13 Økonomiske og administrative konsekvenser

I dette kapittelet sammenfatter utvalget de økonomiske og administrative konsekvensene ved forslagene som legges frem. Utvalget understreker at utvalgsarbeidet ikke har gitt grunnlag for å fange opp den fulle bredden av økonomiske og administrative konsekvenser. Dette fordi utvalget ikke har gått inn de behovene som eventuelt måtte ligge i utvikling, utbygging eller annen tilrettelegging av utdanningstilbudet for voksne i grunnskole- eller videregående opplæring. I tilknytning til dette henviser utvalget til Lied-utvalget som i har i sitt mandat å vurdere hvordan man kan legge best mulig til rette for at voksne skal kunne oppnå studiekompetanse/fagbrev/yrkeskompetanse.

Utvalget har fått gjennomført en kostnadskartlegging av kommunale og fylkeskommunale kostnader ved dagens utdanningstilbud for voksne i grunnskole- og videregående opplæring. Kostnadsanslagene knyttet opp mot utvalgets tiltak bruker resultatene i denne kartleggingen.1

I anslag på kostnader til livsoppholdsytelser, i de enkelte forslagene, er det tatt utgangspunkt i enhetskostnader som kan justeres avhengig av hvor mange mottakere en anslår vil benytte seg av den enkelte ordningen.

13.1 Økonomiske konsekvenser

Direktekostnadene over offentlige budsjetter består av utgifter til opplæringen og ytelser/støtte til mottakerne som deltar i grunnskole- eller videregående opplæring. Gjennomsnittskostnad for opplæring for voksne på videregående nivå er 44 500 kroner for en ekstra voksen elev, sammenliknet med 76 000 kroner for en ekstra voksen elev i grunnskoleopplæringen.

Med unntak av noen av de foreslåtte endringene i Lånekassen, anbefaler utvalget at nye forslag til livsoppholdsytelser blir innført med en forsøksperiode for å kunne evaluere effekter av disse før de iverksettes i full skala. I tillegg til kostnadene det redegjøres for under vil det være kostnader knyttet til evalueringene av forsøksordningene, men disse er ikke anslått av utvalget.

I avsnitt 8.9 beregnes kostnadene knyttet til forslaget om dagpenger ved grunnskole- og videregående opplæring. De samlede kostnader for det offentlige under forsøksperioden vil være knyttet til det antall personer som omfattes av forsøket, og hvor mange som gis rett til opplæring mens de mottar dagpenger. Med utgangspunkt i personer som ble arbeidsledige i løpet av 2017 er det til sammen omtrent 6 500 personer i alderen 30–55 år som mangler fullført videregåendeopplæring, jf. tabell 8.2. Ettersom rett til opplæring med dagpenger først vil kunne inntreffe etter tre måneder, og saksbehandlingstid i Nav-kontoret kan føre til at ønsket utdanning ikke kommer i gang pga. for knapp tid, vil antall potensielle deltakere være vesentlig mindre enn 6 500 per år. Dermed kan det være aktuelt å strekke forsøksperioden ut noe i tid.

Utvalget viser til at årlig kostnad for det offentlige er (etter skatt) på 175 000 kroner per deltaker, hvorav 50 000 kroner er driftskostnader ved forsøksvis implementering i Nav. Med 6 500 støtteberettigete der halvparten blir gitt tilbud og en utdanningseffekt på 40 prosent, anslås det 1 300 dagpengemottakere under opplæring hvert år i forsøksperioden, med en totalkostnad årlig på omkring 225 millioner kroner.

Utvalget understreker usikkerheten knyttet til kostnadsberegningen per deltaker, og særlig gjelder dette merutgifter knyttet til forlenget dagpengeperiode.

På lengre sikt vil konsekvenser for offentlige budsjetter være uløselig knyttet til arbeidsmarkedseffekten som er vanskelig å anslå. Jo flere som kommer i jobb, jo høyere vil skatteinntektene være, samtidig som offentlige overføringer reduseres.

I avsnitt 9.8 beregnes kostnadene knyttet til forslaget om lønnsrefusjon ved utdanningspermisjon. Utvalget forventer at denne vil framstå som attraktiv, og dermed bidra til å utløse utdanningsinvesteringer i norske virksomheter.

