3 Utfordringene

Høy yrkesdeltaking er et av fundamentene for det norske velferdssamfunnet. Høy sysselsetting finansierer sjenerøse velferdsordninger. For den enkelte gir jobb både økonomisk selvstendighet, personlig utvikling og deltakelse på en sosial arena. Derfor står målet om høy sysselsetting og yrkesaktivitet sentralt i Norge.

Målet om høy sysselsetting er også utgangspunktet for utvalgets mandat. Kompetanse er en viktig faktor for stabil og varig tilknytning til arbeidslivet. Voksne som ikke har fullført grunnskole- eller videregående opplæring vil ofte ha behov for økt kompetanse for å styrke sine muligheter på arbeidsmarkedet, men relativt få i denne gruppen deltar i formell opplæring.

I dette innledningskapittelet beskrives kort de utfordringene som danner bakgrunnen for utvalgets oppgave.

3.1 Mange voksne har ikke fullført videregående opplæring

Mange voksne i Norge har ikke fullført videregående opplæring. Utdanningsstatistikken fra Statistisk sentralbyrå (SSB) viser at nesten 590 000 personer i alderen 25–66 år ikke har fullført grunnskole- eller videregående opplæring, eller de har ukjent utdanning, Antallet er stort og det tilsvarer om lag 20 prosent av befolkningen i samme aldersgruppe, jf. tabell 3.1.

Innvandrere er overrepresentert i gruppen uten grunnskole- eller videregående opplæring. Mer enn hver fjerde voksne innvandrer har ikke fullført grunnskole- eller videregående opplæring.1

Voksne som ikke har fullført grunnskoleopplæring, og derfor blir stående uten utdanning i statistikken, utgjør samlet sett en relativt liten gruppe. De aller fleste voksne som er født eller oppvokst i Norge har fullført grunnskolen, selv om i underkant av seks prosent har avgangskarakterer i færre enn halvparten av fagene. Av de om lag 11 000 personene i aldersgruppen 25–66 år som ikke har fullført grunnskoleopplæringen, er 90 prosent innvandrere. Blant de få i majoritetsbefolkningen som ikke har fullført grunnskole, er de fleste over 60 år.

Det er en betydelig større gruppe voksne som ikke har gjennomført videregående opplæring og som derfor står med grunnskole som høyeste fullførte utdanning. Nærmere 590 000 personer i alderen 25–66 år har grunnskoleopplæring som høyeste fullførte utdanning.

Sammenlikning mellom land viser at Norge i dag har en høy andel unge voksne (aldersgruppe 25–34 år) uten fullført videregående opplæring, enten vi sammenlikner med gjennomsnittet for alle OECD-landene, de som er med i EU (EU22), eller andre nordiske land, se figur 3.1. Ser en på tilsvarende tall fra 2010 har OECD- og EU22-gjennomsnittet hatt en nedgang på hhv. to og tre prosentpoeng fra 2010 til 2016, mens andelen i Norge har hatt en tilsvarende økning.2^,3

Note: Land er rangert etter andelen i befolkningen som har mindre enn videregående opplæring.

Kilde: OECD 2018a, Education at a Glance 2018.

Årene framover

Antallet voksne uten fullført videregående opplæring vil endres over tid av flere grunner:

• Eldre fødselskohorter erstattes av yngre der flere fullfører videregående opplæring i ungdomsårene.

• Sammensetningen av innvandrere, ift. utdanning, endres over tid, og vil kunne gi et økende antall personer uten fullført videregående opplæring, særlig hos flyktninger.

• Deltakelse og fullføring er lav i voksen alder.

Manglende fullføring av videregående opplæring i ungdomsårene er det viktigste bidraget til at vår målgruppe vil telle mange personer i årene som kommer. I kullet som påbegynte videregående opplæring høsten 2010, var det en av fire som ikke hadde fullført og bestått innen to år etter normert tid, se figur 3.2. Når kun to–tre prosentpoeng flere fullfører før de blir 25 år viser dette at nyrekrutteringen inn i vår målgruppe er stor hvert år. Med et årlig frafall fra videregående opplæring blant unge på om lag 15 000 (se figur 3.2), vil antallet uten fullført videregående opplæring forbli høyt i mange år framover. Dette til tross for at andelen uten videregående er enda høyere i fødselskohortene som går ut ved å passere aldersgrensen.

