5 Skattefradrag for forsknings- og utviklingskostnader

5.1 Innledning og sammendrag

Under Stortingets behandling av Revidert nasjonalbudsjett 2001 ble det etter forslag fra flertallet i finanskomiteen (alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti) fattet vedtak om å be Regjeringen i forbindelse med statsbudsjettet for 2002 legge frem forslag om et skattefradrag for bedriftenes FoU-utgifter i tråd med Hervik-utvalgets forslag i NOU 2000: 7 og merknadene i Innst. S. nr. 325 (2000-2001).

Etter Regjeringens oppfatning innebærer Hervik-utvalgets forslag i realiteten en tilskuddsordning som skal administreres via skattesystemet. Etter Regjeringens syn vil en regelstyrt tilskuddsordning bedre ivareta utvalgets og Stortingets intensjoner med ordningen. En tilskuddsordning vil være administrativt enklere og bedre ivareta bedriftenes likviditetsbehov. Regjeringen legger likevel stortingsvedtaket til grunn og fremmer forslag til en ordning med skattefradrag for kostnader til forskning, men skisserer i tillegg en alternativ tilskuddsordning.

Departementet foreslår at små og mellomstore bedrifter, jf. regnskapsloven § 1-6, skal få anledning til å trekke fra 20 prosent av FoU-kostnader opp til 4 millioner kroner pr. år i utlignet skatt. Ved kjøp av tjenester fra universiteter, høgskoler og forskningsinstitusjoner kan det trekkes fra 20 prosent av FoU-kostnader opptil 8 millioner kroner pr. år. Det er en forutsetning for fradraget at FoU-prosjektet er godkjent av Norges forskningsråd.

Det vises til forslag til ny § 16-40 i skatteloven. Dagens bestemmelse i § 16-40 om refusjon av toppskatt og trygdeavgift flyttes til § 16-50.

5.2 Gjeldende skattemessig behandling av FoU-kostnader i skattepliktig næringsvirksomhet

Kostnader til forskning og utvikling er fradragsberettiget etter skatteloven § 6-1. Kostnader som det kan kreves inntektsfradrag for kan inndeles i to kategorier etter den skattemessige behandlingen. Løpende utgifter til forskning og utvikling som for eksempel lønns- og driftskostnader skal normalt fradras i inntekten i det året de påløper, eller i det år det foreligger en ubetinget forpliktelse til å dekke dem. Kostnader til egen forskning og utvikling knyttet til konkrete prosjekter som kan bli eller er blitt driftsmidler, skal aktiveres som en del av kostprisen på vedkommende driftsmiddel. Fradrag for kostnadene fremkommer gjennom avskrivning på driftsmidlet. Avskrivningsregelen gjelder også for bygg og anlegg som har forskningsformål i næringslivet.

Etter skatteloven § 6-42 kan det kreves fradrag ved inntektsfastsettelsen for tilskudd (gave) til institutt som under medvirkning av staten forestår vitenskapelig forskning. Fradrag kan kreves av alle skattytere som har inntekt til beskatning. Hvis fradraget utgjør mer enn 10 000 kroner kan det ikke overstige 10 prosent av skattyterens alminnelige inntekt før fradrag for tilskudd.

5.3 Hervik-utvalgets forslag

5.3.1 Innledning

Hervik-utvalget ble nedsatt for å foreslå tiltak for å stimulere til økt FoU-satsing i næringslivet. Utvalget overleverte sin rapport, NOU 2000: 7 Ny giv for nyskaping, til nærings- og handelsministeren 8. mars 2000.

Hovedforslaget i Hervik-utvalget er en generelt virkende ordning som innebærer at en bedrift er garantert en offentlig finansieringsandel på 25 prosent av kostnadene for nærmere definerte FoU-prosjekter innenfor en ramme på 4 millioner kroner per år. Ved kjøp av tjenester fra universiteter, høgskoler eller godkjente forskningsinstitusjoner foreslo utvalget en ramme på 8 millioner kroner per år. Ordningen skulle også kunne benyttes til tilskudd til bransjeforskning. Det ble foreslått en godkjenningsordning i regi av Norges forskningsråd for de FoU-bedriftene som kom inn under ordningen.

Utvalget var delt med hensyn til forankringen av ordningen. Flertallet foreslo at ordningen skulle knyttes til skattesystemet, og at tilskuddet skulle gis som et fradrag i skatt. Etter flertallets forslag skal ordningen også gjelde for bedrifter som ikke er i skatteposisjon. Mindretallet foreslo at det isteden skulle gis en egen lov om ordningen, og at den skulle finansieres med en tilskuddspost i statsbudsjettet. Tilskuddet skulle utbetales i form av reduksjon i innbetalt arbeidsgiveravgift og forskuddstrekk, i praksis en motregningsordning for tilskuddet.

Hervik-utvalget beregnet provenytapet ved ordningen til om lag 1,7 milliarder kroner på noe lengre sikt. Utvalget la til grunn at ordningen både vil føre til økt forskning i bedrifter som allerede driver forskning, og til at en del bedrifter vil begynne med forskning. Utvalget understreket imidlertid at anslaget var svært usikkert.

Finansdepartementet har i svar til Stortinget av 13. oktober 2000 anslått provenytapet av Hervik-utvalgets hovedforslag til om lag 1,2 milliarder kroner på noe lengre sikt, basert på Statistisk sentralbyrås FoU-statistikk for 1997. Oppdaterte tall for 1999 indikerer at provenytapet på lang sikt kan beløpe seg til 1,3 mrd. kroner. Årsaken til at departementets anslag er lavere enn Hervik-utvalgets anslag er dels at departementet har lagt til grunn noe mer moderate forutsetninger om økningen i bedriftenes FoU, og dels at departementet har innhentet tall som har gjort det mulig å ta hensyn til takene i ordningene. Det vises til punkt 5.10 for en nærmere omtale av provenyberegninger og departementets forutsetninger.

5.3.2 Høringsinstansene

De fleste av høringsinstansene (næringlivsorganisasjoner, forskningsorganisasjoner og -institutter) var positive til hovedforslaget om en generelt virkende ordning.

En del høringsinstanser var imidlertid skeptiske til at et slikt tiltak skulle legges på skattesiden. Dette gjelder blant annet Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Landsorganisasjonen i Norge og Norske Sivilingeniørers Forening. Statens Nærings- og utviklingsfond tar ikke stilling til om ordningen bør legges til skattesystemet eller ikke, men understreker betydningen av at ordningen lovfestes.

Skattedirektoratet frarår av prinsipielle og administrative grunner sterkt både flertallets og mindretallets forslag, ettersom begge er knyttet til betalingssystemene for skatt.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) mener ordningen bør utformes som et skattefradrag, men slik at skattereduksjonen tas ut løpende gjennom inntektsåret og ikke først i forbindelse med ligningen. NHO kommer ikke inn på hvordan dette bør gjennomføres i praksis.

Statistisk sentralbyrå (SSB) viser til at treffsikkerheten av forslaget er dårlig, og vurderer ordningen som lite kostnadseffektiv sammenlignet med mer selektive tiltak. I likhet med flere andre høringsinstanser fremhever SSB forslaget om tiltak for økt samarbeid mellom næringslivet og forskningsinstitusjoner som den mest positive delen av Hervik-utvalgets hovedforslag.

5.3.3 Regjeringens tidligere oppfølging

Regjeringen har hittil fulgt opp Hervik-utvalgets hovedforslag gjennom FUNN-ordningen («FoU-prosjekter i næringslivets regi») som trådte i kraft 1. juli i år. FUNN-ordningen er en rammestyrt tilskuddsordning rettet mot samarbeidsprosjekter mellom bedrifter og FoU-miljøer (universiteter, høgskoler og forskningsinstitusjoner). Tilskuddet gis ved kjøp av tjenester fra disse organisasjonene. Ordningen gjelder for hele næringslivet, herunder selvstendig næringsdrivende, men tar spesielt sikte på å nå frem til små og mellomstore bedrifter (SMB). Tilskuddet til den enkelte bedrift utgjør maksimalt det beløpet som faktureres (eks. mva.) fra den utførende forskningsinstitusjonen til bedriften, begrenset oppad til 1 million kroner pr. bedrift pr. år. Støtteandelen er maksimalt 25 prosent av FoU-kostnadene. For bedrifter i Nord-Norge er støtteandelen maksimalt 30 prosent. For 2001 er det bevilget 200 millioner kroner til FUNN-ordningen. Bedrifter og prosjekter som tilfredsstiller kriteriene har rett til støtte under forutsetning av at midler er tilgjengelige på ordningens budsjett, det vil si at tilskuddet utbetales etter rekkefølgen av de søknadene som kommer inn. Ordningen administreres av Norges forskningsråd på vegne av Nærings- og handelsdepartementet.

