6 Endringer av helsepersonelloven § 15 om krav til attester, erklæringer o.l.

6.1 Innledning

Helsepersonelloven § 15 oppstiller bestemte krav til helsepersonells utstedelse av ulike attester, erklæringer o.l. Bestemmelsen inneholder også en egen habilitetsregel.

Gravergruppen har vist til at det ut fra eksisterende regelverk kan utledes forholdsvis omfattende krav til hvordan helsepersonell skal opptre og hvordan deres erklæringer, attester o.l. skal utformes og hva de skal inneholde. Disse kravene er imidlertid uttrykt i forholdsvis overordnede vendinger. De kan derfor være vanskelig tilgjengelig for dem som regelverket berører, og da først og fremst den enkelte pasient/part, helsepersonellet selv eller forvaltningen, domstoler o.a. som på bakgrunn av fremlagte attester eller erklæringer skal fatte en beslutning eller avgjøre en sak. Arbeidsgruppen har påpekt at det også kan reises tvil om de krav som kan utledes i alle sammenhenger går langt nok og gir de mest hensiktsmessige regler.

Arbeidsgruppen har derfor blant annet foreslått at kravene til helsepersonells attester, erklæringer o.l. presiseres noe i helsepersonelloven § 15, samt i en egen forskrift gitt med hjemmel i denne bestemmelsen.

I punkt 6.2 redegjøres det for gjeldende rett som er relevant for helsepersonells utstedelse av attester, erklæringer o.l. I punkt 6.3 til punkt 6.6 redegjøres det for departementets vurdering og forslag til oppfølging av Gravergruppens ulike forslag i tilknytning til helsepersonelloven § 15.

6.2 Gjeldende rett som er relevant for helsepersonells utstedelse av attester, erklæringer o.l.

Krav til attester, legeerklæringer o.l. – habilitetskrav

Som nevnt er det i helsepersonelloven § 15 fastsatt regler som direkte gjelder for helsepersonells utstedelse av attester og erklæringer, idet det her heter:

«Den som utsteder attest, legeerklæring o.l. skal være varsom, nøyaktig og objektiv. Attest, legeerklæring o.l. skal være korrekte og bare inneholde opplysninger som er nødvendige for formålet. Helsepersonell som er inhabil etter forvaltningsloven § 6 skal ikke utstede attest, legeerklæring o.l.»

Helsepersonelloven § 15 gjelder for alle de attester eller erklæringer som helsepersonell utsteder, dvs. både attester, erklæringer eller meldinger som helsepersonell avgir etter anmodning fra pasienten (ofte betegnet som behandlererklæringer) og for sakkyndige erklæringer i mer tradisjonell forstand, for eksempel erklæringer som avgis på bestilling fra en oppdragsgiver og i henhold til et på forhånd fastsatt mandat. Kravene etter § 15 vil med andre ord gjelde uavhengig av om helsepersonellet handler på oppdrag fra pasienten eller på oppdrag fra en tredjeperson.

Av helsepersonelloven § 15 tredje punktum fremgår det at dersom helsepersonellet er inhabilt etter forvaltningsloven § 6, skal det ikke utstede sakkyndige erklæringer, attester og lignende.

Helsepersonell skal med andre ord ikke utstede erklæringer/attester dersom de blant annet har et nærmere definert slektskap eller familiær tilknytning til pasienten, jf. forvaltningsloven § 6 første ledd. Av forvaltningsloven § 6 andre ledd fremgår videre at vedkommende vil være inhabil dersom det foreligger «særegne forhold (…) som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet». I helsepersonellovens forarbeider er forholdet til forvaltningsloven § 6 andre ledd ikke drøftet nærmere. Departementet legger imidlertid til grunn at enkelte pasient-behandlerforhold kan være av en slik art at det kan stilles spørsmål ved hvorvidt helsepersonellet alltid vil klare å ivareta sin objektivitet eller upartiskhet. For eksempel kan man tenke seg pasient-behandlerforhold som har vart over mange år eller hvor pasient og behandler omgås privat. På den annen side vil det i mange tilfeller være en forutsetning for å utarbeide en korrekt erklæring at man kjenner pasienten, og kanskje også har kjent pasienten over noe tid.

Verken helsepersonelloven § 15 eller bestemmelsens forarbeider drøfter hva som skal skje med attester/erklæringer som er utstedt på tross av at det foreligger inhabilitet. Slik departementet ser det vil neppe en attest/erklæring fra et helsepersonell bli ugyldig selv om utstederen har overtrådt habilitetskravene, jf. proposisjonens punkt 6.3 hvor denne problemstillingen drøftes nærmere.

Når det gjelder ytterligere redegjørelse for helsepersonelloven § 15, vises det til punkt 6.5.1.

Helsepersonellovens formål

I tillegg til bestemmelsen i § 15, inneholder helsepersonelloven en rekke andre bestemmelser som direkte eller indirekte er av betydning for helsepersonells utarbeidelse av sakkyndige erklæringer, attester, meldinger, henvisninger og lignende. Allerede formålsbestemmelsen i § 1 indikerer at det gjelder visse begrensninger eller krav i forhold til helsepersonells arbeid som sakkyndig eller ved utarbeidelse av attester, erklæringer o.l., idet det her heter at:

«Lovens formål er å bidra til sikkerhet for pasienter og kvalitet i helsetjenesten samt tillit til helsepersonell og helsetjeneste.»

Det vil dermed kunne være i strid med lovens formål dersom helsepersonell utarbeider attester eller erklæringer som faglig sett ikke holder mål, og ikke minst dersom helsepersonell bevisst utarbeider uriktige attester eller erklæringer for at en person uberettiget skal oppnå en fordel eller rettighet eller unngå en ulempe. Slik virksomhet vil være uheldig for helsepersonells tillit blant befolkningen generelt, den enkelte pasient og relevante offentlige myndigheter. Slik virksomhet vil også kunne få innvirkning på pasientsikkerhet og helsehjelpens kvalitet.

Forsvarlighet

Etter helsepersonelloven § 4, har helsepersonell plikt til å utøve sin virksomhet forsvarlig, jf. særlig bestemmelsens første ledd hvor det heter at «(H)elsepersonell skal utføre sitt arbeid i samsvar med de krav til faglig forsvarlighet og omsorgsfull hjelp som kan forventes ut fra helsepersonellets kvalifikasjoner, arbeidets karakter og situasjonen for øvrig.»

Forsvarlighetsplikten vil også gjelde for helsepersonells utstedelse av attester, erklæringer o.l. eller arbeid som sakkyndige. I disse henseender må helsepersonellet utføre sitt oppdrag i samsvar med det som etter en konkret vurdering fremstår som faglig forsvarlig i forhold til utstedelse av aktuell attest/erklæring eller i forhold til sakkyndighetsoppdraget og den aktuelle pasient.

I kravet om at helsepersonell skal opptre forsvarlig i forbindelse med utstedelse av attester/erklæringer og ved utøvelse av sakkyndighetsoppdrag, ligger det både et krav til hvordan helsepersonellet går frem i sitt arbeid og til innholdet i attestene/erklæringene. Hva dette mer spesifikt innebærer i forhold til helsepersonells arbeid, er ikke drøftet i lovens forarbeider. Departementet legger imidlertid til grunn at det blant annet må kunne kreves at attester/erklæringer baserer seg på et opplyst faktisk og helsefaglig grunnlag. Det bør også fremgå hva som er vurdert og eventuell tvil og usikkerhet knyttet til vurderingene. Departementet vil imidlertid påpeke at de nærmere krav til ulike typer attester/erklæringers form og innhold, vil kunne variere noe avhengig av hva slags type attest/erklæring det er snakk om, hva som foranlediger attesten/erklæringen og for hvilket formål attesten/erklæringen er utferdiget.

