11 Støtte til voksne i grunnskoleopplæring (grunnskolestønad)

Dette kapittelet omhandler økonomisk støtte til livsopphold for voksne som tar grunnskoleopplæring. Etter en kort problembeskrivelse omtales ulike kjennetegn ved målgruppen, og hvilke grunnskoleopplæringstilbud disse får i dag. Det redegjøres for nåværende finansieringsmuligheter av livsoppholdet. Deretter følger utvalgets vurdering av dagens ordninger og i hvilken grad utvalgets øvrige forslag vil være egnet for denne gruppen. Utvalgets forslag er nærmere omtalt i avsnitt 11.6, og kapittelet avsluttes med en kort redegjørelse for mulige effekter av forslaget, kostnader og forslag til iverksetting.

11.1 Problembeskrivelse

Personer som ikke har fullført grunnskoleopplæring har enten behov for spesialundervisning, eller har innvandret til Norge som voksen med kort skolegang i landet de utvandret fra. Innvandrere med fluktbakgrunn utgjør det store flertallet.

De fleste som mangler grunnskoleopplæring er uten stabilt lønnet arbeid, og livsoppholdet sikres ofte via ulike offentlige inntektssikringsordninger. For denne gruppen vil den privatøkonomiske gevinsten ved å gjennomføre videre skolegang være både lav og svært usikker. Det er videre usikkerhet knyttet til om grunnskoleopplæringen vil gi særlig uttelling på arbeidsmarkedet. Inntektsgevinsten ved lavt betalte og ustabile jobber – som ofte er den muligheten som byr seg på arbeidsmarkedet for dem som mangler formell utdanning – vil gjennomgående være lav sammenliknet med å motta en livsoppholdsytelse, særlig dersom de i tillegg har forsørgeransvar som gir økt støtte, men ikke høyere lønn. Inntektssikringen de har som stønadsmottakere vil som hovedregel falle bort dersom de påbegynner grunnskoleopplæring. Lånekassens støtteordninger er, som tidligere beskrevet, lite tilpasset denne gruppens behov.

Voksne uten grunnskoleopplæring er har ofte begrensete muligheter til å finansiere utdanningen med egne midler, jf. kapittel 7. De færreste har oppsparte midler i finansiell formue eller som egenkapital i bolig. Forbrukslån er dyrt og lite ønskelig som finansieringskilde.

Utfordringene med manglende dekning av løpende utgifter vil kunne være en betydelig barriere. I tillegg kommer usikkerhet knyttet til om de klarer å gjennomføre opplæringen. Det er grunn til å anta at dette samlet sett både vil redusere muligheten til og motivasjonen for å akseptere et inntektsfall ved skolegang.

Gevinsten for samfunnet vil derimot kunne overgå den privatøkonomiske fordelen den enkelte vil ha av å fullføre grunnskoleopplæringen, og eventuell videre utdanning senere. For eksempel kan grunnskoleopplæringen redusere barrierer mot fullverdig deltakelse i samfunnslivet. Økt kompetanse kan bidra til selvstendig arbeid, deltakelse og mer stabile arbeidsforhold. Grunnskoleopplæring kan ha positive virkninger i form av økt bevissthet om egen helse og egne livsvalg, samfunnsdeltakelse og barnas suksess i utdanning og arbeid. Mye tyder også på at utdanning er kriminalitetsforebyggende (se avsnitt 7.1.1). Det kan derfor være i samfunnets interesse at flere gjennomfører grunnskolenivået selv om det ikke nødvendigvis gir tilstrekkelig grunnlag for å sikre disse personene varig tilknytning til arbeidsmarkedet.

Samlet kan dette etter utvalgets vurdering tale for tiltak der fellesskapet bærer det vesentligste av både kostnader og risiko ved utdanningen. Det kan bidra til en effektiv omfordeling og antas å være nødvendig for å oppnå en ønsket utdanningseffekt for denne målgruppen.

De øvrige av utvalgets forslag, som er omtalt foran som nye regler i Lånekassen, adgang til utdanning med dagpenger og lønnsrefusjon ved utdanningspermisjon, vil i begrenset grad treffe eller være egnet for gruppen uten fullført grunnskoleopplæring.

Det kan tenkes forskjellige måter å finansiere livsoppholdet for denne gruppen på. Ved valg av egnet støtte vil en måtte veie ulike hensyn mot hverandre. Blant annet må støtten være sjenerøs nok til å rekruttere og øke målgruppens ønske om deltakelse, og ha som ambisjon å bringe mottakeren nærmere arbeidsmarkedet. Samtidig må en unngå at grunnskoleopplæringen blir en vei til støtte, også for personer uten mål om å ta eksamen.

Livsoppholdsstøtten må videre ses i sammenheng med, og samordnes med, andre støtte- og inntektssikringsordninger, og være tilpasset til den skolegangen som målgruppen faktisk vil gjennomføre. Overganger mellom grunnskole- og videregående opplæring, og mellom ulike utdanningsrelevante ordninger, må derfor koordineres for at det ikke skal ta uforholdsmessig lang tid å komme seg gjennom også mer omfattende utdanningsløp for dem som starter med lite utdanning når de kommer til Norge. Utformingen av livsoppholdsstøtte til grunnskoleopplæring må også avspeile at undervisningstilbudet er under endring i retning av økt fleksibilitet med modulstrukturering i form av bolker med tilhørende eksamener.

11.2 Målgruppen

Gruppen voksne som mangler grunnskoleopplæring er nærmere beskrevet i kapittel 4. Ut fra SSBs individstatistikk var det i alt omkring 17 000 voksne uten grunnskoleopplæring i 2016. I tillegg er det grunn til å anta at mange med uoppgitt utdanning også mangler opplæring på norsk grunnskolenivå. Det er ingen enkel oppgave å anslå hvor mange dette gjelder, men et naturlig startpunkt er å anta at utdanningsfordelingen for dem uten registrert utdanningsnivå er lik den vi finner blant de registrerte. 4,2 prosent av flyktningene er uten utdanning og 9,1 prosent har kun barneskoleopplæring. Ettersom 20 900 flyktninger ikke har oppgitt utdanning er vårt anslag at det er 2 780 personer ekstra blant disse. For øvrige innvandrere mangler 121 601 personer utdanningsopplysninger i SSB, men kun 2,5 prosent av dem med oppgitt utdanning har ikke fullført grunnskoleopplæringen.

For flyktninger med registrert ungdomsskoleopplæring vil det trolig være noen som ikke har utdanning på et nivå tilsvarende norsk grunnskoleopplæring. Reelt lavere utdanningsnivå kan skyldes ressursfattige utdanningssystemer i land preget av langvarig krig eller andre kriser.

Kunnskap om opplæringsspor i norskundervisning registrert av kommunene i perioden 2007–2016 kan gi en indikasjon. Ifølge forskrift om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere er opplæringssporet «spor 1» tilrettelagt for deltakere som har liten eller ingen skolegang. Blant flyktninger med ungdomsskole som høyeste fullførte utdanning i 2016 hadde 29 prosent fulgt «spor 1» i norskopplæringen. På denne bakgrunnen «omplasserer» vi 29 prosent av gruppen med ungdomsskoleopplæring (inkludert dem vi har anslått fra uoppgitt-gruppen) og ender opp med 26 000 flyktninger uten utdanning på nivå med norsk grunnskoleopplæring. Tidsutviklingen for de ulike gruppene er gjengitt i figur 11.2.

Kilde: Statistisk sentralbyrå; utvalgets egne beregninger.

Anslaget på målgruppen er usikkert og særlig vanskelig er det å vite hva slags utdanning de med uoppgitt utdanning faktisk har. Når vi antar en utdanningsfordeling lik den vi finner hos dem som er registrert er det grunn til å tro at vi undervurderer antallet uten grunnskoleopplæring.

Utdanningsopplysningene for innvandrere stammer i stor grad fra SSBs spørreundersøkelser, og det er sannsynlig at responsen er relativt bedre fra personer på høyere utdanningsnivåer. Når vi ser på arbeidsinntekt etter utdanning faller gruppen uten opplysninger faktisk under dem med barneskoleopplæring. Dette er også en indikasjon på at gruppen har et svakere utdanningsnivå enn vi legger til grunn i anslaget vårt.

