9 Endring av helsepersonelloven § 56 – utvidet adgang til å gi advarsel til helsepersonell

9.1 Gjeldende rett

Statens helsetilsyn kan gi advarsel til helsepersonell som forsettlig eller uaktsomt overtrer plikter etter helsepersonelloven eller bestemmelser gitt i medhold av den, hvis pliktbruddet er egnet til å medføre fare for sikkerheten i helsetjenesten eller til å påføre pasienter en betydelig belastning, jf. helsepersonelloven § 56 første ledd.

Begrepet «egnet til» sikter til en objektiv vurdering av overtredelsens art. Med «fare for sikkerheten» menes også risiko for at skade kunne inntruffet på bakgrunn av en handling eller unnlatelse av handling. Dersom grove feil fra helsepersonellets side på grunn av tilfeldigheter ikke får negative konsekvenser for pasienten, tolkes bestemmelsen slik at advarsel kan gis dersom helsepersonellet hadde reelle handlingsalternativer. Begrepet «betydelig belastning» for pasienter er mer enn det som man normalt må regne med som belastning ved undersøkelse eller behandling av sykdom eller skade.

Det følger av § 56 at helsepersonell «kan» gis advarsel. Dette innebærer at ikke ethvert uaktsomt brudd på kravene i helsepersonelloven vil føre til en advarsel til tross for at vilkårene i advarselsbestemmelsen er oppfylt. Da formålet med en advarsel er å reagere på en alvorlig overtredelse av pliktregler og bidra til å forhindre fremtidig pliktbrudd av samme art, vil Statens helsetilsyn måtte foreta en skjønnsmessig vurdering av om det skal gis advarsel eller ikke.

Reaksjonssystemet etter helsepersonelloven skal ikke ha et straffende formål. I henhold til formålsbestemmelsen skal helsepersonelloven sikre tre forhold; pasientsikkerhet, kvalitet i helsetjenesten og tillit til helsepersonell og helsetjeneste, jf. helsepersonelloven § 1. Vilkårene for å reagere med advarsel etter § 56 er imidlertid kun knyttet opp mot de to første delelementene av formålsbestemmelsen. I de tilfellene hvor det foreligger et forsettlig eller uaktsomt pliktbrudd som verken er egnet til å medføre fare for sikkerheten i helsetjenesten eller til å påføre pasienter en betydelig belastning, vil det dermed ikke være hjemmel for å kunne gi en advarsel. Eksempler på slike pliktbrudd kan være overtredelse av helsepersonellovens bestemmelser om ressursbruk (§ 6), forbud mot gaver m.v. i tjenesten (§ 9) og om krav til helsepersonells utstedelse av attester, legeerklæringer o.l. (§ 15).

I praksis vil det heller ikke kunne reageres med advarsel overfor helsepersonell som har utvist en atferd utenfor yrkesutøvelsen som svekker deres tillit som helsepersonell.

I «tillitsbruddssaker» som nevnt ovenfor vil det med andre ord være vanskelig å reagere med advarsel mot helsepersonell.

9.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet uttalte departementet at helsepersonellovens formålsbestemmelse i størst mulig utstrekning burde gjenspeiles i vurderingene av om helsepersonell skal kunne gis en administrativ reaksjon eller ikke.

Departementet viste til at formålsbestemmelsen et stykke på vei er speilet i advarselsbestemmelsen i helsepersonelloven § 56. Som nevnt omfatter imidlertid advarselsbestemmelsen etter sin ordlyd bare de to første delelementene i formålsbestemmelsen; sikkerhet for pasienter og kvalitet i helsetjenesten. Tillitsbrudd fra helsepersonellets side vil dermed ikke gi hjemmel for advarsel dersom pliktbruddet ikke i tillegg enten er egnet til å medføre fare for sikkerheten i helsetjenesten eller til å påføre pasienter en betydelig belastning. For at Statens helsetilsyn skal kunne reagere med en formell reaksjon i slike saker må dermed tillitsbruddet være så alvorlig at det er aktuelt med tilbakekall av autorisasjonen etter helsepersonelloven § 57.