Kilde: Utdanningsdirektoratet/Utdanningsspeilet 2017.

Innvandringen til Norge bidrar også til å øke antallet personer i målgruppen. Siden det er store årlige variasjoner i både omfang og sammensetning av gruppen personer som innvandrer til Norge, er det vanskelig å anslå hvordan innvandring påvirker målgruppens størrelse. Usikkerheten knyttet til innvandring er stor, men SSB anslår at andelen innvandrere vil øke fra om lag 750 000 personer (14 prosent av befolkningen) til rundt 1,3 millioner personer, tilsvarende 20 prosent av befolkningen i 2060.4 Det er også usikkerhet knyttet til hvor mange innvandrede personer som blir værende i Norge, og hvor mange som vil utvandre igjen.

Arbeidsinnvandringen fra Europa vil påvirkes av utviklingen i jobbmuligheter og lønn i Norge, i hjemlandet og i andre europeiske land. De siste årene har det nesten ikke vært tilvekst av borgere fra EU28/EØS-land fordi utvandringen til disse landene har vært like høy som innvandringen.5 Antall asylsøkere vil blant annet påvirkes av utviklingen av konflikter i verden, men og av (endringer i) asylpolitikken i andre europeiske land og endringer i de reiseruter flyktninger har tilgang til. Familieinnvandring kan i noen grad påvirkes av nasjonal politikk, men styres også gjennom internasjonale avtaler.

Innvandringen fra land i Asia og Afrika øker sterkt, og mange av de voksne flyktningene har kun grunnskoleopplæring fra opprinnelseslandet. Totalt, blant alle som har innvandret til Norge, hadde én av tre voksne enten ingen utdanning eller kun grunnskole da de ankom.6 Blant arbeidsinnvandrere fra EØS-området er det langt færre som ikke har fullført videregående opplæring. For disse kan likevel manglende norskferdigheter være en barriere for stabil sysselsetting.

En tredje faktor som påvirker utviklingen i målgruppen, er voksnes deltakelse i grunnopplæring. Så lenge relativt få voksne deltar i og fullfører videregående opplæring, vil det være vanskelig å redudsere størrelsen på målgruppen. Deltakelsesmønstre er tema for neste avsnitt.

3.2 Få voksne uten fullført videregående opplæring tar mer utdanning

Antall voksne som deltar i grunnskole- og videregående opplæring har vært noe økende de siste årene til et nivå på om lag 37 000 i 2017. Av disse er om lag tre-firedeler i videregående opplæring (se tabell 3.2). Årlig er det opp mot 1 500 deltakere som avbryter skolegangen. Det er relativt få voksne som deltar og skaffer seg kompetanse på videregående nivå, sammenliknet med de om lag 590 000 voksne som ikke har fullført videregående opplæring.

I skoleåret 2017–2018 var det om lag 9 800 voksne elever (over 25 år) i grunnskoleopplæring. Av disse er nesten alle, 97 prosent, innvandrere. I videregående opplæring for voksne utgjør innvandrere en andel på om lag 36 prosent.

De voksne sysselsattes valg om å ta utdanning henger sammen med muligheten for å kunne kombinere det med jobb eller at det skjer i samarbeid med arbeidsgiver, altså at det er noe arbeidsgiver ser som nyttig for bedriften. Opplæring i bedrift antar oftest form av ikke-formell opplæring. I arbeidslivet vil beslutninger om – og virkninger av – opplæring også innbefatte arbeidsgivere, noe som kan innebære andre mekanismer og effekter enn det som følger av tradisjonelle utdanningsvalg. Det gjelder f.eks. bedriftenes insentiver til å legge til rette for – eller finansiere – opplæring, interaksjonen mellom arbeidsgivere og arbeidstakere, og samarbeidet mellom arbeidsgivere og utdanningssystemet. Deltakelse i formell utdanning er mindre utbredt blant de med lavere utdanning, enn blant personer med høyere utdanning. Forskjellen er noe redusert de siste tiårene ettersom gruppen med høyere utdanning i mindre grad deltar i opplæring. For personer med grunnskole- eller videregående opplæring som høyeste utdanning har deltakelsen vært mer stabil, se figur 3.3.