Sysselsetting i målgruppen uten grunnskoleopplæring er langt lavere enn ellers i befolkningen. Ettersom aktuelle deltakere i grunnskoleopplæring for voksne domineres av minoritetsspråklige innvandrere, har vi valgt å illustrere sysselsetting gjennom tall for flyktninger (se figur 11.3). For menn varierer andelen med over 1G i yrkesinntekt rundt 50 prosent, mens den er omkring halvparten av det for kvinner. Sammenlikner vi barneskoleopplæring med fullført grunnskoleopplæring som høyeste utdanning ser vi at sysselsettingsdifferansen er nesten 20 prosentpoeng for både menn og kvinner. Dette er en betydelig forskjell selv om differansen fra grunnskole- til videregående opplæring er enda større.

Kilde: Statistisk sentralbyrå; utvalgets egne beregninger.

Svært mange uten grunnskoleopplæring mottar en stønad fra Nav. Figur 11.4 viser at omkring 40 prosent mottok økonomisk stønad i løpet av kalenderåret 2016 og andelen er svært lik for kvinner og menn. Igjen ser vi store forskjeller mellom utdanningsgrupper, også mellom ulike grupper uten fullført videregående opplæring. Økt utdanning reduserer sjansen for å være mottaker av økonomisk stønad og sammenhengen er særlig sterk blant kvinnelige flyktninger.

Kilde: Statistisk sentralbyrå; utvalgets egne beregninger.

11.3 Tilbud om grunnskoleopplæring for voksne

Tilbudet om grunnskoleopplæring for voksne er beskrevet i avsnitt 5.1.3. Kort oppsummert er elever i grunnskoleopplæring for voksne med få unntak minoritetsspråklige. Noen elever deltar i et opplæringsløp, mens andre tar enkeltfag rettet mot eksamen. Det finnes ikke opplysninger på individnivå om deltakelsen samlet for hele landet, og vi vet følgelig ingenting om antall og andel som hhv. går et sammenhengende opplæringsløp eller tar enkeltfag.

Klasser blir satt sammen basert på forkunnskaper og språkkunnskaper, i den grad det er mulig, gitt antallet deltakere med liknende behov og forutsetninger ved opplæringsstedet. Nesten alle deltakerne i grunnskoleopplæring for voksne får opplæringen på et voksenopplæringssenter, driftet av kommuner eller i privat regi. Nær 20 prosent av disse tilbyr opplæring på arbeidsplassen. Til sammen deltar nærmere 13 000 personer i grunnskoleopplæring i skoleåret 2017–2018. Elevene som deltar i ordinær undervisning mottar omtrent 28–30 undervisningstimer i uken.1

I tillegg kommer elever i spesialundervisning, blant andre deltakere med funksjonshemninger, lese- og skrivevansker, individer under rehabilitering etter ulykke, mv. Disse elevene mottar undervisning i / oppfriskning av fag og funksjoner, men bor vanligvis ikke fast på institusjon. Denne gruppen er ofte sikret livsopphold gjennom inntekstsikringsordninger knyttet til helse, de står langt fra arbeidslivet og antas å være utenfor målgruppen for livsoppholdsytelser under opplæring.

For nyankomne flyktninger og innvandrere som omfattes av rett og plikt til introduksjonsprogrammet, skal grunnskoleopplæring – eller fag i grunnskolen – kunne inngå som en del av den obligatoriske opplæringen. Opplæringsbehovene skal kartlegges før oppstart, og de skal nedfelles i en individuell plan som utarbeides i samarbeid med deltakeren, og deretter revideres etter hvert som opplæringsperioden forløper.

For deltakere i introduksjonsprogrammet som manglet grunnleggende ferdigheter i lesing, skriving og regning ved ankomst til Norge, vil det variere hvor langt de er kommet i å tilegne seg dette ved programmets slutt. Det er påvist store variasjoner i kvaliteten på kommunenes opplæringstilbud. I dagens opplæringssystem står dokumenterte norskferdigheter sentralt. Det er imidlertid mye som tyder på at progresjonen i norskopplæringen for de med lavest utdanning er svært svak innenfor dagens opplæringsmodell.2

I avsnitt 5.1.7 er forsøket med modulstrukturering av grunnskoletilbudet for voksne (FVO) beskrevet.3 Kompetanse Norge har fått i oppdrag fra Kunnskapsdepartementet å utarbeide nye modulstrukturerte læreplaner for voksne som mangler eller har mangelfull grunnskoleopplæring.4 I forsøkene skal norskopplæring for innvandrere og grunnskoleopplæring kombineres, og det er laget egne forsøkslæreplaner som er tilpasset voksne og innvandrere. For å sikre mer effektive opplæringsløp for den enkelte er det i forsøket foretatt en samordning av opplæringsloven og introduksjonsloven. Etter hvert i forsøksperioden vil tilbydere som gir grunnopplæring i regi av Nav og opplæring innenfor kriminalomsorgen, delta i forsøket. Forsøket har en varighet på tre år fra 1. august 2017.

Kompetanse Norge har utviklet en kartleggingsprøve i lesing som skal brukes i forberedende voksenopplæring (FVO). Deltakere vil også, gjennom kartleggingsprøven, få et individtilpasset e-læringsløp i lesing. Kartleggingsverktøy og e-læringstilbud var klare til bruk høsten 2018. Grunnmodulen (se tabell 5.6 i avsnitt 5.1.7) er alfabetisering, lese- og skriveopplæring for personer med lite eller ingen skolebakgrunn. Første år av modulstruktureringen er evaluert; dette er omtalt i avsnitt 5.1.8.

Videre kan arbeidsplasser søke Kompetanse Norge om midler til å gjennomføre kurs i grunnleggende ferdigheter for eksempel i språk og regning.5 Ferdighetene som opparbeides i disse kursene, og i introduksjonsordningens kurs i norsk og samfunnskunnskap vil sørge for at innvandrere kan realkompetansevurderes inn på et høyere nivå i grunnskoleopplæringen, og ha kortere vei før de kan fullføre.

11.4 Dagens finansiering av livsopphold for voksne i grunnskoleopplæring

De fleste som tar grunnskoleopplæring får en form for finansiering av livsoppholdet fra det offentlige – fra staten eller kommunene. Fra oversiktskapitlene 4–6 vet vi at flyktninger utgjør majoriteten av deltakerne, og mange mottar flyktningstipend, introduksjonsstønad og eller økonomisk stønad. Ettersom deltakerne i grunnskoleopplæring ikke blir individuelt registrert (antallene blir kun registrert på institusjonsnivå), er det imidlertid ikke mulig å kartlegge hvilke finansieringskilder deltakerne bruker.

11.4.1 Introduksjonsstønaden

Introduksjonsstønaden er en inntektssikring for nyankomne flyktninger og innvandrere med behov for grunnleggende kvalifisering, og er beskrevet nærmere i avsnittene 5.2, 6.3.8 og 12.5. Gjennom å delta i programmet skal nyankomne få mulighet til å lære norsk språk, få kunnskap om det norske samfunnet og delta i arbeids- eller utdanningsrettede tiltak. Grunnskoleopplæringen eller fag i grunnskolen kan inngå som en del av opplæringsløpet i introduksjonsprogrammet.

Hvor raskt det er mulig å gjennomføre et grunnskoleløp – og eventuelt videregående opplæring – henger nært sammen med organiseringen av opplæringstilbudet, kvaliteten på tilbudet og kapasiteten til deltakerne.

Introduksjonsstønaden er den samme uavhengig av om personen tar grunnskoleopplæring eller videregående opplæring. Den er skattepliktig inntekt og utgjør 2G per år. Introduksjonsprogrammet kan vare i inntil to år, og forlenges til tre år når særlige grunner taler for det. Det er ingen begrensninger på hvor mye deltakere i introduksjonsprogrammet kan tjene ved siden av introduksjonsstønaden, så lenge de opprettholder full deltakelse i programmets aktiviteter. Mange av deltakerne i introduksjonsprogrammet mottar supplerende sosiale stønader, som bostøtte og økonomisk stønad.

