4 Endringer i reglene om skatte- og arveavgiftsfritak for Kongen og den kongelige familie

4.1 Innledning og sammendrag

Finansdepartementet foreslår endringer i bestemmelsene om skatte- og arveavgiftsfritak for Kongen og den kongelige familie. Forslaget innebærer at personkretsen for fritaket for å svare skatt av inntekt og formue avgrenses. I tillegg til monarken og dennes ektefelle foreslås fritaket å omfatte den nærmeste arveberettigede til tronen i hvert slektsledd og disse personers ektefeller, samt deres felles barn som ikke har fylt 20 år ved utgangen av inntektsåret. Fritaket for å svare arveavgift foreslås avgrenset på samme måte, bortsett fra at barn av foreldre med fritak skal være fritatt frem til den dagen de fyller 20 år.

I St.prp. nr. 1 (2001-2002) Skatte-, avgifts- og tollvedtak foreslås å avvikle avgiftsprivilegiene for det kongelige hus. Forslaget er utarbeidet i samarbeid med hofforvaltningen, blant annet på bakgrunn av ønsker fra hofforvaltningen om en gjennomgang av regelverket. Fra hofforvaltningen er det også uttrykt ønske om en gjennomgang og avklaring med hensyn til fritakene for Kongen og hans nærmeste for å svare arveavgift og skatt av inntekt og formue. Forslagene til endringer i reglene om skatte- og arveavgiftsfritak fremsettes etter at de har vært presentert for H.M. Kong Harald V, som ikke har noe å innvende mot dem.

4.2 Gjeldende rett

Det er ikke noe grunnlovsmessig forbud mot at Kongen og den kongelige familie pålegges skatter og avgifter. Den alminnelige lovgivningen på området omfatter i utgangspunktet også disse personene. I arveavgiftsloven § 1 siste ledd og i skatteloven § 2-30 første ledd bokstav a er imidlertid Kongen og den kongelige familie fritatt for plikten til å svare henholdsvis arveavgift og skatt på inntekt og formue.

Fritaket for Kongen og den kongelige familie for å svare skatt av inntekt og formue kom inn i skattelovgivningen ved vedtakelsen av lands- og byskattelovene av 1911. Forarbeidene til bestemmelsene her gir ingen nærmere anvisning på hvordan uttrykket den kongelige familie skal avgrenses.

Fritaket for å svare arveavgift ble innført ved en endring i den daværende arveavgiftsloven ved lov 6. juni 1952 nr. 2. Om uttrykket den kongelige familie heter det i Ot.prp. nr. 7 (1952):

«Departementet antar at fritakelsen bør omfatte Kongen og den kongelige familie på samme måte som kongehuset blant annet er fritatt for formues- og inntektsskatt etter de alminnelige skattelover. Til den kongelige familie må i denne forbindelse regnes Dronningen, prinser så lenge de er arveberettigede til Norges krone i henhold til grunnlovens § 6, prinsenes ektefeller, og prinsesser så lenge de bor her i landet og ikke har inngått ekteskap med personer som ikke er av kongelig ætt.»

Ved booppgjøret etter Kronprinsesse Märthas død i 1954 ble denne lovforståelsen lagt til grunn. Prinsesse Ragnhild fru Lorentzen, som hadde giftet seg borgerlig i 1953, ble således pålagt å svare arveavgift.

Bestemmelsen om fritak for å svare skatt i skatteloven, jf. skatteloven av 1999 § 2-30 første ledd bokstav a (skatteloven av 1911 § 26 bokstav a), har senere vært tolket slik at prinsesse Astrid fru Ferner og prinsesse Ragnhild fru Lorentzen, men ikke deres ektefeller, er omfattet av fritaket, selv om de er utenfor tronfølgen og borgerlig gift, jf. omtalen av skatte- og arveavgiftsfritakene for Kongen og den kongelige familie i Ot.prp. nr. 1 (1992-93). Prinsesse Ragnhild fru Lorentzen er bosatt i utlandet og har derfor ikke i noe fall alminnelig skatteplikt til Norge.

Ved skiftet etter Kong Olav Vs død i 1991 fant Finansdepartementet det riktig å revurdere standpunktet om at borgerlig gifte prinsesser ikke var fritatt for å betale arveavgift. Utviklingen i tiden etter 1954 hadde gjort det naturlig å tolke begrepet den kongelige familie i arveavgiftsloven av 1964 § 1 femte ledd slik at fritaket omfattet alle norske prinsesser, uavhengig av bopel og ekteskapelig status.

