15 Økonomiske og administrative konsekvenser

15.1 Oversikt

Lovforslagene i proposisjonen her vil, sammen med de nå vedtatte lovforslagene i Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) og Ot.prp. nr. 8 (2007-2008), utgjøre straffeloven 20. mai 2005 nr. 28 og avløse straffeloven 1902.

Den nye straffeloven er i hovedsak en videreføring og modernisering av straffeloven 1902. Hva som er straffbar atferd er på enkelte områder noe utvidet, og på andre områder i noen grad snevret inn. Justeringen av grensene for hva som skal anses som straffbar atferd, er imidlertid i sum marginal, og vil ikke ha nevneverdige økonomiske eller administrative konsekvenser. For voldslovbrudd og seksuallovbrudd går departementet i tråd med løftene i Soria Moria-erklæringen inn for at det skal utmåles strengere straff enn i dag, mens det for andre lovbrudd argumenteres for at ubetinget fengselsstraff bør erstattes av andre former for straff, som samfunnsstraff og rusrelaterte programmer. Strengere straff for vold og seksuallovbrudd vil i utgangspunktet kreve flere fengselsplasser dersom soningskøen ikke skal øke, men denne virkningen avdempes av at andre tiltak som knytter seg til straffegjennomføringen vil redusere det samlede omfanget av fullbyrdet ubetinget fengselsstraff i årene fremover. Det vises til punkt 15.2 nedenfor. Selve ikraftsettingen av straffeloven 2005 vil medføre økonomiske og administrative konsekvenser, blant annet vil det kreves ressurser til tilpasning av datasystemer og opplæringstiltak, se punkt 15.3.

Behovet for bevilgningsendringer knyttet til ikrafttredelse av straffeloven 2005 vil måtte vurderes i forhold til og tilpasses det økonomiske opplegget i statsbudsjettet for det enkelte år, og det er derfor ikke mulig nå å fastsette et tidspunkt for ikraftsetting av den nye straffeloven.

15.2 Økonomiske og administrative konsekvenser av lovforslagene

15.2.1 En mer tidsmessig lov

Straffeloven 2005 er formulert slik at den er lettere tilgjengelig og mer informativ enn den gjeldende lov. Dette vil gjøre det enklere for personer uten særskilt kunnskap om strafferett å hente veiledning direkte ut av loven, uten at denne gevinsten lar seg tallfeste. Loven vil også være lettere å forstå for den juridiske profesjon, i første rekke forsvarere, påtalemyndigheten og dommere, men for disse brukergruppene er straffeloven 1902 så innarbeidet at en ny lov neppe vil gi grunnlag for en målbart mer effektiv strafforfølgning.

15.2.2 Videreføring, nykriminalisering og avkriminalisering

I det vesentlige viderefører forslagene gjeldende rett i en mer tidsmessig utforming, hvilket ikke medfører økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning for påtalemyndigheten, domstolene, kriminalomsorgen eller andre aktører i straffesakskjeden. Det samme gjelder for andre som loven gjelder for.

Enkelte av forslagene medfører en begrenset nykriminalisering, dvs. en utvidelse av området for hva som er straffbar atferd. Departementet følger gjennomgående opp Straffelovkommisjonens forslag om å erstatte straffvilkåret om uberettiget vinnings hensikt med et vilkår om forsett om uberettiget vinning, se særlig forslaget til kapittel 27. Endringen leder - i hvert fall på det teoretiske plan - til at flere handlinger vil kunne strafforfølges som vinningslovbrudd. I praksis vil imidlertid endringen neppe ha nevneverdige økonomiske eller administrative virkninger, ettersom den som begår slike handlinger typisk vil være motivert av utsikten til en uberettiget vinning (for eksempel tyveri). Også enkelte andre forslag medfører en viss nykriminalisering. I kapittel 21 foreslås det for eksempel en ny bestemmelse om identitetstyveri, i tillegg til enkelte andre mindre utvidelser av området for det straffbare. Her som for andre nykriminaliseringer ligger det til påtalemyndigheten å ta stilling til i hvilken grad slike lovbrudd skal strafforfølges innenfor de budsjettrammene som gjelder.