I høringsnotatet viste departementet til at det burde være mulig å kunne reagere med advarsel der hvor helsepersonell uaktsomt eller forsettlig overtrer også de av helsepersonellovens bestemmelser som er av en slik karakter at de ikke oppfyller tilleggsvilkåret i advarselsbestemmelsen slik denne i dag er utformet. Som eksempel viste departementet til at Statens helsetilsyn har hatt til behandling saker hvor helsepersonell har mottatt gaver/arv fra pasienter som er blitt vurdert å være i strid med helsepersonelloven § 9 som regulerer forbud mot gaver m.v. i tjenesten. Helsetilsynet har vurdert disse sakene dit hen at de ikke har vært egnet til å medføre fare for sikkerheten i helsetjenesten eller til å påføre pasienter en betydelig belastning, og de har derfor blitt avsluttet uten administrativ reaksjon i form av advarsel. Departementet viste også til at det, i følge Helsetilsynets praksis, meget sjeldent har vært grunnlag for å gi advarsel til helsepersonell som har brutt helsepersonelloven § 15 om krav til attester, erklæringer o.l. De fleste av disse sakene, som tilsynsmyndigheten har fått til behandling, er knyttet til sakkyndigerklæringer som er utarbeidet til bruk utenfor helsetjenesten, for eksempel i barnefordelingssaker. Personen som erklæringen omhandler er heller ikke alltid pasient. Vilkåret om at pliktbruddet skal være egnet til å medføre fare for sikkerheten i helsetjenesten eller til å påføre pasienter en betydelig belastning, vil således sjelden være tilstede ved forsettlig eller uaktsomt brudd på § 15.

I høringsnotatet uttalte departementet at ileggelse av advarsel i blant annet ovennevnte sakstyper, ville være et viktig signal til helsepersonell. I forhold til helsepersonelloven § 9 vil en advarsel gi et signal om at overtredelse av forbudet mot gaver m.v. i tjenesten er et alvorlig tillitsbrudd som er i strid med det som forventes av helsepersonells atferd. Når det gjelder brudd på helsepersonelloven § 15, viste departementet til at det vil kunne få store konsekvenser både for enkeltpersoner og for samfunnet for øvrig dersom helsepersonells erklæringer ikke oppfyller kravene i § 15, samt at det for allmennheten kan være vanskelig å forstå hvorfor det ikke reageres med en administrativ reaksjon. Departementet viste i den forbindelse til at forsettlig eller uaktsomt brudd på § 15 klart vil kunne svekke tilliten til både helsepersonell og helsetjenesten som sådan, også der hvor erklæringene blir utstedt til bruk utenfor helsetjenesten.

Departementet uttalte også at ileggelse av en advarsel vil kunne medvirke til at helsepersonellet ikke begår nye pliktbrudd, og viste i den sammenheng til helsepersonelloven § 57 andre ledd om at autorisasjon kan kalles tilbake dersom innehaveren til tross for advarsel unnlater å innrette seg etter lovbestemte krav.

Departementet foreslo derfor å endre helsepersonelloven § 56 første ledd slik at det skulle være mulig å gi advarsel for uaktsom eller forsettlig overtredelse av bestemmelsene i loven, også der hvor forholdet «kun» er egnet til å svekke tilliten til helsepersonell eller helsetjenesten.

I høringsnotatet viste departementet videre til at Statens helsetilsyn behandler flere tilsynssaker hvor helsepersonell har utvist atferd utenfor yrkesutøvelsen som har vært av en slik karakter at den er egnet til å svekke tilliten til vedkommende yrkesgruppe. Selv om det her ikke er snakk om brudd på plikter etter helsepersonelloven, er det vist til at dersom forholdet er svært alvorlig, vil Statens helsetilsyn kunne tilbakekalle autorisasjonen dersom innehaveren er uegnet til å utøve sitt yrke på grunn av atferd som anses uforenlig med yrkesutøvelsen, jf. helsepersonelloven § 57 første ledd.

Departementet viste til at det kan være tilfeller hvor helsepersonells atferd utenfor yrkesutøvelsen er egnet til å svekke tilliten til yrkesgruppen, samtidig som forholdet ikke vurderes som så alvorlig at det foreligger grunnlag for en så inngripende reaksjon som tilbakekall av autorisasjonen. Eksempler på dette kan være helsepersonell som har begått tyveri eller mindre legemskrenkelser. Departementet viste imidlertid til at slik gjeldende advarselsbestemmelse er utformet, kan det være vanskelig å gi advarsel i disse tilfellene. Departementet uttalte imidlertid at det burde være mulig å kunne gi en advarsel til helsepersonell som har utvist en atferd som eksemplene viser til, noe som etter departementets oppfatning også ville kunne hindre gjentagelser av samme forhold, jf. helsepersonelloven § 57 andre ledd.

Departementet foreslo derfor et nytt andre ledd i § 56 slik at Statens helsetilsyn kan gi advarsel til helsepersonell som har utvist en atferd som er egnet til å svekke tilliten til vedkommende yrkesgruppe.

9.3 Regulering i andre land

Sverige

Helsepersonells virksomhet reguleres i Sverige av «lagen om yrkesverksamhet på hälso- og sjukvårdens område» (LYHS). Loven regulerer også Socialstyrelsens tilsyn og virksomheten til Hälso- og sjukvårdens ansvarsnemnd (HSAN). Administrative reaksjoner følger av kapittel 5 i loven.