I tråd med hva som ellers gjelder når helsepersonell yter helsehjelp, må helsepersonell ved utstedelse av attester/erklæringer og ved arbeid som sakkyndig, være bevisst begrensninger i egen kompetanse eller faglige kvalifikasjoner. I tillegg til at forsvarlighetskravet innebærer en plikt for det enkelte helsepersonell til å opptre i samsvar med faglige normer og lovbestemte krav for yrkesutøvelsen, innebærer forsvarlighetskravet også en plikt til å holde seg faglig oppdatert, jf. lovens forarbeider (Ot.prp. nr. 13 (1998–99) Om lov om helsepersonell m v side 38). Plikt til å være faglig oppdatert vil også gjelde når helsepersonell utarbeider attester/erklæringer.

Krav til ressursbruk

Av helsepersonelloven § 6 fremgår at helsepersonell «skal sørge for at helsehjelpen ikke påfører pasienter, helseinstitusjon, trygden eller andre unødvendig tidstap eller utgift.»

I bestemmelsens forarbeider er det presisert at denne plikten «gjelder ved organisering av virksomheten, herunder prioritering av pasienter i tillegg til ved diagnostisering, behandling og oppfølging av den enkelte pasient», jf. Ot.prp. nr. 13 (1998–99) side 77.

Det vil være i strid med bestemmelsen dersom helsepersonell ved å utstede bevisst uriktige attester/erklæringer, bidrar til at pasienter får rettigheter, fordeler eller ytelser de ellers ikke ville hatt krav på, for eksempel ulike ytelser etter folketrygdloven. Selv om helsepersonellet ikke bevisst har utstedt uriktige attester/erklæringer, vil det også kunne være i strid med bestemmelsen dersom det utstedes attester/erklæringer som er av så lav faglig kvalitet, så mangelfulle eller overfladiske at pasienten gis rettigheter eller fordeler som vedkommende på bakgrunn av en forsvarlig utarbeidet eller objektivt sett «riktig» attest/erklæring ikke skulle hatt. Det vil også kunne være i strid med helsepersonelloven § 6 dersom helsepersonell utferdiger attester/erklæringer som er feilaktige eller så mangelfulle at pasienten av den grunn ikke får helsehjelp han eller hun ellers ville hatt krav på eller dersom pasienten først får helsehjelp på et senere tidspunkt enn hva han eller hun ville fått med en «riktig» attest/erklæring.

Forbud mot gaver m.v. i tjenesten

I helsepersonelloven § 9 er det oppstilt et forbud for helsepersonell mot å motta gave, provisjon, tjeneste eller annen ytelse som er egnet til å påvirke deres tjenestelige handlinger på en utilbørlig måte. I bestemmelsens forarbeider er det vist til at begrunnelsen for å regulere helsepersonells yrkesutøvelse blant annet er hensynet til befolkningens tillit til helsepersonell, jf. også ovenfor om lovens formålsbestemmelse. Det vises til at det er nødvendig med allmenn tillit til at helsepersonell opptrer ut fra et ønske om å gi pasienten adekvat helsehjelp og ikke ut fra andre utenforliggende hensyn eller hensynet til egen vinning.

Bestemmelsen vil særlig være relevant for helsepersonells samhandling eller kontakt med profesjonelle aktører så som legemiddelindustri, selgere/produsenter av medisinsk teknisk utstyr, forskningsmiljøer og lignende. Imidlertid vil også helsepersonellets samhandling eller kontakt med pasienten være relevant i forhold til bestemmelsen, herunder de tilfellene hvor helsepersonellet utsteder attester/erklæringer eller opptrer som sakkyndig.

I forhold til helsepersonelloven § 9 vil helsepersonell med andre ord ikke kunne motta urettmessig betaling eller andre ytelser for å utarbeide attester/erklæringer, og selvsagt heller ikke motta betaling/ytelser for å utarbeide en uriktig attest/erklæring til pasientens fordel. Betaling for oppdrag som skjer i samsvar med fastsatte eller veiledende takster eller etablert praksis vil ikke være i strid med bestemmelsen. I strid med bestemmelsen vil det først kunne være dersom betalingen må sies å inneholde et gaveelement for helsepersonellet.

Med hjemmel i § 9 tredje ledd har departementet fastsatt forskrift 29. august 2005 nr. 941 om begrensninger i helsepersonells adgang til å motta gave, provisjon, tjeneste eller annen ytelse.

Meldeplikt om bierverv eller andre engasjementer

Etter helsepersonelloven § 19 plikter helsepersonell å melde fra til arbeidsgiver om bierverv og andre engasjementer i annen virksomhet. Det at helsepersonell utarbeider attester/erklæringer i kraft av å være sakkyndig, vil kunne utløse en meldeplikt til arbeidsgiver, enten fordi det ved dette oppstår en risiko for interessekonflikt (§ 19 første ledd) eller fordi arbeidsgiver ber om opplysninger om ansattes bierverv (§ 19 andre ledd).

Taushetsplikt

Helsepersonell er underlagt taushetsplikt etter helsepersonelloven §§ 21 – 29. I likhet med hva som gjelder når helsepersonell i forbindelse med ytelse av helsehjelp får kjennskap til noens legems- eller sykdomsforhold eller andre personlige forhold, vil helsepersonellet også være underlagt taushetsplikt når de som sakkyndig eller ved utstedelse av attester/erklæringer blir kjent med slike opplysninger.

I helsepersonelloven § 27 er det inntatt en spesialbestemmelse om helsepersonells taushetsplikt når de opptrer som sakkyndig. Den sakkyndige gis her rett til å gi taushetsbelagte opplysninger til oppdragsgiver, «dersom opplysningene er mottatt under utførelse av oppdraget og har betydning for dette.» For den sakkyndige gjelder taushetsplikten overfor andre enn oppdragsgiver. Det fremgår videre at den sakkyndige skal gjøre pasienten oppmerksom på at han utfører oppdrag som sakkyndig og hva dette innebærer. Helsepersonell vil kunne inneha forskjellige roller som henholdsvis behandler eller sakkyndig, og pasienten bør gjøres kjent med dette.

Reaksjoner

Helsepersonellovens kapittel 11 inneholder ulike reaksjoner som kan komme til anvendelse overfor helsepersonell som opptrer i strid med loven. Statens helsetilsyn og Helsetilsynet i fylket skal føre tilsyn med landets helsetjeneste og helsepersonell, jf. lov 30. mars 1984 nr. 15 om statlig tilsyn med helsetjenesten § 1 og § 2.

Tilsynsmyndighetene vil dermed også kunne føre tilsyn med helsepersonells utstedelse av attester/erklæringer og arbeid som sakkyndig, og vil kunne reagere, blant annet i form av advarsel eller suspensjon/tilbakekall av autorisasjon, dersom helsepersonellet i den forbindelse opptrer i strid med helsepersonelloven. Det vises i den forbindelse til proposisjonens kapittel 9 og kapittel 10 hvor det er redegjort nærmere for lovens reaksjonsbestemmelser. Det finnes også enkelte bestemmelser i folketrygdloven som blant annet kan komme til anvendelse overfor leger og psykologer som skriver uriktige attester/erklæringer, jf. nærmere om dette i punkt 8.1.