Departementet foreslår å la være å videreføre en rekke bestemmelser i straffeloven 1902, særlig i lovens tredje del (forseelser). I det alt vesentlige gjelder dette bestemmelser som er utdatert, eller som av andre grunner ikke strafforfølges i dag, og de økonomiske eller administrative konsekvensene blir av den grunn meget beskjedne. I den grad det anmeldes slike lovbrudd i dag, og det forhold at bestemmelsene ikke videreføres i straffeloven leder til at forholdene ikke anmeldes etter at loven tar til å virke, kan politiet og i noen grad påtalemyndigheten spares for arbeidet med å saksbehandle anmeldelsene, men det er neppe mulig å tallfeste en slik besparelse.

Straffelovkommisjonen fremhever, i sin vurdering av de økonomiske og administrative konsekvensene av sin lovskisse, forslaget om å avkriminalisere bruk av narkotika og erverv og besittelse til eget bruk, jf. delutredning VIII side 471, og forslaget om å nedjustere strafferammene og straffutmålingen for grovere narkotikalovbrudd. Ettersom departementet ikke går inn for å følge opp kommisjonens forslag om av- og nedkriminalisering av narkotikalovbrudd, jf. forslaget til kapittel 23, og i stedet foreslår å videreføre dagens straffutmålingspraksis, vil de virkningene kommisjonen pekte på, ikke inntre.

Forslagene om å oppheve en rekke minstestraffer, blant annet for pengefalsk slik det foreslås i kapittel 29, vil kunne føre til at det idømmes lavere straffer enn i dag i enkelte saker. Det er imidlertid ikke grunn til å tro at straffenivået som sådant vil bli nevneverdig påvirket.

15.2.3 Endringer av strafferammer og straffenivå

Proposisjonen følger opp sentrale løfter i Soria Moria-erklæringen, og legger opp til at straffen skal skjerpes for drap, voldtekt og andre seksuallovbrudd, og grov vold, jf. lovforslaget kapittel 25 og 26 om merknadene til disse kapitlene. Så alvorlige lovbrudd straffes i praksis med en ubetinget fengselsstraff, og en straffskjerping vil derfor påvirke gjennomføring av straff i fengsel. Den nærmere beregningen av hvilke økonomiske og administrative konsekvenser dette vil medføre for kriminalomsorgen, bygger på faktiske forhold og utviklingstrekk det hersker en betydelig usikkerhet om, og lar seg derfor bare i begrenset grad tallfeste. Kriminalitetsutviklingen i årene fremover er en uviss størrelse, og selv om lovgivernes intensjoner om en strengere straffutmåling nedfelles på et generelt plan i forarbeidene til den nye straffeloven, ligger det til domstolene å utmåle straffen i den enkelte sak. Tilgjengelig statistikk over hvor mange slike lovbrudd som har blitt pådømt i perioden 2004-2006, og hvor høy straffskjerpelsen vil bli i praksis, gir likevel grunnlag for enkelte slutninger om de økonomiske og administrative konsekvensene for kriminalomsorgen de nærmeste årene etter at straffeloven 2005 er satt i kraft.