Vel 17 prosent av de nær 24 000 deltakerne i introduksjonsprogrammet i 2016 har fått noe grunnskoleopplæring som del av programmet, og er dermed finansiert gjennom introduksjonsstønaden, jf. kapittel 6.3.8.

11.4.2 Støtteordninger som forvaltes av Nav

Flere av stønadsordningene som forvaltes av Nav kan finansiere livsoppholdet til voksne i forbindelse med at de deltar i grunnskoleopplæring. Det gjelder blant annet økonomisk stønad, arbeidsavklaringspenger og overgangsstønad til enslige forsørgere.

Gjennom arbeids- og velferdsetaten kan også bedrifter få inkluderingstilskudd til å dekke kurs og kortere opplæringstiltak for at ansatte med behov for arbeidsrettet oppfølging skal kunne utføre arbeidet.6

Økonomisk stønad er velferdsstatens siste økonomiske sikkerhetsnett, og skal sikre at alle har tilstrekkelige midler til livsopphold, jf. nærmere omtale av ordningen i avsnitt 6.3.6.7 Økonomisk stønad er grunnleggende sett en annen type økonomisk støtteordning enn inntektssikringsordningene i folketrygden og Lånekassestøtten.

Blant annet har den et svakere rettighetspreg, særlig ved at nivået på støtten fastsettes ut fra den enkeltes/husholdets behov for bistand. Dette kan medføre usikkerhet når det gjelder muligheten til å kunne ha en stabil inntektssikring gjennom utdanningsløpet.

Til forskjell fra trygdeordningene som skal kompensere for tap av (arbeids)inntekt som følge av arbeidsledighet og sykdom mv., er økonomisk stønad ment å dekke nødvendige utgifter når andre finansieringskilder er falt bort. Hva som er nødvendige utgifter kan i noen grad være gjenstand for skjønn, og stønaden avkortes også krone for krone mot eventuelle arbeidsinntekter.

Videre er økonomisk stønad en korttidsytelse som skal dekke akutte/kortvarige og midlertidig behov for støtte, og ikke mer varige behov, for eksempel et utdanningsløp som kan strekke seg over flere år.

Økonomisk stønad skal som hovedregel heller ikke finansiere utdanning, men det er ikke noe forbud mot dette, og en del kommuner velger på egen hånd å gjøre det. Dermed skjer det en forskjellsbehandling i utdanningsfinansiering, ikke ut fra forskjeller i behov, men avhengig av bostedskommune, der noen kommuner/Nav-kontorer velger å gi støtte, mens andre ikke gir noe eller mer sjelden.

For å øke arbeidsrettingen i ordningen ble det i 2017 innført lovfestet aktivitetsplikt for sosialhjelpsmottakere under 30 år, der utdannings- og opplæringstiltak er nevnt som en mulig aktivitet dersom mottaker har vansker med å få arbeid som følge av manglende formell opplæring. Eksempler nevnt i Nav’s rundskriv til sosialtjenesteloven tyder på at man her primært tenker på de som mangler litt/enkelte fag for å fullføre videregående opplæring.

Arbeidsavklaringspenger (AAP) skal sikre livsoppholdet for personer som har behov for bistand for å komme i arbeid, se omtale i avsnitt 6.3.1. AAP er en rettighet for den som mottar ytelsen, gitt at vedkommende har nedsatt arbeidsevne på grunn av sykdom, skade eller lyte. Bistanden kan bestå av arbeidsmarkedstiltak, medisinsk behandling eller annen oppfølging fra arbeids- og velferdsforvaltningen.

Personer over 22 år kan også få formell opplæring gjennom utdanningstiltaket. Deltakelse i utdanningstiltaket har en maksimal varighet på tre år med mulighet til ett års forlengelse. Tiltaket gir ingen rett til utdanning, men for deltakelse må det være vurdert som «hensiktsmessig og nødvendig» av Nav.

Mottakere av AAP kan videre delta på AMO-kurs, som omfatter kortvarige opplæringstiltak og yrkesrettede kurs på inntil ett års varighet. De gir vanligvis ingen formell kompetanse, og er følgelig lite relevante for dem som skal inn i grunnskoleopplæring.

AAPs varighet er satt til maksimalt tre år, med mulighet til utvidelse i inntil to år ved deltakelse i utdanningstiltaket. Nivået på ytelsen er beregnet på grunnlag av tidligere inntekt, og har en minsteytelse på 2G.

Dersom utdanningen tar lengre tid, må han/hun finansiere dette på annen måte, for eksempel gjennom Lånekassen. I 2017 deltok rundt 170 personer i grunnskoleopplæring gjennom utdanningstiltaket, og fikk dermed livsoppholdet dekket ved AAP, tilsvarende vel to prosent av alle som deltok på tiltaket dette året. I kapittel 12 anbefaler utvalget økt brukt av utdanningstiltaket, og at bruken av tiltaket vris mer i retning av dem som trenger grunnopplæring.

Overgangsstønad til enslig mor eller far har i utgangspunktet en maksimal varighet på tre år og er på 2,25G, se avsnitt 6.3.2. Når det yngste barnet har fylt ett år, stilles det krav om yrkesrettet aktivitet for å kunne få overgangsstønad. Aktivitetskravet vil kunne oppfylles ved at den enslige moren eller faren er i arbeid som utgjør minst halvparten av full tid, har meldt seg for arbeids- og velferdsetaten som reell arbeidssøker, og gjennomfører en utdanning eller opplæring som utgjør minst halvparten av full tid. Forutsetningen for sistnevnte er at arbeids- og velferdsetaten vurderer opplæringen som nødvendig og hensiktsmessig.

Kvalifiseringsstønad er en kommunal støtte som forvaltes av Nav-kontorene og gis til deltakere i kvalifiseringsprogrammet (KVP), se omtale i avsnitt 6.3.7. Programmet og stønaden på 2G tilstås til personer med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne, og som har ingen eller svært begrensede ytelser i folketrygden. Det handler i stor grad om personer som er avhengige av økonomisk stønad som hovedinntektskilde over lengre perioder.

Fullføring av grunnskoleopplæringen er et eksempel på opplæringstiltak som kan inngå i programmet. Det er mulig å ta enkelte fag fra videregående opplæring i kombinasjon med arbeidsrettede tiltak for å fullføre en utdanning som fører til arbeid. Men etter dagens regler kan programmet ikke brukes til formell utdanning som kan dekkes av studielån og stipend fra Lånekassen. Dersom en person er i stand til å følge et ordinært utdanningsløp, er vedkommende ikke i målgruppen for KVP.

Regjeringen har fremmet forslag om endringer i kvalifiseringsprogrammet som utvider mulighetene til å ta grunnopplæring som del av programmet. Forutsetningen for tilståelse av kvalifiseringsprogram ved opplæring eller utdanning er om søkeren ikke er i stand til å fullføre dette uten den tette bistanden fra kommunen som kvalifiseringsprogrammet innebærer. Voksne som tar grunnskoleopplæring, og som ikke trenger tett oppfølging underveis, vil følgelig kunne falle utenfor ordningens formål. Endringen i KVP som gjelder utdanning, er nærmere omtalt i kapittel 12.

Tiltakspenger gis til deltakere på arbeidsmarkedstiltak som ikke har rett til andre ytelser. Tiltakene kan for eksempel være opplæring i form av arbeidsmarkedskurs. Tiltakspenger utbetales for de dagene man deltar på tiltak, og utgjør 365 kroner per dag, tilsvarende 7 665 kroner per måned for en person som deltar på tiltak 21 dager i måneden. For personer som ikke er fylt 19 år gjelder en lavere dagsats, se omtale i avsnitt 6.3.5.

Dagpenger kan ikke kombineres med formell utdanning, men dagpengemottakere kan delta på AMO-kurs o.l. av inntil ett års varighet, og som inneholder elementer av (ikke-formell) opplæring I kapittel 8 foreslår utvalget at dagpenger kan kombineres med deltakelse i grunnskole- og videregående opplæring. Med de avgrensninger som regelverket i ordningen gjør når det gjelder varighet, vil dette i særlig grad dreie seg om videregående opplæring.