Note: Formell videreutdanning omfatter all formell utdanning siste tolv måneder tatt av følgende grupper:

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Ikke-formell opplæring er mer variert enn formell utdanning, i både form og innhold, og leder ikke fram til en formelt godkjent kompetanse. I 2017 var det 1 262 000 personer i alderen 22–66 år som i de siste tolv måneder hadde deltatt i kurs, seminarer og annen organisert aktivitet der hovedformålet er læring. Ser vi dette i forhold til utdanningsnivå deltok om lag én av tre av de med videregående opplæring som høyeste utdanningsnivå på ikke-formell opplæring; for de med grunnskoleopplæring som høyeste nivå deltok en av fem (se figur 3.4). Til sammenlikning deltok om lag halvparten av de med universitets- og høyskoleutdanning og to av tre av de med fagskoleutdanning i slik aktivitet. I de siste årene har andelen av de sysselsatte som har deltatt i slik opplæring, ligget stabil på rundt 50 prosent. Blant de ikke-sysselsatte er det de arbeidsledige som har den høyeste deltakelsen med om lag 25 prosent, mens de utenfor arbeidsstyrken har en deltakelse på nær ti prosent.

Note: Ikke-formell opplæring omfatter kurs, seminarer og konferanser der opplæring er hovedformålet med deltakelse, samt privattimer og forelesninger som ikke inngår i en formell utdanning (siste tolv måneder). Det leder ikke til en offentlig godkjent kompetanse. Jobbrelatert ikke-formell opplæring vil si at opplæringen er relatert til nåværende jobb eller framtidige jobbmuligheter. Keute og Drahus (2017).

Kilde: Leknes mfl. 2018.

Gjennomføringsutfordringene som voksne står overfor vil være noenlunde lik dem som unge står overfor. Dette knytter seg til mangelfullt tilbud, opplevelsen av egen mestring, helse og motivasjon. Men for voksne vil det i tillegg være slik at det er årsakene som ligger bak manglende gjennomføring i det ordinære utdanningsløpet som påvirker motivasjonen for å fullføre utdanningen i voksen alder. Voksne vil òg oppleve større og mer sammensatte barrierer enn ungdom; disse knytter seg til kombinasjoner av livsfase, forpliktelser og økonomi som de mest tungtveiende årsakene. I tillegg vil også vaner, erfaringer, manglende tro på egne evner, resignasjon m.m. spille inn.

3.3 Voksne med kort utdanning står i økende grad utenfor arbeidslivet

Sysselsettingen i Norge er fortsatt høy sammenliknet med mange andre land, på tross av fall i sysselsettingsraten de siste årene. Utdanning og kompetanse er viktig for å få innpass i arbeidslivet, og for deltakelse i samfunnslivet generelt. Sysselsettingen øker med utdanningsnivå, se figur 3.5. Sysselsettingsraten blant voksne uten fullført grunnskole er om lag to-tredeler av nivået blant dem som har fullført videregående opplæring som høyeste utdanning. Sysselsettingsraten blant de som har fullført grunnskolen er om lag fire-femdeler av nivået blant dem som har videregående opplæring. Dette indikerer at det er betydelige gevinster å hente på arbeidsmarkedet av å heve utdanningsnivået til voksne uten grunnskole- eller videregående opplæring, selv om utdanningsnivået i seg selv neppe forklarer alle forskjellene i sysselsetting.

Kilde: Statistisk sentralbyrå 2018, Arbeidskraftundersøkelsen (AKU).

Ut fra tall i Arbeidskraftundersøkelsen (AKU), i figur 3.5, er det vanskelig å se tegn til at voksne uten fullført videregående opplæring har opplevd en spesielt negativ sysselsettingsutvikling i de siste ti årene.7 Sysselsettingen har falt for alle de tre utdanningsgruppene siden 2008. Siden AKU er utvalgsbasert, er det begrensede muligheter til å gå bak gjennomsnittstallene. Særlig savnes anledningen til å skille mellom ulike aldersgrupper og følge fødselskohorter fordelt på kjønn over tid.

