14 Tilpasning av spesiallovgivningen

14.1 Generelt om behovet for endringer

Departementet foreslår en rekke endringer i annen lovgivning for å tilpasse spesiallovgivningen til straffeloven 2005. Endringene foreslås gjennomført ved tilføyelser i straffeloven 2005 § 412 om endringer i andre lover.

Vedtakelsen av straffeloven 2005 berører i stor grad annen lovgivning. Spesiallovgivingen inneholder et betydelig antall straffetrusler, mange av disse straffebestemmelsene viser til, supplerer eller korrigerer bestemmelser i straffeloven. Annen lovgivning blir også berørt ved at straffeloven 2005 til dels hviler på nye synspunkter om bruk av straff. Det er ønskelig at disse synspunktene også kommer til uttrykk i den strafferettslige spesiallovgivningen.

Endringsbehovene er svært varierende. Det er derfor ikke mulig å gi en generell redegjørelse som omfatter alle endringer som må gjøres i annen lovgivning. En vesentlig del av endringsbehovene refererer seg likevel til samme forhold. Disse endringsbehovene har departementet funnet det hensiktsmessig å kategorisere og gi generelle merknader til. Nedenfor drøftes generelt behovet for endringer i annen lovgivning som følge av endringer i straffeloven 2005 alminnelig del, spørsmålet om plassering og oppheving av straffebud, behovet for konsekvensendringer og andre redaksjonelle endringsbehov og ny ordning for påtale. Endringsbehov som følge av ny ordning for påtale er ikke gjennomført fullt ut. Departementet vil i forbindelse med ikrafttredelse av straffelvoen 2005 komme tilbake til om det er behov for ytterligere endringer.

Behovet for endringer i straffeprosessloven står i en særstilling. Tilpasning av straffeprosessloven til straffeloven 2005 nødvendiggjør betydelige endringer i straffeprosessloven. Tilpassningsarbeidet aktualiserer også enkelte prinsipielle spørsmål, knyttet blant annet til fordeling av påtalekompetanse og bruk av tvangsmidler. Når departementet i forbindelse med oppfølgningen av Metodekontrollutvalgets utredning vil måtte foreta en mer gjennomgående vurdering av bestemmelsene om blant annet tvangsmidler, mener departementet det er mest hensiktsmessig at øvrige tilpasninger i straffeprosessloven forberedes parallelt med denne oppfølgningen. Departementet har også funnet det hensiktsmessig å utsette arbeidet med nødvendige tilpasninger i politiregisterloven. Ettersom det vil ta noe tid før straffeloven 2005 trer i kraft, vil det på et senere tidspunkt, som ledd i ikrafttredelsen av straffeloven 2005, være behov for å gjennomgå spesiallovgivningen på nytt for å foreta nødvendige endringer.

14.2 Straffelovkommisjonens forslag

Straffelovkommisjonen foretok ikke en fullstendig gjennomgåelse av behovene for endringer i spesiallovgivningen som følge av straffeloven 2005. Kommisjonen nøyde seg med å gi en generell oversikt over virkninger på annen lovgivning av forslagene til straffeloven 2005, jf. delutredning VII side 459-463. Kun for straffeprosessloven fremmet kommisjonen et utkast til endringer, jf. delutredning VII side 463- 470, jf. side 493-496. Når det gjelder spørsmålet om overføring av straffebud fra spesiallovgivningen til straffeloven, og vice versa, fremmet kommisjonen enkelte overføringsforslag, jf. delutredning VII side 429-449. Det samme gjelder for opphevelser i strafferettslig særlovgivning, jf. delutredning VII side 449- 459.

Departementet følger opp kommisjonens merknader om virkninger på annen lovgivning i kapitlet her, men behandler i hovedsak kommisjonens forslag til flytting og oppheving av lover og straffebud i forbindelse med de enkelte kapitler i straffeloven 2005 spesiell del.

14.3 Arbeidet med tilpassing av andre lover

Arbeidet med endringer i spesiallovgivningen har vært et samarbeid mellom de enkelte fagdepartementer. Justisdepartementet tok ved brev 6. november 2007 initiativ til dette arbeidet og redegjorde her for tre hovedkategorier av vurderinger og endringer det har vært nødvendig å foreta. Den første hovedoppgaven besto i å tilpasse spesiallovgivningen til den alminnelige delen i straffeloven 2005. Endringsbehovene relaterte seg til straffansvar for medvirkning, straffansvar for forsøk, innføringen av en alminnelig bestemmelse om skyldkrav og andre virkninger av opphevelsen av skillet mellom forbrytelser og forseelser. Den andre hovedoppgaven knyttet seg til flytting og oppheving av straffebud i spesiallovgivningen og straffeloven 2005. De enkelte fagdepartementer ble bedt om, i forbindelse med departementforeleggelse av de enkelte kapitler i straffeloven 2005 spesiell del, å foreta en vurdering av Justisdepartementets forslag til plassering og oppheving av straffebud. Den tredje hovedoppgaven gjelder såkalte konsekvensendringer, altså endringer som har et teknisk preg, og som i liten grad krever rettspolitiske vurderinger. Henvisninger til andre bestemmelser er et eksempel på dette.