FUNN-ordningen har flere elementer fra Hervik-utvalgets hovedforslag, blant annet ved at bedriftene selv bestemmer hvilke FoU-prosjekter de skal gjennomføre. Forskningsrådets oppgave er å vurdere om prosjektet faller innenfor ordningen, ikke å plukke ut prosjekter som anses som særlig støtteverdig ut fra tematiske eller faglige prioriteringer. Ordningen representerer således en ny måte å støtte forskning på i Norge. Formålet med ordningen er å stimulere til økt FoU i næringslivet generelt, uten at en forsøker å «plukke vinnere».

Regjeringen valgte å følge opp den delen av Hervik-utvalgets hovedforslag som var rettet mot samarbeidsprosjekter mellom næringslivet og forskningsinstitusjoner, fordi dette ble vurdert som den mest treffsikre delen av utvalgets hovedforslag. Dette var også i tråd med flere av høringsuttalelsene, jf. punkt 5.3.2.

I Revidert nasjonalbudsjett 2001 erklærte Regjeringen at den ville følge ordningen nøye for å få mest mulig informasjon om hvordan ordningen blir mottatt i bedriftene og hvilke effekter og resultater prosjektene gir. Videre signaliserte Regjeringen at den, med utgangspunkt i erfaringene med ordningen de første årene, ville vurdere å gjøre tilskuddsordningen regelstyrt.

Etter Regjeringens syn bør FUNN-ordningen i sin nåværende form avvikles ved innføring av et skattefradrag for FoU. Årsaken til det er først og fremst at den nye ordningen i stor grad vil overlappe FUNN-ordningen. Den nye ordningen skiller seg fra FUNN-ordningen ved at:

• FUNN-ordningen omfatter kun samarbeidsprosjekter mellom bedrifter og FoU-miljøer (universiteter, høgskoler og forskningsinstitusjoner), mens skattefradragsordningen i tillegg omfatter bedriftsintern FoU.

• Skattefradragsordningen vil være regelstyrt, det vil si at alle som oppfyller kriteriene for tilskudd vil motta dette.

• I FUNN-ordningen utbetales tilskuddet direkte fra Norges forskningsråd, som er godkjenningsinstans, mens skattefradragsordningen innebærer at tilskuddet teknisk sett utbetales via ligningen.

• Skatteordningen vil gjelde for SMB-bedrifter

Dette hindrer imidlertid ikke at en kan basere den nye ordningen på det apparatet som er etablert i Norges forskningsråd for å administrere FUNN-ordningen, og dra nytte av de erfaringene en hittil har hatt med FUNN. I likhet med FUNN-ordningen skal Norges forskningsråd godkjenne prosjektet med tilhørende kostnadsramme i en skattefradragsordning.

5.4 Generelle vurderinger

Hervik-utvalgets flertall og stortingsvedtaket bygger på en skattefradragsmodell, det vil si at FoU-støtten gis som fradrag i utlignet skatt. Dette krever ingen bevilgning, men innebærer reduserte skatteinntekter. I praksis vil fradraget hovedsakelig bli gitt som motregning i den årlige inntektsskatt for bedriftene. Skattefradraget har reelt preg av en regelstyrt (rettighetsbasert) tilskuddsordning. For det første skal skattefradraget være en rettighet når vilkårene er oppfylt. Fradraget skal ikke begrenses av noe bevilgningsvolum. For det andre skal bedriftene få kontant utbetalt tilskudd så langt årets skattebeløp ikke dekker FoU-fradraget. For det tredje skal retten til støtte følge direkte av en forskningsfaglig godkjenningsprosedyre som er nærmere beskrevet av Hervik-utvalget.

Utvalgets flertall begrunnet koblingen til skattesystemet med at en skatteordning bedre markerer at støtten er et bidrag fra det offentlige for en økt ytelse fra næringslivets side, og som etter hvert vil føre til høyere inntekter i næringslivet og økt skatteinngang. En tilskuddsordning vil ifølge utvalget kunne bli oppfattet som noe staten gir bedriftene fordi de ikke klarer seg på egen hånd. Den økte FoU-innsatsen staten stimulerer til vil etter hvert føre til høyere aktivitet og dermed høyere skatteinntekter.

Koblingen til ligningen blir etter departementets oppfatning reelt sett bare en teknisk oppgjørsmåte for en rettighetsbasert tilskuddsordning. Utvalgets begrunnelse for å koble en slik tilskuddsordning til skattesystemet er etter departementets oppfatning svak. Det er normalt at utgifter budsjetteres på statsbudsjettets utgiftsside selv om det kan føre til økt verdiskaping og økte skatteinntekter. Dersom utvalgets prinsipp skulle legges til grunn også for andre tilskuddsordninger, ville skattesystemet bli overbelastet.

Etter departementets oppfatning er en regelstyrt tilskuddsordning et alternativ til skattefradragsmodellen. Hovedforskjellen mellom en skattemodell og en tilskuddsordning er at tilskuddet kan utbetales direkte fra Norges forskningsråd etter den faglige godkjenningsordningen som også Stortinget har forutsatt for skatteordningen. En slik løsning vil være teknisk enklere og vil etter departementets oppfatning bedre ivareta Stortingets intensjoner enn skattefradragsmodellen. Løsningen vil også innebære at tilskuddet kan utbetales på et tidligere tidspunkt enn ved skattefradragsmodellen, slik at bedriftenes eventuelle likviditetsbehov ivaretas bedre. Det vises til nærmere omtale i kap 5.9.

5.5 Nærmere regulering og avgrensning

5.5.1 Definisjon av forskning og utvikling (FoU)

5.5.1.1 Hva forstås med FoU

Begrepet FoU favner om til dels svært ulike typer virksomhet. Ervervelse og utnyttelse av ny kunnskap står imidlertid sentralt. Samtidig erkjennes det at slik utvikling og forbedring ofte kan skje gradvis og gjennom utvikling av eksisterende produkter eller viten. Dette vanskeliggjør også mulighetene for å kunne foreta en presis avgrensning av begrepet. Verken i skattemessig- eller regnskapsmessig sammenheng foreligger det noen klar definisjon av begrepet FoU. Dette har sammenheng med at slike utgifter til inntektens ervervelse normalt kommer til fradrag i inntekt på lik linje med andre næringsutgifter. Det har derfor ikke vært nødvendig å foreta noen skarp grensedragning på dette punkt.

OECD har utarbeidet en nærmere definisjon av begrepet FoU for innsamling av data og utarbeidelse av statistikk med sikte på å kunne foreta internasjonale sammenligninger. Denne definisjonen er blitt nedfelt i den såkalte Frascati-manualen som har eksistert siden 1963. Her deles FoU inn i grunnforskning, anvendt forskning og utviklingsarbeid.

Grunnforskning er eksperimentell eller teoretisk virksomhet som primært utføres for å skaffe til veie ny kunnskap om det underliggende grunnlaget for fenomener og observerbare fakta, uten sikte på spesiell anvendelse eller bruk.

Med anvendt forskning forstås virksomhet av original karakter som utføres for å skaffe til veie ny kunnskap. Til forskjell fra grunnforskning er anvendt forskning primært rettet mot bestemte praktiske mål eller anvendelser.

Utviklingsarbeid er i henhold til Frascati-manualen systematisk virksomhet som anvender eksisterende kunnskap fra forskning og praktisk erfaring rettet mot å fremstille nye eller vesentlig forbedrede materialer, produkter og innretninger, eller å innføre nye eller vesentlig forbedrede prosesser, systemer eller tjenester.