I tillegg til administrative reaksjoner, følger det av straffebestemmelsen i helsepersonelloven § 67 at helsepersonell «som forsettlig eller grovt uaktsomt overtrer eller medvirker til overtredelse av bestemmelser i loven eller i medhold av den, straffes med bøter eller fengsel i inntil tre måneder.»

Helsepersonellovens straffebestemmelse suppleres av straffeloven. Helsepersonell som utarbeider bevisst uriktige attester/erklæringer vil kunne rammes av flere bestemmelser i straffeloven.

6.3 Endring av helsepersonelloven § 15 fra plikt- til kompetansebestemmelse

6.3.1 Gjeldende rett

Som nevnt i punkt 6.2 inneholder helsepersonelloven § 15 tredje punktum en egen habilitetsbestemmelse. Det følger av denne at helsepersonell som er inhabil etter forvaltningsloven § 6, ikke skal utstede attester, erklæringer og lignende.

Habilitetsregelen i helsepersonelloven § 15 er en pliktregel, det vil si et forbud mot å utstede en erklæring dersom det foreligger inhabilitet. I så måte skiller bestemmelsen seg fra reglene i forvaltningsloven som er kompetanseregler i juridisk forstand, det vil si regler som knytter seg til gyldigheten av forvaltningsvedtak. En erklæring, attest eller lignende fra et helsepersonell vil ikke bli ugyldig selv om utstederen har overtrådt habilitetskravene i § 15, men utstederen vil kunne gis administrativ reaksjon eller bli straffet etter helsepersonelloven. På den annen side vil det forhold at en erklæring er avgitt til forvaltningen i strid med helsepersonellovens bestemmelser om habilitet, etter vanlige forvaltningsrettslige regler kunne få betydning for gyldigheten av det forvaltningsvedtak som er truffet på grunnlag av erklæringen.

6.3.2 Forslaget

Gravergruppen mente det burde vurderes å endre habilitetsregelen i helsepersonelloven § 15 fra en pliktbestemmelse til en kompetansebestemmelse. Dette kan skje ved at bestemmelsen endres fra dagens ordlyd hvor det heter at helsepersonell som er inhabil ikke skal utstede attester, erklæringer o.l., til en ordlyd hvor det fremgår at helsepersonell som er inhabil ikke kan utstede attester, erklæringer o.l.

Arbeidsgruppen har vist til at en slik lovendring vil ha som konsekvens at et vedtak som treffes der en attest eller erklæring er et formalkrav, uten videre vil bli ugyldig dersom det helsepersonell som utstedte attesten var inhabil. Gruppen har imidlertid påpekt at dette i så fall vil reise en rekke vanskelige problemstillinger. Regelen vil gjelde generelt og i enkelte tilfeller vil dette kunne virke urimelig, for eksempel i forhold til en person som fremlegger en attest/erklæring uten å kjenne til regelverket og som senere blir møtt med et ugyldig vedtak. I slike tilfeller vil personen kunne være lite å bebreide og ugyldighet vil kunne få store konsekvenser. I tillegg har gruppen vist til at det også kan reises spørsmål av mer prinsipiell art når det gjelder forholdet til forvaltningslovens regler om klageinstansens adgang til å omgjøre ugyldige vedtak, med eller uten klage, jf. forvaltningsloven § 34 og § 35.

Fremfor et eksplisitt forslag om lovendring, har arbeidsgruppen anbefalt at Helse- og omsorgsdepartementet, i samråd med andre berørte departementer, utreder nærmere hvorvidt habilitetsregelen i helsepersonelloven § 15 skal endres fra en pliktbestemmelse til en kompetansebestemmelse.

6.3.3 Høringen

De høringsinstanser som eksplisitt har kommentert forslaget, har gått mot forslaget eller uttalt at problemstillingen må utredes grundigere før en slik endring eventuelt vedtas.

Blant annet har Helse Øst RHF og Aker Universitetssykehus HF uttalt at en slik lovendring bør utredes nærmere, og da særlig når det gjelder konsekvensene knyttet til at erklæringer kan bli ugyldige.

Justis- og politidepartementet har uttalt:

«Arbeidsgruppen tar i rapporten opp spørsmålet om helsepersonelloven § 15 bør endres fra en pliktbestemmelse til en kompetansebestemmelse. Arbeidsgruppen påpeker at en endring vil medføre at vedtak som bygger på en attest eller erklæring utstedt i strid med § 15, uten videre vil være ugyldige når attest eller erklæring er et formalkrav for avgjørelsen. Noen slik bestemmelse foreslås likevel ikke, idet videre utredning anbefales. Selv om inhabilitet er en saksbehandlingsfeil som etter alminnelige forvaltningsrettslige regler ofte vil føre til at vedtaket er ugyldig, er det ingen automatikk i dette. Det er ikke gitt noen overbevisende begrunnelse for at en nettopp her bør fravike det som følger av alminnelige forvaltningsrettslige regler. Tvert imot anfører arbeidsgruppen vektige argumenter mot en slik særregulering. Justis- og politidepartementet er på denne bakgrunn skeptisk til en bestemmelse som innebærer at brudd på forvaltningslovens habilitetsbestemmelser uten videre medfører ugyldighet.»

Statens helsepersonellnemnd har blant annet uttalt at det etter nemndas syn i utgangspunktet ikke er ønskelig å gjøre om regelen fra en pliktregel til en kompetanseregel. Det er vist til at følgene av at helsepersonell har utstedt en attest eller erklæring på tross av inhabilitet, bør vurderes konkret i den enkelte sak. Også Sosial- og helsedirektoratethar påpekt behovet for ytterligere utredning av konsekvensene ved en slik eventuell lovendring. Direktoratet har understreket viktigheten av å forhindre at attester og erklæringer utstedes av helsepersonell som er inhabile, men uttalt at det bør vurderes om andre virkemidler er bedre egnet for å oppnå dette.

Den norske legeforeninghar uttalt:

«Legeforeningen har notert seg utvalgets bemerkninger vedrørende omgjøring av helsepersonelloven § 15 fra pliktregel til kompetanseregel. Legeforeningen er enig i at dette krever ytterligere utredning, men vil allerede nå bemerke at den vesentligste utfordringen vedrørende habilitet etter vårt syn knytter seg til bevisstgjøring hos helsepersonell om hva som er særegne forhold som kan være egnet til å svekke tilliten til vedkommendes upartiskhet, jf. forvaltningslovens § 6, annet ledd. Omgjøring av helsepersonelloven § 15 til en kompetanseregel vil etter Legeforeningens syn ikke i seg selv ha en slik effekt.»

6.3.4 Departementets vurderinger og forslag

I likhet med hva Gravergruppen selv har påpekt, og som også flere høringsinstanser har sluttet seg til, er departementet av den oppfatning at en slik endring av helsepersonelloven § 15 vil kunne få uheldige utslag ved at pasienter/parter uforskyldt kan bli rammet dersom helsepersonellet ikke overholder habilitetsreglene. Dette vil i gitte situasjoner kunne fremstå som urimelig i og med at det for den enkelte pasient/part ofte vil være vanskelig eller umulig å forutse at helsepersonellet er inhabilt etter forvaltningsloven. Dette gjelder særlig fordi forvaltningslovens habilitetsbestemmelse i § 6 dels legger opp til en skjønnsmessig vurdering av habilitetsspørsmålet, jf. forvaltningsloven § 6 andre ledd.