I brev 23. januar 2008 redegjorde Justisdepartementet for et ytterligere endringsbehov som følge av at ordningen med påtalebegjæring ikke videreføres. Departementene ble bedt om å gjennomgå sin lovgivning med tanke på tilpasse denne til den nye påtaleordningen.

Der er fagdepartementene som har hatt primæransvaret for å identifisere endringsbehovene i lovgivning under sitt ansvarsområde og utarbeide forslag til lovendring. Disse endringsforslagene har så Justisdepartementet hatt ansvar for å samle og fremme i proposisjonen her.

14.4 Endringsbehov som følge av endringer i straffeloven 2005 alminnelig del

14.4.1 Medvirkning til straffbar handling

I motsetning til straffeloven 1902, inneholder straffeloven 2005 en generell bestemmelse som gjør det straffbart å medvirke til lovbrudd, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) side 196-98. For å unngå uønsket nykriminalisering og dobbelte medvirkningshjemler, har det vært nødvendig å foreta endringer.

Når medvirkning ikke skal være straffbar, har det vært nødvendig å markere dette uttrykkelig i straffebudet. Departementet har foreslått at dette gjøres ved at man tilføyer et nytt ledd eller punktum om at «Medvirkning straffes ikke».

14.4.2 Forsøk på straffbar handling

Straffbarheten av forsøkshandlinger er i straffeloven 1902 basert på skillet mellom forbrytelse og forseelse. Forsøk på forseelser er som hovedregel ikke straffbart, jf. straffeloven 1902 § 49 annet ledd. I en rekke lover er det gjort unntak fra dette utgangspunktet. Til tross for at lovbruddet er klassifisert som en forseelse, bestemmes det at «Forsøk straffes på samme måte» eller «Forsøk straffes som fullbyrdet handling». Fordi man har valgt å klassifisere lovbruddet som en forseelse av hensyn til påtalekompetansen og derved prosessøkonomien, har det altså vært nødvendig å si eksplisitt at forsøk straffes.

Skillet mellom forbrytelse og forseelse er opphevet i straffeloven 2005, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) side 56-57. Straffbarheten av forsøkshandlinger er i straffeloven 2005 betinget av at handlingen kan medføre fengsel i mer enn 1 år, jf. straffeloven 2005 § 16, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) side 198-202. I straffeloven 2005 er det altså lovbruddets strafferamme som er bestemmende for om forsøk er straffbart. Forsøksansvar er i utgangspunktet kun aktuelt dersom lovbruddet kan straffes med fengsel inntil 1 år, men er utelukket dersom den øvre strafferammen er fengsel inntil 3 eller 6 måneder.

Som en følge av at straffansvar for forsøk i straffeloven 2005 knyttes til lovbruddets strafferamme, har det vært nødvendig å gjennomgå spesiallovgivningen med sikte på å avdekke behov for å gjøre unntak fra dette utgangspunktet (altså fortsatt knytte forsøksansvar til lovbrudd som kan straffes med fengsel inntil 3 eller 6 måneder). Det kan i tilfelle gjøres ved å tilføye et nytt ledd eller punktum om at «Forsøk straffes på samme måte».

For lovbrudd som har en øvre strafferamme over 1 år, har det vært nødvendig å vurdere to situasjoner. Den første foreligger når det i en forseelse har vært tatt inn et tillegg om at forsøk er straffbart. Her må tillegget fjernes dersom man fortsatt mener forsøk skal være straffbart. Den andre er at man ikke ønsker at forsøk skal være straffbart. Departementet har foreslått at man uttrykkelig markerer dette ved å tilføye et ledd eller punktum om at «Forsøk straffes ikke».

Som en følge av at skillet mellom forbrytelse og forseelse oppheves, har det vært behov for å gjennomgå spesiallovgivningen for å ta ut unntakene fra straffeloven 1902 § 49 annet ledd som i dag finnes rundt om i regelverket. Disse unntakene gir etter ikrafttredelsen av straffeloven 2005 ingen mening.