Når det gjelder en tilsvarende reaksjon som advarselsbestemmelsen i helsepersonelloven § 56, kan det i Sverige gis en «varning» med hjemmel i LYHS, 5. kap. § 3. Denne bestemmelsen viser til sju pliktbestemmelser i 2. kap. i LYHS, og dersom helsepersonell forsettlig eller uaktsomt overtrer en av disse eller annen forskrift som er av direkte betydning for sikkerheten i helsetjenesten, kan «varning» gis. Ved overtredelse av de aktuelle pliktbestemmelsene i LYHS stilles ingen ytterligere vilkår for å gi «varning». Som eksempel kan «varning» gis ved uaktsomt brudd på 2. kap. § 4 som sier at helsepersonell skal utforme helseattester med nøyaktighet og omsorg. Det kreves ikke som i Norge at pliktbruddet skal være egnet til å medføre fare for sikkerheten i helsetjenesten eller til å påføre pasienter en betydelig belastning.

Danmark

Den formelle reaksjonen i Danmark som kan sammenlignes med advarselsbestemmelsen i helsepersonelloven § 56, er «kritik». Bestemmelsen er hjemlet i lov om sundhedsvæsenets centralstyrelse m.v. § 14 (nr 790 af 10/09/2002), jf. forretningsorden for Sundhedsvæsenets Patientklagenævn § 15 nr. 3 (nr 885 af 04/11/2003). Det fremgår av forretningsordenens § 15 at patientklagenævnet kan gi «kritik» når helsepersonell har overtrådt lovgivningen. Det stilles ikke flere vilkår.

Finland

Når det gjelder en tilsvarende reaksjon som advarselsbestemmelsen i helsepersonelloven § 56, kan helsepersonell i Finland gis en «skriftlig varning» med hjemmel i § 33 i lag om yrkesutbildade personer inom hälso- og sjukvården 28. juni 1994/559. Vilkåret for å kunne gi en «skriftlig varning» er at helsepersonellet i sin yrkesutøvelse har overtrådt lov eller andre bestemmelser, eller gjort seg skyldig i feil eller forsømmelser som ikke skal avgjøres av en domstol. Det stilles ikke ytterligere vilkår.

9.4 Høringen

Et stort antall høringsinstanser har støttet endringsforslaget. Disse høringsinstansene er Forsvarsdepartementet, Fornyings- og administrasjonsdepartementet, Statens helsetilsyn, Sosial- og helsedirektoratet, Folkehelseinstituttet, Statens legemiddelverk, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Politidirektoratet, Helsetilsynet i Nordland, Helsetilsynet i Oslo og Akershus, Fylkesmannen i Vestfold, Holmestrand kommune, Høgskolen i Østfold, Norske Ortoptisters Forening, Norges Ingeniør- og Teknologorganisasjon, Norsk Psykologforening, Apotekforeningen, Den norske advokatforening, Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon, Arbeidsgiverforeningen NAVO, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund, Fellesorganisasjonen, Forbrukerombudet, Akershus universitetssykehus HF, Ullevål universitetssykehus HF, Sykehuset Asker og Bærum HF, Landsforeningen for trafikkskaddeog Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon.

Enkelte av disse høringsinstansene har imidlertid hatt supplerende kommentarer eller merknader til forslaget. Blant annet har Forbrukerombudet uttalt:

«Gjennom samarbeidet med Helsetilsynet har jeg erfart at deres sanksjonsmuligheter ved ulovlig markedsføring er begrenset. Dette fordi saker som omhandler ulovlig markedsføring sjelden vil være egnet til å medføre en fare for sikkerheten i helsetjenesten eller påføre pasienter en betydelig belastning, slik kravene er for å ilegge en advarsel etter hlspl § 56.

Etter mitt syn er de sanksjonsmulighetene om ligger i hlspl i dag ikke tilpasset behovet for å reagere mot ulovlig markedsføring. Jeg mener derfor at de endringene som departementet nå foreslår er et skritt i riktig retning. (…).

Jeg mener det er uheldig at Helsetilsynets sanksjoner ikke har vært tilpasset håndheving av markedsføringsbestemmelsen i hlspl, idet det er viktig både prinsipielt og av hensyn til den almene rettsfølelse at det reageres mot slike brudd.»

Helsetilsynet i Oslo og Akershus har uttalt:

«Støtter forslaget og er positiv til at det er tydeliggjort at bestemmelsen også kan ramme forhold hvor atferden er knyttet til forhold utenfor yrkesutøvelsen. På bakgrunn av våre erfaringer i forhold til saker som gjelder misbruk av trygdens midler stiller vi spørsmål ved om helsepersonellovens § 6 også kunne vært nevnt i merknadene. Også i saker om takstbruk og for høye satser for konsultasjoner kan dette være en aktuell bestemmelse.»