Departementet vil også vise til at det er vanskelig å overskue konsekvensene av en slik regel. Som arbeidsgruppen selv har påpekt vil lovendringen reise problemstillinger av mer prinsipiell art når det gjelder forholdet til forvaltningslovens regler om klageinstansens adgang til å omgjøre ugyldige vedtak, med eller uten klage, jf. forvaltningsloven § 34 og § 35. Departementet viser i den forbindelse til at en slik regel i så fall vil kunne få konsekvenser også for tredjeparter som har innrettet seg eller sin virksomhet i tråd med et tidligere forvaltningsvedtak basert på en attest/erklæring knyttet til en annen part.

Mer prinsipielt er departementet også skeptisk til en slik særregulering av habilitetsspørsmål i form av at brudd på forvaltningslovens habilitetsbestemmelse uten videre skal medføre ugyldighet. Som Justis- og politidepartementet har påpekt i sin høringsuttalelse vil dette innebære at man på dette området fraviker det som ellers følger av alminnelige forvaltningsrettslige regler.

Helse- og omsorgsdepartementeter derfor av den oppfatning at spørsmålet om endring av habilitetsregelen i helsepersonelloven § 15 fra en pliktbestemmelse til en kompetansebestemmelse, ikke bør følges opp. Dersom slik lovendring skal foreslås bør dette i så fall skje som følge av en mer generell og prinsipiell utredning av hvilke konsekvenser lovendringen vil ha.

6.4 Språklige justeringer av teknisk art

6.4.1 Forslaget

Gravergruppen har anbefalt at dersom departementet beslutter å foreslå endringer av helsepersonelloven § 15, bør det samtidig foretas enkelte språklige endringer av mer teknisk art. Arbeidsgruppen har i den forbindelse vist til at bestemmelsens bruk av begrepet «legeerklæring» kan være uheldig, idet dette kan oppfattes slik at bestemmelsen skal ha et annet innhold eller stille andre krav til attester/erklæringer utarbeidet av leger, kontra attester/erklæringer fra annet helsepersonell. Gruppen har vist til at helsepersonelloven § 15 retter seg mot alle de personellgrupper som omfattes av loven, og at det i prinsippet ikke skal gjelde forskjellige krav til ulike personellgrupper når de utsteder attester, erklæringer o.l. En annen sak er at det ved vurderingen av om en konkret erklæring oppfyller lovens krav hva angår innhold og kvalitet, selvsagt vil måtte sees hen til hva slags helsepersonell som har utarbeidet erklæringen.

Gruppen har derfor foreslått at ordlyden gjøres generell og at man i helsepersonelloven § 15 benytter betegnelsen «attest, erklæring o.l.» I samsvar med dette må også bestemmelsens tittel endres.

6.4.2 Høringen

Ingen høringsinstanser har eksplisitt uttalt seg mot dette lovendringsforslaget. Imidlertid har enkelte instanser påpekt at det bør vurderes om man kan benytte andre begreper istedenfor «attester, erklæringer o.l.»

Den rettsmedisinske kommisjon har foreslått at det tydeliggjøres et skille mellom på den ene side såkalte behandlererklæringer og på den andre side sakkyndigerklæringer i mer tradisjonell forstand. Kommisjonen har i den forbindelse uttalt:

«(…) Vi tror at forvaltningen og det medisinske fagmiljøet har behov for å bli bevisstgjort på hva som er en uttalelse fra behandler (attest) som dokumenterer et behandlingsforløp eller en aktuell medisinsk tilstand, og hva som er vurderinger som er utarbeidet spesielt for formål som ikke er en del av den vanlige behandlingen. Det siste omtales ofte noe upresist som sakkyndigvurderinger. Behandlere bør kalle sine uttalelser «uttalelse i forbindelse med...» eller «behandleruttalelse om...» eller «attest» og ikke «sakkyndigvurdering» selv om attestutsteder er sakkyndig i sitt fagfelt.

Vi finner at begrepet sakkyndig bør kun benyttes når det dreier seg om en fagperson som ikke tidligere har hatt kontakt med den han skal bedømme. En sakkyndig må ha et oppdrag om å utferdige en medisinsk vurdering i forhold til et gitt mandat.

Vi vil derfor foreslå at helsepersonelloven § 15 ikke bruker ordene «attest/erklæring» men «attest» som betegnelse på uttalelser fra behandlende helsepersonell, og «sakkyndig erklæring» fra uavhengig fagperson, (…).»

Også Diakonhjemmets Sykehus har i sin høringsuttalelse påpekt ovennevnte.

6.4.3 Departementets vurderinger og forslag

Selv om psykologer og andre helsepersonellgrupper utarbeider attester eller erklæringer av et visst omfang, er det i praksis legene som utarbeider den klart største andelen av attester eller erklæringer. Slik sett kan bruken av begrepet «legeerklæring» i helsepersonelloven § 15 til en viss grad sies å være dekkende. Departementet kan imidlertid i all hovedsak slutte seg til den argumentasjon som arbeidsgruppen har fremført for å foreta endringer av bestemmelsen som nevnt. Det er viktig at bestemmelsen forstås på samme måte uavhengig av hvilken helsepersonellgruppe som utsteder attesten eller erklæringen. Lovendringen støttes også av de høringsinstanser som har uttalt seg om dette spørsmålet

Som påpekt av Den rettsmedisinske kommisjon ser departementet at det mer overordnet kan diskuteres hvilke begreper som best definerer de ulike typer attester, erklæringer, meldinger osv. som helsepersonell utsteder. Grovt sett vil man i praksis kunne legge til grunn et skille mellom på den ene side såkalte «behandlererklæringer» og på den andre siden «sakkyndigerklæringer».

Med behandlererklæringer siktes det ofte til attester/erklæringer som behandlende helsepersonell utsteder for å bekrefte eller beskrive en bestemt helsetilstand eller for å bekrefte at pasientens helsetilstand er av en slik art at vilkårene for bestemte ytelser er oppfylt, for eksempel ulike trygdeytelser. Som regel vil utstedelse av behandlererklæringer skje etter anmodning fra pasienten. I så fall er det pasientens samtykke som danner grunnlaget for utlevering av opplysninger og utstedelsen av attesten/erklæringen skjer da som en del av et pasient-behandlerforhold.

Med sakkyndigerklæringer siktes det derimot ofte til erklæringer som avgis etter bestilling fra en oppdragsgiver og i henhold til et på forhånd fastsatt mandat. Dersom helsepersonellet opptrer som sakkyndig, handler vedkommende som hovedregel på vegne av en annen oppdragsgiver enn pasienten. Som sakkyndig regnes ofte helsepersonellet når han eller hun avgir erklæringer, attestasjoner og lignende som ikke står i direkte forbindelse med behandlingen av skade eller sykdom, men som er ment å skulle tilrettelegge grunnlaget for avgjørelser av forskjellig slag. I disse situasjonene foreligger det ikke lenger et tosidig pasient-behandlerforhold, i og med at en tredjepart kommer inn og skal ha opplysninger.

Som nevnt ovenfor vil imidlertid departementet påpeke at kravene etter helsepersonelloven § 15 vil gjelde uavhengig av om helsepersonellet handler på oppdrag fra pasienten eller på oppdrag fra en tredjeperson, og uavhengig av om det er snakk om å utstede en såkalt behandlererklæring eller sakkyndigerklæring. Departementet kan heller ikke se at det i bestemmelsen bør lovfestes ulike krav avhengig av hva slags attest eller erklæring det er snakk om. Som utgangspunkt bør disse reguleres på samme måte, men dersom det i visse henseender skal opereres med ulike krav til ulike typer attester/erklæringer, er departementet av den oppfatning at dette i så fall kan reguleres gjennom en forskrift, jf. også nedenfor under punkt 6.6.