Direkte kostnader ved en slik ordning vil utgjøre 50 prosent av lønnsutgiftene for den delen av arbeidstiden det gis permisjon for. Det er opp til arbeidstaker og arbeidsgiver i samarbeid å finne en egnet disponering av arbeidstakers tid mellom arbeid og utdanningspermisjon, men det forutsettes at permisjonen harmonerer med planlagt utdanningsintensitet.

Avgrensingen av målgruppen, se i avsnitt 9.3, tilsier at om lag 44 000 personer kan kvalifisere for å komme inn under ordningen. Gjennomsnittlig arbeidsinntekt for personer i denne gruppen er 421 000 kroner. Utvalget antar at det i de fleste tilfeller vil være hensiktsmessig med permisjon/utdanningsintensitet på mellom 20 og 80 prosent, og at både arbeidsgiver og arbeidstaker vil ønske at det opprettholdes en viss komponent av ordinært arbeid i avtalen. Enhetskostnaden per deltaker per år vil dermed ligge lavere enn 1,5G for de fleste deltakerne.

Ved forsøksbasert implementering i Kompetanse Norge anbefaler utvalget at tiltaket berammes til 150 millioner kroner, og peker på muligheten for at 75 millioner kroner tilføres i form av friske midler, mens 75 millioner kroner trekkes fra rammen for kompetansepluss-ordningen. Dersom utdanningspermisjon i gjennomsnitt tildeles for utdanningsintensitet tilsvarende 40 prosent av årsverket, tilsvarende to arbeidsdager per uke, vil anslagsvis 2 000 personer kunne delta i ordningen i ett år. Alternativt kan 900 personer delta i to år.

I avsnitt 10.9 beregnes kostnadene knyttet til foreslåtte endringer i Lånekassens ordninger. Gjennom å øke fleksibiliteten i Lånekassen slik at voksne kan få støtte til kortere utdanningsløp og lavere utdanningsintensitet, vil flere få muligheten til å starte/fullføre sin grunnopplæring. Dette vil åpne for en ny kundemasse i Lånekassen. Det gjelder spesielt sysselsatte og elever som av andre årsaker har mindre kapasitet til å ta opplæring, eller dem som har veldig lite igjen av opplæringen for å bli ferdig. Hvor mange dette kan være aktuelt for, enten opplæringen skjer på deltid i moduler, nettbasert, samlingsbasert eller på andre måter som er tilrettelagt for kort intensitet/lengde, er også for dette forslaget avhengig av det tilbudet som kommuner og fylkeskommuner gjør tilgjengelig for voksne elever.

Økning i stipendandel fra 40 til 60 prosent av omgjøringslånet vil koste 23 274 kroner ekstra per person i heltidsopplæring årlig. Utvalget har ikke eksakt antall mottakere som vil være berettiget til en slik økning, men med utgangspunkt i Lånekassens oversikt over omgjøringslån for 2017–2018 på 210 millioner kroner kan vi anslå direkteeffekten til 105 millioner kroner. Én ny elev vil påføre økte utgifter til både opplæring og stipend, samlet sett anslått til omtrent 120 000 kroner per helårselev.

Utvalgets forslag om forsøk med økt stipendandel har kostnader i form av økt støtte til personer som ellers ville fått lavere stipend og til nye deltakere i opplæringen (avhengig av størrelsen på utdanningseffekten av økt stipendandel). Utfra dagens situasjon med 6 358 voksne mottakere av støtte til videregående opplæring blant en målgruppe på 285 000 anslår utvalget at andelen stipendmottakere er to prosent. Om en sender ut tilbud om 70 prosent stipendandel til 50 000 personer vil 1 000 personer motta stipend uansett, med en merkostnad på 11,6 millioner kroner.

I tillegg kommer kostnader knyttet til utdanningseffekten. Antar vi at antallet mottakere øker med ti prosent, dvs. 0,2 prosent av de 50 000 personene, vil 100 nye personer motta 81 200 kroner hver i stipend (gitt at de består utdanningen). Det vil medføre utgifter inkludert opplæringskostnader på 131 200 kroner. Samlet kostnad anslås til 13,1 millioner kroner.