I tillegg kommer enkelte høringsinstanser som støtter forslaget helt eller delvis, men som har fremført enkelte mer prinsipielle merknader eller forutsetninger for sin støtte. Dette gjelder i hovedsak Justis- og politidepartementet, Den norske legeforening, Norsk sykepleierforbund og Statens helsepersonellnemnd.

Justis- og politidepartementet har uttalt:

Helse- og omsorgsdepartementet sier i punkt 5.2 at helsepersonellovens formålsbestemmelse i størst mulig utstrekning bør gjenspeiles i vurderingen av om helsepersonell skal gis en administrativ reaksjon eller ikke. Vi er i utgangspunktet enig i denne vurderingen. Formålsbestemmelsen inneholder tre elementer:

– «sikkerhet for pasienter»

– «kvalitet i helsetjenesten»

– «tillit til helsepersonell og helsetjeneste»

I forslaget til endret § 56 første ledd er alle de tre elementene varetatt. Det kan imidlertid reises spørsmål om det nye elementet i første ledd, »[egnet til] å svekke tilliten til helsepersonell eller helsetjenesten», er for vidt formulert. Vilkårene «fare for sikkerheten» og «betydelig belastning» for pasienter er relativt strenge. Det bør på denne bakgrunnen vurderes om man også for det tredje vilkåret bør innføre et tilleggskrav, for eksempel at pliktbruddet er egnet til «vesentlig» eller i «betydelig grad» å svekke tilliten til helsepersonell eller helsetjenesten.»

Når det gjelder forslaget til nytt andre ledd i § 56 har Justis- og politidepartementet uttalt:

«I § 56 nytt annet ledd er det foreslått en adgang til å gi advarsel til helsepersonell som har utvist en atferd som er egnet til å svekke tilliten til vedkommende yrkesgruppe, men uten at det er noe krav til at det foreligger et pliktbrudd som nevnt i første ledd. Merknaden ovenfor gjør seg gjeldende også her. I tillegg fremstår det som uklart hvorfor man i dette leddet kun har åpnet for advarsel for atferd som er egnet til å svekke tilliten, og ikke for atferd som er egnet til å medføre fare for sikkerheten i helsetjenesten, eller til å påføre pasienter en betydelig belastning.

I merknaden til bestemmelsen er det nevnt som eksempel at adgangen i annet ledd kan tenkes brukt når det foreligger dom for straffbare forhold av en viss art. Det er imidlertid nærliggende å tro at også andre forhold utenfor yrkesutøvelsen vil kunne ha en slik innvirkning på arbeidet at man bør kunne gi en advarsel. Helse- og omsorgsdepartementet nevner selv et eksempel om en sykepleier som misbruker alkohol utenfor arbeidet i punkt 5.3 om ny adgang til å begrense autorisasjon. Vi antar at samme eksempel kan brukes her, og at adgangen etter annet ledd derfor bør gjelde alle de tre elementene i første ledd.

Løsningen gir også god sammenheng med § 57 om tilbakekall av autorisasjon. Her listes det i første ledd opp en rekke forhold som kan føre til tilbakekall av autorisasjonen hvis de gjør innehaveren «uegnet til å utøve sitt yrke forsvarlig». Mye taler for at man bør kunne gi en advarsel i de samme tilfellene, men før vedkommende kan regnes som «uegnet». Etter den foreslåtte ordlyden i § 56 annet ledd er det uklart om alle disse forholdene vil rammes.»

Om den foreslåtte endringen i helsepersonelloven § 56 første ledd har Den norske legeforening uttalt:

«Legeforeningen ser at det eksisterer et behov for å kunne ilegge advarsel ved brudd på helsepersonelloven som ikke i tillegg enten er «egnet til å medføre fare for sikkerheten i helsetjenesten eller til å påføre pasienter en betydelig belastning». Legeforeningen anser imidlertid at det med den til dels skjønnsmessige og vide ordlyd som er foreslått er fare for at terskelen for ileggelse av advarsel kan bli for lav i forhold til det som forstås å være bakgrunnen for lovendringen. Lovforslaget kan også medføre at grensen for advarsel blir lite forutberegnlig. Legeforeningen vil i denne sammenheng understreke betydningen av at helsepersonell generelt oppfatter ileggelse av en advarsel som et alvorlig forhold, og at det er viktig å opprettholde denne oppfatningen. Dersom adgangen til å ilegge advarsel gjøres for vid vil den preventive effekten som følger av advarsel som sanksjonsmulighet reduseres.

På denne bakgrunn vil Legeforeningen foreslå at ordlyden i § 56 (1) skjerpes til å lyde: «egnet til i vesentlig grad å svekke tilliten til helsepersonell eller helsetjenesten».»