Som det fremgår av denne definisjonen favner begrepet FoU vidt. Dette gjenspeiles i at slik virksomhet dels skjer ved universiteter, høgskoler, forskningsinstitutter og innenfor næringslivet. I næringslivet forstås FoU normalt som arbeidet med å utvikle nye produkter eller produksjonsmetoder. I NOU 2000: 7 under kapittel 9.3 Bedriftsrettede tiltak legger Hervik-utvalget følgende til grunn:

«Med forskning og utvikling menes i denne sammenheng systematisk arbeid med sikte på å fremskaffe ny kunnskap, informasjon eller erfaring som antas å være til nytte for bedriften i forbindelse med utvikling av nye eller bedre produkter eller tjenester eller produksjonsmåter.»

Videre viser utvalget til at det kan stilles opp et skille mellom forskning og det utviklingsarbeid som ligger nær til forskning på den ene siden, og et mer omfattende innovasjonsbegrep som også omfatter utviklingsarbeid som ligger et stykke fra egentlig forskning. Utvalget har i sitt utkast til nærmere regler valgt å legge til grunn den førstnevnte forståelsen, jf. NOU 2000: 7 side 149. Departementet slutter seg til en slik forståelse av FoU-begrepet. Dette innebærer at blant annet vanlig, bedriftsorientert produktutvikling uten forskningspreg vil falle utenfor skattefradragsordningen.

I henhold til forslag til lovtekst fra flertallet i Hervik-utvalget skal det også kunne kreves fradrag for «tilskott til godkjent forskningsinstitusjon eller sammenslutning av næringsdrivende som har til formål å drive forskning og utvikling.» Etter dette kan forslaget synes også å omfatte rene tilskudd til slike institusjoner uten noen kobling til konkrete FoU-prosjekter i bedriften som yter tilskuddet. Flertallet i finanskomiteen ber i sitt forslag i Innst. S. nr. 325 (2000-2001) om at det legges frem forslag i tråd med Hervik-utvalgets forslag og merknadene i innstillingen. I komiteflertallets merknader er imidlertid ovennevte del av flertallet i Hervik-utvalgets forslag ikke gjengitt. Det vises til kapittel 23.2.5 i innstillingen hvor det heter:

«(...) For å stimulere næringslivets egen FoU-innsats foreslår flertallet å innføre en ordning med skattestimulans av bedriftsbasert forskning og utvikling i tråd med Hervik-utvalgets forslag. Det foreslås en ordning der bedriftene får anledning til å trekke fra 25 pst. av utgifter opp til 4 mill. kroner pr. år i betalbar skatt. For samarbeidsprosjekter med universiteter, høgskoler og forskningsinstitusjoner kan det trekkes fra 25 pst. av FoU-utgifter opp til 8 mill. kroner. For at bedrifter som ikke er i skatteposisjon skal få full glede av fradraget gis et supplerende tilskudd, jamfør 15.4 FOU-prosjekter i næringslivets regi.»

På bakgrunn av merknadene i Innst. S. nr. 325 (2000-2001) legger departementet til grunn at det ikke skal gis fradrag for slike tilskudd. Det vises her til at forslaget av flertallet er begrunnet i et ønske om å øke forsknings- og utviklingsinnsatsen i bedriftene med sikte på å stimulere næringslivets egen innsats med hensyn til FoU. Tilskudd til forskning for andres regning har en annen karakter, og det kan være tilfeldig om slike forskningsresultat gangner det konkrete foretak som ytet tilskuddet.

Den nærmere fradragsavgrensning må skje i forskrift som departementet foreslår lovhjemmel for.

5.5.1.2 Nærmere om hvilke kostnader som kan anses som FoU

De relativt store vanskene med å gi FoU-begrepet et presist innhold forplanter seg videre til spørsmålet om hvilke typer kostnader som skal anses forbundet med et konkret, godkjent FoU-prosjekt. Hervik-utvalget peker på dette og angir at det har valgt en løsning med forholdsvis detaljert angivelse både av hva som skal omfattes og hva som faller utenfor ordningen. Samtidig erkjennes det av utvalget at de begreper som er anvendt ikke har et helt presist innhold.

Aktuelle målsettinger for kvalitetssikring av prosjekter som innrømmes skattefradrag bør etter departementets mening ivaretas gjennom ordningen med godkjenning av prosjektet fra Norges forskningsråd. Etter departementets syn må det imidlertid stilles krav om at de utgifter som skal inngå i skattefradraget også er fradragsberettiget i henhold til skatteloven kapittel 6 ved fastsettelsen av alminnelig inntekt. Dette vil avgrense fradragsretten til å omfatte kostnader virksomheten har pådratt seg i sin næring med sikte på å erverve, vedlikeholde eller sikre skattepliktig inntekt. Det kreves ikke at kostnadene har vært vellykkede, det vil si ført til et verdifullt forskningsresultat for bedriften.

Videre finner departementet ikke grunn til at andel av faste kostnader mv. i et foretak skal kunne henføres til FoU-delen av foretakets samlede aktivitet, og dermed bli klassifisert som grunnlag for FoU-fradrag. Det vises her til at dette ikke er omfattet av Hervik-utvalgets forslag til lov- og forskriftstekst, samtidig som utvalget presiserer at «forskriftene[må] utformes slik at de gir en rimelig avgrensning mot løpende drift, som ikke angår det offentlige.» I den grad dette er utgifter foretaket under enhver omstendighet ville vært pådratt, synes det helt klart at disse må falle utenfor. Etter departementets vurdering vil det også innebære en ressurskrevende og lite formålstjenlig ordning dersom den enkelte virksomhet skjønnsmessig skal foreta en beregning av slike kostnader, samtidig som dette skal være mulig å etterprøve.

Generelt vil fradragsretten avgrenses gjennom et nærmere definert FoU-prosjekt, enten dette arbeidet foregår i bedriftens egen regi eller gjennom kjøp av oppdragsforskning fra godkjent forskningsinstitusjon. Med prosjekt menes, som angitt av Hervik-utvalget, en definert oppgave med et klart formål, med en fastsatt tids- og kostnadsramme samt eget regnskap. Ved kjøp av forskningstjenester fra forskningsinstitusjon vil kostnadene til dette kun gi FoU-fradrag for det foretaket som kjøper slike tjenester. For forskningsinstitusjoner som selger slike tjenester vil kostnader knyttet til prosjektet være alminnelige næringsutgifter til inntekts ervervelse som kommer til fradrag i alminnelig inntekt. Det må unngås dobbelt skattefradrag ved at både den selgende forsikringsinstitusjon og den kjøpende bedriften får fradrag i skatt for de samme utgiftene.

5.5.2 Hvem som skal omfattes av ordningen

5.5.2.1 Hervik-utvalgets forslag

Utvalget uttaler i innstillingen at ordningen primært tar sikte på relativt små prosjekter, mens større prosjekter er forutsatt håndtert gjennom de ordinære direkte virkemidlene i Norges forskningsråd. Dette trekker etter departementets vurdering i retning av en forutsetning om at større foretak ikke skal omfattes av ordningen. Det vises her til at prosjekter av begrenset omfang normalt vil være mest aktuelle for mindre virksomheter organisert uten omfattende formelle selskapsstrukturer.

5.5.2.2 Krav til revisorattestasjon

Hervik-utvalget forutsetter på side 149 i NOU 2000: 7 at kostnader til FoU-arbeid i egen regi må attesteres av revisor for å gi rett til fradrag. Dette reiser spørsmål om ordningen er forutsatt begrenset til å gjelde virksomhet som er underlagt revisjonsplikt, jf. lov om revisjon og revisorer (revisorloven) 15. januar 1999 nr. 2 § 2-1. Bestemmelsen fastsetter at det som utgangspunkt gjelder revisjonsplikt for virksomhet som er regnskapspliktig i henhold til regnskapsloven § 1-2. Unntak gjelder hvor driftsinntektene av den samlede virksomheten er mindre enn 5 millioner kroner. Dette unntaket gjelder likevel ikke for allmennaksjeselskaper, aksjeselskaper, ansvarlige selskaper med mer enn 5 deltagere eller hvor samtlige deltagere er juridiske personer, samt for kommandittselskap hvor komplementaren er en juridisk person hvor ikke noen av deltagerne har personlig ansvar for forpliktelsene. Enkeltmannsforetak vil være undergitt revisjonsplikt dersom det har samlede eiendeler med verdi over 20 millioner kroner eller flere enn 20 ansatte.

