mulig for denne gruppen å gjennomføre grunnskoleopplæringen, også må forventes å gi andre gunstige samfunnsmessige konsekvenser. Som i form av økt livskvalitet og muligheter for den enkelte, bedre integrering på ulike sosiale arenaer, og ikke minst, bedre oppvekstsvilkår for etterkommere.

7.5.2 Uønskede effekter

Politikktiltak skal fortrinnsvis gi positive effekter på hva man ønsker å oppnå, men ofte vil tiltak også virke inn på andre forhold. Virkningene kan være både positive og negative, og det er i varierende grad mulig å forutse dem i forkant. Når man utformer tiltak må man derfor forsøke å identifisere hvilke utilsiktede virkninger ordningen kan tenkes å medføre. Det er i første rekke de negative effektene vi søker å unngå, slik som uønskede endringer i insentiver, eller fortrengning av aktivitet som ville funnet sted uten tiltaket. Slike utilsiktede virkninger utgjør en viktig del av grunnlaget for å vurdere om samfunnsøkonomisk nytte avviker fra den privat gevinsten til målgruppen for tiltaket.

Mulige negative effekter av å innføre endret finansiering av livsopphold for personer som mangler grunnopplæring, og som vi ønsker å unngå, kan være følgende:

Fortrengning av utdanning utenom målgruppen

Alle som har mulighet, bør gjennomføre grunnskole- og videregående opplæring i løpet av barne- og ungdomsårene. Utsettelser og forlenging av utdanningsløp innebærer kostnader for både samfunnet og personen selv. Det er derfor viktig at en livsoppholdsytelse for voksne ikke bidrar til å svekke insentivene til å følge et ordinært utdanningsløp i ungdomsårene. Fortrengningseffekter er mest relevante i forbindelse med utdanninger på videregående nivå, hvor manglende motivasjon, usikkerhet angående yrkesvalg, og problemer med å finne lærlingplass fører til at noen unge forsinkes i utdanningsløpet.55 En nedre aldersgrense (som ikke er for lav) for tiltaket vil redusere uønsket rekruttering fra de som tar utdanningen i normert utdanningsprogresjon, men vil samtidig kunne være et forsinkende hinder for personer som tiltaket er beregnet for.

Alle kommuner og fylkeskommuner har ansvar for å tilby grunnopplæring til voksne med mangelfull grunnopplæring, men omfanget av opplæring for voksne ligger de fleste steder på et beskjedent nivå. Ved begrenset kapasitet på tilbudssiden kan økt etterspørsel fra voksne oppta opplæringsplasser som ellers ville vært tilgjengelige for ungdom. Tiltaket skal ikke forstyrre balansen i omfang og ressursinnsats mellom grunnopplæring for unge og voksne, eller bidra til at voksne elever fortrenger unges opplærings- eller lærlingplasser.

Fortrengning av annen utdanning for målgruppen

Det er heller ikke ønskelig at tiltaket skal rekruttere deltakere fra fungerende ordninger slik som praksiskandidatordningen eller lærlingordningen. På samme måte skal ikke tiltaket redusere arbeidsgiveres ansvar for, og insentiver til, å investere i sine egne ansattes kompetanse. Det er arbeidsgiveren som har ansvaret for at de ansatte besitter den kompetansen virksomheten trenger. Tiltaket gir bare merverdi dersom det når ut til personer som ellers ikke evner å finansiere og gjennomføre utdanningen.

Framtidige gjeldsforpliktelser

Utvalget legger stor vekt på at tiltakene som forslås forventes å få utdannings- og arbeidsmarkedseffekter. I det ligger også at livsoppholdsstøtte ikke skal bidra til at det utvikles utdanningsløp, eller at den lokker folk til utdanninger som har liten verdi for personen selv, eller for samfunnet. Mange deltakere vil opparbeide studielån selv om mulighetene for livsoppholdsstøtte bedres. Den gjeldsbelastningen som opparbeides for å gjennomføre grunnopplæring må stå i rimelig forhold til forventet avkastning av utdanningen.

Opplæring som kilde til inntekt

Formålet med de ordningene for livsoppholdsstøtter som foreslås er at de skal bidra til at flere tar utdanning; de må ikke utformes slik at utdanningsmuligheten oppfattes som et attraktivt alternativ for å oppnå livsoppholdsstøtte. Løsningene utvalget foreslår, skal være modeller som muliggjør at personer i målgruppen kan ta grunnopplæring, men ikke motsatt; at de tar opplæring for å få livsoppholdsstøtte. Det innebærer at det må stilles noen betingelser om tidsavgrensning og gjennomføring. Personer med behov for støtte til livsopphold, men som ikke har motivasjon for å ta utdanning, skal fortsatt få sine behov dekket gjennom det ordinære virkemiddelapparatet i arbeids- og velferdsforvaltningen.

7.5.3 Forutsetninger for gode løsninger

Deling av kostnad og risiko mellom samfunn og individ

Utdanningsfinansieringen kjennetegnes ved en deling av risiko mellom den enkelte elev/student og fellesskapet. Også i høyere utdanning er det samfunnet som bærer store deler av risikoen for at ikke alle klarer å fullføre den utdanningen de påbegynner. Ved utforming av mulig støtte til livsopphold kan nivået på støtten differensieres mellom ulike grupper slik at de som mangler få eksamener/kompetansekrav før fullføring, eller som av andre grunner forventes å ha høy egenmotivasjon, gode forutsetninger for fullføring og/eller god forventet avkastning av utdanningen, bidrar med en høyere egenfinansiering enn grupper som stiller svakere. For førstnevnte gruppe kan det være mest aktuelt med finansieringsordninger gjennom Lånekassen, mens personer med svakere forutsetninger for å lykkes kan tilbys mer individuelt tilpassede løsninger innenfor Nav-systemet.

Som en hovedregel kan det argumenteres for at det bør være en kostnadsdeling mellom det offentlige og deltakerne som oppfattes som rimelig ut ifra nytteeffekter for individ og samfunn. Det er potensielt stor forskjell i privat avkastning av å fullføre henholdsvis grunnskoleopplæringen og fag- og yrkesopplæringen. Hva som er alternativkostnaden for samfunnet, vil også variere med hvilken utdanning det gis støtte til og varigheten av denne, og hvorvidt deltakerne i utgangspunktet er i jobb eller ikke. Samtidig kan det også argumenteres for at reell mulighet til å gjennomføre grunnskoleopplæringen skal være både en rett og en plikt for alle landets innbyggere. Samtidig må utdanningsstøtte til voksne stå i et rimelig forhold til den utdanningsstøtte andre grupper har tilbud om, og i forhold til tilgjengelige ressurser til andre velferdsområder. For noen utdanninger kan det derfor være riktig med betydelig offentlig utdanningsstøtte, mens andre utdanninger i større grad finansieres av den enkelte.