Om den foreslåtte endringen i helsepersonelloven § 56 andre ledd har Legeforeningen vist til at de i en høringsuttalelse til et tidligere lovendringsforslag har tatt avstand fra en slik bestemmelse. Legeforeningen viste i den forbindelse til at en slik bestemmelse ville gi Helsetilsynet vide fullmakter, og da særlig sett i forhold til at det skulle være adgang til å reagere mot forhold som lå utenfor yrkesutøvelsen. Foreningen viste også til at høringsnotatet ga liten veiledning for forståelsen av bestemmelsen. I forlengelsen av dette har Legeforeningen uttalt:

«Legeforeningen opprettholder sitt tidligere synspunkt, og mener at forslaget til nytt annet ledd i hpl § 56 bør strykes. Foruten de kommentarer som er gjengitt ovenfor vil Legeforeningen særlig peke på at det anses betenkelig at adgangen til å benytte advarsel som sanksjon her ikke er betinget av at det foreligger brudd på helsepersonelloven. Dertil er vilkåret «atferd som er egnet til å svekke tilliten til vedkommende yrkesgruppe» særdeles skjønnsmessig utformet, noe som åpner for uforutsigbarhet ved lovanvendelsen, og lav terskel for ileggelse av advarsel. Det åpner for å kunne utpeke syndebukker etter uheldige hendelser.

Legeforeningen er videre svært skeptisk til at en bestemmelse som er formulert så vidt skal kunne ramme forhold utenfor helsepersonells yrkesutøvelse. Dette anses uforholdsmessig inngripende i forhold til grunnleggende prinsipper om personlig frihet.

Helsepersonells atferd i fritiden kan etter hpl § 57 medføre tap av autorisasjon dersom atferden anses «uforenelig med yrkesutøvelsen». Denne bestemmelsen ivaretar etter Legeforeningens syn behovet for å kunne sanksjonere helsepersonells atferd utenfor yrkesutøvelsen. Også andre yrkesgrupper er avhengige av en stor grad av tillit, men uten at det er gitt sammenlignbare reaksjonsbestemmelser.»

Om forslaget til endring i helsepersonelloven § 56 første ledd har Norsk sykepleierforbund uttalt:

«NSF støtter i hovedsak begrunnelsen for de foreslåtte endringer som også er lovens intensjon ved å bidra til sikkerhet for pasienter og kvalitet i helsetjenesten samt tillit til helsepersonell og helsetjeneste. Vi vil imidlertid peke på at advarselbestemmelsen har etter sin ordlyd fått en altfor vid ramme for det som vil kunne være lovstridig. Selv mindre forseelser vedrørende brudd på forbudet mot gaver, brudd på ressursbruk og brudd på krav til attester mv vil kunne rammes av den foreslåtte endring.»

Når det gjelder forslaget til nytt andre ledd i helsepersonelloven § 56 har Sykepleierforbundet uttalt:

«NSF støtter ikke forslaget om nytt annet ledd i hpl § 56 som i hovedsak omfatter forhold på den enkelte helsepersonell sin fritid. I høringsnotatet vises blant annet til eksempel hvor en sykepleier klart har et alkoholproblem, men slik NSF forstår det, skjøtter sitt arbeid uten at det er noe å utsette på dette. Det problematiseres rundt mulighetene for at fare kan oppstå i fremtiden. NSF er av den oppfatning at man her går veldig langt med hensyn til å skulle kontrollere helsearbeideres fritid. Dette mener vi også er i samsvar med det som er uttalt i forarbeidene til helsepersonelloven. Her heter det at kritikkverdig atferd som ikke har noe med yrkesutøvelsen å gjøre, bør tilsynsmyndighetene i utgangspunktet avstå fra å gripe inn overfor, med mindre det dreier seg om svært alvorlige forhold, for eksempel straffbare handlinger som tyveri, underslag, legemskrenkelser, legemsbeskadigelser, gjentatte tilfeller av promillekjøring eller brudd på straffelovens sedelighetskapittel.

NSF mener det også vil være en fare for at de som i dag melder til arbeidsgiver behov for en AKAN-avtale vil bli tilbakeholden da dette kan få konsekvenser for autorisasjonen i form av advarsel.»