14.4.3 Kravet til subjektiv skyld

Med unntak for forseelser som består i unnlatelse, har straffeloven 1902 ingen bestemmelser om skyldkravet i spesiallovgivningen, jf. § 40 annet ledd. De fleste straffetruslene i spesiallovgivningen angir uttrykkelig skyldkravet. Når straffebestemmelsene ikke sier noe om skyldkravet, fastsettes dette ved en tolkning, hvor blant annet hensynet til en effektiv håndhevelse tillegges vekt, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) side 111. I straffeloven 2005 er skyldkravet fastsatt også for spesiallovgivningen, ved at straffelovgivningen bare rammer forsettlige lovbrudd med mindre annet er bestemt, jf. straffeloven 2005 § 21. Det har vært nødvendig å gjennomgå skyldkravet i spesiallovgivningen for å unngå utilsiktede virkninger av denne skyldregelen. Lovfestingen av forsett som det alminnelige skyldkravet for all straffelovgivning har ingen materiell betydning der hvor straffebudet i dag angir at skyldkravet er forsett og uaktsomhet eller bare har uaktsomhet som uttrykkelig skyldkrav, jf. uttrykket «med mindre annet er bestemt». Etter innføringen av en alminnelig bestemmelse om forsett som skyldkrav, er det strengt tatt ikke nødvendig at forsett nevnes der skyldkravet er både forsett og uaktsomhet, men departementet har, ut fra informasjonshensyn og ønsket om å unngå misforståelser, foreslått at forsett utrykkelig skal nevnes når skyldkravet er både forsett og uaktsomhet.

Vedtakelsen av en alminnelig bestemmelse om skyldkravet i straffelovgivningen har heller ikke betydning hvor straffebudet ikke uttrykkelig angir skyldkravet, men hvor dette er fastsatt gjennom en tolkning. Er det gjennom en tolkning etablert at uaktsomhet er tilstrekkelig, må det antas at dette fortsatt gjelder selv om utgangspunktet er at straffelovgivningen kun rammer forsettlige lovbrudd. Departementet har imidlertid, ut fra sterke informasjonshensyn, foreslått at det uttrykkelig skal sies om uaktsomhet er tilstrekkelig for å pådra straffansvar.

Når det i dag uttrykkelig er bestemt at skyldkravet er forsett, foreslår departementet at denne angivelsen av skyldkravet tas ut fordi den er overflødig. Når departementet gjør unntak fra hovedregelen om forsett, altså at uaktsomhet er tilstrekkelig som skyldkrav, er det nøye vurdert om uaktsomhetsansvaret bør begrenses til grov uaktsomhet, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) side 115. Hensynet til en effektiv straffelovgivning har vært det sentrale spørsmål i denne vurderingen.

14.4.4 Opphevelse av skillet mellom forbrytelse og forseelse

Straffeloven 1902 § 2 deler lovbruddene inn i forbrytelser og forseelser. Inndelingskriteriene er forskjellige avhengig av om lovbruddene er plassert i straffeloven eller i spesiallovgivningen. I straffeloven følger skillet av om bestemmelsene er plassert i del 2 om forbrytelser eller del 3 om forseelser. Utenfor straffeloven er skillet som hovedregel knyttet til strafferammen. Har lovbruddet en øvre strafferamme på fengsel i mer enn 3 måneder, skal det etter straffeloven § 2 første ledd anses som en forbrytelse hvor ikke annet er bestemt. Det er imidlertid en rekke unntak fra dette utgangspunktet. Av særlig stor praktisk betydning er vegtrafikkloven § 31 første ledd.

Skillet mellom forbrytelser og forseelser er opphevet i straffeloven 2005. Hovedbegrunnelsen er at siktemålet med skillet ikke lenger oppfylles i praksis, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) side 56-57. Opphevelsen krever derfor en gjennomgåelse av de bestemmelser som i dag knytter rettsvirkninger til dette skillet. Departementet tilsikter i det følgende ikke å gi en uttømmende redegjørelse for de endringer som har vært nødvendige som følge av opphevelsen av skillet, men nøyer seg med å gi en oversikt over enkelte rettsvirkninger og endringsbehov. Strafferettslig har skillet blant annet betydning for skyldkravet, jf. straffeloven 1902 § 40 annet ledd, straffansvar for underordnet, jf. straffeloven 1902 § 41, for forsøk, jf. straffeloven 1902 § 49 (jf. det som er sagt ovenfor) og for straffutmåling, jf. straffeloven 1902 §§ 58, 59 og 61 (straffreduksjon ved medvirkning som er foranlediget av et sterkt tilknytningsforhold og straffskjerpelse ved gjentakelse).