11.4.3 Lånekassen

Kapittel 10 omhandler utvalgets forslag til endringer i støtten fra Lånekassen generelt, og for voksenelevene i videregående opplæring spesielt.

For voksenelevene i grunnskolen/FVO gjelder stort sett de samme reglene som for voksne i videregående opplæring, jf. nærmere beskrivelse av Lånekassens finansieringsordninger i kapittel 6. Basisstøtten med lån og stipendandel er den samme: 108 250 kroner for undervisningsåret 2018–2019, og utbetales som lån, hvor inntil 40 prosent av lånet kan bli omgjort til stipend når eleven har bestått utdanningen (også kalt omgjøringslån).8 Omgjøring av lånet er avhengig av nivået på inntekt, trygd/pensjon og formue. Omgjøringen foregår i november året etter at støtten ble gitt, når skatteopplysningene kommer.9 For 2018 er inntektsgrensen 177 257 kroner for fulltidsutdanning, for trygd/pensjon gjelder samme grenseverdi. Ved inntekt og trygd/pensjon utover disse grensebeløpene blir stipendet redusert. De som er i opplæring kortere enn sju måneder har et høyere grensebeløp før de får trekk i stipendet (helårsbeløpet*2,8). Det er også et krav om å være borteboer (ikke bo sammen med foreldrene) for at lånedelen kan omgjøres til stipend.

Tilsvarende som for voksne i videregående opplæringer forutsettes det minst 50 prosent utdanningsintensitet for å få støtte, men for voksenelevene som tar grunnskoleopplæring er støtten også avhengig av hvor mange undervisningstimer de har i uken. Voksenelevene kan i likhet med studenter søke om kun stipend (inkludert flyktningstipend – se omtale i avsnitt 6.2.1), eller stipend og et begrenset lån, eller stipend og maksimalt lån.10

I tillegg finnes det noen bestemmelser i forskrift om tildeling av utdanningsstøtte som kun omhandler støtte til grunnskoleopplæring, som eksempelvis at opplæringen ikke kan være nettbasert, og at det kun gis støtte i til sammen fire år.11 Den nedre aldersgrensen for støtte fra Lånekassen til voksne grunnskoleelever har vært at eleven skal være over opplæringspliktig alder (omtrent 16 år), og ikke har rett til å starte på videregående opplæring. I forskrift om tildeling av utdanningsstøtte for undervisningsåret 2018–2019 er det gjort et unntak fra denne regelen, som åpner for at Lånekassen kan gi støtte til elever som tar del i de forsøkene som foregår med et frivillig ekstra år på ungdomstrinnet (11. skoleår). For eksempel har Drammen kommune valgt å tilby 16-åringer et ekstra år på skolen fra høsten 2017 (kalt «Ung11»). I tillegg til de ordinære skolefagene har en her fokus på utvikling av selvbilde og selvtillit, samt karriereveiledning. Formålet er å styrke elevene med mål om å bestå videregående opplæring.

Den øvre aldersgrensen er den samme for støtte til grunnskoleopplæring som for annen utdanning: 65 år, med begrensninger på lånesummen etter fylte 45 år.

71 prosent av voksne i grunnskoleopplæring som fikk basisstøtte for skoleåret 2015–2016, har søkt om stipend. Disse fikk tildelt omgjøringslån som kan bli omgjort til stipend dersom søkeren fullfører opplæringen, og har inntekt, trygd/pensjon og formue under Lånekassens grenser. For denne gruppen er det særlig trygdeinntekter som er årsak til at stipendet blir redusert. Av 1 870 grunnskoleelever som i 2015 fikk støtte fra Lånekassen som behovsprøves mot inntekt, trygd/pensjon og formue, hadde nær 20 prosent redusert stipendandel pga. trygdeytelser.

Grunnskoleelever kan, på lik linje med elevene i videregående opplæring, få flyktningstipend hvis de er utenlandsk statsborger som har fått asyl i Norge, og har rett til opplæring. Dette er omtalt i avsnitt 6.2.1 og 10.4.2. Flyktningstipendet er det samme som basisstøtten, men hele summen blir utbetalt som stipend. Retten til flyktningstipend faller bort hvis en mottar introduksjonsstønad. I skoleåret 2017–2018 var det 1 894 personer som fikk flyktningstipend til grunnskoleopplæring for voksne. Fra og med undervisningsåret 2017–2018 omfattes flyktningstipendet av samme regler for behovsprøving som øvrige stipender.

Blant de som har lån i tilknytning til grunnskoleopplæring, og som ikke har søkt om støtte til videre utdanning etter grunnskoleopplæringen, har en langt høyere andel betalingsvansker enn blant Lånekassekunder generelt, men gjennomsnittslånet de har er ikke spesielt høyt. For tilbakebetalerne samlet er andelen som går til midlertidig oppsigelse (inkasso, dvs. sendt til Statens innkrevingssentral), om lag 4 prosent, mens den er 24 prosent blant dem med støtte til grunnskoleopplæring.

11.5 Utforming av livsoppholdytelse

Dagens støtteordninger til livsopphold ved utdanning er i begrenset grad tilpasset voksne personer som ønsker å fullføre grunnskoleopplæringen. Problemet med Lånekassen for denne gruppen er at støtteordningene har en svak utdanningseffekt som følge av lav stipendandel, at mange har vanskeligheter med tilbakebetaling av lån og et høyt antall krav som går til inkasso. Stønads- og trygdeordningene som forvaltes av Nav er enten lite forenelig med å delta i formell utdanning, eller de er knyttet opp mot spesifikke egenskaper eller kjennetegn ved den aktuelle målgruppen som for eksempel nedsatt arbeidsevne, personer som trenger tett oppfølging, eller status som enslig forsørger.

Dels som en konsekvens av dette, må mange voksne som deltar i grunnskoleopplæring finansiere sitt livsopphold med økonomisk stønad. Økonomisk stønad er grunnleggende sett en annen type økonomisk støtteordning enn inntektssikringsordningene i folketrygden og Lånekassestøtten, og den er heller ikke ment å finansiere livsoppholdet i forbindelse med utdanning.

De endringene som utvalget foreslår i kapittel 8, 10 og 12 gjelder også for dem i målgruppen som mangler grunnskoleopplæring. Unntaket er mulighet til tilleggslån i Lånekassen.

Foreslåtte endringer i Nav’s ulike ordninger og tiltak omfatter bedre muligheter til dagpenger ved grunnskole- og videregående opplæring (kapittel 8), mer bruk av utdanningstiltaket kombinert med AAP og bruk av utdanning som aktivitet i kvalifiseringsprogrammet (kapittel 12). Etter utvalgets vurdering er det usikkert om disse forslagene i særlig grad vil komme voksne som trenger grunnskoleopplæring til gode. Lav yrkesdeltakelse og arbeidsinntekt tilsier at kun et fåtall av dem som mangler grunnskoleopplæring vil ha opparbeidet dagpengerettigheter. Økte muligheter for å ta grunnskoleopplæring som arbeidsmarkedstiltak med AAP som livsoppholdsytelse gjelder kun de som har nedsatt arbeidsevne. Videre er det dels avhengig av hvor mye mer av tiltaksrammen som etaten eventuelt vil bruke på utdanningstiltaket. Og dels på Nav-kontorets prioritering og bruk av utdanningstiltaket til de som trenger grunnskoleopplæring versus dem som er aktuelle for videregående opplæring og høyere utdanning. Bedre muligheter til å ta utdanning som del av kvalifiseringsprogrammet omfatter kun dem som har nedsatt arbeidsevne og behov for den tette oppfølgingen som programmet forutsetter. Tidsrammen på to år for deltakelse i kvalifiseringsprogrammet er heller ikke særlig godt tilpasset dem som trenger et litt lengre sammenhengende grunnskoleløp.

Foreslåtte endringer i Lånekassens støtteordninger for videregående opplæring omfatter økt stipendandel fra 40 til 60 prosent av basisstøtten, et tilleggslån (kun for voksenelever i videregående opplæring), og muligheten for målgruppen til å velge mellom dagens modell for nedbetaling og en alternativ modell med inntektsavhengig tilbakebetaling.