Samfunnsmessig merverdi

Forskningslitteraturen viser nærmest entydig at mer utdanning lønner seg, både for den enkelte og for samfunnet (se avsnitt 7.1). Dette gjelder når utdanningen tas før man entrer arbeidslivet på full tid. Når vi ser mer spesifikt på utdanningsinvesteringer blant voksne er ikke resultatet like entydig (se avsnitt 7.2). Mens det typisk er innelåsningseffekter i form av redusert sysselsetting under utdanningen, er det i mange studier vanskelig å påvise positive effekter på arbeidskarrierer på lengre sikt. De fleste beregninger ser primært på rene økonomiske effekter som viser forholdet mellom de kostnadene og gevinstene som tilfaller samfunnet og den enkelte i form av direkte kostnader, tidskostnader ved utsettelse av yrkeskarriere, lønnsgevinster, skatter, trygder og andre overføringer. Forskningen har imidlertid et stadig større fokus på ikke-økonomiske effekter som viser at utdanning også har positiv betydning på forhold som livskvalitet, helse og samfunnsdeltakelse. Det betyr likevel ikke at all form for utdanning alltid vil være lønnsom. Sammenliknet med andre OECD-land er de offentlige kostnadene knyttet til utdanning relativt høye i Norge. Det skyldes flere forhold, blant annet at utdanning er et offentlig gode. For å kunne forsvare de høye kostnadene må også den samfunnsmessige gevinsten av utdanning være stor. En forventning om rimelig samsvar mellom kostnader og samfunnsmessig nytte kan tale for at utdanningstilbudet til voksne bør styres i retning av de kompetanser samfunnet har behov for. Avhengig av deltakernes alder og utdanningsambisjoner bør man samtidig unngå unødvendig lange utdanningsløp.

Det er flere grunner til at samlet utdanningseffekt vil være lavere enn antallet som benytter seg av støtteordningene, ettersom mange ville ha deltatt i opplæring i fravær av tiltaket. Etter utvalgets vurdering er fortrengning innenfor målgruppen det mest aktuelle, men samtidig den minst bekymringsfulle bieffekten. I lys av at deltakelsen i opplæringen er lav i målgruppen, samtidig som målgruppen inntektsmessig er under medianen, vil det kunne aksepteres at det offentlige bruker midler til livsoppholdsstøtte for grupper som uansett ville gjennomført opplæringen. Det innebærer en offentlig ressursbruk i form av overføringer, men uten ekstra kostnader til opplæring. I et fordelingsperspektiv vil en krone til vår målgruppe ha en større samfunnsmessig verdi enn overføringer til gjennomsnittspersonen. Også for høyere utdanning aksepteres det at det offentlige støtter studenter som uansett ville gjennomført utdanningen, selv om stipendandelen i Lånekassen var langt lavere enn i dag.

En mangfoldig målgruppe

Målgruppen er langt fra ensartet. Mens innvandrere med ulik bakgrunn dominerer gruppen uten grunnskoleopplæring, finner vi mange som har kort avstand til fullført og bestått videregående opplæring. Mange har en stabil karriere i arbeidslivet bak seg, mens andre aldri har hatt betalt jobb i Norge. Sysselsatte kan ha behov for økt kompetanse for å beholde jobben, mens andre trenger formell utdanning for å kunne konkurrere om de ledige jobbene, og bli selvforsørget gjennom arbeid. Økonomiske ressurser er ulikt fordelt, også innenfor vår målgruppe. Både formue og tilgang til partners inntekt som kilder til egenfinansiering er svært varierende. De fleste har lav eller ingen formue, og under halvparten har en partner i form av ektefelle eller samboer med felles barn. Likevel er antallet med utstrakt evne til egenfinansiering ikke ubetydelig. En av tre majoritetskvinner har en sysselsatt partner og gjennomsnittsinntekten for partneren er over 600 000 kroner. Ser vi kvinner og menn samlet for hele aldersgruppen 25–54 år, er det omkring en av tre i majoritetsbefolkningen med netto formue over én million kroner. Svært mange finansierer livsoppholdet gjennom ulike offentlige inntektssikringsordninger, både permanente (uføretrygd) og midlertidige (økonomisk stønad). En av to majoritetskvinner uten fullført videregående opplæring mottar ulike overføringer (utover barnetrygd og økonomisk stønad).

Også andre forutsetninger enn de økonomiske er ujevnt fordelt. Personlighetstrekk og andre individuelle egenskaper som hindret gjennomføring av videregående opplæring i ungdomsårene, vil kunne være barrierer også i voksen alder.

Voksne oppnår i dag kompetanse på videregående nivå via ulike ordninger som praksiskandidat, lærlingordning, privatist, eller ordinære eksamener basert på opplæring for voksne. Det er viktig å utforme livsoppholdsytelser som ikke undergraver disse ordningene.

Om en ønsker å utløse utdanningseffekter som kan gi uttelling på arbeidsmarkedet, uten uønskete sidevirkninger, tilsier en heterogen målgruppe også variasjon i tiltak. Med det brede spekteret av behov, forventete gevinster og muligheter for opplæringsarenaer er det vanskelig å forestille se én type livsoppholdsytelse, egnet for hele målgruppen. Utvalget avviser på denne bakgrunn en universell livsoppholdsytelse på siden av Lånekassens ordninger.

Oversiktlig regelverk

Arbeidet med å utvikle løsninger for støtte til livsopphold under grunnopplæring for voksne må etterstrebe å oppnå et mer transparent og oversiktlig system der brukerne evner å forstå hvilke muligheter de har, og konsekvensene av de valgene de gjør, og samtidig bidra til kostnadseffektiv og rettferdig administrasjon. Erfaringsmessig kan imidlertid standardisering og ønske om forutsigbarhet komme i konflikt med nødvendig individuell tilpasning. En livsoppholdsytelse for voksne under grunnopplæring må også plasseres og avgrenses i landskapet av andre ordninger for utdanningsstøtte og livsoppholdsytelser. Det kan innebære behov for endringer i gjeldende regelverk og forskrifter. Spesielt kan det være aktuelt å se på hvordan Lånekassen kan bli et bedre alternativ for voksne i grunnskole- og videregående opplæring.

Administrativt gjennomførbart

Det er et selvstendig mål at tiltaket skal være enkelt og kostnadseffektivt å administrere. Inngangskriteriene for støtte må utformes slik at det er lett å identifisere hvilke personer i målgruppen som har rett til ulike former for livsoppholdsstøtte til utdanning. Likeledes må det være dokumenterbare krav til videreføring av støtte i utdanningsperioden, og til administrasjon av tilbakebetaling ved lånefinansiering. Det er vanskelig å se hvordan støtte til livsopphold under opplæring kan innføres utelukkende basert på generelle kriterier, siden målgruppen er svært heterogen med hensyn til livssituasjon, behov og ferdigheter. For enkelte tiltak må det derfor vurderes mer detaljerte kriterier som i praksis vil suppleres med faglig skjønn. Selv om slik behandling er mer ressurskrevende og kan oppleves som urettferdig av enkelte, kan det likevel bidra til bedre målretting av innsatsen, og dermed til mer effektiv ressursbruk.