Ved å benytte registerdata kan vi studere sysselsettingsmønstrene på tvers av utdanningsgrupper over tid i langt større detalj. Vårt sysselsettingsmål er inntektsbasert, og sysselsatt tilsvarer en årlig yrkesinntekt (lønns- og næringsinntekt) på minst 1G. Figur 3.6 viser andelen sysselsatte blant majoritetsbefolkningen med grunnskoleopplæring som høyeste fullførte utdanning, etter alder, kjønn og fødselskohort (femårskull).8 Linjene angir altså sysselsettingsandelen over tid for sju femårskull, de første født i årene 1957–1961. For de eldste kan vi se på status ved fire tidspunkt: 2001, 2006, 2011 og 2016, mens for den yngste kohorten født 1987–1991 kan vi kun vise status i 2016 når de er i alderen 25–29 år.

Kilde: Statistisk sentralbyrå; utvalgets egne beregninger.

Starter vi med å se på sysselsettingsutviklingen etter alder for menn, i figur 3.6, framkommer det et tydelig mønster der sysselsettingen faller med alder. Ettersom det er en entydig sammenheng mellom kalendertid og alder når vi følger personer født på samme tidspunkt, kan aldersutviklingen avspeile konjunkturutviklingen. Men det er liten grunn til å tro at årene representerer konjunkturer med en så stabil aldersstruktur som konsekvens. For kvinner faller også sysselsettingen med alder etter midten av 30-årene, mens mønsteret er mindre entydig for dem mellom 25 og 34 år.

Det framkommer også et klart mønster på tvers av fødselskohorter. Vi kan sammenlikne ulike fødselskohorter for et gitt aldersspenn ved å se på punkter vertikalt over hverandre med de eldste kohortene øverst. Sysselsettingen er systematisk lavere jo yngre kohorten er. Eksempelvis: for kvinner mellom 40 og 44 år født i 1972–1976 er sysselsettingen 14 prosentpoeng lavere enn for dem som er født ti år tidligere, i 1962–1966. Sysselsettingen blant 40–44 åringer uten fullført videregående opplæring er altså i dag (2016) betydelig lavere enn den var for ti år siden (2006).

Er denne utviklingen spesiell for vår målgruppe eller finner vi et tilsvarende mønster for voksne med fullført videregående opplæring? I figur 3.7 viser vi sysselsettingsandelen blant voksne med grunnskoleopplæring som høyeste fullførte utdanning som differanse til dem med videregående opplæring som høyeste fullførte. Mønsteret er minst like tydelig. Sysselsettingsgapet øker med alder og over tid (mellom fødselskohorter). For menn mellom 35 og 39 år i dag er differensen på omkring 25 prosentpoeng, en økning på nesten ti prosentpoeng relativt til de som var i samme alder for ti år siden (født 1967–1971). Utviklingen er enda kraftigere for kvinner.

Kilde: Statistisk sentralbyrå; utvalgets egne beregninger.

Det er flere potensielle årsaker bak det mønsteret vi ser. Endret etterspørsel etter arbeidskraft med lav formell kompetanse som følge av teknologisk utvikling og høy innvandring er blant kandidatene, omtalt nærmere i beskrivelsen av utviklingstrekk i arbeidslivet i avsnitt 3.4. Ettersom andelen uten videregående opplæring er lavere i de senere kohortene, kan også endret sammensetning av gruppen med grunnskoleopplæring som høyeste utdanning forklare deler av utviklingen. Reiremo (2016) viser imidlertid at en eventuell sammensetningseffekt har et øvre tak på omtrent 60 prosent av reduksjonen i sysselsetting, og trolig er den mindre.9

Lav sysselsetting er mer bekymringsfullt hvis de fleste uten jobb er ute av arbeidsmarkedet på varig basis. I Norge er de fleste som er varig ute mottakere av uføretrygd. I figur 3.8 ser vi på andelen grunnskoleutdannede med uføretrygd etter kjønn, alder og kohort.10 Vi ser at mønsteret i stor grad speiler sysselsettingsutviklingen i figur 3.6. Andelen mottakere av uføretrygd har økt, og vi ser at en høy andel av de som ikke er sysselsatt er på uføretrygd. Blant kvinnene som er mellom 55 og 59 år i 2016 er det omtrent 40 prosent som ikke er sysselsatt. 34 prosent av samme gruppe er uføretrygdet, dvs. 85 prosent av de utenfor arbeid. Andelen er lavere blant yngre kohorter, men fortsatt høy: for kvinner i alderen 40–44 i 2016 er 63 prosent av de utenfor arbeid uføretrygdet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå; utvalgets egne beregninger.