Et krav om revisorattestasjon basert på revisjons pliktvil utelukke mindre bedrifter som ikke omfattes av revisjonsplikten i revisorloven § 2-1 fra ordningen med skattefradrag for kostnader til FoU. Som det fremgår ovenfor vil dette kunne gjelde en rekke enkeltmannsforetak samt ansvarlige selskaper med færre enn 6 deltagere og lavere driftsinntekter enn 5 millioner kroner. Med hensyn til hvilke former for virksomhetsutøvelse som er forutsatt å skulle omfattes, finner departementet ikke holdepunkter for å oppstille et vilkår om at virksomheten må være underlagt revisjonsplikt for å komme inn under ordningen. Det legges til grunn at kravet om revisorattestasjon er oppstilt med sikte på å unngå misbruk av ordningen og et omfattende kontrollbehov fra ligningsmyndighetenes side. Kravet kan derfor oppfylles ved å engasjere en revisor til attestasjonsoppgaven, selv om foretaket ikke har revisjonsplikt.

5.5.2.3 En avgrensning til små og mellomstore bedrifter

Departementet har foretatt en vurdering av om ordningen bør avgrenses til å omfatte bare små og mellomstore bedrifter.

Spørsmålet reises på bakgrunn av uttalelser i NOU 2000: 7 kapittel 9.3 Bedriftsrettede tiltak. Det heter her at:

«For større og mer langsiktige forskningsprosjekter mener utvalget at det er ønskelig at Norges forskningsråd slik som i dag vurderer hvilke prosjekter som er fornuftige å gjennomføre med offentlig finansiering, jf. omtale i neste avsnitt. For mindre prosjekter kan imidlertid gevinsten ved en slik vurdering ha mindre betydning. (...)

Som omtalt ovenfor skal tiltaket primært treffe relativt små prosjekter, mens større prosjekter i hovedsak håndteres gjennom de ordinære direkte virkemidlene i Norges forskningsråd.»

I fortsettelsen av det sist siterte avsnittet angir utvalget sitt forslag til beløpsmessig avgrensning av ordningen. Dette kan trekke i retning av at det ovenfor siterte henspeiler til omfanget av prosjektene og ikke kan forstås som et forslag om å begrense ordningen til kun å skulle omfatte små og mellomstore bedrifter.

Departementet legger imidlertid til grunn at det i praksis normalt vil være en sammenheng mellom størrelsen på foretaket og omfanget av de FoU-prosjekter som igangsettes. Videre vises det til at Stortinget har gitt sin tilslutning til utvalgets forslag om at bedrifter som ikke er i skatteposisjon skal gis et tilskudd tilsvarende verdien av skattefradraget. Normalt vil det være i en fase med oppstart av en virksomhet at denne vil være utenfor skatteposisjon. I de langt fleste tilfeller vil dette også falle sammen med at bedriften er av relativt beskjeden størrelse.

Hovedbegrunnelsen for å begrense ordningen til små og mellomstore bedrifter vil imidlertid være at behovet for en slik støtteordning antas å være ulikt for små og mellomstore bedrifter på den ene siden og større foretak på den andre siden. Større foretak vil ha en bedre evne til å bære omkostningene ved FoU løpende, og vil som påpekt ovenfor i praksis lettere kunne oppnå tilskudd til større prosjekter gjennom eksisterende ordninger administrert av Norges forskningsråd. For bedrifter med FoU-utgifter over det foreslåtte taket vil en ordning i samsvar med Stortingets vedtak i stor grad innebære at skattefradraget kommer til erstatning for kostnader som foretakene i dag bærer selv. Det skyldes at tilskuddet ikke gjør det mer lønnsomt å øke FoU-investeringen utover taket. Dette innebærer at offentlige midler trer i stedet for private midler uten å generere økt FoU.

På denne bakgrunn har departementet vurdert hva som kan være en hensiktsmessig avgrensning av ordningen med sikte på å forbeholde denne for små og mellomstore bedrifter. I retningslinjer utarbeidet av Nærings- og handelsdepartementet for ordningen med offentlig støtte til forsknings- og utviklings (FoU)-prosjekter i næringslivets regi (FUNN-ordningen), heter det at ordningen tar spesielt sikte på å nå frem til små og mellomstore bedrifter (SMB). Det er i retningslinjene for FUNN-ordningen ikke angitt noe nærmere om hva som skal forstås med små og mellomstore bedrifter.

Ved en avgrensning etter bedriftens størrelse er det viktig å finne avgrensninger som både er treffsikre i forhold til intensjonen med ordningen og som også er enkle å administrere. En mulig avgrensning kan være en kobling til SMB-listen ved Oslo Børs. Vilkårene for notering på SMB-listen fremgår av børsforskriften § 2-1. Som et generelt vilkår for notering må aksjen være utstedt av et allmennaksjeselskap. Videre følger det av bestemmelsen at kursverdien på aksjer som noteres på SMB-listen må antas å være minimum 8 millioner kroner. Selskapet skal ha bestått i minst tre år og ha offentliggjort årsregnskap og årsberetning i en tilsvarende periode forut for søknad om notering. Videre forutsetter notering at minimum 25 prosent av aksjene er eid av andre enn personer og selskaper med en nærmere definert tilknytning til selskapet. Etter departementets vurdering vil en avgrensning av ordningen til kun å omfatte selskaper notert på SMB-listen ved Oslo Børs bli for snever, og ikke være i samsvar med utvalgets og Stortingets intensjon.

Som et alternativ til dette har departementet vurdert en avgrensning basert på § 1-6 i lov om årsregnskap m.v. (regnskapsloven) av 17. juli 1998 nr. 56. Det følger av denne bestemmelsen at foretak anses som små dersom de i henhold til de to siste årsregnskap oppfyller to av følgende tre vilkår; 1) har mindre enn 40 millioner kroner i årsinntekt, 2) har mindre enn 20 millioner kroner i balansesum, og 3) har færre enn 50 ansatte. Morselskaper regnes bare som små foretak dersom ovennevnte vilkår er oppfylt for konsernet som en enhet. Uavhengig av om disse vilkårene er oppfylt regnes foretaket som stort dersom det er et allmennaksjeselskap, dersom det er regnskapspliktig og aksjer og andeler mv. i foretaket er notert på børs eller dersom foretaket er regnskapspliktig og anses å ha en særlig samfunnsøkonomisk eller markedsmessig betydning.

En avgrensning etter regnskapsloven § 1-6 vil følgelig utelukke allmennaksjeselskaper og selskaper notert på børs fra ordningen. Allmennaksjeloven § 3-1 krever at et allmennaksjeselskap skal ha en aksjekapital på minst 1 million kroner. Allmennaksjeselskapene er «åpne» selskaper i den forstand at aksjene er beregnet på alminnelig omsetning og har adgang til å henvende seg til allmennheten med innbydelse om tegning og annet erverv av aksjer i selskapet. Dette i motsetning til aksjeselskaper som er «lukkede» selskaper i den forstand at aksjene ikke er beregnet på alminnelig omsetning, og at omsetning er undergitt ulike begrensninger av hensyn til selskapet og øvrige aksjeeiere, særlig sett i forhold til deltagelsen i den virksomhet selskapet driver. Det vil være opp til stifterne av selskapet å avgjøre hvorvidt selskapet skal være et allmennaksjeselskap eller aksjeselskap, også hvor aksjekapitalen overstiger 1 million kroner. Departementet finner å kunne tilrå en avgrensing av ordningen mot allmennaksjeselskaper gjennom henvisning til regnskapsloven § 1-6.