Rettigheter og skjønn

Rettigheter kan være av forskjellig karakter. Kriteriene kan i en del tilfeller leses direkte ut av loven, som f.eks. aldersgrense for uttak av pensjon. Eller de kan forutsette et skjønn, slik f.eks. uførebegrepet i folketrygdloven gjør.56 Så lenge det dreier seg om et såkalt rettsanvendelsesskjønn, dvs. at skjønnet fullt ut kan overprøves av domstolene, snakker vi i begge tilfelle om «ekte» rettigheter. I den grad det dreier seg om rett til penger vil det i realiteten være knyttet til en overslagsbevilgning. Dette innebærer at budsjettet er regelstyrt; det er bruken av rettighetene som styrer hvor stort budsjettet i nødvendighet må bli.

Alternativet til et rettsanvendelsesskjønn (i tilknytning til forvaltningsmessige enkeltvedtak) vil være et forvaltningsskjønn, som ikke kan prøves av domstolene fullt ut. Dette omtales gjerne som «fritt skjønn». Det er imidlertid ikke helt treffende; også her gjelder visse rettslige rammebetingelser som domstolene kan gå inn på. Men man vil ikke kalle utgangspunktet for slike vedtak for en rettighet.

En mellomgruppe er det som gjerne kalles «rett til rasjonerte ytelser». Her vil de ressurser som stilles til disposisjon for formålet utgjøre en ramme for hva den enkelte kan kreve. Rett til spesialisthelsetjenester er et eksempel, på kort sikt får vi ikke flere hjertekirurger av å gi noen en rett til (på visse vilkår) hjerteoperasjon.

De midler som her stilles til disposisjon er budsjettstyrte. Det kan også omfatte pengeytelser. I så fall vil det alltid måtte omfatte et (forvaltnings-)skjønn.57 Det er det utvalget legger opp til i våre forslag.

NOU-ens målgruppe er sammensatt hva angår behov for opplæring, for finansiering av livsopphold og for annen motivering og tilrettelegging. Det taler for større bruk av individuell tilpasning i utformingen av livsoppholdsytelse, eller selektive ytelser. Slik tilpasning vil riktignok innebære høyere administrasjonskostnader, men kan likevel være en mer effektiv måte å oppnå målsettingene om større utdannings- og arbeidsmarkedseffekter. Særlig fordi vi på det nåværende stadiet bare kan gjøre nokså usikre antakelser om effekten av de ulike virkemidlene. Utvalgets forslag omfatter flere ordninger hvorav noen er mer generelle i utformingen, og andre har en snevrere innretning.

Betingede ytelser

For å sikre deltakelse og gjennomføring kan det knyttes betingelser til ytelsen. Slike betingelser kan ha som mål å påvirke individuell atferd eller fordele risikoen mellom individ og samfunn. Per i dag er den typiske utdanningsstøtten i Lånekassen betinget av utdanningsprogresjon ved at deler av lånet gjøres om til stipend dersom utdanningen fullføres.

Retten til livsoppholdsytelser bør kunne stille krav til at det utarbeides realistiske utdannings- og karriereplaner i samarbeid med opplæringsinstitusjonen og/eller den institusjonen som bevilger livsoppholdsstøtten. Slike utdanningsplaner benyttes allerede i høyere utdanning mellom student og lærested. De fungerer ikke nødvendigvis som virkemiddel for gjennomføring på normert tid, men de kan være et virkemiddel for å fastsette ambisjonsnivå og monitorering av måloppnåelse.58 Videreføring av utdanningsstøtte til et nytt studiesemester/-år kan videre betinges av avtalt utdanningsprogresjon. Slike betingelser er med på å begrense individuell risiko for å opparbeide stor studielånsbelastning uten at formell utdanning gjennomføres.

For å øke utdanningseffekten kan det vurderes en ytelse med økende premiering ettersom deler av eller hele utdanningsplanen innfris. Prinsippet om økende premiering kan videreføres for tiltak i Lånekassen, men også innføres for tiltak som involverer arbeidsgiveren eller som tilbys gjennom arbeids- og velferdsetaten. En slik utforming vil imidlertid favorisere de som har de beste forutsetningene for å lykkes på bekostning av personer med svakere forutsetninger. Det vil også kunne medføre at det offentlige unødvendig gir midler til personer som ville gjennomført utdanningen uansett.

7.6 Avgrensning av målgruppen

Målgruppen for livsoppholdsytelse er nærmere beskrevet i kapittel 4. Kort oppsummert kan vi si at målgruppen er avgrenset til å gjelde personer som ikke tidligere har fullført grunnskole- eller videregående opplæring, eller som ikke får godkjent hele eller deler av tilsvarende utdanning som de har tatt i et annet land.

Alder

En støtte til livsopphold under grunnopplæring må gis en klar avgrensning av målgruppen fundert på de hensyn som er diskutert over. Det kan innebære en aldersavgrensning med en nedre aldersgrense med primært formål å sikre at ordningen ikke lokker folk bort fra ordinære utdanningsløp. Det kan samtidig være argumenter for en øvre aldersgrense basert på kravet om at forventet nytte skal stå i forhold til kostnadene. Jo færre år en person har igjen av arbeidsdyktig alder, jo mindre lønnsom vil utdanningen være, både for individ og for samfunn. Tidligere erfaring, blant annet fra Sverige, viser imidlertid at utdanningstiltak har liten tilstrømning fra eldre aldersgrupper.59 Slik sett er det begrenset behov for en øvre aldersgrense. Aldersgrenser for ytelsen må ses i forhold til de aldergrenser som gjelder for utdanningsrettigheter (ungdomsrett og voksenrett) og for utdanningsstøtte gjennom Lånekassen. Med dagens regelverk kan personer etter opplæringspliktig alder motta støtte til grunnskoleopplæring, og fra fylte 25 år til videregående opplæring for voksne. Voksne under 25 år har rett på støtte som ungdom.60 Særaldersgrenser gjelder for utvalgte grupper, slik som personer med nedsatt arbeidsevne. I vurderingen av en øvre aldersgrense bør en også kunne legge vekt på hvorvidt eldre vil benytte seg av ordningene. I dag er det svært få over 50 år i målgruppen som er registrert i grunnskoleopplæring (se avsnitt 4.6).