Forsøket med økning i stipendandel fra 60 til 70 vil dermed koste anslagsvis 25 millioner kroner for det offentlige årlig. Om vi antar at utdanningseffekten av 80 (fra 60) prosent stipendandel er dobbelt så høy som for 70 prosent, vil de samlede kostnadene for å tilby 50 000 personer tilbudet anslagsvis være 75 millioner kroner, hvorav i underkant av en tredel er økt stipend til de som uansett ville mottatt støtte. Et forsøk som er stort nok til å avdekke effekter av økt stipendandel fra 60 til 70 og 80 vil anslagvis koste omkring 75 millioner kroner i økte utbetalinger fra Lånekassen, basert på en gjennomsnittlig opplæringsperiode på et heltidsår.

For elevene som mottar flyktningstipend er den årlige utbetalingen på 116 369 kroner for heltidsutdanning. De foreslåtte endringene i kriteriene for motta flyktningstipend vil øke antallet som er berettiget, og må således forventes å utløse en utdanningseffekt med en samlet kostnad på om lag 165 000 kroner per helårselev.

Et tilleggslån vil ikke være en utgift for Lånekassen utover rentefritaket mens eleven er under opplæring.

Inntektsavhengig tilbakebetaling vil være administrativt enkelt så lenge ordningen bygger på veldefinerte inntektsbegreper fra skattelikningen. Etter utvikling av en slik ordning vil Lånekassen trolig få innsparing i administrasjon av kunder i utvalgets målgruppe. Ved at terminbeløpene settes i tråd med betalingsevnen vil trolig færre få betalingsproblemer og dermed redusere behovet for betalingsinnkreving.

Betalingsutsettelse er i dag enkelt administrativt, mens søknader om renteslette krever innrapportering og behandling av dokumentasjon (låntaker har rett på renteslette i perioder med mottak av sosialhjelp). Hvis renteslette også er automatisk for perioder låntaker har hatt inntekt under en gitt grense, vil dette spare ressurser.

Erfaring fra andre land tilsier at en større andel av lånene blir tilbakebetalt med et slik system, gitt at man tilpasser elementene riktig. Med en inntektsavhengig tilbakebetaling som valgmulighet vil de med lav og usikker inntekt i større grad skyve tilbakebetalingen fram i tid. Kostnadene for det offentlige blir da drevet av hvordan renten settes når inntekten er under og over grensen. I dag slettes renten ved oppfyllelse av visse kriterier, dvs. den settes til nominelt 0, i perioder med opplæring, men også under tilbakebetaling ved situasjoner som typisk er krevende økonomisk, som sykdom, arbeidsledighet m.m. (som forklart i avsnitt 6.2.3).

Hvis ikke kravene for renteslette er innfridde, settes renten i dag satt til rimeligste markedsrente, også under betalingsutsettelse. Dermed kan et alternativ under inntektsavhengig tilbakebetaling være å slette renter etterskuddsvis i perioder inntekten har vært under en inntektsgrense. Et annet alternativ kan være å sette realrenten til 0 i perioden inntekten er under grensen (ved å inflasjonsjustere verdien på lånet).

Rentesettingen vil ha betydning i dag med lave rentenivåer, men vil åpenbart bli viktigere i perioder med høyere renter. Konsekvensene av dette valget for både offentlige utgifter, visse gruppers evne til å tilbakebetale og fordelingseffekter av alternativene må kartlegges som del av utredningen utvalget har foreslått.

I tillegg foreslår utvalget at det under Lånekassens ordninger gjøres endring i nedre grense for utdanningsintensitet, fra 50 prosent av fulltidsutdanning, til for eksempel 20 prosent. Det settes ikke krav til varighet på utdanningen – tilbudsstrukturen i grunnopplæringen kan være regulerende. Samt at det etableres mer fleksible ordninger for start- og sluttdato, og hvilke perioder det gis støtte til. Dette er forslag som vil bedre fleksibiliteten for brukerne av Lånekassen. Utvalget har ikke beregnet kostnadene knyttet til disse endringsforslagene.

I avsnitt 11.10 beregnes kostnadene knyttet til forslagene om en grunnskolestønad for voksne i grunnskoleopplæring. Kostnadene for det offentlige vil bestå av ulike elementer. En grunnskoleplass er anslått til omkring 65 000 kroner årlig i driftskostnader kombinert med 2G i stønad. Ettersom mange av deltakerne mottar andre overføringer, særlig økonomisk stønad, vil nettokostnadene for det offentlige bli langt lavere enn 250 000 per helårsstønad. Med en årlig ramme på 100 millioner kroner vil mer enn 500 elever finansieres hvert år. Konsekvenser for framtidige skatter og overføringer er, som for øvrige tiltak, kritisk avhengig av arbeidsmarkedseffektene.