Etter endringer i Grunnloven § 6 i 1990 er nå også kvinner født i 1971 eller senere berettiget til å arve tronen. Den forskjell mellom prinser og prinsesser i forhold til skatte- og arveavgiftsfritakene som det tidligere er gitt utrykk for, har sammenheng med at det tidligere bare var menn som hadde arverett til tronen. Endringene i Grunnloven må ha konsekvenser også for tolkningen av uttrykket den kongelige familie i fritaksbestemmelsene i skatteloven og arveavgiftsloven, slik at menn og kvinner likestilles. Alle som er arveberettiget til tronen, og ektefeller av disse, må nå anses omfattet, uavhengig av kjønn.

Gjeldende rett med hensyn til hvilken personkrets som omfattes av skatte- og arveavgiftsfritakene kan etter dette oppsummeres slik: I tillegg til monarken og dennes ektefelle omfattes alle deres etterkommere med arverett til tronen og deres ektefeller. Som nevnt omfattes prinsesse Ragnhild fru Lorentzen og prinsesse Astrid fru Ferner av fritakene selv om disse ikke har eller har hatt arverett til tronen. Det må legges til grunn at den status en person har i forhold til skatte- og arveavgiftsfritakene ikke tapes når en monark dør. Også etterkommere av tidligere monarker vil derfor kunne omfattes av fritakene.

Når det gjelder eiendomsskatt, jf. lov om eigedomsskatt av 6. juni 1975 nr. 29, er det etter gjeldende rett ikke noe unntak for eiendommer som er i de kongeliges private eie. Lovens § 5 bestemmer at eiendom som eies av staten og benyttes av Kongen eller kongehuset skal være fritatt for eiendomsskatt. Fritaket gjelder bare statens eiendom, ikke faste eiendommer som eies av de kongelige privat.

4.3 Departementets vurderinger og forslag

4.3.1 Fritak for skatt på inntekt og formue

Enkelte andre europeiske monarkiers kongehus er helt eller delvis underlagt plikt til å svare inntektsskatt. Etter Regjeringens vurdering er det etter norske forhold ikke grunn til å innføre en alminnelig plikt for monarken og dennes nærmeste til å svare slik skatt. Det er behov for en klargjøring og begrensning av personkretsen som skal omfattes av fritaket, men både praktiske og prinsipielle hensyn tilsier at det någjeldende skattefritaket for Kongen og hans nærmeste i hovedsak bør videreføres.

En grunn til dette er at skatt på inntekt for en stor del består av nettoskatter, det vil si at skattegrunnlaget fremkommer etter fradrag for utgifter til inntektens ervervelse, sikrelse og vedlikeholdelse, jf. skatteloven § 6-1. Denne måten å fastsette skattegrunnlaget på lar seg vanskelig gjennomføre for monarken og hans nærmeste. For det første ville det by på store problemer å skille mellom privatutgifter og utgifter til inntekts erverv. For det andre er en stor del av kongefamiliens utgifter knyttet til representasjon. Slike utgifter er i utgangspunktet ikke fradragsberettigede, jf. skatteloven § 6-21. Det antas at det ville by på problemer å ta stilling til hvilke representasjonsutgifter som eventuelt skulle være fradragsberettigede for monarken og hans nærmeste.

Staten dekker delvis kongehusets kostnader, for en del gjennom apanasje, og for en del gjennom driftsbevilgninger. For driftsbevilgningene avlegges regnskap, mens apanasjen står til fri disposisjon for de kongelige. Den vesentligste delen av Kongens apanasje brukes likevel til lønn og andre driftsutgifter. Det synes derfor ikke å være noen god grunn til å skille ut apanasjen som skattepliktig inntekt.

Å beskatte private kapitalinntekter særskilt er vanskelig å gjennomføre. Disse inntektene er med på å finansiere kongehusets virksomhet, og skattlegging vil medføre fordelingsproblemer knyttet til fradrag for utgifter.

Selv om ikke alle de hensyn som er nevnt ovenfor gjør seg gjeldende når det gjelder skatt av formue, bør fritaket for å svare skatt av formue, blant annet av praktiske grunner, ha samme avgrensning som fritaket for skatt av inntekt.