Departementet vil videre vise til at det i reguleringssammenheng kan være vanskelig samt mindre hensiktsmessig å trekke klare grenser mellom ulike typer attester eller erklæringer. I praksis vil man kunne oppleve at en opprinnelig behandlererklæring senere blir benyttet som om den var en sakkyndig erklæring. Motsatt vil også sakkyndigerklæringer kunne bli benyttet for samme formål som en typisk behandlererklæring, for eksempel for å dokumentere en helsetilstand eller konsekvensene av en helsetilstand. I så måte kan det være uheldig dersom det i lovgivningssammenheng legges opp til et skille mellom slike erklæringer.

Det vil også kunne hevdes at alle attester eller erklæringer som helsepersonell utsteder, skjer i kraft av den særskilte fagkompetanse det enkelte helsepersonell har. Slik sett vil også såkalte behandlererklæringer kunne sies å ha klare elementer av sakkyndige vurderinger knyttet ved seg. Videre vil det også kunne hevdes at en rekke såkalte behandlererklæringer skjer i henhold til et på forhånd fastsatt mandat eller nærmere definerte vurderingskriterier. Eksempel på dette kan være sykemeldinger hvor helsepersonellet vil måtte vurdere om pasientens helsetilstand er av en slik art og/eller omfang at vilkårene for sykemelding er oppfylt.

Etter departementets oppfatning kan det derfor diskuteres hvilke begreper som er mest dekkende for de ulike typer attester eller erklæringer helsepersonell utsteder. Departementet er imidlertid av den oppfatning at man ved innføring av nye begreper neppe vil kunne avgrense eller definere dette på en helt entydig eller konsekvent måte. Ved bruk av nye begreper vil man således kunne skape nye uklarheter eller vanskelige grensetilfeller.

Under henvisning til ovenstående vil departementet derfor foreslå en lovteknisk justering av helsepersonelloven § 15 slik at någjeldende begrep «attest, legeerklæring o.l.» endres til begrepet «attest, erklæring o.l.». Endringen er ikke ment å innebære noen realitetsendring. Slik lovendring vil medføre at bestemmelsens tittel bør endres tilsvarende.

Departementet vil videre foreslå en rent språklig endring i bestemmelsens andre punktum slik at någjeldende ord «korrekte» endres til «korrekt». Endringen er ikke ment å innebære noen realitetsendring.

6.5 Tydeliggjøring av plikt til ikke å tilbakeholde relevante opplysninger

6.5.1 Gjeldende rett

Som nevnt i punkt 6.2 er det i helsepersonelloven § 15 fastsatt regler som direkte gjelder for helsepersonells utstedelse av attester og erklæringer. Formålet med bestemmelsen er blant annet å bidra til at helsepersonells opplysninger om pasienter ikke misbrukes av helsepersonellet selv eller av andre. Bestemmelsen må ses i sammenheng med den plikt til forsvarlighet som følger av helsepersonelloven § 4, og også etiske regler og krav til god yrkesskikk for personellgruppen.

Av bestemmelsens ordlyd fremgår at attester og erklæringer skal være «korrekte». Dette må antas å omfatte både den faktiske fremstillingen i attesten/erklæringen, vurderinger av den faktiske fremstillingen, samt faglige vurderinger, jf. ovenfor om forsvarlighetsplikten etter helsepersonelloven § 4.

Når det kreves at attester/erklæringer skal være «objektive», må dette antas å innebære at attesten/erklæringen skal gi en objektiv faglig beskrivelse av pasientens helsetilstand, samt redegjøre for premisser og konklusjoner på en etterprøvbar måte.

Bestemmelsens krav om at den som utsteder attest/erklæring skal være «varsom», må blant annet antas å innebære at helsepersonellet bør ta kontakt med pasienten dersom personellet skjønner at det er tale om å utlevere spesielt sensitive opplysninger. Det er imidlertid ikke anledning til å fravike kravet til objektivitet og fullstendighet i slike tilfeller.

Det fremgår videre av bestemmelsens ordlyd at attester, erklæringer o.l. «bare skal inneholde opplysninger som er nødvendige for formålet.»

I bestemmelsens forarbeider er det presisert at helsepersonellet skal bygge sine erklæringer på nødvendig innhentet informasjon og på så omfattende undersøkelser som formålet tilsier, jf. Ot.prp. nr. 13 (1998–99) side 224. Hva som er nødvendig undersøkelse og informasjon vil kunne variere ut i fra formålet.

Etter omstendighetene må helsepersonelloven § 15 sies å inneholde en plikt for helsepersonellet til ikke å tilbakeholde opplysninger som han/hun bør forstå er av betydning for mottageren eller bestilleren av en attest eller erklæring. I motsatt fall vil det vanskelig kunne hevdes at attesten/erklæringen er «nøyaktig og objektiv» eller «korrekt(e)». I hvilke situasjoner dette skal sies å gjelde må avgjøres etter en konkret vurdering hvor det særlig må foretas en avveining hvor type opplysninger veies opp mot attesten/erklæringens formål og innholdsmessige krav. I mange situasjoner vil det være åpenbart at nærmere bestemte opplysninger ikke er relevante eller nødvendige for at attesten/erklæringen skal oppfylle sitt formål. Likedan vil det i andre situasjoner være like åpenbart at helsepersonellet ikke kan tilbakeholde nærmere bestemte opplysninger ved utstedelse av attest/erklæring, fordi opplysningene er viktige for det angitte formålet.

Helsepersonelloven § 15 må etter omstendighetene også sies å inneholde en plikt for helsepersonellet til å gjøre oppmerksom på eller presisere dersom en attest eller erklæring bare bygger på en begrenset del av de opplysninger helsepersonellet har eller er gjort kjent med. Dersom pasienten ikke samtykker til at helsepersonellet kan omtale eller basere sin attest/erklæring på relevante opplysninger, vil det i gitte situasjoner være vanskelig å hevde at attesten/erklæringen er «nøyaktig og objektiv» eller «korrekt(e)».

Som nevnt gjelder helsepersonelloven § 15 for alle attester eller erklæringer som helsepersonell utsteder, det vil si både attester, erklæringer eller meldinger som helsepersonell avgir etter anmodning fra pasienten og for sakkyndige erklæringer i mer tradisjonell forstand, for eksempel erklæringer som avgis på bestilling fra en oppdragsgiver og i henhold til et på forhånd fastsatt mandat. Kravene etter § 15 gjelder uavhengig av om helsepersonellet handler på oppdrag fra pasienten eller på oppdrag fra en tredjeperson.

Utstedes attest/erklæring på oppdrag fra pasienten, er det pasientens samtykke som danner grunnlaget for utlevering av opplysninger. For at helsepersonell skal kunne skrive en attest/erklæring, må pasienten samtykke til at relevante og nødvendige opplysninger fra pasientjournalen brukes. Dersom helsepersonellet utleverer opplysninger i strid med pasientens samtykke, vil dette kunne innebære et brudd på helsepersonellets taushetsplikt.