Straffeprosessuelt har skillet i første rekke betydning for påtalekompetansen. Tradisjonelt har politiet hatt påtalekompetanse ved forseelser. Av den grunn har det vært praktisk å klassifisere lovbrudd som hyppig forekommer, for eksempel brudd på veitrafikklovgivningen, som forseelse for å ikke belaste den høyere påtalemyndighet med denne typen saker.

Skillets betydning for påtalekompetansen står i en særstilling. Ved en lovendring som trådte i kraft i 2004, ble politiet som utgangspunkt gitt påtalekompetanse i saker om forbrytelser som ikke kan medføre strengere straff enn fengsel i 1 år, jf. straffeprosessloven § 67. Dette har medført at mye av begrunnelsen og behovet for å betegne et lovbrudd som en forseelse har falt bort. Sett i sammenheng med behovet for å tilpasse spesiallovgivningen til straffeloven 2005, medfører dette at for de tilfellene et lovbrudd med en strafferamme på under 1 år er gjort til en forseelse av hensyn til påtalekompetanse, har departementet opphevet bestemmelsen om at lovbruddet er en forseelse.

Dersom lovbruddet har en strafferamme på fengsel over 1 år og man ønsker at politiet skal ha påtalekompetanse, må dette særlig begrunnes og angis i en egen hjemmel. Departementet har foreslått at dette gjøres ved å tilføye et eget ledd om at «Politiet avgjør spørsmålet om tiltale i saker etter denne bestemmelsen».

Skillet mellom forbrytelse og forseelse har også andre rettsvirkninger, som for eksempel i lov om strafferegister § 1, hvor det oppstilles en avgrensning i hvilke opplysninger som skal tas med i et strafferegister, eller domstolloven § 132 første ledd, som gir hjemmel til å nekte noen adgang til offentlig rettsmøte dersom vedkommende i løpet av de siste fem årene er idømt frihetsstraff for forbrytelse.

Når skillet mellom forbrytelse og forseelse oppheves, har departementet foreslått at rettsvirkningene skal knyttes til strafferammene, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) side 56-57. Hvilken strafferamme som skal utløse bestemte rettsvirkninger, er vurdert konkret i det enkelte tilfellet. Departementet har ikke sett det nødvendig at rettsvirkninger skal knyttes til samme strafferamme.

Begrepene «forbrytelse» og «forseelse» er enkelte steder i lovverket kun brukt som betegnelse på en straffbar handling. Når man kun har å gjøre med en betegnelse på atferd i strid med en straffesanksjonert norm uten at spesielle rettsvirkninger er knyttet til betegnelsen, har departementet i Ot.prp. nr. 90 side 66 foreslått at begrepet «lovbrudd» brukes der hvor man tidligere benyttet begrepene «forbrytelse» eller «forseelse». Dette gjelder også i spesiallovgivningen.

14.5 Ordningen med påtalebegjæring videreføres ikke

Hovedregelen i dag er at ethvert lovbrudd, både i straffeloven og i spesiallovgivningen, er undergitt ubetinget offentlig påtale, jf. straffeloven 1902 § 77. Viktige unntak fra denne hovedregelen finnes også utenfor straffeloven 1902. Et lovbrudd påtales kun etter begjæring fra fornærmede, se for eksempel varemerkeloven (lov av 3. mars 1961 nr. 4) § 37. Unntak fra utgangspunktet om ubetinget offentlig påtale finner vi også der hvor påtale av lovbruddet forutsetter at allmenne hensyn foreligger, se for eksempel verdipapirfondloven (lov 12. juni 1981 nr. 52 § 8-3 fjerde ledd). Videre er det enkelte lovbrudd som påtales bare når det foreligger begjæring fra fornærmede eller når allmenne hensyn tilsier at lovbruddet påtales, som for eksempel i lov om vern av kretsmønstre for integrerte kretser (lov 15. juni 1990 nr. 27) § 9 tredje ledd. Endelig kan påtale være betinget av at det foreligger begjæring fra fornærmede og allmenne hensyn. Denne formen for unntak finnes imidlertid ikke i spesiallovgivningen i dag. Offentlig påtale vil også kunne være betinget av begjæring fra annen offentlig myndighet. Det gjøres ikke endringer i denne ordningen.