Bosatte

En livsoppholdsstøtte til utdanning avgrenses til personer som bor og oppholder seg lovlig i Norge. Lånekassen gir i hovedsak kun støtte til norske statsborgere, men flyktninger og andre som er innvilget asyl, kan motta flyktningstipend, og søke ordinær utdanningsstøtte dersom de ikke bor i mottak. Retten til å delta i utdanning er også knyttet til godkjent opphold i Norge. Det samme gjelder flere relevante støtteordninger slik som introduksjonsprogrammet, dagpenger og økonomisk stønad.

Dokumentasjon

I de fleste tilfeller vil det være et individuelt ansvar å dokumentere at man tilhører målgruppen for tiltaket, men for enkelte kan det være vanskelig å framskaffe dokumentasjon av gjennomført utdanning. Det gjelder i første rekke personer med fluktbakgrunn. Voksne med manglende dokumentasjon av gjennomført utdanning kan tilbys realkompetansevurdering for å avgjøre hvilket utdanningsnivå de bør innplasseres på, og hva de bør få fritak for. I en del fagområder er det også mulig å søke godkjenning av sin utenlandske fag- og yrkesopplæring på videregående nivå opp mot norske fag- og svennebrev gjennom NOKUT.61 Elektroniske vitnemål for fullført og bestått videregående opplæring i Norge er registrert på Nasjonal vitnemålsdatabase (NVB).62

7.7 Rolle-/ansvarsfordeling mellom sektorene

7.7.1 Kommunesektoren har ansvaret for opplæringstilbud

I henhold til opplæringsloven er kommuner og fylkeskommuner pliktig til kostnadsfritt å tilby grunnskole- og videregående opplæring til voksne som har rett til slik utdanning. De skal også tilby realkompetansevurdering av den enkeltes kompetanse. Opplæring finansieres av kommunenes frie inntekter og prioriteres mot andre kommunale oppgaver. I skoleåret 2017–2018 er det om lag 13 000 voksne i grunnskoleopplæring, og vel dobbelt så mange i videregående opplæring. Fire av fem voksne elever i videregående opplæring følger yrkesfaglige opplæringsløp. Deltakelse i opplæring for voksne er beskrevet i kapittel 5. Kostnadene ved grunnopplæringen for kommuner og fylkeskommuner beskrives i avsnitt 5.1.9.

7.7.2 Finansiering av livsoppholdsytelse

Kommunesektorens ansvar for å tilby grunnopplæring følges ikke av et krav til å yte støtte til livsopphold. Kommunene forvalter noen stønadsordninger som i større eller mindre grad kan kombineres med opplæring på grunnskole- og videregående nivå. Blant disse er introduksjonsstønaden den som, innenfor dagens regelverk, er best egnet. Denne ordningen er imidlertid forbeholdt nyankomne flyktninger og deres familiegjenforente, og den er tidsavgrenset til to år (med mulighet for forlengelse). I 2016 var det 24 000 deltakere i programmet hvorav ti prosent deltok i grunnskole- og videregående opplæring. En evaluering av introduksjonsprogrammet konkluderer med at flere av deltakerne bør gis opplæring som bidrar til formell kompetanse. (Se avsnitt 5.2 og 6.3.8).63

For personer med nedsatt arbeidsevne kan kommunene tilby kvalifiseringsstønad (se avsnitt 6.3.7). Ordningen er innrettet mot personer som et alternativ til økonomisk stønad, og med formål om å kvalifisere deltakerne til ordinært arbeid. Primært har denne kvalifiseringen bestått av ulike arbeidsmarkedstiltak, men det arbeides for å inkludere formell opplæring, i første rekke læretid, i programmet. Kommunene forvalter også økonomisk stønad. Denne stønaden er subsidiær, og skal kun ytes dersom alle andre muligheter for livsopphold er utnyttet. For unge søkere kan det knyttes aktivitetskrav til ytelsen, men som hovedregel skal ikke sosialhjelp kombineres med utdanning.

Innenfor disse ordningene har følgelig kommunene begrenset anledning til å tilby støtte til livsopphold til voksne innbyggere med behov for og rett til grunnskoleopplæring. Siden formalkompetanse på grunnleggende nivå ofte er utslagsgivende for mulighetene til arbeid har det likevel vært en glidning i retning av formell utdanning gjennom forsøk og endringer i praksis. Som nevnt over, kan det være relevant å se nærmere på hvordan kommunale velferdsordninger bedre kan tilrettelegges for målgruppens behov. Mulige endringer kan være både å gi større rom for å kombinere ytelsene med opplæring, og å studere avkortningsreglene mot utdanningsstøtte gjennom Lånekassen. Kommunene har dessuten full anledning til å etablere sine egne ordninger for voksne under opplæring.

Støtte til livsopphold under utdanning er likevel primært et statlig ansvar, og forvaltes gjennom Lånekassen. Voksne med rett til grunnopplæring har rett til utdanningsstøtte, men betingelsene er i hovedsak identiske med de betingelser som gjelder for studenter i høyere utdanning. Det innebærer at utdanningsstøtten ikke er et realistisk alternativ for deler av målgruppen, og at avkortningsreglene mot inntekt og andre trygdeytelser utgjør et reelt hindrer. Staten forvalter flere av de store trygdeytelsene som kan vurderes for bedre legge til rette for deltakelse i grunnopplæring, og for samordning med Lånekassen.

En del av de som kvalifiserer for støtte gjennom introduksjonsprogrammet og utenlandske statsborgere som er innvilget asyl vil også ha rett til flyktningstipend gjennom Lånekassen innenfor gjeldende regler, se avsnitt 6.2. Flyktningstipendet tilsvarer det beløpet man ellers kan få som lån og stipend i Lånekassen, men hele beløpet gis som behovsprøvd stipend. De to støtteordningene kan ikke kombineres, men en del vil ha rett til flyktningstipend etter avsluttet deltakelse i introduksjonsprogrammet.

7.7.3 Arbeidsgivers ansvar

Norske arbeidsgivere ligger i verdenstoppen når det gjelder å tilby kompetansepåfyll til sine egne ansatte. Det meste av opplæringen er imidlertid bedriftsintern og består av kurs som tilbys utenom det formelle utdanningssystemet. Tilbudet av kompetansehevende tiltak er heller ikke jevnt fordelt mellom bransjer, næringer og ansatte. Det er unge og høyt utdannede ansatte i offentlig virksomhet og kunnskapsintensive bransjer som har best tilgang til opplæring og utdanning tilknyttet arbeidsforholdet. Blant disse har ledere og akademikere best muligheter. Bare en av fem sysselsatte med grunnskoleopplæring som høyeste utdanning deltar i ikke-formell opplæring på jobben. I de senere årene har vi observert en nedgang i både formell utdanning og ikke-formell opplæring i arbeidslivet.64

Det ligger utenfor utvalgets mandat å utforme tiltak som påvirker arbeidsgivers ansvar for kompetanseutvikling i egen virksomhet. Ansvarsdeling mellom aktørene i arbeidslivet er et anliggende som krever involvering av partene i arbeidslivet. Utvalget kan likevel fremme forslag til ytelser som organiseres på arbeidsmarkedet og som krever involvering av arbeidsgiver, men hvor tiltaket finansieres av det offentlige. Slike ordninger inkluderer støtte til fagopplæring på jobb, slik som praksiskandidatordningen og fagbrev på jobb. Det kan vurderes nye samarbeidsordninger som i større grad gir anledning til å gjennomføre grunnskole- eller videregående opplæring. Det er en fordel om personer som har fotfeste i arbeidslivet, gis mulighet til å fullføre grunnopplæringen uten å måtte tre ut av arbeidsforholdet.