Dersom helsepersonellet opptrer som sakkyndig, handler vedkommende som hovedregel på vegne av en annen oppdragsgiver enn pasienten. Som utgangspunkt regnes helsepersonellet som sakkyndig når han eller hun avgir erklæringer, attestasjoner og lignende som ikke står i direkte forbindelse med behandlingen av skade eller sykdom, men som er ment å skulle tilrettelegge grunnlaget for avgjørelser av forskjellig slag. I disse situasjonene foreligger det ikke lenger et tosidig pasient-behandlerforhold, i og med at en tredjepart kommer inn og skal ha opplysninger, og helsepersonellet kan ha selvstendige plikter i forhold til denne. Oppdragsgiveren kan for eksempel være domstolen, trygdeetaten, forsikringsselskaper, utlendingsmyndighetene osv.

Helsepersonelloven § 15 gir i seg selv ikke hjemmel for å utlevere taushetsbelagte opplysninger. Dette er regulert i helsepersonelloven § 27 og det fremgår at opplysninger som helsepersonellet innhenter som sakkyndig i utgangspunktet ikke vil være taushetsbelagte i forhold til oppdragsgiver. Helsepersonelloven § 27 oppstiller krav som må være oppfylt før det kan anses å foreligge et sakkyndighetsoppdrag som gir grunnlag for utlevering av helseopplysninger til oppdragsgiver, blant annet at helsepersonellet gjør pasienten oppmerksom på at vedkommende opptrer som sakkyndig og at opplysninger som skriver seg fra sakkyndigoppdraget vil bli utlevert til oppdragsgiver.

6.5.2 Forslaget

Gravergruppen har foreslått at det i helsepersonelloven § 15 tydeliggjøres at helsepersonell har en plikt til ikke å tilbakeholde relevante opplysninger ved utstedelse av attester, erklæringer o.l. Arbeidsgruppen har i den forbindelse uttalt:

«Når det gjelder de overordnede krav i loven er det etter arbeidsgruppens mening en svakhet at bestemmelsen ikke uttrykkelig sier at alle de opplysninger som er relevante for formålet skal gis i erklæringen, jf. særlig bestemmelsens formulering om at attester, erklæringer o.l. bare skal «inneholde opplysninger som er nødvendige for formålet». Erfaringene viser at dette er et punkt hvor det ofte oppstår problemer. Dette skjer enten ved at det i en attest/erklæring holdes tilbake opplysninger som helsepersonellet burde ha forstått ville være av betydning for formålet med / mottageren av attesten/erklæringen, eller ved at det ikke opplyses at erklæringen bygger på en begrenset del av de opplysninger helsepersonellet har om den pasient/person attesten/erklæringen gjelder.

Arbeidsgruppen foreslår at helsepersonelloven § 15 tydeliggjøres i så måte.»

Arbeidsgruppen har etter dette foreslått et nytt tredje punktum i § 15 første ledd som lyder:

«Attest, erklæring o.l. skal inneholde alle opplysninger som helsepersonellet bør forstå er av betydning for mottageren og for formålet med attesten, erklæringen o.l., samt gjøre det klart dersom attesten, erklæringen o.l. bare bygger på en begrenset del av de opplysninger helsepersonellet har.»

6.5.3 Høringen

Ingen høringsinstanser har eksplisitt uttalt at de ikke støtter forslaget. Enkelte høringsinstanser har imidlertid foreslått justeringer av lovendringsforslaget. Statens helsetilsyn har i den forbindelse uttalt:

«Når det gjelder den foreslåtte tredje setning kan den etter vår mening forstås som en lemping av aktsomhetsvurderingen til helsepersonellet. Vi forslår derfor at «som helsepersonellet bør forstå er» utgår slik at setningen blir: Attest, erklæring o. 1. skal inneholde alle opplysninger av betydning for mottageren og for formålet med attesten, erklæringen o.l., samt gjøre det klart dersom attesten, erklæringen o.l. bare bygger på en begrenset del av de opplysninger helsepersonellet har.»

Videre har Den norske legeforening påpekt at den finner visse sider ved forslaget problematisk. Legeforeningen har i den forbindelse vist til at hvilke opplysninger helsepersonellet bør forstå er av betydning for mottakeren og for formålet, langt på vei vil avhenge av hva oppdragsgiver/mottaker på forhånd har opplyst om sitt behov og formål med attesten/erklæringen. Foreningen er ikke enig i at det utelukkende skal påhvile helsepersonellet å avklare attesten/erklæringens behov og formål, og dermed hva slags opplysninger som kan utleveres. Det savnes i så måte en drøftelse av hva som naturlig må være oppdragsgivers/mottakers forpliktelse i forhold til å opplyse om vedkommendes behov og formålet med attesten/erklæringen. Legeforeningen har videre ønsket en presisering av at den opplysningsforpliktelse som følger av helsepersonelloven § 15 må gjelde under hensyntagen til helsepersonellets taushetsplikt. Det er vist til at disse avveiningene i praksis kan være vanskelige for helsepersonell.

6.5.4 Departementets vurderinger og forslag

Gravergruppens forslag til nytt tredje punktum i helsepersonelloven § 15 består i hovedsak av to elementer.

For det første en presisering av helsepersonellets plikt til å medta opplysninger som er relevante for mottageren av attesten/erklæringen og for formålet med attesten/erklæringen. Etter bestemmelsen skal attester/erklæringer inneholde de opplysninger som helsepersonellet bør forstå vil være av betydning. Denne delen av bestemmelsen skal med andre ord sikre at helsepersonellet ikke underslår eller tilbakeholder relevante opplysninger.

For det andre inneholder forslaget en presisering av at helsepersonellet har en opplysningsplikt dersom de i sine attester/erklæringer kun bygger på en begrenset del av de opplysninger helsepersonellet har.

Når det gjelder lovforslagets første element har Legeforeningen som nevnt vist til at hva helsepersonell med rimelighet kan forventes å forstå, langt på vei vil avhenge av hva oppdragsgiver/mottaker på forhånd har opplyst om sitt behov og formålet med attesten/erklæringen. Legeforeningen har derfor etterlyst en drøftelse av hva som må være oppdragsgivers/mottakers forpliktelse i så måte, samt i den forbindelse påpekt at det ikke utelukkende bør være helsepersonellets plikt å avklare hva som har vært oppdragsgiver/mottakers behov og formål med attesten/erklæringen.

Slik departementet ser det kan gode grunner tale for en lovendring som presiserer at helsepersonell i sine attester/erklæringer skal medta «opplysninger som helsepersonellet bør forstå er av betydning for mottageren og for formålet med attesten, erklæringen o.l.». Som påpekt i punkt 6.5.1 vil helsepersonelloven § 15 i mange tilfeller måtte sies å innebære en plikt for helsepersonellet til ikke å tilbakeholde opplysninger som han/hun bør forstå er av betydning for mottageren eller bestilleren av en attest eller erklæring. Etter departementets oppfatning må den foreslåtte lovendring derfor til en viss utstrekning bare sies å representere en presisering av gjeldende rett. Departementet vil imidlertid påpeke at det for tilliten til helsetjeneste og helsepersonell, vil være viktig at helsepersonell i sine attester/erklæringer ikke utelater opplysninger som de bør forstå er av betydning for mottageren og for formålet med attesten/erklæringen. Dette taler for at en slik presisering bør fremgå av bestemmelsens ordlyd.