For utfordringsbildet er det nivået på uføretrygd i 2016, og at andelen har vært i kraftig vekst fra 2001 til 2016, som er viktig å ta med seg fra figur 3.8. Den tiltakende veksten vi ser i figuren må man tolke i lys av innføringen av tidsbegrenset uførestønad i 2004 som reduserte veksten i mottakere av uføretrygd midlertidig. De som kvalifiserte for uføretrygd, men som i større grad kunne ha mulighet til å komme tilbake i arbeid, ble plassert i denne ordningen. Mange fikk imidlertid senere innvilget uføretrygd, spesielt fra 2010 med innføringen av arbeidsavklaringspenger.11 Noe av den tiltakende veksten mellom 2011 og 2016 kan også skyldes at sysselsettingen falt mer mellom de årene, sammenliknet med tidligere.

De utfordringene vi her har skissert, angår også Sysselsettingsutvalget (se boks 1.3) som skal analysere utviklingen i sysselsettingen, og foreslå tiltak som kan bidra til at flere kommer i arbeid.

Utviklingen i andre land likner på den norske

Den sterke sammenhengen mellom utdanningsnivå og sysselsetting finner vi også i andre land (se figur 3.9). Norge har noe høyere sysselsetting enn både OECD-gjennomsnittet og gjennomsnittet av EU22.12 Dette gjelder for alle de tre utdanningsnivåene blant unge voksne (25–34 år). Forskjell i sysselsetting mellom de med videregående opplæring og de som kun har grunnskoleopplæring, er stor og over 15 prosentpoeng i de fleste land.

Kilde: OECD Education at a Glance 2017, se figur A5.3. Note: «Videregående opplæring» inkluderer her videregående opplæring og utdanning på fagskolenivå. Land er rangert etter sysselsettingsrate for personer med høyskole og universitets utdanning.

Ser vi nærmere på sysselsettingsmønsteret i gruppen uten fullført videregående opplæring over de siste 15 årene (se figur 3.10), ser vi en fallende trend i de fleste land. I en sammenlikning av sysselsetting for ulike utdanningsgrupper, både på tvers av land og over tid, bør en være oppmerksom på at sammensetningseffekter kan påvirke bildet. I land hvor få ikke har fullført videregående opplæring, vil dette være en mer negativt selektert gruppe, noe som isolert sett kan trekke sysselsettingen ned. Norge, som har en relativt stor andel uten fullført videregående opplæring, vil dermed kunne ha flere sysselsatte i denne gruppen, siden den gruppen ikke er en så selektert gruppe som i en del andre land.

Note: Land rangert etter sysselsettingsrate i 2016.

Kilde: OECD Education at a Glance 2017, se figur A5.2.

Hva ligger bak den sterke sammenhengen mellom utdanning og sysselsetting?

Selv om sysselsettingsandelen er økende med utdanningsnivå, i både Norge og andre land, er det ikke opplagt at mer utdanning fører til bedre utfall på arbeidsmarkedet. Samvariasjon med andre faktorer for begge utfall kan ligge bak, enten disse kan tilskrives arv eller miljø. Det er flere grunner til at voksne kan ha problemer med å få innpass i arbeidslivet, og noen av disse grunnene kan også ha påvirket utdanningsnivået. Det kan f.eks. være forskjell i evner i bred forstand, inkludert forskjeller i personlighetstrekk som pågangsmot og tålmodighet. Men evner kan ikke forklare endringer i utdanningsnivået over tid. Andre kan ha helseproblemer eller sosiale problemer, hvorav noen kan være medfødte, mens andre er påvirket av familiebakgrunn og oppvekstsvilkår. Mange av disse faktorene har betydning både for utdanningskarrierer, og for senere utfall på arbeidsmarkedet. Det betyr i så fall at om det tas politiske grep for å motivere flere til å ta utdanning, er det langt fra opplagt at gevinsten vil være lik den forskjellen i arbeidsmarkedsutfall vi ser i gjennomsnitt mellom de to gruppene vi ser i data. Likevel er hovedbildet fra ulik forskning om effekter av utdanning i Norge at mer skolegang gir uttelling på arbeidsmarkedet for de fleste, men ikke nødvendigvis for alle.