I tillegg til det ovennevnte nevnes at ligningslovens opplysnings- og kontrollbestemmelser er dårlig egnet til å anvendes overfor monarken og hans nærmeste. Her gjør det seg gjeldende helt andre hensyn enn i forhold til avgiftsprivilegiene, som foreslås opphevet, jf. omtalen av dette i St. prp. nr. 1 (2001-2002) Skatte-, avgifts- og tollvedtak. Å pålegge monarken plikt til å svare skatt på inntekt og formue ville for eksempel innebære plikt for denne til å inngi selvangivelse og andre ligningsoppgaver, med påfølgende plikt for likningskontoret til å behandle og kontrollere dem. Dette bør unngås.

Etter det ovennevnte antas det ikke aktuelt verken å oppheve fritaket i sin helhet eller å begrense det etter arten av skattegrunnlaget. Med en sterk begrensning av den personkrets som omfattes av fritaket vil det etter Regjeringens oppfatning heller ikke være noe stort behov for dette. Det er imidlertid behov for lovendringer som klargjør og begrenser personkretsen.

Det synes klart at avgrensningen av personkretsen som skal omfattes av fritaket for skatt på inntekt og formue hovedsakelig bør skje ut fra en vurdering av nærheten til tronen og kongehusets offisielle rolle. Jo svakere tilknytningen til tronen er, jo større anledning har man til å ta inntektsgivende arbeid eller drive inntektsgivende virksomhet, i motsetning til representasjonsoppgaver. Samtidig må det tas hensyn til at reglene skal gi en klar avgrensning og være enkle å praktisere.

Dagens regler innebærer, slik en ser det, en for vid avgrensning av personkretsen som omfattes av skattefritaket. Selv om familieforholdene for de kongelige i dag er slik at fritakene for å svare skatt på inntekt og formue ikke omfatter mange personer, vil personkretsen i fremtiden kunne komme til å vokse. Etterkommere av monarken (eller av monarkens forgjengere) som ikke har en nær tilknytning til tronen vil være mindre engasjert i representasjonsoppgaver, og vil senere kunne ta inntektsgivende arbeid eller drive inntektsgivende virksomhet.

Monarken selv og dennes ektefelle må fortsatt omfattes av fritaket. Videre står den nærmeste arvingen til tronen i hvert slektsledd i en særstilling på grunn av sin nærhet til tronen. At dennes søsken skal ha skattefritak er mindre begrunnet. Dette både fordi sannsynligheten for deres senere overtagelse av tronen er liten, og fordi disse etterhvert vil kunne ta inntektsgivende arbeid eller drive inntektsgivende virksomhet. Søsken av slektsleddets nærmeste tronarving (og deres etterkommere) vil for øvrig også etter hvert gå ut av tronfølgen, jf. grunnlovens § 6 tredje ledd. Det synes derfor velbegrunnet å avgrense skattefritaket slik at bare den nærmeste tronarvingen i hver generasjon omfattes. Ektefeller av disse personene må imidlertid også omfattes. Det anses ikke hensiktsmessig å innføre en generell regel om skattefritak for den ene av to ektefeller, idet ektefeller ofte har integrert økonomi.

Felles barn av foreldre som begge er omfattet av fritaket i skatteloven, foreslås unntatt fra skatteplikt til og med det inntektsår de fyller 19 år. Dette fordi barn som ikke er fylt 20 år ved inntektsårets utgang i stor grad skal sambeskattes med foreldrene, jf. skatteloven § 2-14. Det anses ikke hensiktsmessig at felles barn som nevnt skal undergis separat beskatning. Etterkommere av monarken som ikke er nærmeste arving til tronen i slektsleddet vil da bli skattepliktige fra og med det inntektsår de fyller 20 år.

Forslaget innebærer at søsken over 19 år ikke likebehandles i forhold til skattefritaket. Dette er imidlertid en konsekvens av at søsken av slektsleddets nærmeste tronarving ikke har den samme nærhet til tronen. Hensynet til likebehandling mellom søsken bør da vike, slik at skattefriheten for den nærmeste tronfølgeren ikke også skal gjelde for dennes søsken (med ektefelle).

I skatteloven § 2-30 første ledd bokstav a, slik bestemmelsen lyder i dag, brukes begrepet den kongelige familie for å avgrense fritakets anvendelsesområde. Begrepet brukes i rettslig sammenheng også som en betegnelse på personer som innehar spesielle rettigheter og/eller titler som kongelige. Det er imidlertid ingen nødvendig sammenheng mellom hvilke personer som har stilling som kongelige i denne forstand og hvilke personer som skal fritas for å svare skatt og arveavgift. For å unngå sammenblanding er uttrykket den kongelige familie derfor ikke brukt i forslaget til endring i skatteloven.