7.8 Iverksetting

Utvalgets hovedoppgave er å finne fram til tiltak for støtte til livsopphold som gjør at personer som ellers ikke hadde tatt opplæring, faktisk starter og fullfører. De som fullfører opplæringen bør øke sine sjanser for å komme i, eller beholde, lønnet arbeid som følge av denne utdanningen. Utvalget vil i kapittel 8 til 11 presentere tiltak vi mener er kostnadseffektive måter å oppnå dette på, og som forventes å være fornuftige investeringer fra et samfunnsperspektiv. Men hoveddelen av utvalgets arbeid har likevel gått med til å formulere forslag det ut fra foreliggende forskning og erfaring er grunn til å tro vil virke.

Redegjørelsen i avsnitt 7.2 viser at det er et tynt kunnskapsgrunnlag for hva som virker av opplæringstiltak, av både kortere kurs og formell utdanning og hvilke grupper som har nytte av de ulike typene tiltak. Forskningen gir ikke klare svar på følgende spørsmål: «Hva er de positive og de negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem vil bli berørt?».65

Utvalget vet således ikke om tiltakene faktisk vil bidra, eller om de kun vil gi bedre økonomiske vilkår for personer som ville tatt opplæring og kommet i arbeid uansett. Dette taler for en skrittvis tilnærming, der de nye tiltakene vi foreslår først prøves ut gjennom forsøksordninger. Samlet er det en rekke gode grunner til å utsette iverksetting i full skala til man vet hvordan og om det virker:

• Utdanningseffekten er usikker. Det er usikkert hvor mange som vil kjenne til og ønske å benytte seg av en ny eller endret kilde til livsopphold, og hvor mange blant dem som vil lykkes i å fullføre.

• Arbeidsmarkedseffektene i form av økt tilbakevending til jobb, samt kvalitet og varighet på jobben, er vanskelig å anslå fra tidligere erfaring og forskning.

• Utilsiktede virkninger er potensielt viktige, men krevende å anslå.

• Administrasjonskostnader er enklere å anslå, men en forsøksfase vil gi langt mer presis kunnskap om hvilke ressurser som kreves for å drifte ordningen.

• En forsøksordning gir også anledning til å kartlegge uforutsette hindringer og problemer knyttet til ordningen som en ikke har forutsett.

• I et fordelingsperspektiv er det viktig med kunnskap om hvilke grupper (kjønn, alder, økonomisk evne, region, bransje m.m.) som vil benytte ordningen.

En samlet vurdering av tiltakets samfunnsmessige verdi vil kritisk avhenge av svarene på problemstillingene over. Disse svarene er det mulig å få, men kun gjennom en godt designet implementering. Denne tilnærmingen synes også å være lagt til grunn i mandatet i det følgende: «Utvalget skal foreslå ulike modeller som kan gi grunnlag for forsøk og effektevalueringer.» Samtidig er det viktig å understreke at utvalget ser effektevaluering som et ledd i kunnskapsbasert politikkutvikling, og ikke som et mål i seg selv.

Utvalget skal i henhold til utredningsinstruksen også redegjøre for forutsetningene for en vellykket gjennomføring av de tiltakene som foreslås. I «vellykket gjennomføring» legger utvalget mer enn administrativ kostnadseffektivitet og mulighet for gjennomføring i praksis. Ett av vilkårene for vellykket gjennomføring er at man i ettertid kan få svar på spørsmålet: «Virket tiltaket etter hensikten(e)?». Kravene til en vellykket gjennomføring av en forsøksfase der man i ettertid også kan få kunnskap om tiltak virket etter hensikten, kan i korte trekk oppsummeres slik:

• Selve tiltaket i forsøksfasen er likt det som eventuelt skal implementeres i full skala.

• Tiltaks- og kontrollgrupper hentes fra samme målgruppe som vil benytte tiltaket om det iverksettes i full skala.

• Tiltaks- og kontrollgruppene må være store nok til å avdekke effekter om de faktisk finnes i dataene (det må være tilstrekkelig statistisk styrke).

• Forsøksdesignet bør kunne identifisere kilder til og omfang av viktige potensielle utilsiktede virkninger.

• Forsøket må ikke medføre at personer mister rettigheter de har i dag i henhold til lov og forskrifter.

• Administrativ gjennomføringsevne må sikres til akseptable kostnader.

• Tiltaks- og kontrollgrupper må velges ut slik at erfaringsdata i administrative registre i ettertid kan avdekke relevante effekter av tiltaket. Utvelgelsen kan skje på individ- eller gruppenivå, der gruppen for eksempel avgrenses av bosted eller fødselsår/alder.

Detaljer knyttet til iverksetting i henhold til punktene over vil variere på tvers av tiltak og utvalget vil drøfte disse i hvert enkelt tilfelle.

7.8.1 Utfordringer og avveininger ved valg av tiltaks- og kontrollgrupper

Målet om å kunne avdekke effekter kan komme i konflikt med andre hensyn. En utvelgelse der intensjonen er å skape tilfeldig variasjon mellom grupper kan oppfattes som å stride mot prinsipper for offentlig myndighetsutøvelse, praktisering av rettigheter og tildeling av offentlig goder der kriteriene som benyttes, er saklig begrunnet ut fra formålet. Dette gjelder selv om utvelgelsen er begrenset til en forsøksfase der ikke alle kan få et bedre tilbud enn dagens ordninger. Fra et mer pragmatisk perspektiv vil tilfeldig utvelgelse i en forsøksfase være akseptabelt ut fra formålet om å etablere et kunnskapsgrunnlag for politikkutforming som det ikke er mulig å skaffe på andre måter. På dette punktet er det ulike syn i utvalget, og drøftingen i dette avsnittet representerer utvalgets flertall. Mindretallet reserverer seg i en merknad, og kan ikke anbefale iverksetting med planlagt tilfeldig utvelgelse til nye tiltak eller utvidelse av rettigheter.