Betydningen av å fullføre videregående opplæring understøttes av flere norske studier som har sett på sammenhengen mellom gjennomføring av videregående opplæring og konsekvenser for etterfølgende utfall på arbeidsmarkedet.13 Studiene bekrefter den generelt positive sammenhengen mellom utdanning og arbeid og studier som har sett på individuell avkasting av utdanning.14 Men selv om det er en nær sammenheng mellom utdanning tatt som ung og mulighetene på arbeidsmarkedet som voksen, behøver ikke det nødvendigvis å bety at avkastningen av å gi voksne grunnskole- eller videregående opplæring er den samme.

3.4 Utviklingstrekk i arbeidslivet

Hvilke utviklingstrekk i arbeidslivet (og ellers i samfunnet) kan forsterke eller svekke argumentene for støtte til voksnes læring? Er det grunner til at gapet mellom samfunnsøkonomisk og privatøkonomisk lønnsomhet ved mer utdanning vil endres i årene som kommer? Det framtidige kompetansebehovet i økonomien og behovet for opplæring blant voksne er usikkert, selv om mange framhever at kravet til kompetanse er økende. I dette avsnittet vurderes trender og utviklingstrekk ved norsk økonomi, arbeids- eller samfunnsliv som kan medføre endrede krav til grunnleggende ferdigheter og kompetanse og som kan ha betydning for mulighetene til å få innpass i arbeidslivet for personer med lite skolegang. Det omfatter demografiske endringer som aldring og innvandring, strukturelle endringer i økonomien, herunder globalisering og teknologiske endringer, konjunkturer og trender i næringer og jobber.

Strukturendringer og omstillinger

Det foregår kontinuerlig endringer i næringslivet, ved at eksisterende bedrifter legges ned og nye oppstår. Om lag ti prosent av arbeidsplassene i økonomien forsvinner hvert år og minst like mange kommer til.15 I tillegg skifter mange arbeidstakere jobb. Omstillinger skjer mellom bedrifter i samme næring og mellom bransjer.

I denne prosessen har bedrifter med lav produktivitet større sannsynlighet for å forsvinne, og det skjer en reallokering av arbeidskraft fra de mindre til de mer produktive bedriftene og bransjene. Tilpasningsdyktige arbeidstakere klarer seg best i denne prosessen, og ofte er det de med lavest kompetanse som har størst problemer ved omstilling.

Noen hevder at det kan bli økt grad av omstillinger framover, bl.a. som følge av globalisering og teknologisk utvikling, der disse vil kunne skje raskere og i større omfang enn tidligere. Arbeidstakere kan bli utsatt for hyppigere skifter av jobb, større endringer i innholdet i jobbene de har, og større behov for å oppgradere kompetansen.16 Dette vil i så fall kreve høyere omstillingsevne i befolkningen, inkludert en befolkning og arbeidsstyrke med høyere kompetanse.

Nedbygging av petroleumsaktiviteten og endret oljepris kan også påvirke omstillingstakten. Overgangen fra en petroleumsøkonomi til det som ofte blir beskrevet som en «mer kunnskapsbasert økonomi» (jf. Meld. St. 29 (2016–2017) Perspektivmeldingen 2017), innebærer et skifte. Det kan medføre økt behov for høyere kompetanse i befolkningen, slik at den ikke bare kan tilpasse seg, men også kan legge til rette for, nødvendig omstilling. Det «grønne skiftet» i klimapolitikken kan også bidra til omstillinger og behov for ny kompetanse.17

Teknologiske endringer, digitalisering og automatisering

Sammensetningen av arbeidsoppgaver og yrkesgrupper på arbeidsmarkedet har endret seg ganske dramatisk siden 1990-årene i både USA og Europa. Det har vært en raskere vekst i antall jobber i henholdsvis lav- og høyferdighetsyrker.18

Det er en pågående faglig diskusjon rundt hvordan informasjonsteknologi vil påvirke arbeidslivet i årene som kommer når det gjelder sammensetning, sysselsettingsnivå, lønnsutvikling for ulike grupper og inntektsfordelingen mellom arbeidskraft og kapital.