Videre har departementet vurdert hvorvidt deltakerlignede selskaper bør omfattes av ordningen. Dette vil gjelde ansvarlige selskaper, kommandittselskaper og selskaper med delt ansvar. I henhold til skatteloven § 2-2 annet ledd er slike selskaper ikke selvstendige skattesubjekter. Det er de enkelte deltagerne som lignes for sin andel i selskapets resultat. En ordning med skattefradrag vil derfor innebære at fradraget gis i den enkelte deltakers utlignede skatt. Dette vil medføre at det ikke er selskapet som sådan som tilføres midler direkte til dekning av FoU gjennom fradraget. Indirekte vil imidlertid også fradraget på eierens hånd kunne styrke selskapets økonomi etter hvert. I et deltakerlignet selskap må beregningsgrunnlaget for skattefradraget være selskapets kostnader, det vil si at det kun gis skattefradrag for prosjekter inntil 4 millioner i selskapet. I tillegg må fradraget på den enkelte andelseiers hånd begrenses etter 4 millioner-regelen, selv om eieren deltar i flere selskap med FoU-grunnlag.

På bakgrunn av det ovenstående foreslår departementet at ordningen med skattefradrag for kostnader til FoU begrenses til små foretak som definert i regnskapsloven § 1-6. Dette vil omfatte både aksjeselskap, deltakerlignet selskap og enkeltmannsforetak under grensene for slike små foretak.

5.5.2.4 Nærmere om samarbeidsprosjekter og FoU innenfor konserner

Hervik-utvalget har i sitt utkast til forskrift inntatt regler både med hensyn til samarbeidsprosjekter mellom flere skattytere og innenfor konserner etter aksjelovgivningen. Når flere skattytere etablerer et felles FoU-prosjekt skal det etter utvalgets forslag kunne kreves fullt fradrag for hver enkelt av disse selv om totalkostnaden overstiger beløpsgrensen. Også innenfor konsern skal beløpsgrensen etter utvalgets forslag gjelde for det enkelte selskap. For samarbeidsprosjekter mellom selskaper innenfor samme konsern foreslås det imidlertid at beløpsgrensen skal gjelde for alle selskapene i konsernet under ett. I tillegg foreslås en skjønnsmessig regel hvoretter selskapene også ellers kan bli å regne som ett dersom det ut fra en samlet vurdering er grunn til å se prosjektene i sammenheng.

Utvalget har ikke begrunnet nærmere hvorfor det foreslås ulike regler når det gjelder samarbeidsprosjekter i og utenfor konsern. Utgangspunktet i skatteretten er at selskaper innenfor konsern anses som selvstendige rettssubjekter. En nærliggende forklaring på utvalgets sondring kan være at de bakenforliggende eierinteressene vil være de samme innenfor et konsern og at selskapene som inngår i dette av denne grunn må ses som et hele.

Departementet legger til grunn at det sentrale i Stortingets vedtak og utvalgets forslag har vært et ønske om å stimulere til økt satsning på FoU innenfor bedriftene. Dette søkes oppnådd gjennom igangsetting av konkrete og godkjente prosjekter som det skal gis støtte til i form av skattefradrag. Skattefradraget skal være midlet til å oppnå iverksetting av de enkelte prosjekter. På denne bakgrunn ser departementet det som hensiktsmessig å begrense skattefradraget uavhengig av hvor mange deltakere som er involvert i dette. Dette harmonerer etter departementets syn også best med Hervik-utvalgets merknader om at det er mindre prosjekter som er forutsatt tilgodesett, mens støtte til større prosjekter som før skal kanaliseres gjennom tilskudd fra Norges forskningsråd, jf. ovenfor. Den motsatte løsning vil kunne innebære at det gis støtte til prosjekter av en størrelsesorden som ikke har vært forutsatt. En løsning basert på fradrag tilknyttet det enkelte prosjekt vil også innebære at en unngår tilpasninger med sikte på å oppnå økt støtte, samtidig som en hindrer administrativt merarbeid knyttet til skjønnsmessige grensedragninger. Departementet foreslår at skattefradraget for prosjekter hvor flere skattytere er involvert fordeles etter de enkeltes bidrag innenfor den samme kostnadsrammen som gjelder ellers. Dette foreslås å gjelde både for selskaper uten eiermessig tilknytning som deltar i samarbeidsprosjekter og innenfor konserner.

Med konsern forstås i denne sammenheng et morselskap med ett eller flere datterselskaper hvor morselskapet enten gjennom avtale eller som eier av aksjer eller selskapsandeler har bestemmende innflytelse over datterselskapene, jf. aksjeloven § 1-3 og allmennaksjeloven § 1-3.

Også hvor flere selskapers deltagelse i samme prosjekt avgrenses på ovennevnte måte vil det kunne oppstå mulighet for omgåelse av ordningen. Det vises her til muligheten for at flere datterselskaper innenfor samme konsern søker om godkjennelse av hva som tilsynelatende utgjør selvstendige prosjekter mens disse i realiteten inngår som ledd i ett og samme prosjekt. Hervik-utvalget la i sitt utkast til forskrift frem forslag til en regel om at «Også ellers kan flere selskaper i konsern bli å regne som en bedrift dersom det ut fra en samlet vurdering er grunn til å se prosjektene i sammenheng». Utvalget har ikke redegjort nærmere om bakgrunnen for forslaget. Forslaget gir anvisning på en skjønnsmessig vurdering som kan være usikker og som gir svekket forutberegnlighet for søkerne. Departementet finner likevel å ville fremme forslag om en regel i tråd med det prinsipp som er kommet til uttrykk i utvalgets forslag. Det vises her til den fare for omgåelse som ligger i ordningen.

5.5.2.5 Krav om tilknytning til Norge

Hervik-utvalget har i utkastet til forskrift foreslått et vilkår om at reglene bare skal gjelde for prosjekter som i det vesentligste er gjennomført i Norge. Norges forskningsråd skal likevel kunne gjøre unntak fra dette kravet når samarbeidet med utenlandske kompetansemiljøer antas å ha særlig betydning for virksomheten i Norge.

Fradraget for FoU-kostnader er forutsatt gitt i utlignet skatt. Skatteplikt til Norge forutsetter en skattemessig tilknytning hit. For forskning og utvikling i bedriftens egen regi utført av selskaper hjemmehørende i Norge vil denne normalt foregå i Norge. Filial av utenlandsk selskap vil være skattepliktig til Norge for inntekter mv. av sin virksomhet her i landet. Uten et krav om at forskningen må være utført i Norge vil det i disse tilfellene kunne kreves fradrag for FoU-arbeid foretatt i selskapets hjemland. Tilsvarende oppstår spørsmål om selskaper hjemmehørende i Norge skal kunne kreve fradrag for kostnader tilknyttet deltagelse i samarbeidsprosjekter utenfor landets grenser. Ved oppdragsforskning vil slike tjenester kunne kjøpes i utlandet.

Hervik-utvalgets begrunnelse for vilkåret om at FoU-arbeid må ha tilknytning til Norge er formodentlig et ønske om å stimulere norske forskningsmiljøer. Som påpekt ovenfor legger departementet til grunn at bare kostnader som også er fradragsberettigede i alminnelig inntekt skal inngå i skattefradraget. Inntektsfradrag er forbeholdt utgifter som er pådratt for å erverve, vedlikeholde eller sikre inntekt skattepliktig til Norge. For filial i utlandet av norsk selskap vil inntekten i utgangspunktet være skattepliktig til Norge. Avhengig av hvorvidt det foreligger skatteavtale og innholdet av denne vil det imidlertid normalt enten bli gitt kredit i norsk skatt, eller inntekten vil være unntatt fra beskatning. For filial i Norge av utenlandsk selskap vil fradrag forutsette at kostnadene har tilknytning til en virksomhet hvis økonomiske avkastning vil være skattepliktig til Norge. Dette vilkåret vil normalt være oppfylt når aktiviteten utøves i Norge. Disse reglene vil imidlertid ikke kunne sikre at innkjøpte forskningstjenester er utført i Norge. Videre vil departementet vise til at det kan oppstå problemstillinger knyttet til spørsmålet om ulovlig statsstøtte dersom fradragsretten forbeholdes FoU utført i Norge.

På denne bakgrunn finner departementet det hensiktsmessig at en eventuell begrensning av fradragsretten som oppstilt av utvalget må avklares gjennom ytterligere utredning, og deretter reguleres nærmere i forskrift. Departementets forslag til forskriftshjemmel for FoU-fradrag omfatter også dette tema.