Statens helsepersonellnemnd har vist til at helsepersonell står i en særstilling i vårt samfunn. Dette skyldes blant annet at deres yrkesutøvelse berører pasienter som har krav på et særlig vern, at helsepersonellet har en indirekte adgang til «myndighetsutøvelse» ved utstedelse av attester til bruk i ulike sammenhenger, at de har adgang til rekvirering av legemidler og adgang til å utløse trygderettigheter for pasienter og andre. Denne særstilling berettiger en offentlig autorisasjonsordning for disse yrkesgruppene. I forlengelsen av dette har nemnda uttalt:

«Nemnda mener likevel det er en grense for hvor langt man bør gå i å bruke den offentlige autorisasjonsmyndighet til å regulere helsepersonells yrkesutøvelse. En regulering som allerede i dag er mer omfattende for helsepersonell enn for andre yrkesutøvere. Nemnda er skeptisk til å utvide den offentlige myndighet til å gi reaksjoner slik lovforslaget legger opp til. Man bør vurdere om man i større grad kan overlate til arbeidsgivers styringsrett å refse arbeidstakere i form av advarsel. Det store flertall av helsepersonell er ansatt i det offentlige og arbeidsgivers styringsrett kan utøves overfor helsepersonell så vel som overfor andre offentlig ansatte. Helsepersonell som er selvstendig næringsdrivende står i en annen stilling. Blant disse står sakkyndige i en særstilling fordi deres virksomhet får store konsekvenser for samfunnet. Samfunnet må kunne stole på de sakkyndige, og det er derfor nødvendig å regulere deres yrkesutøvelse særskilt og det er viktig at tilsynsmyndighetene har en rolle her.

De foreslåtte lovendringer ligger i skjæringspunkt mellom offentlig kontroll og helsepersonellets integritet.

Nemnda mener man bør ta utgangspunkt i Gravers rapport og forslag til ny § 62 a og gi en særskilt bestemmelse for advarsel og begrensning av autorisasjon for sakkyndige. Det er særlig for slik yrkesutøvelse behovet for offentlig kontroll og reaksjon er stort.

(…).

Nemnda har for så vidt ikke innvendinger mot det foreslåtte tillegg i § 56 første ledd, men mener det viktigste er å kunne gi advarsel til sakkyndige som utfører sitt oppdrag på en uforsvarlig måte. Det andre eksempel som er nevnt i høringsbrevet, å motta gaver i tjenesten, kan etter nemndas syn løses ved arbeidsgivers refselsesrett og i alvorlige tilfeller ved tap av autorisasjon.

Etter nemndas syn bør den foreslåtte bestemmelse i § 56 annet ledd, om å gi advarsel for atferd utenfor yrkesutøvelsen, sløyfes. Den går for langt i å regulere helsepersonells private sfære/fritid. De alvorlige handlinger vil kunne lede til tap av autorisasjon allerede etter dagens lovverk, og det er kun de mindre alvorlige handlinger på helsepersonellets fritid som skulle fanges opp av lovendringen. Nemnda kan ikke se at det er behov for å behandle helsepersonell annerledes enn andre yrkesgrupper når det gjelder slike handlinger. Straffbare handlinger utført på helsepersonellets fritid blir reagert på gjennom strafferetten og det fremstår da som unødvendig ressursbruk om også tilsynsmyndighetene skulle reagere på dette. Bestemmelsen vil være et uforholdsmessig inngrep overfor helsepersonell i forhold til andre arbeidstakere.»

Kun et fåtall høringsinstanser har mer generelt uttalt at de ikke støtter noen deler av forslaget. Universitetet i Bergen har uttalt at hensynet til helsepersonells rettssikkerhet ikke er berørt i høringsnotatet. Dernest er det uttalt at høringsnotatet på en utilstrekkelig måte har foretatt en vurdering av hvor grensen bør gå mellom de forhold som tilhører allmennkulturen, fagkulturen og arbeidsgiveransvaret på den ene siden, og de fenomener i samfunnet som bør juridifiseres på den andre side. Universitetet har her påpekt at vilkårene for de foreslåtte bestemmelser er for vage, samt at det er urimelig at helsepersonellet selv skal bekoste nødvendige tiltak som settes som vilkår for en begrenset autorisasjon. Dette hevdes å medføre at høringsnotatet mangler en vurdering av hvilke langsiktige konsekvenser det kan ha når fag- og allmennetiske forhold skal reguleres av en negativt sanksjonerende praksis bygd på jussens omdefinering av relasjonelle forhold til objektive fakta. Universitetet har derfor anbefalt at forslagene avvises i sin nåværende form og at helsemyndighetene i stedet bør styrke sin funksjon som rådgivende dialogpartner med helseinstitusjoner og med faglige organer blant helsepersonell.

Høgskolen i Bergen har i sin høringsuttalelse blant annet uttalt:

«Lovendringene som det vises til; utforming av attester, mottakelse av gaver/arv og mangel på aktuell kompetanse, bør for helsepersonell, som for andre arbeidstakere, reguleres med arbeidsreglementet eller stillingsbeskrivelser/instrukser i stedet for en utvidelse av paragrafer i helsepersonelloven. Arbeidsgiver må utøve denne oppgaven, ikke lovverket. Det er snakk om få saker i året og begrunnelsen er: svekket tillit til helsepersonell. Det siste en formulering som overlater mye til tolkning, og som det, etter vår mening, vil være vanskelig å gi en «fellende dom» på.»