Utgangspunktet er en situasjon der et forsøk iverksettes innenfor budsjettrammer som er for knappe til at alle kan få tilbud. Når ikke alle vil få rett eller tilgang til ordningene, reises spørsmålet om hvem som skal prioriteres. Om vi visste for hvem tiltaket ville ha størst effekt, kunne vi valgt dem, eventuelt foretatt en avveining mellom effektivitet og fordelingshensyn. Men utgangspunktet er snarere det motsatte. Forsøket er motivert ut fra ønske om kunnskap om hvorvidt tiltaket virker, for hvem og helst også hvordan.

Ofte iverksettes forsøk i begrenset skala ved at noen administrative enheter, kommuner, Nav-kontorer eller liknende, velges ut innenfor en gitt budsjettramme. Dette er gjerne basert på uttrykt interesse. I andre tilfeller vil administrerende enhet prioritere enkeltpersoner, gjerne etter søknad, i henhold til et sett av kriterier der bl.a. hensiktsmessighet, gjennomføringsevne og behov inngår. De som blir valgt ved slike forsøk, viser seg gjerne å være forskjellig på avgjørende måter fra dem som ikke ble valgt. Det vil typisk være vanskelig å beskrive hvilken vekt de ulike kriteriene har og prioritering «etter en samlet vurdering» er ikke sjelden brukt som begrunnelse. Dermed kan vi ikke etablere en gyldig sammenlikningsgruppe, og vi kan ikke vite om eventuelle forskjeller i etterkant skyldes tiltaket eller oppstår av helt andre årsaker.

Støtten virksomheter i dag får via ordningen Kompetansepluss er et godt eksempel. Ulike evalueringer basert på egenrapporterte «effekter», har konkludert med at den oppfattes som nyttig og relevant for dem som mottar den.66 Således framstår ordningen som vellykket. Men slik den i dag administreres, er det umulig å svare på hvilke effekter denne støtten har på aktiviteter i virksomhetene, og hvorvidt den har konsekvenser for faktisk kompetanse og senere arbeidsmarkedsutfall for arbeidstakere som deltar.

Det er bred erkjennelse i forskningsmiljøer, på tvers av land, fag og tradisjoner, av at måten (politiske bestemte) tiltak iverksettes på, er avgjørende for mulighetene til å kartlegge kvantitative effekter med metoder som oppfyller anerkjente vitenskapelige kriterier. Grunnlaget for å kunne få pålitelige svar legges allerede når tiltaket iverksettes. På mange samfunnsområder øker bruk av randomiserte, kontrollerte studier som grunnlag for politikkutvikling.67 Grunnen er enkel: En tilfeldig inndeling til tiltaks- og kontrollgruppe sikrer at eventuelle gjennomsnittsforskjeller i senere utfall kan tilskrives tiltaket. Om antall enheter i hver gruppe er stort nok, kan en eventuell effekt også avvises som et resultat av tilfeldigheter. Tradisjonell, eksplisitt loddtrekning er imidlertid ikke den eneste mulige strategien. Den tilfeldige tilordningen kan skje via personkjennetegn som ikke henger sammen med framtidige utfall. Et eksempel er fødselsdag.

Tilfeldig tildeling kan skje på ulike nivåer. Når utvelgelse til tiltak involverer faglige administrative beslutninger og prioriteringer kan enheter (med og uten tiltaket) plukkes ut etter kriterier som i utgangspunktet gir like grupper. Aktuelle enheter er Nav-kontorer eller kommuner eller en kombinasjon av dem. Dette gir administrative fordeler og vil kunne være å foretrekke ut fra mer spesifikke evalueringskriterier for hvilke typer effekter som måles. Ulempen er at man ofte ikke har sjanse til å avdekke effekter som er av interesse, siden kun svært store effekter vil kunne avdekkes.

For mange tiltak vil det være enklest å fastslå utdanningseffekten ettersom den vil være nær knyttet til hvor mange som benytter tiltaket, og om de fullfører opplæringen. Arbeidsmarkedseffekten, derimot, materialiseres over lengre tid: Hvis tiltaket fungerer etter hensikten vil personene i tiltaksgruppen først være i opplæring og deretter komme bedre kvalifisert ut i arbeidslivet. Sammenlikningen av sysselsettingsgrad mellom tiltaks- og kontrollgruppen må derfor skje først når opplæringsperioden er ferdig, og personene har hatt tid til å finne seg arbeid.

Et alternativ til tilfeldig tilordning går i stikk motsatt retning, og baserer seg på en skarp regel der tiltaket kun gis til personer som oppfyller helt spesifikke og objektive kriterier. Tanken er her at de som nesten oppfyller kriteriene faller utenfor tiltaket, og i praksis er like dem som akkurat oppfyller kriteriene. Eksempler på norske evalueringer der dette prinsippet er benyttet inkluderer effekter av permisjonsregler som er gjort gjeldende for personer/foresatte basert på før/etter en gitt dato og økonomisk støtte til flere lærere på ungdomstrinnet basert på skolens tidligere resultater og gruppestørrelse.68 En ulempe ved dette designet kan være svak evne til å avdekke små effekter som signifikante ettersom det ofte er få observasjoner akkurat rundt grensen for tiltak eller ikke. Selv om forskjellen vi ser i utfall, er betydelig, vil vi ofte oppleve at den ikke kan avvises som tilfeldig.

I vår kontekst kan det eksempelvis være aktuelt å gi tilbud om en livsoppholdsytelse til alle personer født mellom to datoer (f.eks. en aldersgruppe på 30–35 år). Innføring av permisjonsrettigheter for foreldre skjer ofte ved å la nye regler gjelde for fødsel etter en gitt dato. Pensjonsreformen ble innført med ulikt regelverk på tvers av fødselskohorter. Dette avspeiler selvfølgelig krav til praktisk gjennomføring, men samtidig en klar og systematisk forskjellsbehandling av personer som nesten er helt like. En prioritering av visse aldergrupper (fødselskohorter) innenfor målgruppen synes å være lettere å akseptere, selv om det ikke finnes substansielle argumenter for en slik aldersprioritering. Hvorfor skal en 36-åring som bare er noen uker eldre enn den eldste blant dem med tilbud, ikke få muligheten? Er dette mer rettferdig enn alternativet der alle mellom 25 og 55 år har en sjanse for å få tilbud basert på tilfeldigheter?69

En systematisk tilfeldig tilgang til tiltak eller offentlig støtte er uvanlig. Mange vil ha en ryggmargsrefleks som antyder at dette er urettferdig. For andre er det viktigste argumentet at det strider mot grunnleggende prinsipper for offentlig myndighetsutøvelse. Det er viktig å understreke at utvalgets flertall ikke anbefaler systematisk tilfeldighet som ordinær praksis for tildeling av verken tiltak eller rettigheter.70 Spørsmålet er her hvorvidt et tiltak eller regelverk som innebærer bedre økonomiske rammer for livsopphold under opplæring, kan tildeles noen, men ikke andre, ut fra tilfeldige kriterier innenfor en tidsavgrenset forsøksperiode. Det er også en forutsetning at tilfeldig tildeling finner sted blant personer som oppfyller kravene til støtte, og som dermed er blant dem som er aktuelle for tiltaket i full skala. En viktig innvending mot tilfeldig tildeling er at den setter til side faglige vurderinger, men denne er av mindre betydning her siden tilfeldigheter vil styre i valget blant de kvalifiserte.