Enkelte framhever at strukturendringene vil bli dramatiske med destruksjon av jobber i et hittil ukjent tempo da informasjonsteknologien raskt tar over stadig flere oppgaver.19

Andre argumenterer for en mer gradvis prosess av i hovedsak to grunner: Automatisering må ikke bare være teknologisk mulig, men også kostnadseffektiv; enkle oppgaver (for mennesker) er ikke nødvendigvis lette å automatisere bort, f.eks. enkle manuelle oppgaver som likevel har en viss grad av vurdering i seg og ikke nødvendigvis er helt like hele tiden.20

Økt produktivitet ved automatisering vil trolig føre til økt etterspørsel etter tjenester og nye jobber i tjenesteytende næringer.21 Autor og Salomonsen finner at økt produktivitet i en næring reduserer sysselsettingen i næringen, men at dette blir mer enn kompensert for gjennom positive gevinster og økt sysselsetting i resten av økonomien. Produktivitetsvekst fører imidlertid til betydelig omstilling, reallokering av arbeidskraft og økt etterspørsel etter kompetanse («skill-based demand shifts»).22

Empiriske anslag viser ulik betydning av automatisering. Frey og Osborne har gjort en analyse for å se hvordan forventede teknologiske endringer i form av digitalisering kan påvirke yrkesstrukturen.23 Resultatene viser at nesten halvparten av jobbene i USA i 2010 har en sannsynlighet på 70 prosent eller høyere for å forsvinne. Tidsperspektivet for dette angis ikke presist, men det antydes at det kan skje innen de neste to tiårene. En norsk studie som bruker resultatene fra Frey og Osborne, finner at om lag hver tredje jobb står i stor fare for å forsvinne i Norge.24 En studie av Autor og Salomons viser at teknologiske endringer ikke nødvendigvis vil føre til omstilling av et slik omfang, da en rekke utjevnende effekter vil virke samtidig.25

Tilsvarende undersøkelser fra Finland og Sverige viser resultater for Finland som er i samme størrelsesorden som i Norge, og resultater for Sverige i samme størrelsesorden som i USA. Vurderingen er at forskjellene i resultater mellom Sverige og USA på den ene siden og Finland og Norge på den andre siden, skyldes ulikheter i næringsstruktur.26

Beregninger fra OECD, basert på PIAAC-data hvor de ser på innholdet i jobbene («task-based approach»), viser at kun ni prosent av jobbene, på dagens arbeidsmarked i de 21 OECD-landene i undersøkelsen, kan forsvinne pga. automatisering. For Norge anslår OECD at rundt ti prosent av jobbene kan forsvinne som følge av automatisering.27

I en studie fra OECD som også baserer seg på PIAAC-data, beregnes det at 14 prosent av jobbene i 32 land (som har deltatt i PIAAC) står i stor fare for å forsvinne, mens ytterligere 32 prosent trolig kan endres betydelig som følge av automatisering.28^,29 Risiko for automatisering varierer på tvers av land. Norge har lavest andel jobber med høy risiko for automatisering (seks prosent av jobbene) av alle landene som er med i undersøkelsen. Studien viser også at automatisering påvirker arbeidsmarkedet ulikt på tvers av sektor, yrker og typer arbeidskraft. De som trolig påvirkes mest, er typisk yrker hvor det kreves lite formell utdanning, mens de som påvirkes minst, er yrker med større innslag av høyere utdannet arbeidskraft. Det er lite tegn til polarisering i denne studien (se nærmere omtale under). De arbeidstakerne som påvirkes mest av automatisering, er de som i minst grad deltar i opplæring.

Virkninger på kompetansebehov – økt etterspørsel etter kompetanse eller polarisering?