Utvalget anbefaler også at det vurderes justeringer i flyktningstipendet.

Økt adgang til lån og tilbud om inntektsavhengig tilbakebetaling vil neppe isolert sett ha nevneverdige konsekvenser for denne gruppen, både fordi viljen til å ta opp lån antas å være lav for denne gruppen, og fordi mange allerede med dagens lånebeløp sliter med tilbakebetaling og krav som går til inkasso.

Økt stipendandel til 60 prosent av basisstøtten vil øke den private gevinsten av utdanningen. Men, ettersom individuell økonomisk avkastning av grunnskoleopplæring antakelig er svært liten, vil det trolig være nødvendig med en høy stipendandel – nærmere 100 prosent – dersom en skal forvente endret deltakelse.

Utvalgets forslag om at kriteriene for støtte i forskrift om tildeling av utdanningsstøtte gjennomgås med sikte på å øke fleksibiliteten for voksne i grunnopplæringen – som at støtte kan gis til utdanninger av kortere varighet og med lavere progresjon – gjelder også for voksenelevene i grunnskoleopplæringen/FVO.

I tilknytning til de forsøkene som nå foregår i grunnopplæringen for voksne, med modulstrukturering (se avsnitt 5.1.7) vil målgruppen også ha behov for at støtten blir mer fleksibel og gis over en lengre periode. Sistnevnte er spesielt viktig da Lånekassen teller et år for et år, uansett om opplæringen tas på deltid. Etter utvalgets vurdering vil det også være naturlig å ta grunnskoleopplæringen ut av den åtteårige kvoten for hvor lenge en samlet kan få støtte i Lånekassen.

Som nevnt i avsnitt 11.4.3 inneholder forskrift om tildeling av utdanningsstøtte bestemmelser som kun omhandler støtte til grunnskoleopplæring, som eksempelvis at opplæringen ikke kan være nettbasert og at det kun gis støtte i fire år.12 Nettbasert opplæring kan være et viktig element for at elever skal kunne få opplæring på sitt morsmål, og for å fjerne barrierer mot geografi eller andre hindringer som kanskje spesielt kvinner med omsorg for barn møter.

Samlet sett kan disse tiltakene utløse en utdanningseffekt for denne gruppen, men etter utvalgets vurdering vil de neppe kunne få et omfang som monner.

De aller fleste i målgruppen for en grunnskoleopplæring er innvandrere med fluktbakgrunn. Utvalget legger vekt på at samfunnet har et spesielt ansvar for å gi bosatte flyktninger og deres familier en anledning til å oppå en kompetanse på linje med obligatorisk skolegang for personer født i Norge. Utvalget har i lys av dette valgt spesifikt å vurdere ytterligere tiltak for denne gruppen.

11.5.1 Forsterket livsoppholdsstøtte for voksne i grunnskoleopplæring

For å bidra til at vesentlig flere voksne tar en grunnskoleopplæring foreligger det etter utvalgets vurdering tre hovedalternativer: Det ene er en bedre utnyttelse av mulighetene som allerede foreligger i introduksjonsprogrammet til å ta grunnskoleopplæring. Det andre er å innføre gunstigere støtteordninger i Lånekassen for voksne grunnskoleelever. Det tredje er å etablere en særskilt støtteordning for voksenelever i grunnskolen, som gir en mer treffsikker livsoppholdssikring enn i dag.

Som nevnt i avsnitt 5.2.4 viser evalueringer at få deltakere tilbys muligheten til å ta grunnskoleopplæring mens de er en del av introduksjonsprogrammet. Muligheten benyttes også i svært ulik utstrekning i kommunene. En bedre utnyttelse av mulighetene innenfor introduksjonsprogrammet innebærer blant annet at det foreligger god informasjon om grunnskoletilbudet og de økonomiske vilkårene for å kunne fullføre utdanningen når introduksjonsstønaden opphører. I tillegg må grunnskoletilbudet være lagt til rette for den målgruppen som er aktuell, slik at deltakerne som mangler hele eller deler av grunnskoleopplæringen kan starte og eventuelt gjennomføre denne som en del av introduksjonsprogrammet.

Introduksjonsprogrammets innhold og varighet skal tilpasses den enkeltes bakgrunn og kvalifiseringsbehov for å nå målsettingen i hans eller hennes individuelle plan. I inntil tre år vil livsoppholdsstøtten altså være dekket av introduksjonsstønaden for store deler av vår målgruppe som har behov for grunnskoleopplæring/FVO.13 Ifølge NOVA og i2e vil voksne bruke to til fire år på å gjennomføre grunnopplæringen.14 Det kan dermed være behov for en forlengelse av inntektssikringen umiddelbart etter introduksjonsordningen.

En forsterket støtte i Lånekassen kan være å øke stipendandelen til 100 prosent, tilsvarende dagens flyktningstipend. Dette vil kunne øke den privatøkonomiske gevinsten av utdanningen, og kan slik sett bidra til at flere deltar i opplæring. Det vil imidlertid ikke styrke likviditeten i utdanningsperioden, med mindre beløpsgrensen for basisstøtten endres samtidig. Økt stipendandel evner derfor ikke alene å fange opp de likviditetsbeskrankninger deler av målgruppen synes å møte. Som følge av betalingsutfordringene denne gruppen har med dagens ordning, vil ikke utvalget tilrå å utvide den totale lånerammen.

Ved å gjøre hele støtten til voksne grunnskoleelever til et stipend vil også omgjøringsvilkårene (som blant annet skal bidra til fullføring, se beskrivelse i avsnitt 6.2.3) opphøre. En basisstøtte lik 100 prosent stipendandel uten omgjøring vil dermed innebære en vesentlig forenkling av regelverket. Dagens praksis med etterskuddsvis konvertering til stipend skaper en rekke problemer, særlig for innvandrere med støtte til grunnskoleopplæring. Konverteringsordningen er komplisert og vanskelig å forstå, spesielt for søkere med språk- eller lesevanskeligheter. Søkergruppen består hovedsakelig av minoritetsspråklige og for mange kan det være usikkerhet rundt konsekvensene ved å ta opp lån.

Videre er omgjøringsordningen spesielt utfordrende som følge av svakheter ved skolenes innrapportering av fullføring og manglende individdata for denne gruppen. Det er også utfordringer knyttet til kvaliteten på rapporteringen av fulgt undervisning, som foregår manuelt, jf. nærmere omtale av dette i kapittel 6. Dette vil sannsynligvis forbedres om modulstrukturert FVO blir innført for all grunnskoleopplæring for voksne. Men dersom det skjer vil også utfordringen med manglende konvertering i stor grad falle bort, da elevene kan få støtte for mye mindre moduler om gangen.

Etter utvalgets vurdering vil en ordning med tildeling av et direktestipend med prøving mot inntekt mv. på tildelingstidspunktet, eventuelt mot foregående års likning, og ikke i etterkant mot likning, kunne være en mulig løsning for denne gruppen. Dette vil i så fall være likt med det som tidligere gjaldt for flyktningstipendet og i praksis være en utvidelse av den perioden man kan motta 100 prosent stipend for store deler av målgruppen.

En ordning med et direktestipend med inntektsprøving på tildelingstidspunktet vil kunne knyttes til organiseringen av modulstrukturert opplæring. Ut fra en planlagt progresjon gis støtten (stipendet) da for kortere perioder, betinget av fullføring av forrige modul. Støtten utbetales således for kortere perioder eller færre moduler av gangen, slik at ytterligere utbetalinger ikke gis før opplæringen/modulen er fullført.

En forsterket støtte i regi av Lånekassen vil nødvendigvis måtte være rettighetsbasert, tilsvarende det øvrige lånekassetilbudet, og utløses på vanlig måte gjennom søknad fra den enkelte voksenelev. Tilbudet vil da i prinsippet kunne gjelde alle voksne over opplæringspliktig alder og opp til 65 år og som mangler grunnskoleopplæring. Det vil da være en mulig risiko for at staten betaler for en utdanning som den enkelte ville ha påkostet selv.