Bruken av begrepet «bør forstå» indikerer at det må foretas en konkret vurdering. Hva denne aktsomhetsnormen vil innebære for helsepersonellet vil altså kunne variere ut fra omstendighetene og de faktiske forutsetninger det enkelte helsepersonell hadde på tidspunktet for utstedelse av attesten/erklæringen. Det vil i en slik sammenheng være relevant å se hen til hvordan oppdragsgiveren eller pasienten har formulert oppdraget/mandatet eller forklart formålet med eller den tiltenkte bruk av attesten/erklæringen. Det vil således ikke være slik at det utelukkende skal være helsepersonellet som skal «bære risikoen» for at relevante opplysninger fremkommer. Begrepet er dermed ikke ment å skulle pålegge helsepersonellet en plikt til å undersøke alle tenkelige eventualiteter som muligens kan ha betydning for hvilke opplysninger helsepersonellet bør ta med i attesten/erklæringen. Departementet er i den forbindelse ikke enig med Statens helsetilsyn i at ordlyden i den foreslåtte bestemmelsen senker aktsomhetsnormen, og at formuleringen «som helsepersonellet bør forstå» derfor ikke bør inntas. Slik departementet ser det vil en bestemmelse av denne art nettopp måtte åpne for en konkret og til en viss grad skjønnsmessig vurdering av hvilke opplysninger som helsepersonellet burde forstå ville være av betydning. Dette bør også komme til uttrykk i bestemmelsens ordlyd. En motsatt løsning vil kunne fremstå som for absolutt og vil kunne oppfattes som om helsepersonellet er pålagt et nærmest objektivt ansvar for å redegjøre for enhver opplysning som kan tenkes å være relevant. Dette kan åpenbart være for strengt i tilfeller hvor oppdraget eller mandatet er vagt eller upresist formulert eller hvor formålet med attesten/erklæringen er uklart beskrevet for helsepersonellet. En slik absolutt regel ville i så fall innebære en fare for at helsepersonell føler seg forpliktet til å utlevere flere opplysninger enn strengt tatt nødvendig, noe som vil kunne medføre brudd på helsepersonellets taushetsplikt.

Departementet antar også at helsepersonell av mer praktiske grunner vil kunne oppleve en slik lovpresisering som hensiktsmessig. Det kan oppstå situasjoner hvor helsepersonellet ønsker å ta med opplysninger som for han eller henne fremstår som relevante for mottakeren av attesten/erklæringen, men som pasienten ikke ønsker skal gjøres kjent for mottakeren. En presisering som den foreslåtte vil i slike situasjoner kunne gjøre det enklere for helsepersonellet å forklare overfor pasienten hvorfor nærmere bestemte opplysninger må medtas.

Når det gjelder det andre elementet i Gravergruppens forslag, en lovpresisering av at helsepersonellet har en opplysningsplikt dersom de i sine attester/erklæringer kun bygger på en begrenset del av de opplysninger helsepersonellet har, synes ingen høringsinstanser å ha uttalt seg mot dette. Departementet kan da heller ikke se særlige argumenter mot en slik presisering og vil også påpeke at det allerede etter gjeldende rett vil kunne sies å gjelde en plikt for helsepersonellet til å opplyse om, eller gjøre oppmerksom på, dersom attesten eller erklæringen bare bygger på en begrenset del av relevante opplysninger helsepersonellet har eller er gjort kjent med, jf. ovenfor under punkt 6.5.1.

For mottakeren eller bestilleren av en attest/erklæring vil slike opplysninger kunne være av stor betydning. En presisering av at attesten/erklæringen kun bygger på en begrenset del av relevante opplysninger, vil kunne si noe om grunnlaget for attesten/erklæringen. Dette vil gjøre det lettere å ta stilling til hvilken vekt attesten/erklæringen kan tillegges, og da nærmere bestemt om man kan basere seg utelukkende på denne eller om man må vurdere å innhente supplerende opplysninger eller be om en ny attest/erklæring.

Også for det helsepersonell som skal utstede en attest/erklæring vil en slik presisering kunne oppleves som hensiktsmessig. Attester/erklæringer som kun bygger på en begrenset del av relevante opplysninger helsepersonellet har, vil kunne gi et fortegnet eller ufullstendig bilde. I gitte situasjoner kan dette fremstå som ønskelig sett fra pasientens side, samtidig som det for helsepersonellet kan oppleves som faglig uforsvarlig eller etisk betenkelig. I slike situasjoner kan det for helsepersonellet være ønskelig å kunne vise til en klar lovpresisering som pålegger dem opplysningsplikt dersom de i sine attester/erklæringer kun bygger på en begrenset del av de opplysninger han eller hun har.

Departementet vil presisere at helsepersonellets opplysningsplikt kun vil gjelde i forhold til relevante opplysninger helsepersonellet har. Sett i sammenheng med de øvrige bestemmelser i helsepersonelloven § 15, og da særlig første ledds andre punktum om at attester/erklæringer skal være korrekte og bare inneholde opplysninger som er nødvendige for formålet, skal opplysningsplikten bare gjelde i forhold til opplysninger som i den konkrete saken ville vært relevant for attesten/erklæringens formål. Opplysninger som slik sett ikke vil være relevante, skal ikke omfattes av opplysningsplikten etter den nye bestemmelsen. Det vil med andre ord ikke være nødvendig å opplyse om at attesten/erklæringen bygger på en begrenset del av de opplysninger helsepersonellet er kjent med, såfremt de øvrige opplysninger er irrelevante i forhold til den attest/erklæring som helsepersonellet utsteder og dennes formål.

Helsepersonellet må foreta en konkret vurdering i forhold til hvordan opplysningsplikten skal oppfylles. Departementet antar at det i de fleste tilfeller vil være tilstrekkelig at det av attesten/erklæringen fremgår at den kun bygger på en begrenset del av de relevante opplysninger helsepersonellet har. Andre ganger kan det skje ved at oppdragsgiver eller mottager av attesten/erklæringen gjøres oppmerksom på dette ved en tilleggsuttalelse fra helsepersonellet eller ved at helsepersonellet opplyser om det muntlig. Helsepersonellet må i den forbindelse vurdere konkret om de kan redegjøre nærmere for hva slags «tilleggsopplysninger» de er kjent med, men som attesten/erklæringen likevel ikke bygger på. I den grad det er snakk om taushetsbelagte opplysninger vil det måtte bli en vurdering i forhold til helsepersonellovens taushetspliktbestemmelser hvorvidt helsepersonellet kan opplyse om hva disse opplysningene består i. I de tilfellene hvor helsepersonellet har utstedt en attest/erklæring basert på pasientens samtykke, vil det måtte bero på pasientens samtykke i hvilken utstrekning man kan gå nærmere inn på hva slags opplysninger det er snakk om. Pasientens samtykke kan slik sett medføre at det i enkelte saker kun vil være adgang til å opplyse om at attesten/erklæringen bygger på en begrenset del av de relevante opplysninger helsepersonellet har, men uten at helsepersonellet kan redegjøre nærmere for hva slags «tilleggsopplysninger» de er kjent med, men som attesten/erklæringen likevel ikke bygger på.

Under henvisning til ovenstående foreslår derfor departementet at det i helsepersonelloven § 15 inntas bestemmelser i tråd med Gravergruppens forslag. Departementet foreslår at dette inntas i form av nytt tredje og fjerde punktum i bestemmelsens første ledd.