Straffelovkommisjonen foreslo i all hovedsak å oppheve ordningen med påtalebegjæring fra fornærmede, jf. delutredning VII side 182-188. Departementet sluttet seg til dette, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) side 62-64. Av departementets begrunnelse fremgår at den økte skjønnsmyndigheten som tillegges påtalemyndigheten ved denne endringen, i noen grad reduseres ved blant annet at det i den nye bestemmelsen i straffeprosessloven § 62 a oppregnes hvilke momenter det skal legges vekt på i vurderingen av om allmenne hensyn foreligger.

Strafferammen anses å være en god indikasjon på lovbruddets grovhet, og er dermed egnet til å markere grensen for når et straffbart forhold skal være gjenstand for ubetinget offentlig påtale. Departementet har funnet det hensiktsmessig at grensen mellom de handlinger som skal undergis ubetinget offentlig påtale, og de som må henlegges fordi allmenne hensyn ikke tilsier påtale, settes ved handlinger med en øvre strafferamme på fengsel inntil 2 år, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) side 62-64 (ny bestemmelse i straffeprosessloven § 62 a). Stortinget sluttet seg til forslaget.

I straffebud med en strafferamme på to år eller mindre vil dermed hovedregelen være at lovbruddet påtales bare der allmenne hensyn tilsier dette. Denne endringen har gjort det nødvendig å gjennomgå spesiallovgivningen med tanke på hvilken påtaleregel som anses hensiktsmessig på de ulike områdene. I straffebud hvor påtalespørsmålet skal følge den nye alminnelige hovedregel, har det i enkelte lover vært nødvendig å ta ut påtaleregler som at lovbruddet bare påtales dersom allmenne hensyn krever det, eller etter begjæring fra fornærmede, eller som hjemler en kombinasjon av disse.

På den annen side, har det for de tilfellene man ønsker at et lovbrudd med en strafferamme lavere enn 2 år (for eksempel 1 år) skal være undergitt ubetinget offentlig påtale, vært nødvendig å markere dette uttrykkelig i straffebudet. Departementet har foreslått at dette gjøres ved at man tilføyer et nytt ledd om at «Den offentlige påtalemyndighet skal påtale overtredelse av denne bestemmelsen, jf. straffeprosessloven § 62 a».

I enkelt tilfeller er departement kommet til at påtale bare skal skje når allmenne hensyn tilsier det, også for overtredelser med en øvre strafferamme over 2 år. Da har det vært nødvendig å markere dette uttrykkelig i straffebudet. Departementet har foreslått at dette gjøres ved at man tilføyer et nytt ledd om at « For overtredelse av denne bestemmelsen kan påtale unnlates hvis ikke allmenne hensyn tilsier påtale, jf. straffeprosessloven § 62 a».

14.6 Tilstøtende og overlappende spesiallovgivning - plassering av straffebud

I dag er antallet straffebestemmelser i spesiallovgivningen ca. 450. Det er altså et stort krysningsfelt mellom den alminnelige straffeloven og spesiallovgivningen. Departementet har i forbindelse med de enkelte kapitler i straffeloven 2005 spesiell del vurdert om et straffebud skal plasseres i straffeloven eller spesiallovgivningen. Redegjørelsen i Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) side 51-55 inneholder momenter som har vært styrende for Justisdepartementets forslag til plassering av straffebud.

Spørsmålet om plassering av straffebud i eller utenfor straffeloven er et stort og krevende spørsmål som det er vanskelig å gi et generelt svar på. Derfor ba Justisdepartementet i brev 6. november 2007 de enkelte fagdepartementer om at disse vurderte spørsmålet om plassering av straffebud i spesiallovgivningen under det enkelte departements ansvarsområde. Det ble understreket at ønsket om synspunkter på forslaget særlig knyttet seg til straffebud som på bakgrunn av kriteriene i Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) befinner seg i gråsonen mellom plassering i straffeloven og spesiallovgivningen.

14.7 Konsekvensendringer og andre redaksjonelle endringsbehov

Det største arbeidet knyttet til endringer i spesiallovgivingen gjelder såkalte konsekvensendringer. Med dette siktes det til endringer av blant annet henvisninger og terminologi.

Det er en målsetning at straffeloven 2005 i større grad enn straffeloven 1902 skal kunne leses og forstås av interesserte personer uten juridisk kompetanse, jf. Ot.prp. nr. 8 (2007-2008) side 18-19. Dette har nødvendiggjort språklige og redaksjonelle endringer i utformingen av straffebestemmelser. Det vises til merknadene til de enkelte bestemmelsene om det nærmere innholdet i endringene.