Det er usikkert hvordan den teknologiske utviklingen vil arte seg i framtiden. Usikkerheten går både på hvor mange jobber det er som vil forsvinne eller endres som følge av den teknologiske utviklingen, og hvordan dette vil kunne påvirke kompetansebehovet framover.

En mulighet er at teknologiutviklingen fører til stadig mer etterspørsel etter kompetanse, og at arbeidstakere med høyere utdanning vil forbedre sin posisjon på arbeidsmarkedet relativt til personer med mindre utdanning og kompetanse («skill-biased technical change»).

En annen mulighet er at den teknologiske utviklingen i større grad vil knytte seg til automatisering av rutineoppgaver. De jobbene som da er mest utsatt, er de som er preget av rutineoppgaver som det er mulig å erstatte med digitale verktøy, maskiner og roboter. Det kan f.eks. være vanskeligere å automatisere bort jobber som er preget av personlig tjenesteyting, som pleie- og omsorgsoppgaver, personlig oppfølging, altså yrker med tilsnitt av mellommenneskelige relasjoner. Siden en del av disse jobbene ikke nødvendigvis krever mye formell utdanning, kan det være jobber i midtre del av kompetanseskalaen som er særlig utsatt, mens antall/andel jobber som krever mye eller lite utdanning, øker (polarisering).

Polarisering er dokumentert i USA og en rekke land i Europa i flere studier, og de viser at det har vært en raskere vekst i jobber i henholdsvis lav- og høyferdighetsyrker.30 Beregninger fra OECD finner ikke særlige tegn til polarisering.31

Det er en del andre utviklingstrekk i økonomien som også kan underbygge tendenser til økende etterspørsel etter arbeidskraft innenfor personlig tjenesteyting. Både generell økonomisk vekst og aldring kan tilsi at etterspørselen etter personlig tjenesteyting øker framover, men om dette tilsier flere ufaglærte jobber, vil kunne avhenge av hvilke yrkes- og utdanningsgrupper det er som utfører disse arbeidsoppgavene. I Norge har vi kanskje gått langt i å profesjonalisere en del av disse jobbene (gjennom yrkesfag i helse og oppvekst, servicefag mv.), og det kan gi færre muligheter for ufaglært arbeidskraft.

3.5 Utvalgets vurderinger

Utfordringene som er omtalt i dette kapittelet danner bakteppet for utvalgets forslag og har en rekke viktige trekk:

• Nesten 600 000 voksne i alderen 25–66 år mangler fullført videregående opplæring, og denne situasjonen vil vedvare i mange år framover. Det skyldes flere forhold. Selv om andelen uten videregående opplæring blant dagens 50-åringer er høyere enn for unge voksne i dag, er det årlig nesten 15 000 personer som runder 25 år uten yrkes- eller studiekompetanse. Det er dessuten relativt få som oppnår videregående kompetanse etter fylte 25 år. For innvandrere fra utenfor Europa kan det være vanskelig å dokumentere utdanning.

• Omkring 10 000 personer deltar årlig i grunnskoleopplæring og 27 000 personer i videregående opplæring for voksne.

• En stadig økende andel av personer uten videregående opplæring er uten lønnet arbeid og over tid har flere blitt uføretrygdet. Forskjellene i sysselsetting og uføretrygd mellom de med og de uten fullført videregående opplæring, har økt kraftig i de siste 15 årene.

• Utviklingstrekk i arbeidslivet og teknologiske endringer tilsier at kravene til kompetanse for deltakelse i arbeidslivet øker, med tilhørende behov for kompetanseoppbygging blant voksne uten fullført grunnskole- eller videregående opplæring. Samfunnet generelt synes i økende grad å forutsette en befolkningen som i det minste behersker grunnleggende ferdigheter, og da bør forholdene legges til rette for det. Den generelle samfunnsutviklingen med økt digitalisering og mer omfattende krav til formell utdanning tilsier at sammenhengen mellom utdanning og sysselsetting vil bli sterkere i årene som kommer.

• Det er krevende å avgjøre hvilke utviklingstrekk i arbeidslivet som har størst innflytelse på kravene til kompetanse, men dette er ikke avgjørende for utformingen av støtte til livsopphold.