6.6 Hjemmel til å fastsette forskrift om helsepersonells utstedelse av attester, erklæringer o.l.

6.6.1 Forslaget

Gravergruppen har foreslått at det utarbeides en forskrift med nærmere bestemmelser om helsepersonells utstedelse av attester og erklæringer. Ved å gi reglene i forskrift er det vist til at bestemmelsene vil få en høyere status enn offentlig fastsatte retningslinjer, veiledere osv. Dette vil sikre reglene større plass i undervisnings- og informasjonsmateriell til helsepersonell og også gjøre dem lettere tilgjengelig. Det er også vist til at dersom reglene fastsettes som forskrift i medhold av helsepersonelloven, vil de også omfattes av lovens administrative reaksjonssystem ved brudd på helsepersonelloven og forskrifter gitt i medhold av den.

I og med at helsepersonelloven § 15 ikke har forskriftshjemmel, har arbeidsgruppen foreslått at bestemmelsen gis et nytt andre ledd som gir hjemmel for departementet til å gi nærmere forskrifter om helsepersonells utstedelse av attester, erklæringer og lignende, herunder formalkrav og innholdsmessige krav. Arbeidsgruppen har foreslått at bestemmelsen gis følgende ordlyd:

«Departementet kan i forskrift fastsette nærmere bestemmelser om hvordan ulike attester, erklæringer o.l. skal utformes og hvilke opplysninger de skal inneholde.»

Arbeidsgruppen har i sin rapport diskutert en rekke forhold eller problemstillinger som gruppen mener bør reguleres av slik forskrift. Dernest har arbeidsgruppen utarbeidet forslag til forskrift. I forskriftsforslaget er det inntatt bestemmelser om følgende:

• Rollebevissthet – forslag om å regelfeste klare definisjoner av de ulike roller helsepersonell kan ha som utsteder av attester/erklæringer, og hvilke krav som stilles til helsepersonell i de ulike roller

• Overordnede krav til attester, erklæringer o.l. – forslag om at man av pedagogiske grunner gjentar og utdyper overordnede krav etter helsepersonelloven § 15

• Habilitet – forslag om å tydeliggjøre at habilitetsregler gjelder for helsepersonell som utsteder attester/erklæringer, og uavhengig av om helsepersonellet innehar rollen som behandler eller rollen som særskilt engasjert sakkyndig

• Samtykke – forslag om å presisere at helsepersonell, i situasjoner hvor pasientens samtykke er så begrenset at attesten/erklæringen vil gi et ufullstendig eller misvisende bilde, enten må avstå fra å utstede attest/erklæring eller i attesten/erklæringen gjøre oppmerksom på at den bygger på et avgrenset materiale

• Kompetanse og kunnskap – forslag om å presisere at helsepersonell ikke skal utstede attest, erklæring o.l. uten nødvendig fagkompetanse, samt heller ikke utstede attest/erklæring om forhold det ikke har fått kunnskap om gjennom sin virksomhet

• Nøyaktighet og etterprøvbarhet – forslag om å presisere at helsepersonell skal bygge sine attester/erklæringer på nødvendig innhentet informasjon og på så omfattende undersøkelser som formålet tilsier. Videre foreslås krav om at det skal redegjøres for premisser og konklusjoner på en etterprøvbar måte, herunder fremgå hvilke opplysninger i attesten/erklæringen som beror på helsepersonellets egen undersøkelse av pasienten og hvilke opplysninger som kommer fra den undersøkte eller tredjemann, fra pasientjournaler eller lignende

• Forholdet mellom helsepersonellet og pasienten – egenerklæring – forslag om at attest/erklæring skal opplyse om den attesten/erklæringen gjelder er pasient hos utstederen, eventuelt hva slags kjennskap utstederen har til pasienten. Det skal videre fremgå om attesten/erklæringen utstedes som behandlererklæring eller sakkyndigerklæring og om det foreligger forhold som kan ha betydning for vurdering av utstederens habilitet. Ved såkalte sakkyndigerklæringer foreslås det at utstederen skal opplyse hvem som har gitt oppdraget, om utstederen i løpet av de siste to år har hatt oppdrag for samme oppdragsgiver, for mottakeren av erklæringen eller for andre som kan ha interesser i utfallet av aktuelle sak. Det er vist til at slik egenerklæring blant annet kan være viktig for bedømmelsen av habiliteten.

6.6.2 Høringen

De aller fleste høringsinstanser som har uttalt seg til forslaget har støttet at det utarbeides en forskrift, og dermed også lovendringsforslaget for å gi hjemmel til slik forskrift.

En rekke høringsinstanser har også hatt ulike forslag til presiseringer, justeringer eller suppleringer av forskriftforslagets bestemmelser. Etter departementets vurdering er det imidlertid ikke hensiktsmessig å redegjøre for disse i denne proposisjonen.

6.6.3 Departementets vurderinger og forslag

Som nevnt er dagens regulering gjennom helsepersonelloven § 15 forholdsvis overordnet og generell. I likhet med Gravergruppen og de aller fleste høringsinstansene, er departementet av den oppfatning at det kan være hensiktsmessig å forskriftsfeste mer detaljerte regler om helsepersonells utstedelse av attester, erklæringer o.l.

Helsepersonells rolle som utsteder av attest/erklæring er viktig, både for at den enkelte pasient skal få de rettigheter han/hun har krav på, men også for at bestilleren eller mottakeren av attesten/erklæringen skal gis et best mulig grunnlag for å fatte riktige beslutninger. For å opprettholde tilliten til helsepersonell og helsetjeneste er det grunnleggende at man kan stole på at attester og erklæringer som utstedes er faglig korrekte, at utstederen har vært bevisst sin rolle overfor henholdsvis pasienten, oppdragsgiveren eller mottageren av attesten/erklæringen og at utstederen har et bevisst forhold til habilitetsproblematikk.

I forlengelsen av dette vil departementet særlig vise til at helsepersonell gjennom utstedelse av attester og erklæringer direkte eller indirekte er gitt i oppgave å ivareta eller sikre viktig samfunnsinteresser. Helsepersonells attester/erklæringer tillegges til dels stor vekt i en rekke ulike sammenhenger, for eksempel når det gjelder utløsing av trygderettigheter, ved krav om erstatning, i utlendingssaker, ved inngåelse av ulike forsikringsavtaler eller ved forsikringsoppgjør osv. Også for opprettholdelse av tilliten til domstolene, som i mange tilfeller baserer sine avgjørelser på attester eller erklæringer fra helsepersonell, er det avgjørende at man kan stole på slike attester og erklæringer.

Slik departementet ser det vil det på dette området derfor være viktig med klare bestemmelser om attester og erklæringers utforming og innhold. At det ved forskrift fastsettes mer detaljerte regler knyttet til utstedelse av attester og erklæringer vil også bidra til å sikre likebehandling og økt forutberegnelighet. Slike bestemmelser vil også kunne bidra til økt fokus på de ulike roller helsepersonellet kan ha som utsteder av attester og erklæringer, samt også bidra til økt oppmerksomhet knyttet til habilitetsproblematikk.

Departementet foreslår derfor at det som nytt andre ledd i helsepersonelloven § 15 inntas hjemmel for at departementet ved forskrift kan gi nærmere bestemmelser om hvordan ulike attester, erklæringer o.l. skal utformes og hvilke opplysninger de skal inneholde.

Forutsatt at Stortinget slutter seg til forslaget om å innta slik forskriftshjemmel i helsepersonelloven § 15 andre ledd, vil departementet med utgangspunkt i Gravergruppens forskriftforslag og innspill fra høringsinstansene, fastsette forskrift om helsepersonells utstedelse av attester, erklæringer o.l.