9.5 Departementets vurderinger og forslag

9.5.1 Endring av helsepersonelloven § 56 første ledd

Slik departementet vurderer det bør helsepersonellovens formålsbestemmelse i størst mulig utstrekning gjenspeiles i vurderingene av om helsepersonell skal kunne gis en administrativ reaksjon eller ikke. Advarselsbestemmelsen i helsepersonelloven § 56 første ledd bør slik sett gjenspeile de tre likestilte formål som helsepersonelloven skal sikre; pasientsikkerhet, kvalitet i helsetjenesten og tillit til helsepersonell og helsetjeneste.

Slik advarselsbestemmelsen i dag er utformet vil det i praksis sjelden være hjemmel for å gi advarsel til helsepersonell som har begått pliktbrudd som «bare» er egnet til å svekke tilliten til helsepersonell eller helsetjeneste. Dersom Statens helsetilsyn skal kunne reagere med en formell reaksjon i slike saker vil det dermed måtte bli en vurdering av om tillitsbruddet er så alvorlig at det kan være aktuelt med tilbakekall av autorisasjonen etter helsepersonelloven § 57.

Et eksempel på «tillitsbruddssaker» kan være overtredelse av lovens bestemmelse om ressursbruk, jf. helsepersonelloven § 6 hvor det fremgår at helsepersonell skal sørge for at helsehjelpen ikke påfører pasienter, helseinstitusjon, trygden eller andre unødvendig tidstap eller utgift. Det vil således kunne være i strid med bestemmelsen dersom helsepersonell forsettlig eller uaktsomt utsteder feilaktige attester/erklæringer slik at pasienter uberettiget oppnår ytelser fra trygden. Dersom det skapes et inntrykk av at helsepersonell medvirker til at pasienter mottar ytelser fra trygden på uriktig grunnlag, vil dette være klart uheldig for tilliten til helsepersonell og helsetjeneste

Et annet eksempel er overtredelse av lovens forbud mot gaver m.v. i tjenesten, jf. helsepersonelloven § 9. Tilsynsmyndighetene har hatt til behandling saker hvor helsepersonell har mottatt gaver/arv fra pasienter som er blitt vurdert å være i strid med bestemmelsen. I og med at sakene ikke har vært egnet til å medføre fare for sikkerheten i helsetjenesten eller til å påføre pasienter en betydelig belastning, har de derfor blitt avsluttet uten administrativ reaksjon i form av advarsel. Etter departementets oppfatning må overtredelse av forbudet i helsepersonelloven § 9 mot gaver m.v. i tjenesten kunne sies å representere alvorlige tillitsbrudd i strid med det som forventes av helsepersonells atferd. Det vil være klart uheldig for tilliten til helsepersonell og helsetjeneste dersom det skapes et inntrykk av at helsepersonell mottar gaver eller andre ytelser som kan påvirke deres tjenestelige handlinger på en utilbørlig måte eller dersom det skapes et inntrykk av at helsepersonell har påvirket pasienter til å gi dem gaver eller andre ytelser.

Et tredje eksempel på tillitsbruddssaker er brudd på pliktene etter helsepersonelloven § 15 om at den som utsteder attest, legeerklæring o.l. skal være varsom, nøyaktig og objektiv. De fleste av tilsynsmyndighetenes saker om helsepersonelloven § 15 har vært knyttet til sakkyndigerklæringer til bruk utenfor helsetjenesten, for eksempel i barnefordelingssaker. En annen type saker er knyttet til attester eller erklæringer som brukes overfor trygden. I henhold til advarselsbestemmelsen vil eventuelle pliktbrudd i slike saker sjelden være egnet til å medføre fare for sikkerheten i helsetjenesten eller til å påføre pasienter en betydelig belastning. Vilkårene for advarsel vil således sjelden være oppfylt.

Når det gjelder helsepersonelloven § 15 vil departementet understreke viktigheten av helsepersonells rolle som utsteder av attester og erklæringer, både for at den enkelte pasient skal få de rettigheter han/hun har krav på, men også for at bestilleren eller mottageren av attesten/erklæringen skal gis et best mulig grunnlag for å fatte riktige beslutninger. Helsepersonells attester/erklæringer tillegges til dels stor vekt i en rekke ulike sammenhenger, for eksempel når det gjelder utløsing av trygderettigheter, ved krav om erstatning, ved inngåelse av ulike forsikringsavtaler eller ved forsikringsoppgjør, i utlendingssaker osv. Gjennom utstedelse av attester og erklæringer er helsepersonell slik sett gitt i oppgave å ivareta eller sikre viktig samfunnsinteresser. For å opprettholde tilliten til helsepersonell og helsetjeneste er det derfor grunnleggende at man kan stole på at attester og erklæringer som utstedes er faglig korrekte, at utstederen har vært bevisst sin rolle overfor henholdsvis pasienten, oppdragsgiveren eller mottageren av attesten/erklæringen og at utstederen har et bevisst forhold til habilitetsproblematikk. Også for opprettholdelse av tilliten til forvaltningen eller domstolene, som i mange tilfeller baserer sine avgjørelser på attester eller erklæringer fra helsepersonell, er det avgjørende at man kan stole på slike attester og erklæringer.