Det er også viktig å understreke at de personer som ikke får tilbud om nye tiltak opprettholder de samme rettighetene som i dag. Deres livssituasjon forverres ikke. Det er kun sett i forhold til forsøksgruppen de kan sies å få dårligere betingelser.

Utvalgets flertall mener at vurderingen av hvorvidt systematisk tilfeldig tildeling i en forsøksperiode samlet sett er ønskelig, må gjøres konkret i hvert enkelt tilfelle. I denne vurderingen vil konklusjonen kunne være ulik etter hvorvidt tilfeldigheter skal styre tilgangen til bedre rettigheter, eller hvem som får et tilbud om et tiltak med begrenset kapasitet. Tilfeldig tildeling av et rasjonert tiltak kan begrunnes ut fra at ikke alle kan få, mens begrensning i rettigheter til noen blant de kvalifiserte krever en grundigere begrunnelse basert på hensynet til å lære om effekter, unngå sløsing (av ressurser med alternativ anvendelse) på virkningsløse tiltak og evne til å justere tiltakene underveis. Argumentene mot systematisk tilfeldighet inkluderer hensynet til saklig begrunnede forskjeller, til ordningenes legitimitet, og til dem som i en forsøksfase ikke får tilgang til ordningen.

Det lovmessige grunnlaget må klargjøres, men det finnes i dag betydelig rom for forsøksordninger på ulike områder.

Argumentene for en prinsipiell avvisning av systematisk tilfeldighet er etter flertallets mening ikke tilstrekkelige. Slik begrensning av gjennomføringen av en forsøksperiode vil innebære at en fraskriver seg muligheter til å avdekke, ved hjelp av anerkjente vitenskapelige metoder, hvorvidt tiltaket faktisk virker. En slik kunnskap er viktig for å vurdere om offentlige midler benyttes etter formålet. Ved å begrense tilgangen til pålitelig kunnskap om effekter, svekkes også sjansene for at politikerne vil prioritere tiltaket i tider med knappe budsjettrammer.

Merknad om tilfeldig tildeling

Medlemmene Aleksandersen og Brofoss vil bemerke:

Det er enighet i utvalget om at våre forslag har et visst forsøkspreg; vi vet ikke riktig om og i hvilket omfang de vil virke. Det er derfor viktig å evaluere de av dem som eventuelt blir satt i verk.

Det er heller ingen uenighet om at det ved mange forskningsoppsett er viktig å ha en kontrollgruppe, så lik den som utsettes for et tiltak som mulig, men som selv ikke blir det. Tilfeldig tildeling av ytelser/tiltak rettet mot en gruppe kan her være en egnet framgangsmåte for å skape sammenliknbarhet.

Den oppgaven som er tildelt utvalget, er, slik medlemmene Aleksandersen og Brofoss ser det, imidlertid ikke primært å utvikle forskningsdesign.

Hovedoppgaven har vært å foreslå mulige nye velferdspolitiske tiltak som kan bidra til at flere får gjennomført den grunnleggende skolegangen selv om de er over den normale skolealderen. Medlemmene Aleksandersen og Brofoss har oppfattet oppgaven dit hen at det skal skje innenfor rammen av de allmenne prinsipper som ligger til grunn for utforming av offentlig virksomhet. Dette er også fulgt opp av utvalget. Konkret innebærer utredningen forslag om ordninger i nær tilknytning til eksisterende velferdsordninger. Forslaget i kapittel 8 til dagpenger ved grunnskole- og videregående opplæring må f.eks. ses som et supplement til folketrygdens dagpengeordning, forslaget i kapittel 10 og 11 vedrørende Lånekasseordningen må ses som en supplering av den nåværende ordningen med sikte på å ivareta vår målgruppes særlige behov.

Å tildele velferdsgoder innebærer utøvelse av offentlig myndighet, slik sett på linje med iverksettelse av inngrep i privatsfæren. At tildeling til den enkelte skulle skje, etter et tilfeldighetsprinsipp, ved loddtrekning eller på annen måte, jf. forslaget fra flertallet, med lederen, Raaum, og medlemmene Hansen, Haraldsvik, Hardoy, Kavli og Salvanes, strider slik medlemmene Aleksandersen og Brofoss ser det, mot grunnleggende prinsipper for hvordan offentlig myndighet skal utøves og velferdsgoder tildeles. Det er prinsipper mindretallet for sin del ikke ønsker å bidra til å uthule.

Dette innebærer naturligvis ikke at alle skal få alt; det er temmelig banalt at vi må målrette ordningene; uføretrygd til alle er neppe noen god idé.

Men selv om vedkommende i og for seg oppfyller de grunnleggende kravene for å få en ytelse eller et tiltak, kan det likevel være ønskelig å begrense tilbudet. Det kan for eksempel være avhengig av et faglig skjønn, det kan være økonomisk motivert; vi har ikke råd til alt, det kan dreie seg om demokratiske hensyn, som i tilfelle med det kommunale selvstyret, eller man kan, som i vårt tilfelle, være usikker på effekten av tiltaket. Dette er noen blant mange grunner for å rasjonere med ytelser.

Uansett grunn: Det har ved utforming av så vel offentlige inngrep som offentlig tildeling av goder innenfor rammen av en rettsstat vært ansett som en grunnleggende forutsetning at utvelgelsen av hvem som får og ikke får, skal være basert på kriterier som bygger på saklige grunner i tilknytning til formålet med ordningen. Det betyr ikke at tilfeldigheter ikke kan komme til å spille en rolle. Men det har vært ansett som et uønsket element både ved utformingen av ordningen, og ved utøvelsen av den.

Tilfeldighet kan være en saklig grunn ved utforming av forskningsprosjekter, ingen har rett til å delta i et prosjekt. Det er f.eks. ikke noe i veien for at departementet stiller x antall millioner kroner; utvalgets forslag innebærer for sin del en samlet utgift, i utredningen anslått til 655 millioner kr samlet pr. år, hvorav 75 mill. kroner er omdisponerte midler, til de økonomiske ytelsene (se nærmere om dette kapittel 13) pluss administrative merkostnader, pluss utgiftene til selve forskningsvirksomheten, til disposisjon for et eller flere forskningsprosjekt hvori inngår en økonomisk premiering for den enkelte, på visse vilkår, men hvor tildelingen deretter skjer etter et tilfeldighetsprinsipp, tilsvarende det som skjer ved utprøving av nye medisiner eller nye behandlingsmetoder.