Som nevnt ovenfor ble det ved grunnlovsendring i 1990 innført arverett til tronen for kvinner født i 1971 eller senere. Skattelovens fritaksbestemmelse, slik den lyder i dag, nevner Kongen, men ikke spesielt Dronningen. I forslaget til endring i skatteloven er lovteksten brakt i samsvar med endringen i Grunnloven.

I den nåværende kongefamilien vil fritaket etter dette omfatte kongeparet og kronprinsparet, og etter hvert kronprinsparets eldste fellesbarn (og yngre fellesbarn til og med det inntektsår de fyller 19 år).

Det vises til forslag til endring i skatteloven § 2-30 første ledd bokstav a.

4.3.2 Fritak for å svare arveavgift

De hensyn som ovenfor er nevnt som begrunnelse for at monarken og hans nærmeste skal være fritatt for skatt på inntekt og formue, gjør seg i stor grad gjeldende på tilsvarende måte når det gjelder plikt til å svare arveavgift. Arveavgift innebærer plikter med hensyn til opplysning og kontroll som det ikke er hensiktsmessig å pålegge Kongen og hans nærmeste. Hovedbegrunnelsen for arveavgiftsfritaket ligger imidlertid i hensynet til at kongehusets egen formue skal kunne forbli i kongehusets eie ubeskåret. For øvrig bemerkes at det utjevningsformål som ligger til grunn for arveavgiftsordningen generelt, ikke kan begrunne arveavgiftsplikt for Kongen og hans nærmeste.

Fritaket for plikt til å svare arveavgift ble som nevnt ovenfor innført ved lov 6. juni 1952 nr. 2. I Ot.prp. nr. 7 (1952) uttales blant annet følgende om bakgrunnen for innføringen fritaket:

«Det må antas at det, foruten for Kongen og hans familie med deres særlige stilling og plikter, også for staten og samfunnet vil være av stor betydning at formue som tilhører medlemmer av kongehuset vil kunne bevares uten at den blir beskåret ved hvert arvefall som følge av at det må erlegges arveavgift. På grunn av forholdene vil en stor del av kongehusets formue alltid bestå i faste eiendommer og i gjenstander som er ervervet for å tjene representative formål i sammenheng med den kongelige families særstilling innen samfunnet.»

Regjeringen anser at fritaket for å svare arveavgift i hovedsak bør videreføres. Som for fritaket for å svare skatt av inntekt og formue er det imidlertid behov for en lovendring for å klargjøre og begrense personkretsen som skal omfattes av arveavgiftsfritaket. Det foreslås at fritaket begrenses til arv og gave til Kongen, Dronningen, den nærmeste arvingen til tronen i hver generasjon og ektefeller av de nevnte personer, samt søsken i tronfølgen under 20 år.

Det anses ikke hensiktsmessig å skille etter hvem arven eller gaven kommer fra, eller etter arveavgiftsgrunnlagets art. Med den foreslåtte begrensningen i personkretsen som omfattes av fritaket anses det heller ikke å være behov for dette.

Som for forslaget til endring i fritaksbestemmelsen i skatteloven, er bestemmelsen i forslaget til endring i arveavgiftsloven utformet slik at fritatte personer oppregnes, se ovenfor under punkt 4.3.1.

Det vises til forslag til endring i arveavgiftsloven § 1 femte ledd.

4.3.3 Eiendomsskatt

Som nevnt under punkt 4.2 har de kongelige etter gjeldende rett ikke fritak for å svare eiendomsskatt av fast eiendom som er i deres private eie.

Eiendomsskatt fremstår i dag i større grad enn tidligere som en ren skatt på linje med inntekts- og formuesskatt, men er i motsetning til disse skatteformene en objektskatt. Skatten utskrives på faste eiendommers bruttoverdi, uten omfattende oppgaveplikt for eierne. Det er ingen særlige praktiske eller prinsipielle grunner til at slik skatteplikt ikke kan hvile på eiendommer som tilhører Kongen og hans nærmeste. Det foreslås derfor ikke endringer i eiendomsskatteloven på dette punktet.

4.4 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at lovendringen i skatteloven skal tre i kraft med virkning fra og med inntektsåret 2002. Endringen i arveavgiftsloven foreslås å tre i kraft med virkning for arv og gave hvor rådigheten erverves 1. januar 2002 eller senere.