5.5.3 Kostnadsramme og tidsbegrensning

Hervik-utvalget foreslår en kostnadsdekning på 25 prosent av de kostnadene i prosjektet som gir rett til tilskudd, begrenset til 1 million kroner per år per bedrift. I utvalgets utkast til forskrift forutsettes det at forskningsrådet skal godkjenne de kostnader som skal inngå i beregningsgrunnlaget for skattefradraget.

Departementet legger på bakgrunn av merknadene under punkt 23.2.5 i Innst. S. nr. 325 (2000-2001) til grunn at skattefradraget beregnes av kostnader pådratt gjennom inntektsåret og godkjent gjennom behandling av revisor og ligningsmyndigheter. Kostnader ut over et årlig maksimumsbeløp på 4 millioner kroner inngår ikke i beregningsgrunnlaget. For innkjøp av forskningstjenester gjennom samarbeidsprosjekt med universiteter, høgskoler og forskningsinstitusjoner økes beregningsgrunnlaget til 8 millioner kroner. Departementet legger til grunn at skattyter innenfor en årlige ramme på 4 millioner kroner selv kan velge å benytte denne til egen forskning eller kjøp av forskningstjenester. Skal beregningsgrunnlaget økes med ytterligere 4 millioner kroner må dette skje ved kjøp av tjenester. Videre kan skattyter velge å benytte hele rammen på 8 millioner kroner til kjøp av forskningstjenester.

Departementet har som omtalt tidligere forutsatt at de kostnader som skal inngå i fradraget også kan komme til fradrag i inntekt, jf. skatteloven kapittel 6. Praktiske hensyn tilsier at denne koblingen knyttes til det enkelte inntektsår. Videre vises det til at både Hervik-utvalget og Stortinget har forutsatt et årlig fradrag med maksimumsbeløp uten å omtale en adgang til fordeling av kostnadene. I tillegg til dette viser departementet til de ligningstekniske komplikasjoner en mulighet til overføring til senere år vil innebære for ligningsmyndighetene som i tilfelle må sammenholde selvangivelser over en årrekke for kontroll av skattefradraget.

Departementet foreslår derfor at grunnlaget for beregning av skattefradraget vil være et årlig maksimumsbeløp. I tilfeller der kostnadene til et prosjekt overstiger dette taket vil det ikke bli gitt fradrag innenfor ett og samme år basert på prosjektets totalkostnader. Det gis ikke adgang til å overføre overskytende kostnader til senere inntektsår for ytterligere fradrag. Departementet legger imidlertid til grunn at det vil være anledning til å søke om godkjennelse av et nytt prosjekt til videre- eller sluttføring av det opprinnelige, med adgang til ytterligere skattefradrag basert på det samme årlige beregningsgrunnlaget som ellers. Departementet foreslår at det gis hjemmel til i forskrift å gi nærmere regler om dette.

5.6 Fradrag i skatt

Komiteflertallet legger opp til at tilskuddet skal gis som fradrag i utlignet skatt, samtidig som ordningen skal legges opp slik at fradraget skal kunne tas ut løpende gjennom året. Komiteflertallet legger også til grunn at bedrifter som ikke er i skatteposisjon skal få full nytte av fradraget ved at det gis et supplerende tilskudd. Komiteen går ikke nærmere inn på hva slags forskutteringsordning som bør foretrekkes.

Det er ikke mulig å kombinere den ligningsmessige fradragsordningen (skattefradraget) som Hervik-utvalgets flertall og Stortinget gikk inn for, med den forskutteringsordning som ble lagt til grunn av Hervik-utvalgets mindretall, nemlig motregning i bedriftens løpende betalingsstrøm for arbeidsgiveravgift og forskuddstrekk (skattetrekk). Etter gjeldende regler og system er det nemlig ingen sammenheng mellom arbeidsgiveravgift eller forskuddstrekk for ansatte og utlignet skatt for arbeidsgiver selv. Arbeidsgiveravgift beregnes på grunnlag av skattyters lønnskostnader, mens forskuddstrekket er forskuddsbetaling av de ansattes skatt på lønn. Utlignet skatt er den skatt som skal betales av skattyters samlede inntekt. Det er forskjellige myndigheter (henholdsvis ligningskontoret og skatteoppkreverkontoret) som vil administrere skattefradrag og arbeidsgiveravgift/forskuddstrekk hos et foretak.

En forskuttering av skattefradraget gjennom redusert innbetaling av løpende arbeidsgiveravgift eller skattetrekk må anses prinsipielt og praktisk umulig i det etablerte forvaltningsapparatet. Departementet ser derfor bort fra denne forskutteringsordningen i det følgende.

Etter departementets oppfatning er det i stedet naturlig å bygge forskutteringsordningen for FoU-fradrag på forskuddsordningen for skatt. Denne forskuddsordningen innebærer at sannsynlige inntektsfradrag og skattefradrag ved ligningen tas hensyn til ved beregningen av løpende forskudd på den senere utlignede skatt. Også et sannsynlig FoU-fradrag i skatt kan inngå i dette. Forutsetningen vil være at bedriften gir ligningskontoret tilstrekkelige opplysninger til at forskuddsutskrivingen kan justeres med det sannsynlige fradragsbeløp.

Dette innebærer at personlig næringsdrivende vil få redusert den skatten som skal betales i fire like store terminer gjennom inntektsåret, jf. skattebetalingsloven kapittel III, det vil si i det året FoU-kostnadene påløper.

Personlige deltagere i ansvarlige selskaper og kommandittselskaper er også forskuddsskattepliktige og vil dermed kunne få redusert den skatten som skal betales i fire like store terminer gjennom inntektsåret, på lik linje med personlig næringsdrivende.

Aksjeselskaper og likestilte selskaper er etterskuddspliktige, jf. skattebetalingsloven kapittel V. De betaler sin inntektsskatt i to foreløpige terminer før ligningen er gjennomført i året etter inntektsåret (forhåndsskatt 15. februar og 15. april), og resten om høsten etter ligningen (resterende skatt). For disse selskapene vil dermed FoU-fradraget først kunne komme til fradrag ved innbetalingen av forhåndsskatten våren etter at FoU-utgiftene er pådratt, eventuelt om høsten ved selve ligningen. Etter departementets oppfatning er dette en uunngåelig konsekvens av at fradraget er koblet til ligningsprosessen. Tidspunktet for godskriving av skattefradraget ved ligningen vil falle godt sammen med tidspunktet for selve inntektsskattebelastningen. Behovet for en forskuttering er da ikke det samme som når skattebelastningen kommer tidligere (gjennom en forskuddsskatt).

For bedrifter som ikke er i skatteposisjon og dermed ikke skal betale skatt, har komiteflertallet, som tidligere nevnt, lagt til grunn at det skal gis et supplerende tilskudd. Som en følge av at fradraget er koblet til ligningsprosessen vil et supplerende tilskudd til de bedriftene som ikke får utlignet nok skatt til å utnytte fradraget, kunne gjennomføres ved at bedriftene får utbetalt det ikke utnyttede fradragsbeløpet. Fradraget vil da bli utbetalt på samme måte som overskytende forhåndsskatt eller forskuddsskatt. Departementet foreslår derfor at dersom FoU-fradraget overstiger utlignet skatt, skal det overskytende beløp utbetales skattyteren ved skatteoppgjøret.

5.7 Spørsmål om skatteplikt for skattefradraget/tilskuddet

Stortinget har gjennom sin henvisning til forslaget fra flertallet i Hervik-utvalget gitt anvisning på en rettighetsbasert ordning. Det vises her til NOU 2000: 7 side 148 hvor det heter:

«(...) Samtidig vil et tiltak basert på objektive kriterier som gir bedriftene rett til tilskudd, gjøre det enklere for hver enkelt bedrift å planlegge sin forskningsinnsats. En rekke land har derfor gjennomført slike tiltak basert på objektive kriterier, i hovedsak i form av indirekte tiltak gjennom skattesystemet, jf. omtale i avsnitt 6.3. Utvalget vil under dette punkt skissere og foreslå et tiltak der bedriftene er garantert et nærmere angitt beløp til finansiering av FOU-utgifter gitt at visse objektive kriterier er tilfredsstilt. (...)»