Alternativet er ny opplæringsstøtte, heretter kalt grunnskolestønad, og for denne er det flere spørsmål som må avklares, blant annet følgende

• hvilken type stønad dette skal være, gitt utfordringer med rettighetsfesting nevnt ovenfor

• nivået på ytelsen og stønadsperiodens varighet

• statlig eller kommunalt finansieringsansvar

• administrasjon og forvaltning

Etter utvalgets vurdering bør dette være en rammestyrt ordning, basert på en individuell vurdering ved tildeling av støtte. Utvalget har ikke gått nærmere inn på hvilke vurderingskriterier som bør gjelde. Men aktuelle kriterier kan for eksempel være den enkeltes behov for opplæring, personens egnethet og om det er sannsynlig at vedkommende vil kunne klare å gjennomføre opplæringen. Videre om det er rimelig å forvente at utdanningen kan øke personens muligheter på det lokale- og det regionale arbeidsmarkedet, og om opplæringen kan stimulere til og bidra til utdanning utover grunnskolenivå mv. I tillegg bør det være vanlig avkortning av støtten mot egne og ev. ektefelles økonomiske ressurser utover bestemte grenseverdier, tilsvarende støtten fra Lånekassen.

Utvalget kan vanskelig se hvilken statlig instans som kan ivareta behovsprøvingen. Legges prinsippene for oppgavefordeling mellom stat og kommune til grunn, tilsier det en ordning i kommunal regi.

Nivået på og varigheten av støtten vil ha stor betydning for hvorvidt flere, og hvor mange, som vil søke seg til grunnskolestønaden. Settes nivået lavt, vil den ha liten eller ingen utdanningseffekt. Settes nivået (for) høyt, kan det medføre et stort press mot ordningen, og tilsvarende mye ressurser til å foreta den individuelle vurderingen. Nivået på tilgrensende ordninger kan gi en viss pekepinn. Kvalifiseringsstønaden og introduksjonsstønaden er begge på 2G. Da støtten kan ses som et utvidet integreringstiltak for innvandrere med særlig svake kvalifikasjoner, kan det være naturlig å legge den på 2G årlig ved fulltids skolegang.

Som nevnt foran viser undersøkelser at det i gjennomsnitt tar to-tre år å gjennomføre grunnskoleopplæringen.15 Vi vil forvente stor variasjon her. Med utgangspunkt i dette kan en hensiktsmessig avgrensning settes til to år for dem som tar opplæringen på heltid og tre år for dem som tar den på redusert tid. Stønaden betinger rett til grunnskoleopplæring i Norge, og kan innenfor nevnte tidsavgrensning gis så lenge kommunen anser den nødvendig og hensiktsmessig. Tilsvarende gjelder for dem som tildeles grunnskolestønad, og som allerede har startet på grunnskoleopplæring mens de var i introduksjonsprogrammet.

Ved innføring av en grunnskolestønad vil det være nødvendig å gjennomgå hvilken status denne skal ha for rettigheter i alternative støtteordninger, i både Lånekassen og Nav. Avkorting av økonomisk stønad vil skje «automatisk», mens det er naturlig å behandle inntekten fra en grunnskolestønad på lik linje med andre ordninger ved utforming av støtte fra Lånekassen. Stønaden vil være skattepliktig, pensjonsgivende og avkortes som yrkesinntekt, på samme måte som dagpenger og arbeidsavklaringspenger.

Innvandrere som mottar introduksjonsstønad kvalifiserer verken til denne stønaden eller støtten fra Lånekassen, se avsnitt 12.5 for omtale av livsopphold og grunnopplæring for nyankomne innvandrere.

En kommunal ordning innebærer at kommunene kan planlegge både for tilbudsplasser i grunnskoleopplæringen for voksne og for mottakere av en grunnskolestønad. Deltakerne bør kunne beholde støtten selv om de tar moduler på videregående nivå i tillegg til grunnskoleopplæringen.

11.6 Utvalgets vurderinger

I lys av behovet for en særlig styrking av støtte til livsopphold blant voksne uten kompetanse på norsk grunnskolenivå mener utvalget at en egen kommunal støtteordning vil være den beste løsningen for denne gruppen. Å tilstå begge deler – en 100 prosent stipendandel og en kommunal grunnskolestønad – vil kunne oppleves som en forfordeling av denne gruppen sammenliknet med voksne som tar videregående opplæring. En så vidt gunstig støtte vil også kunne innebære en betydelig risiko for å tiltrekke seg personer med svak motivasjon for læring, og dermed kunne svekke insentivene til en effektiv gjennomføring. I vurderingen av de to alternativene legger utvalget særlig vekt på at en kommunal grunnskolestønad vil gi bedre utdanningseffekt enn Lånekassealternativet, at en ordning med individuell vurdering vil kunne målrettes mot dem med størst behov, og ses i sammenheng med kommunenes ansvar for tilgrensede tjenester. Behovet for en særskilt grunnskolestønad vil kunne variere mellom kommunene. Utvalget foreslår derfor at etablering av ordningen bør være en frivillig sak for kommunene, herunder også at flere kommuner kan gå sammen om å tilby dette til sine innbyggere.

Utvalget legger videre vekt på at ordningen så langt mulig bør være arbeidsrettet, og både tilbys de med og uten deltidsjobb. De som tar utdanningen på deltid og som ikke jobber ved siden av bør tilbys arbeidsrettet oppfølging og tiltak. Utvalget ser også et potensial i at flere kan bruke bedrift som læringsarena i det modulstrukturerte FVO (se avsnitt 5.1.8). Mange av de som tar grunnskoleopplæring vil trolig også ha behov for oppfølging og arbeidsrettede tiltak i etterkant av fullføring. Viktigheten av å sette støtten inn i en slik kontekst, og at opplæringen planlegges i et mer langsiktig løp som leder mot arbeid, kan tale for at ordningen legges til Nav-kontoret.

Utvalget viser også til at svært mange i denne gruppen allerede mottar stønader som forvaltes av Nav, hvorav en høy andel er mottakere av økonomisk stønad. Ettersom de lokale Nav-kontorene dermed er kjent med de fleste av de aktuelle mottakerne av grunnskolestønaden, og har et apparat for å vurdere behov for støtte til disse, er det naturlig også av den grunn å legge det administrative ansvaret til Nav-kontoret.

En ny grunnskolestønad forvaltet av Nav-kontoret vil for mange erstatte økonomisk stønad, selv om noen trolig vil ha behov for supplerende økonomisk stønad. Samtidig kan minoritetsspråklige ha behov for tilrettelagt opplæring. Norskopplæring bør derfor være en nødvendig del av opplæringsløpet.

Som følge av regjeringens forslag om å la formell opplæring inngå som aktivitet i KVP, vil en grunnskolestøtte ha mange likheter med kvalifiseringsstønaden. Men det er også forskjeller. En viktig forskjell er at mens vilkåret for rett til KVP er at deltakerne har nedsatt arbeidsevne og behov for særlig tett oppfølging, legger utvalget til grunn at dette ikke vil gjelde for de som får grunnskolestønad. Målgruppen for de to ordningene vil dermed være forskjellig, noe som taler for at de opprettholdes som adskilte ordninger. Grunnskoleopplæringen vil heller ikke alltid være et fulltidstilbud, slik tilfelle er for KVP.

For å sikre et effektivt og formålsrettet opplæringstilbud legger utvalget videre til grunn at det stilles krav både til opplegg for og gjennomføring av opplæringen, tilsvarende som med forslaget om dagpenger ved grunnskole- og videregående opplæring. Blant annet at det er et organisert og godkjent opplæringstilbud, at Nav-kontoret/kommunen i samarbeid med deltaker lager en individuell utdanningsplan, og at det etableres rutiner for oppfølging og kontroll, for å sikre at opplæringen gjennomføres i henhold til omforent plan.

De aller fleste som kan være aktuelle for en grunnskolestønad har også rett til introduksjonsprogram med (varierende) mulighet til å kunne ta grunnskoleopplæring som del av programmet. Utvalget legger til grunn at vurdering og eventuell tildeling av grunnskolestønad gjøres i etterkant av gjennomført introduksjonsprogram, og i lys av opplæringen deltakerne har fått der.