Saken stiller seg imidlertid annerledes for tiltak som utformes innenfor rammen av det lovverket som organiserer offentlig virksomhet. Og ikke minst stiller det seg annerledes når iverksettelsen skal skje innenfor rammen av ordinær forvaltningsvirksomhet. I disse tilfellene hersker andre prinsipper, bl.a. om å motvirke vilkårlighet, prinsipper det etter disse medlemmers mening er vel verdt å ta vare på. Så får evalueringen finne sin plass innenfor de rammer disse prinsippene medfører.

7.9 Utvalgets vurderinger, prinsipper og avgrensninger

Grunnlaget for utvalgets vurderinger av livsoppholdsytelser for voksne i grunnskole- og videregående opplæring består av en rekke ulike elementer som oppsummeres i de følgende punktene:

• For personer som har vokst opp i Norge er det et sammensatt årsaksbilde bak frafall i videregående opplæring gjennom ungdomsårene, og det er grunn til å tro at mange barrierer som var viktige i ungdomsårene varer ved i voksen alder. Svak deltakelse i opplæring som voksen skyldes derfor langt mer enn mangel på penger til livsopphold.

• Privatøkonomiske insentiver til å ta grunnskole- eller videregående opplæring svake for mange voksne. Inntektssikring fra det offentlige, ofte kombinert med begrensninger i å motta denne under utdanning, innebærer at mange har lite å tjene på å starte grunnopplæring.

• De store inntekts- og sysselsettingsforskjellene etter fullført utdanning tyder på at mange vil styrke sin arbeidsmarkedstilknytning ved å fullføre videregående opplæring som voksen.

• Forskningen finner likevel ikke alltid at mer utdanning for voksne gir positive effekter på arbeidsmarkedsutfall. Mens det finnes klare innelåsningseffekter, varierer det i hvilken grad økt kompetanse gir uttelling i arbeidslivet på lengre sikt.

• Det må forventes at arbeidsmarkedseffekten av økt utdanning varierer, også for voksne, og det bør utformes støtteordninger til livsopphold som utløser utdanningsaktivitet blant dem som vil ha nytte av den på arbeidsmarkedet i mange år.

• I et tenkt samfunn der utdanning fullt ut finansieres av den enkelte, finnes det mange kilder til avvik mellom hva enkeltindivider finner lønnsomt å investere i utdanning og hva som er lønnsomt for samfunnet. Men ettersom selve utdanningen er gratis og elever/studenter mottar betydelig støtte til livsopphold, er det langt fra opplagt at det samlet sett investeres for lite i utdanning i Norge i dag.

• Det er likevel gode grunner til å tro at flere voksne ville kunne velge videre utdanning òg få uttelling for dette i arbeidslivet dersom støtten til livsopphold ble bedre. Mange voksne uten fullført grunnskole- eller videregående opplæring kan trolig ha betydelig nytte av formell utdanning for å styrke sine muligheter på arbeidsmarkedet, selv om gjennomsnittsuttellingen synes å være lav. Særlig potensial har mange som har gjennomført betydelige deler av videregående opplæring tidligere. Utfordringen er å utforme ordninger til livsopphold som kombineres med et tilbud som samlet representerer en reell mulighet og som utløser opplæring i disse gruppene.

• Utdanning er trolig ikke svaret for alle i målgruppen. Enkelte vil kunne styrke sine muligheter bedre ved å gå ut i – eller bli værende i – arbeidslivet og bygge opp erfaring, ferdigheter og kunnskap utenfor det formelle utdanningssystemet.

Basert på gjennomgangen over vil utvalget legge vekt på følgende prinsipper og avgrensninger i forslagene til endret livsoppholdsytelse for voksne i grunnskole- og videregående opplæring:

• Fokuset legges på offentlige skattefinansierte tiltak. Dette begrunnes med at mange i målgruppen står utenfor arbeidslivet, og har annen inntektssikring fra det offentlige. Gevinstene ved fullført utdanning vil i betydelig grad tilfalle fellesskapet via økt sysselsetting og redusert behov for offentlig inntektssikring. Utvalget anser det urimelig å pålegge arbeidsgivere å finansiere livsopphold for deltakelse i grunnskole- eller videregående opplæring. Forslagene vil derfor ikke omfatte tiltak basert på spleiselag mellom arbeidslivets parter i form av fond eller liknende. Siden utvalgets sammensetning ikke inkluderer medlemmer fra arbeidslivets parter, vurderes denne typen tiltak også som å ligge utenfor mandatet til utvalget.

• Det er viktig å verne om de opplæringsarenaene og institusjonelle ordningene for dokumentasjon av kompetanse som finnes i dag, og unngå nye tiltak eller endringer som undergraver disse.

• Tiltakene som foreslås, vurderes samlet ut fra listen over krav til utforming, med særlig vekt på forventet utdannings- og arbeidsmarkedseffekt.

• Tiltakene skal søke å unngå livsoppholdsstøtte til opplæring som uansett ville blitt gjennomført. Målgruppens sammensetning innebærer likevel at eventuelle støtteordninger uten utdanningseffekt vil bidra til jevnere inntektsfordeling.

• Det foreslås ikke en ny generell utdanningsstønad, men justeringer og endringer av eksisterende ordninger og tiltak for enkeltgrupper.

• Forslagene skal sikre økonomisk livsoppholdsstøtte til grunnopplæring, samtidig som at utdanning ikke skal åpne vei for generell støtte fra det offentlige. Det innebærer blant annet at det stilles krav til utdanningsprogresjon og dokumentasjon.

• Det legges vekt på løsninger som ivaretar samspillet med øvrige trygder og inntektssikringsordninger.

• Utilsiktede virkninger som forsinker ordinære utdanningsløp hos unge under 25 år, må begrenses.

• Det legges vekt på tiltak som er enkle å gjennomføre og administrere innenfor forutsigbare og realistiske kostnadsrammer. Tiltak bør ikke oppfattes som særlig urimelige, verken med hensyn til kostnader eller til skjevfordeling sammenholdt med personer i ordinære utdanningsløp.

• Forventede fordeler og ulemper ved ulike forslag drøftes. Utvalgets prioritereringer speiler vurderinger av ulike fordeler/ulemper og vektlegging av de enkelte.

• Iverksetting av tiltak bør skje gradvis slik at man kan etablere kunnskap om fornuftige administrative løsninger, i tillegg til effekter på utdanningskarrierer og arbeidsmarkedsutfall.

• Flertallet i utvalget understreker at systematisk tilfeldig tildeling er nødvendig for i etterkant å kunne avdekke effekter på en troverdig måte, i henhold til vitenskapelige standarder. Tilfeldig tildeling kan skje på ulike nivåer.