Dette innebærer som tidligere nevnt at ordningen får reelt preg av å være en regelstyrt tilskuddsordning.

Statstilskudd til dekning av fradragsberettigede næringsutgifter er generelt skattepliktig næringsinntekt. Det vises i denne sammenheng til Høyesterettsdom inntatt i Rt. 1978 side 488. Det følger av dette at skatteplikten også omfatter tilskudd til forskning. En ordning som skissert ovenfor med rett til skattefradrag for fradragsberettigede kostnader til FoU må økonomisk sett likestilles med en ren tilskuddsordning med direkte utbetalinger. Dersom skattefradraget unntas fra skatteplikt vil det innebære at et skattefradrag vil være mer verdt enn et tilsvarende statstilskudd som utbetales kontant. Det har neppe vært meningen.

Departementet ser likevel de praktiske og mer formelle argumenter som taler mot å behandle et skattefradrag som skattepliktig inntekt for mottaker. Departementet går derfor inn for skattefritak mot at fradragssatsen reduseres fra 25 til 20 prosent av fradragsgrunnlaget. Ved at fradragssatsen settes til 20 prosent, og ikke bare 18 prosent som ville tilsvare verdien av 25 prosent minus 28 prosent skatt, er det tatt hensyn til at ikke alle foretak vil være i skatteposisjon med effektiv skattlegging av eventuelt mottatt skattepliktig støtte.

5.8 Praktisk gjennomføring

5.8.1 Godkjenningsordning i Norges forskningsråd

For å sikre at den nye ordningen blir oppfattet som troverdig i forhold til målsetningen, og for å redusere næringslivets usikkerhet med hensyn til hvilke prosjekter som faktisk faller inn under det nye virkemidlet, foreslo Hervik-utvalget at prosjektene må godkjennes på forhånd av Norges forskningsråd, og at revisor i etterhånd skal bekrefte at prosjektet er gjennomført i samsvar med godkjenningen og regelverket.

Godkjenningsordningen skal etter Hervik-utvalgets forslag gjelde for bedriftenes enkeltprosjekter, enten bedriftene utfører disse alene eller i samarbeid med andre bedrifter. Ved kjøp av FoU-tjenester fra godkjent universitet eller høgskole skal institusjonen det er tale om godkjennes av forskningsrådet.

Etter dette, sammenholdt med Stortingets vedtak, blir det også for skatteordningen nødvendig at forskningsrådet må foreta en godkjenning av prosjektene, på samme måte som rådet i dag godkjenner prosjekter i tilknytning til FUNN-ordningen. Bedriftene må definere sin FoU-innsats i prosjektet, ikke bare kreve fradrag for en anslått andel av FoU-kostnader. Dette medfører også at ligningsmyndighetene og revisor har en kontrollmulighet. Videre vil det gi en mulighet til å få oversikt over ordningens effekter og bedriftenes FoU-satsinger.

Den faglige vurderingen av prosjektet bør inneholde en vurdering av om prosjektet er et reelt FoU-prosjekt, og om kjøp av tjenester skjer fra FoU-miljø som er «godkjent». Det vises til punkt 5.5.1.2 angående hvilke kostnader som kan inngå i grunnlaget for skattefradraget. Med en godkjenningsordning forutsetter departementet at det i utganspunktet må søkes om en forhåndsgodkjenning, slik som utvalget foreslo. Departementet vil imidlertid peke på at dette i enkelte tilfeller vil kunne få en del uheldige konsekvenser. Det bør derfor åpnes for at forskningsrådet også kan godkjenne prosjekter etter at de er startet opp. For at ligningskontoret skal kunne kontrollere og godkjenne skattefradraget må prosjektet imidlertid være godkjent senest på et slikt tidspunkt at revisor har mulighet til å kontrollere kostnaden opp mot det godkjente prosjektet. Departementet foreslår at det gis hjemmel til å regulere dette nærmere i forskrift. Slik etterfølgende godkjenning innebærer ikke at fradragsgrunnlaget første gang etter godkjenningen kan økes med FoU-prosjektets kostnader fra tidligere år. Det enkelte års FoU-fradrag må beregnes av det enkelte års godkjente utgifter.

5.8.2 Forholdet mellom Norges forskningsråds kompetanse og ligningsmyndighetenes kompetanse

En lovfestet rett til skattefradrag etter skatteloven medfører at også ligningsmyndighetene er tillagt et forvaltningsansvar. Etter utvalgets forslag og stortingsvedtaket er det imidlertid Norges forskningsråd som skal inneha kompetansen til å godkjenne både prosjektet og kostnadsrammen. Har skattyter fått godkjent et prosjekt, kan ikke ligningsmyndighetene i ettertid hevde at dette ikke er forskning. En annen løsning vil medføre at skattyter ikke kan være sikker på at han får tilskudd før prosjektet er ferdig. Dette vil skape en for stor usikkerhet for skattyter.

Etter departementets oppfatning må skattytere som har gjennomført et godkjent prosjekt legge ved opplysninger om dette til ligningsmyndighetene. Fradragsgrunnlaget må være en egen post i næringsoppgaven (vedlegg til selvangivelsen) for næringsdrivende og selskaper. Forskningsrådets godkjennelse samt revisors bekreftelse må også vedlegges.

Ligningsmyndighetene må på den annen side ha kompetanse til å prøve om skattyter faktisk har hatt de kostnader som han hevder. Dersom skattyter for eksempel krever at alle utgifter til to ansatte skal inngå i grunnlaget for skattefradrag, må ligningsmyndighetene kunne prøve om de to ansatte har arbeidet full tid med prosjektet. Har de to ansatte kun arbeidet 50 prosent med prosjektet, må skattefradraget kunne reduseres tilsvarende. Revisors attestasjon vil kunne være veiledende, men i praksis vil det ikke være mulig for en revisor å ta standpunkt til alle detaljer i ressurs- og kostnadsbruken til et større forskningsprosjekt.

Det er skatteoppkreveren i det enkelte distrikt som foretar skatteavregningen i et samarbeid med ligningskontoret. Fradrag i skatt må da gis etter nærmere opplysninger fra ligningskontorene.

5.8.3 Klageadgang

Etter lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) § 28 kan et enkeltvedtak påklages til nærmeste overordnede forvaltningsorgan. Etter § 2 anses et enkeltvedtak som et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer eller private rettssubjekter.

Etter ligningslovens § 9-2 har skattyter rett til å påklage ligningen. En klage etter ligningsloven vil kun gjelde spørsmålet om skattyter har hatt kostnader som nevnt i det godkjente prosjektet.

Hervik-utvalget foreslo at departementet oppnevner en egen klagenemnd for slike saker. En slik klagenemnd var tiltenkt opprettet i forbindelse med FUNN-ordningen. Finansdepartementet anser det som lite hensiktsmessig at et departement skal være klageorgan for vedtak fattet av Norges forskningsråd på dette området. Departementet foreslår derfor at en klagenemndløsning for rådets avgjørelser også skal gjelde for skattefradragsordningen. Klagenemnda skal behandle klager knyttet til avslag på forhåndsgodkjennelse av egne prosjektet, og avslag på forhåndsgodkjennelse av forskningsinstitusjoner som det kan kjøpes forskningstjenester fra. En bedrift kan ikke påklage et slikt avslag til ligningsmyndighetene. Den nærmere klageordning utenom ligningsloven må reguleres i forskrift.

5.8.4 Forholdet til statsstøttereglene

I forbindelse med etableringen av FUNN-ordningen foretok Nærings- og handelsdepartementet i brev av 14. juni 2001 formell notifikasjon av EFTA Surveillance Authority (ESA) med underretning om det nærmere innhold av ordningen. I vedtak av 18. juli 2001 besluttet ESA å ikke reise innsigelser om at ordningen rammes av EØS-avtalens bestemmelser om ulovlig statsstøtte. Departementet vil vurdere hvorvidt det vil være nødvendig å foreta notifikasjon også i forbindelse med innføringen av en ordning med skattefradrag for kostnader til FoU. En vil ha en dialog med ESA om dette.

5.8.5 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at lovendringene trer i kraft med virkning fra og med inntektsåret 2002.