I årene 2004-2006 ble det pr år avsagt om lag 80 dommer for voldtekt, ca. 150 dommer for seksuell omgang med noen under 16 år, ca. 25 dommer for seksuell handling med noen under 16 år (inkludert dem under 14 år og 10 år), ca. 60 dommer for befatning med skildringer som seksualiserer barn, ca. 900 dommer for kroppsskade og grov kroppsskade, og ca. 35 dommer for drap og drapsforsøk (utvalget av lovbrudd er begrenset til dem som volummessig har betydning, for eksempel er det ikke tatt hensyn til domfellelser for incest, som er begrenset til noen få tilfeller hvert år). Basert på ovennevnte saksvolum og gjennomsnittlig utmålt ubetinget fengselsstraff i disse sakene, oppjustert med 15-20 % som en sjablonmessig konkretisering av intensjonen om straffskjerping i Soria Moria-erklæringen, vil det kunne være behov for mellom 50 og 100 nye fengselsplasser pr år etter at straffeloven 2005 er satt i kraft. Det må nok en gang understrekes at dette anslaget er beheftet med usikkerhet. På den annen side vil et slikt behov for nye fengselsplasser motvirkes av andre utviklingstrekk innen kriminalomsorg og straffegjennomføring. Sentrale stikkord er fjerning av soning av fengselsstraff når en bot ikke betales, hjemmesoning og elektronisk kontroll, soning i hjemlandet for utenlandske lovbrytere, økt bruk av annen straff enn ubetinget fengselsstraff og et mer utviklet ettervern med tidligere overføring fra lukket soning slik det går frem av St.meld. nr. 37 (2007-2008) Straff som virker - mindre kriminalitet - tryggere samfunn. Ettersom det vil ta flere år å forberede ikraftsettingen av straffeloven 2005, vil de fleste tiltakene som lanseres i stortingsmeldingen kunne bli gjennomført innen den tid. I sum er det derfor grunn til å vente at behovet for nye fengselsplasser som følge av straffeloven 2005 vil være begrenset.

For en del typer lovbrudd går departementet inn for å senke den øvre strafferammen, se særlig loven kapittel 27 og kapittel 29. Formålet er utelukkende å oppnå at lovens straffetrussel gir et mer realistisk bilde av straffutmålingspraksis, og det understrekes uttrykkelig i merknadene til bestemmelsene at det ikke er meningen å nedjustere nivået på den straff som i dag utmåles for slike lovbrudd. Nedjusteringen av den øvre strafferammen vil derfor i disse tilfellene ikke medføre økonomiske eller administrative konsekvenser.

15.3 Økonomiske og administrative konsekvenser av ikraftsetting

Selv om lovforslaget i det vesentlige viderefører gjeldende rett, vil det være behov for opplæring i den nye loven. Ettersom det dreier seg om få materielle endringer på et fagfelt som står sentralt i den juridiske profesjon, slik at brukerne av loven typisk har vidtgående forkunnskaper, ligger forholdene godt til rette for at mye av opplæringen kan skje i form av selvstudium eller integreres i etterutdanningsopplegg. Departementet legger til grunn at utgiftene til opplæring av ansatte i påtalemyndigheten, politiet og domstolene til sammen vil utgjøre ca. åtte millioner kr., fordelt på den tid som står til rådighet etter at loven er vedtatt, men før den settes i kraft.

Den mest ressurskrevende konsekvensen av å sette straffeloven 2005 i kraft, knytter seg til behovet for å tilpasse datasystemer. Utgiftene for å tilpasse saksbehandlingssystemet i domstolene (Lovisa) er anslått til ca. 2 millioner kr. Politidirektoratet opplyser at det er behov for å erstatte det nasjonale straffe- og politiopplysningsregisteret, BL og STRASAK med nye systemer for å kunne møte de krav som innføringen av straffeloven 2005 stiller. Utgiftene er foreløpig anslått til 130 millioner kroner, med en gjennomføringsperiode på 3 år etter at arbeidet med å erstatte systemene starter opp. Det er et klart behov for nye slike systemer uavhengig av den nye straffeloven, men kapasitetsproblemer med dagens system fører til at det nye systemet må være på plass for at ikraftsetting skal kunne skje.

Behovet for bevilgningsendringer knyttet til ikrafttredelse av straffeloven 2005 vil måtte vurderes i forhold til- og tilpasses det økonomiske opplegget i statsbudsjettet for det enkelte år, og det er derfor ikke mulig nå å fastsette et tidspunkt for ikraftsetting.