Voksne som vil ta grunnskoleopplæring, men som ikke søker om eller vurderes som aktuelle for en grunnskolestønad, bør etter utvalgets vurdering kunne få støtte fra Lånekassen etter de samme vilkårene som voksne i videregående opplæring. Utvalget mener videre at ved å revidere kriteriene for flyktningstipendet, slik at de som er kvalifisert for grunnopplæring gjennom introduksjonsprogrammet også kan få flyktningstipend, og sikre bedre overganger mellom ytelsesordningene, vil det på sikt bli få igjen med behov for grunnskolestøtte i Lånekassen. (Se utvalgets vurdering av flyktningstipendet og støttekriterier i kapittel 10).

11.7 Utvalges forslag

Utvalget anbefaler at det prøves ut en ordning med støtte til voksne i grunnskoleopplæring (grunnskolestønad) etter gitte kriterier. Iverksettingen av forsøket beskrives i avsnitt 11.8.

• Det etableres en kommunal grunnskolestønad på 2G årlig ved fulltids grunnskoleopplæring for voksne/FVO, og med tildeling basert på en individuell vurdering av behov.

• Kommunene vurderer selv behovet for å etablere stønadsordningen, og om det eventuelt skal skje i samarbeid med andre kommuner.

Hvordan tilbudet organiseres og innrettes tilpasses forholdene i den enkelte kommune, men det bør så langt mulig gjøres arbeidsrettet. Dette kan tale for at forvaltningen av stønaden legges til Nav-kontoret, i tett samarbeid med dem som har ansvar for opplæringstilbudet og introduksjonsordningen. Vurdering og tildeling av den kommunale grunnskolestønaden foretas etter eventuell deltakelse i introduksjonsprogrammet og slik at disse to ordningene fungerer sammen i den enkelte kommune. Grunnskolestønaden kan ikke utbetales så lenge personen deltar i introduksjonsprogrammet.

Stønaden gis til personer i aldersgruppen 20–54 år som har behov for å fullføre sin grunnskoleopplæring. Grunnskolestønaden er skattepliktig, pensjonsgivende og bør inngå som kilde i inntektskravet for familieinnvandring og i inntektsgrensen i Lånekassen. Norskopplæring kan være en nødvendig del av opplæringsløpet for minoritetsspråklige.

Når det gjelder utdanningsstøtten i Lånekassen for voksne grunnskoleelever bør denne følge støttekriteriene, stipendandelen og forslaget om inntektsavhengig tilbakebetaling som gis til voksne i videregående opplæring (se forslag i avsnitt 10.6). Voksne grunnskoleelever har samme behov for fleksibilitet i opplæringstilbudet og tilhørende utdanningsstøtte som voksne i videregående opplæring. Bestemmelsen i forskrift om tildeling av utdanningsstøtte som sier at grunnskoleopplæringen må være organisert med undervisning ved et lærested, bør vurderes oppdatert i tråd med behovet for fleksible opplæringsløp.16 Utvalget mener derimot at tilleggslån i Lånekassen ikke bør være et tilbud for denne gruppen, da lånebyrden deres ikke bør økes.

11.8 Effekter av grunnskolestønad

11.8.1 Utdanningseffekter

Grunnskolestønaden vil være direkte knyttet til deltakelse i grunnskoleopplæring, og en vil på bakgrunn av kriteriene forvente en høy fullføringsrate. Utdanningseffekten vil i all hovedsak være bestemt av i hvilken utstrekning kommunene faktisk vil benytte stønaden. Utvalget forventer at det vil være stor interesse for deltakelse i målgruppen, ettersom en stønad på 2G er høyere enn nivået på andre offentlige kilder til livsopphold.

Ettersom forslagene innebærer utvidede rettigheter og muligheter, er det vanskelig å se elementer som reduserer utdanningseffekten.

11.8.2 Arbeidsmarkedseffekter

Utvalget har lagt til grunn at støtte til grunnskoleopplæring kan motiveres ut fra andre formål enn arbeidsmarkedseffekt. Likevel antyder sysselsettingsforskjellene i figur 11.3 at fullført grunnskoleopplæring også kan gi uttelling på arbeidsmarkedet for flyktninger. I den grad utvelgelsen av mottakere av stønaden lykkes i å prioritere dem med størst potensial for å øke deltakelse i arbeidslivet, vil arbeidsmarkedseffekt være en direkte konsekvens. For denne gruppen kan likevel det viktigste være samfunnsnytten i at en mindre del av befolkningen mangler grunnleggende ferdigheter. Økt kompetanse hos den enkelte vil kunne bidra til positive virkninger både når det gjelder familieforhold og samfunnet mer generelt.

11.8.3 Utilsiktede virkninger

Det er mulig at grunnskolestønaden kan fortrenge andre tiltaksplasser med utdanningsinnhold som forvaltes av Nav- kontorene, herunder kvalifiseringsprogrammet og utdanning med AAP. Men dette er lite sannsynlig. Blant annet er målgruppene for ordningene ulike. Både AAP og KVP har nedsatt arbeidsevne som inngangsvilkår, noe som ikke vil gjelde for grunnskolestønaden. Den spesielt tette oppfølgingen som ligger inne i KVP vil heller ikke være aktuell for dem som får grunnskolestønaden.

Det er mulig at deltakere i introduksjonsprogrammet vil kunne påvirkes til svakere gjennomføring av grunnskoleopplæringen som følge av utsikter til grunnskolestønad etter avsluttet program, men utvalget kan vanskelig se at det vil være et problem av betydning. Den individuelle vurderingen som forutsettes å ligge til grunn for tildeling av grunnskolestønaden vil ventelig kunne avdekke manglende motivasjon for læring hos potensielle deltakere.

Ved utforming av offentlig støtte til flyktninger framheves ofte konsekvenser for muligheter til familieinnvandring gjennom inntektskravet. Utvalget legger til grunn at stønaden bør inngå på lik linje med annen utdanningsstøtte, og dermed inngå i beregning av den inntekten som legges til grunn for vurdering av forsørgerevne. I den grad deltakerne skifter inntekt fra økonomisk stønad til grunnskolestønad, vil deltakerne mest sannsynlig bedre sine muligheter for opphold for familiemedlemmer. Samtidig vil regelverket være nøytralt sammenliknet med øvrige inntektskilder.

11.9 Iverksetting

Utvalget legger til grunn at det er opp til kommunene selv å bestemme hvordan de vil organisere tilbudet om en grunnskolestønad. Men hvis forvaltningen av stønaden legges til NAV-kontoret, vil den inngå i Nav’s portefølje av tiltak som kan tildeles om veileder finner det nødvendig og hensiktsmessig, innenfor budsjettmessige begrensninger. Således vil bruken av stønaden være helt avhengig av lokale prioriteringer. I lys av det fallende antallet personer som får utdanning med AAP de siste ti årene, kombinert med nedgangen i antall personer på kvalifiseringsprogrammet da kommunene fikk finansieringsansvaret, er det legitimt å stille spørsmålet ved om grunnskolestønaden faktisk vil bli benyttet. Bekymringen styrkes av at målstyringen i Nav fokuserer på formidling til arbeid.

Også for dette tiltaket er det vanskelig å ha et velbegrunnet anslag for virkninger på arbeidsmarkedstilknytning etter endt grunnskoleopplæring, og ikke minst hvordan mottak av andre offentlige overføringer påvirkes på lengre sikt. Som nevnt foran vil andre sider ved en grunnskoleutdanning være minst like betydningsfulle, som for eksempel å bidra til økt samfunnsdeltakelse og positive virkninger for familieforhold og samfunnet mer generelt. Slik kunnskap er viktig for både veiledere på Nav-kontorene, i tilknytning til overordnete prioriteringer mellom tiltak og for samfunnet for øvrig når det gjelder framtidig satsing på stønaden.

Utvalget anbefaler derfor at det legges føringer ved etablering av grunnskolestønaden innenfor rammen av en forsøksperiode med øremerket finansiering til kommunene. Det er ikke tilstrekkelig å la et utvalg av Nav-kontorer innføre stønaden, mens andre kontorer venter (noen år). Det er likevel mulig å benytte variasjon i en forsøksperiode både mellom, og innenfor Nav-kontorer for å kartlegge effekter. En slik forsøksperiode anbefales å inneholde en rekke ulike elementer som følger i de neste avsnittene.