5.9 Alternativ tilskuddsordning

Etter departementets oppfatning er koblingen til ligningen reelt sett bare en teknisk oppgjørsmåte for en rettighetsbasert tilskuddsordning. Det virker ulogisk og systemfremmed å utforme et skattefradrag for en type næringsutgift som det allerede er gitt inntektsfradrag for i næringsbeskatningen.

Utvalgets flertall begrunnet koblingen til skattesystemet med at tilskuddet må ses som et bidrag fra det offentlige for en økt ytelse fra næringslivets side. En fradragsordning i skatt vil i følge utvalgets flertall markere dette best. En tilskuddsordning vil kunne bli oppfattet som noe staten gir bedriftene fordi de ikke klarer seg på egen hånd. Den økte FoU-innsatsen staten stimulerer til vil etter hvert føre til høyere inntekter i næringslivet og økt skatteinngang.

Etter departementets oppfatning er begrunnelsen for å koble tilskuddsordningen til skattesystemet svak. Det er normalt at utgifter budsjetteres på statsbudsjettets utgiftsside selv om det kan føre til økt verdiskaping og økte skatteinntekter. Dersom utvalgets prinsipp skulle legges til grunn også for andre tilskuddsordninger vil skattesystemet bli overbelastet.

Utvalget har også pekt på at fradrag i skatt vil være mer stabilt enn et tilskudd. Etter departementets oppfatning vil en rettighetsbasert tilskuddsordning kunne utformes slik at den gir den samme forutberegnelighet og stabilitet som en skatteordning.

Etter departementets syn vil en tilskuddsordning være administrativt enklere enn en skatteordning. Hovedforskjellen mellom ordningene ligger i utbetalingsmåten. Bedriftene får like mye arbeid med å beskrive forskningsprosjekter og kostnadsregistrering med sikte på skattefradrag, som de ville ha fått med å sende begrunnede prosjektsøknader og deretter kostnadsoppgaver i en direkte tilskuddsordning. De administrative kostnadene vil øke ved at to ulike instanser skal behandle henholdsvis prosjektsøknaden og kostnadsoppgaven, istedenfor at samme instans (Norges forskningsråd) behandler begge deler.

På denne bakgrunn mener departementet at Stortingets intensjoner bedre kan ivaretas gjennom en tilskuddsordning.

En tilskuddsordning bør i tilfelle utformes med hjemmel i en egen lov om forskning og utvikling i næringslivet. Loven må gi bedrifter som er blitt forhåndsgodkjent rett til et tilskudd på inntil 25 prosent (forutsatt skatteplikt for tilskuddet, jf. punkt 5.7 foran) av prosjektkostnadene opp til 4 millioner kroner, det vil si med et maksimalt tilskuddsbeløp på 1 million kroner. Rammen må som for skattefradrag utvides ved kjøp av tjenester fra godkjent forskningsinstitusjon. Hvilke prosjekter og hvem som skal ha rett til tilskudd må være de samme som etter skattefradragsmodellen. Utbetalingen av tilskuddet må kunne foretas når revisorbekreftet prosjektregnskap fremlegges, eventuelt på et tidligere tidspunkt på grunnlag av delregnskap.

Departementet anbefaler Stortinget å overveie en slik tilskuddsløsning fremfor den skattefradragsordning som fremmes i denne proposisjon i henhold til Stortingets vedtak av 15. juni 2001.

5.10 Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet har beregnet provenyvirkningen av en full oppfølging av stortingsvedtaket (Hervik-utvalgets hovedforslag), og av Regjeringens forslag til oppfølging. Med de støttesatsene som legges til grunn, er provenyvirkningene av Regjeringens forslag uavhengige av om ordningen gjennomføres som en skattefradragsordning eller som en regelstyrt tilskuddsordning.

Hovedformålet med slike tiltak er å utløse økt privat FoU-innsats i bedriftene. I hvilken grad bedriftene vil øke FoU-innsatsen er imidlertid svært usikkert. Det er heller ikke opplagt at alle virksomheter med rett til støtte vil øke FoU-innsatsen som følge av en slik ordning. I enkelte tilfeller kan tilskuddet bidra til å fortrenge privat finansiering av FoU-investeringer, det vil si at offentlige midler erstatter private midler uten at den samlede FoU-innsatsen øker. Denne problemstillingen drøftes også av Hervik-utvalget.

Slik Hervik-utvalgets hovedforslag er utformet, er sannsynligheten for fortrengningseffekter etter departementets vurdering nokså stor. Det skyldes at ordningen er såkalt volumbasert, med et relativt lavt tak (4 millioner kroner). Volumbaserte ordninger innebærer at støtten gis på basis av de totale FoU-utgiftene (opp til taket). Når en bedrift vurderer om den skal øke sine FoU-investeringer, vil det normalt være den marginale lønnsomheten som er relevant. For en bedrift som befinner seg over grensen for støtte, vil ordningen ikke gi økt lønnsomhet på marginen, det vil si at det ikke vil bli mer lønnsomt å øke FoU-innsatsen. Det vil altså normalt ikke være noen grunn til at en bedrift med FoU-utgifter over taket skal tilpasse seg annerledes med en slik ordning enn uten.

Departementet mener det er rimelig å forutsette at virksomhetene vil tilpasse seg ulikt avhengig av om de har FoU-utgifter over eller under grensen for støtte. Det legges derfor skjønnsmessig til grunn at de samlede FoU-utgiftene (inkl. offentlig tilskudd) er uendret i virksomheter med FoU-utgifter over taket, mens virksomheter med FoU-utgifter under taket øker den private FoU-finansieringen med 1 krone for hver krone de mottar i offentlig tilskudd.

I forhold til internasjonal empiri er forutsetningen om 1 krone økt privatfinansiert FoU for 1 krone i økt offentlig støtte relativt optimistisk. En så optimistisk forutsetning kan imidlertid begrunnes med at den også skal fange opp en eventuell økning i registrert FoU, blant annet som følge av at virksomhetene blir mer påpasselige med å føre reelle FoU-utgifter som FoU-utgifter. I dag er det ingen skattemessige motiver for å føre opp utgifter som FoU-utgifter, noe som kan tilsi en viss underrapportering i FoU-statistikken. Videre vil virksomhetene få motiver til å klassifisere mest mulig ordinære driftsutgifter mv. som FoU-utgifter.

Med disse forutsetningene og på bakgrunn av tall fra Statistisk sentralbyrås FoU-statistikk for 1999, anslås provenytapet av en full oppfølging av stortingsvedtaket til om lag 1,3 milliarder kroner på noe lengre sikt. Det første året ordningen trer i kraft vil imidlertid provenytapet trolig være noe lavere. I følge stortingsvedtaket skal skattefradraget forskutteres slik at bedriftene mottar tilskuddet løpende gjennom året. Som departementet har gjort rede for, lar dette seg ikke gjennomføre. Gitt denne betingelsen vil imidlertid hele den bokførte effekten komme i 2002. Fordi skattefradraget gis ved ligningen, vil den bokførte provenyvirkningen i selve inntektsåret være beskjeden ettersom de fleste som kommer inn under ordningen vil være etterskuddspliktige (aksjeselskaper).

Blant annet for å øke treffsikkerheten av ordningen, foreslår Regjeringen å avgrense ordningen til SMB-virksomheter, jf. punkt 5.5.2.3. På denne måten vil en rekke større virksomheter med FoU-utgifter over taket ikke omfattes av ordningen, og dermed gjøre ordningen mer effektiv. I følge FoU-statistikken for 1999 vil antall virksomheter med interne FoU-utgifter over taket reduseres fra om lag 300 (av om lag 9 500 virksomheter) til om lag 100 (av om lag 7 500 virksomheter), mens andelen virksomheter med FoU-innkjøp reduseres fra om lag 100 til kun noen få virksomheter. Provenyvirkningen på noe sikt av en ordning avgrenset til SMB-virksomheter anslås til om lag 400 millioner kroner, når bedriftene har fått tilpasset seg ordningen. Bokført virkning i 2002 anslås til om lag 35 millioner kroner. I tillegg kommer administrative kostnader som anslås til om lag 20 millioner kroner.