Ettersom deltakerne i all hovedsak vil rekrutteres fra personer uten jobb er de samfunnsøkonomiske alternativkostnadene lave. Grunnskolestønaden vil være en overføring til en gruppe med lav inntekt der mange mottar andre former for offentlig støtte. De samfunnsøkonomiske kostnadene må derfor forventes å være lavere enn de som framkommer på offentlige budsjetter.

I tillegg mener utvalget at privatistgebyret bør settes til null ved første gangs forsøk, og at gebyret kun innkreves dersom eleven/lærlingen (med voksenrett) ikke møter opp på eksamensdagen(e) de har meldt seg opp til. Utvalget har ikke beregnet de budsjettmessige konsekvensene av dette.

13.2 Administrative konsekvenser

Forslagene gir grunnlag for å identifisere noen administrative konsekvenser både direkte knyttet til enkeltforslagene, men også knyttet til forvaltningen rundt tilbudet av opplæring på grunnskole- og videregående nivå for voksne.

Sammen med gjennomføring av forslagene må det utarbeides informasjon om de muligheter dette gir for voksne som ønsker å starte på eller fullføre grunnopplæringen. I den grad de allerede er i gang med opplæring, med eller uten mottak av offentlig ytelse, må de ha informasjon relatert til sin situasjon, og hvordan den enkelte eventuelt kan innrette seg etter de forsøkene som settes i gang. Forslagene innebærer endringer også for de som planlegger å ta fatt på grunnopplæring, sammenliknet med dagens ordninger. Det må derfor utarbeides tydelig informasjon om forsøksordningene for et bredt publikum, da det kan ha betydning for hvordan personer innretter seg og planlegger framtiden. Informasjon gjennom digitale kanaler vil være viktig og ha høy prioritet.

Som følge av forslaget om dagpenger ved grunnskole- og videregående opplæring må det gjøres endringer i regelverket med sikte på at flere kan kombinere mottak av dagpenger og opplæring. Det vil òg være behov for endringer Nav’s systemer og administrative tilrettelegginger.

Angående forslaget om lønnsrefusjon ved utdanningspermisjon må det påregnes ressursinnsats til administrasjon og søknadsbehandling i Kompetanse Norge.

For Lånekassen vil forslagene medføre behov for administrative tilrettelegginger. Utvalget foreslår endringer i Lånekassens forskrift om utdanningsstøtte, dette vil kreve en del administrative ressurser både i departementet og i Lånekassen. Inntektsavhengig tilbakebetaling kan innføres uten høye offentlige kostnader så lenge den ordningen bygger på veldefinerte inntektsbegreper fra skattelikningen. Etter utvikling av en slik ordning vil Lånekassen også kunne ha innsparing i for eksempel behandling av enkeltsøknader om rentefritak og betalingsutsettelse ettersom denne automatiseres.

For forslaget om grunnskolestønad for voksne i grunnskoleopplæring vil det påløpe kostnader knyttet til forvaltning og saksbehandling, i tillegg til opplæring av veiledere dersom ordningen legges til Nav-kontorene, og gjennomføring av både pilot- og forsøksperiode.

Under utvalgets øvrige anbefalinger (kapittel 12) legges det fram forslag som vil bedre forvaltningen av utdanningstilbudet for voksne i grunnopplæringen.

For sentrale utdanningsmyndigheter og fylkeskommunene vil det å etablere et datagrunnlag som kan gi allmennheten og aktuelle myndigheter et bedre grunnlag for dimensjonering av videregående opplæringstilbud for voksne krev noe utvikling. Rapporteringen på gjennomføring av videregående opplæring bør bedres, og det må etableres kunnskap om det reelle opptaket av voksne til videregående opplæring. Samlet sett har ikke dette store utviklingskostnader, men vil kreve administrativ tilrettelegging som potensielt gi en bedre forvaltning av utdanningstilbudet for voksne i grunnopplæringen.

Utvalget mener at det må gjøres en vurdering av finansieringsstrukturen for lærlingplasser. En endring av denne kan sikre effektive opplæringskontorer uten overetablering og dårlig utnyttelse av stordriftsfordeler, samtidig som tilbudet av lærlingplasser stimuleres og kvaliteten på veiledning og formidling opprettholdes.