Øremerkete midler under forsøksperioden

Om stønaden kun ble innlemmet i Nav-kontorets portefølje og fellesfinansiert med andre kommunale tiltak, vil det være stor variasjon i hvilken grad den ville bli benyttet, og utvelgelsen av deltakere ville skje etter kriterier som var fastsatt lokalt. Konsekvensen er at det ville være svært vanskelig, mange vil mene umulig, å avdekke effekter i etterkant. Selv om stønaden i full skala, etter forsøksperioden, inngår som en ordinær stønad blant Nav-kontorets tiltaksalternativer finansiert over kommunale budsjetter, vil det være nødvendig med en øremerket ressursramme og føringer på utvelgelsen av deltakere de første årene. Dersom en ønsker en iverksetting med påfølgende svar på om stønaden faktisk virket etter hensikten, vil det sette krav til både størrelsen på ressursrammen og hvordan deltakerne skal velges ut.

Hvem skal få tilbud om grunnskolestønad?

Budsjettrammen vil avgjøre hvor mange deltakere som kan finansieres, og det vil være administrative gevinster ved å begrense forsøket til et tilfeldig utvalg av Nav-kontorer. Utvalget bør begrenses til halvparten av Nav-kontorene. På hvert kontor finnes en gruppe som får kortvarig veiledning, eller som mottar økonomisk stønad. I denne gruppen inngår personer som i henhold til egen rapportering og veileders vurdering ikke har kompetanse på nivå med norsk grunnskoleopplæring. Dersom denne informasjonen ikke finnes, må det lokale kontoret identifisere den aktuelle målgruppen. I praksis vil deltakerne i forsøksperioden i stor grad bli hentet fra de som mottar økonomisk stønad over lengre tid.

Tilbud om grunnskolestønad gis tilfeldig utvalgte personer i den gruppen. Ettersom de aller fleste i målgruppen som er aktuelle for stønaden, om den ble etablert som et ordinært tiltak, ville være brukere av Nav-kontoret (sysselsatte vil neppe velge å slutte i jobben for å ta grunnopplæring med grunnskolestønad), vil et slikt forsøk også måle effekter blant dem vi kan tenke oss at stønaden vil treffe.

Den tilfeldige tildelingen kan være basert på fødselsdag, andre kjennetegn som er tilfeldig fordelt eller via kontrollert «loddtrekning». Det viktige her er at det skjer en tilfeldig tilordning av tilbud om grunnskolestønad der de som får muligheten, er lik dem som ikke får, i forkant av valget om å begynne på skolen igjen.

Langt fra alle vil akseptere tilbudet, men det er avgjørende å registrere hvem som har fått tilbud, hvem som aksepterer, hvem som mottar stønaden, og ikke minst resultatet av opplæringen.

Det er verdt å understreke at effektene vi er på jakt etter i forsøket er effekter av å motta grunnskolestønad. For å vurdere om grunnskolestønaden eventuelt skal innføres i full skala vil det være effekten av å motta stønaden vi er interessert i. Det er en viktig forskjell fra ordninger som gir personer endrete rettigheter (jf. dagpengeforslaget) der folk selv velger, og rasjonerte stønadsordninger som tildeles enkelte (uten å legge begrensninger). I slike tilfeller er den relevante informasjonen for utformingen av politikken snarere «effekt av mulighet til dagpenger under opplæring», dvs. av selve rettigheten.

Men vi kan ut fra kunnskap om effekten av tilbud om grunnskolestønad regne oss fram til effekten av å motta slik stønad, ettersom vi vet hvor stor andel som har akseptert tilbudet og godkjent opplegget. Effekten av deltakelse er effekten av tilbud delt på andelen som deltar. Et eksempel kan være illustrerende. Om tilbudet gis til halvparten av en gruppe på 200 og kun en av fire med tilbudet mottar stønaden, er effekten av deltakelse fire ganger forskjellen i utfall mellom de to gruppene på 100 i hver.

Det viktige er at selv om vi søker kunnskap om effekten av å motta grunnskolestønad, må vi ta utgangspunkt i tilfeldig tilordning av tilbudet ettersom ingen kan tvinges til å motta stønaden. Vi kan heller ikke sammenlikne dem som mottar stønad med dem som ikke får tilbud, ettersom det neppe er tilfeldig hvem som benytter seg av et slikt tilbud.

Hvor mange bør få tilbud?

Budsjettrammen til det enkelte Nav-kontor vil avgjøre hvor mange som vil kunne motta stønaden. Et kontor vil således gi løpende tilbud til personer på listen over utvalgte helt til alle plassene er fylt. Det totale budsjettet som blir tildelt forsøksordningen må også vurderes ut fra formålet om å få svar på om stønaden har effekt. Dersom det er for få stønadsmottakere vil det være umulig å avgjøre hvorvidt eventuelle forskjeller i for eksempel arbeidsmarkedsutfall og trygdemottak i etterkant kan tilskrives stønaden (eller andre forhold). Dette henger blant annet sammen med at kun en andel av gruppen som får tilbud, faktisk vil starte og fullføre grunnskoleopplæringen.

En nøyaktig anbefaling om minste deltakerantall ut fra mål om kartlegging av effekter er vanskelig å gi. For utdanningseffekten vil det antakelig være tilstrekkelig med tilbud som fører til stønad for noen hundre deltakere i grunnskoleopplæring. Har man ambisjoner om å avdekke effekter på arbeidsmarkedsdeltakelse, mottak av overføringer og eventuelle deltakelse i videregående opplæring er det behov for langt flere deltakere.

Pilot og varighet av forsøksperiode

I forkant av forsøksperioden bør det gjennomføres en pilot der en etablerer kunnskap om hvorvidt informasjon om ordningen fanges opp hos brukerne, og avdekker behov for opplæring av veiledere og andre praktiske spørsmål knyttet til implementeringen.

Lengden av den påfølgende forsøksperioden må være lang nok til at tilstrekkelig mange vil benytte seg av tilbudet, jf. diskusjonen av styrke i forrige avsnitt, og har rimelig tid til å gjennomføre utdanningen.

Utvalget ser for seg en forsøksperiode på tre år for å kartlegge utdannings-, arbeidsmarkeds- og trygdemottakseffekter.

Informasjon

Informasjonsmateriale på ulike språk må utarbeides der potensielle deltakere blir informert om stønaden og hvilke utdanningstilbud den gjelder for. Hvordan stønadsordningen informeres om til innbyggerne i kommunen, antas å ha betydning for hvorvidt den vil bli praktisert i full skala. Valg av informasjonsplattformer, innhold og øvrige elementer i denne kampanjen har utvalget ingen særlige forutsetninger for å vurdere, og dette bør skje i nær kontakt med faglig kommunikasjonskompetanse, og i tråd med ordinær praksis i kommunene/Nav.

11.10 Kostnader

Kostnadene for det offentlige vil bestå av ulike elementer. En fulltids grunnskoleplass er anslått til å koste omkring 60 000 kroner årlig i driftskostnader, kombinert med 2G i stønad. Ettersom mange av deltakerne mottar andre overføringer, særlig økonomisk stønad, vil nettokostnadene for det offentlige bli langt lavere enn 250 000 kroner per helårsstønad. Videre vil det påløpe kostnader knyttet til forvaltning/saksbehandling og opplæring av veiledere, dersom ordningen legges til NAV-kontorene, og gjennomføring av både pilot- og forsøksperiode. Med en årlig ramme på 100 millioner kroner vil mer enn 500 elever finansieres hvert år.

Konsekvenser for framtidige skatter og overføringer er, som for øvrige tiltak, kritisk avhengig av arbeidsmarkedseffektene.

Ettersom deltakerne i all hovedsak vil rekrutteres fra personer uten jobb er de samfunnsøkonomiske alternativkostnadene lave. Grunnskolestønaden vil være en overføring til en gruppe med lav inntekt der mange mottar andre former for offentlig støtte. De samfunnsøkonomiske kostnadene må derfor forventes å være lavere enn de som framkommer på offentlige budsjetter.