Som et siste eksempel på tillitsbruddssaker vil departementet vise til at Statens helsetilsyn har hatt til behandling en sak hvor en lege nektet å bistå politiet med kroppslig undersøkelse av to personer mistenkt for narkotikakriminalitet. Tilsynet kom til at slik nektelse var å anse for et brudd på den plikt leger etter helsepersonelloven § 12 andre ledd har til å foreta slik undersøkelse. Pliktbruddet var imidlertid ikke av en slik art at det var egnet til å medføre fare for sikkerheten i helsetjenesten eller til å påføre pasienter en betydelig belastning. Vilkårene for å gi advarsel etter helsepersonelloven § 56 var dermed ikke til stede.

Under henvisning til ovenstående mener departementet det bør være mulig å kunne reagere med advarsel også i såkalte tillitsbruddssaker. Det er uheldig at det i praksis vil være vanskelig å reagere med advarsel i denne type saker, og at eventuelle tilsynssaker i hovedsak vil måtte avsluttes hos Helsetilsynet i fylkene uten formell reaksjon. Som nevnt er helsepersonell og helsetjeneste avhengig av tillit i befolkningen, hos den enkelte pasient og dennes pårørende, forvaltningen, domstolene og private selskaper, institusjoner mv. Dette tilsier at helsepersonellovens reaksjonsapparat også bør kunne komme til anvendelse overfor helsepersonell som overtrer regelverket på en måte som er egnet til å svekke tilliten til helsepersonell eller helsetjeneste.

Departementet vil videre påpeke at en adgang til å gi advarsel i tillitsbruddssaker også vil kunne ha en preventiv effekt ved at det gis et klart signal til det enkelte helsepersonell. En advarsel vil kunne bidra til at helsepersonellet i større grad innretter sin videre praksis i tråd med de krav som stilles. Departementet viser i den sammenheng også til helsepersonelloven § 57 andre ledd som sier at autorisasjon kan kalles tilbake dersom innehaveren til tross for advarsel unnlater å innrette seg etter lovbestemte krav.

Departementet vil også anta at allmennheten forventer at tilsynsmyndigheten skal kunne reagere overfor helsepersonell som begår alvorlige tillitsbrudd. Det kan fremstå som inkonsekvent at det bare skal kunne reageres med administrativ reaksjon i saker hvor pliktbrudd er egnet til å medføre fare for sikkerheten i helsetjenesten eller til å påføre pasienter en betydelig belastning, men ikke i tillitsbruddssaker. Som tidligere påpekt vil sistnevnte type pliktbrudd kunne få til dels store konsekvenser for viktige samfunnsinteresser og for enkeltpersoner som berøres.

Departementet viser også til at de fleste høringsinstanser som har uttalt seg har støttet forslaget om å endre advarselsbestemmelsen på dette punktet.

Departementet foreslår derfor å endre helsepersonelloven § 56 første ledd slik at det også skal være adgang til å gi advarsel for uaktsom eller forsettlig overtredelse av plikter etter helsepersonelloven eller bestemmelser gitt i medhold av loven, dersom pliktbruddet er egnet til å svekke tilliten til helsepersonell eller helsetjenesten. Departementet foreslår at bestemmelsen skal kunne komme til anvendelse i saker hvor pliktbruddet medfører en svekkelse av tilliten til enten helsepersonell eller helsetjeneste. I mange tilfeller vil imidlertid et pliktbrudd kunne være egnet til å svekke tilliten til både helsepersonell og helsetjeneste. Når det gjelder «helsepersonell» siktes det i denne sammenheng både til helsepersonell generelt og til enkelte helsepersonellgrupper spesielt. Med «helsetjenesten» siktes det til den virksomhet som reguleres av helselovgivningen, jf. spesielt lov 19. november 1982 nr. 66 om helsetjenesten i kommunene og lov 2. juli 1999 nr. 61 om spesialisthelsetjenesten m.m.

I tråd med hva blant annet Legeforeningen og Justis- og politidepartementet har påpekt i sine høringsuttalelser, mener imidlertid departementet at lovendringen bør justeres noe i forhold til det forslag som var inntatt i departementets høringsnotat. En administrativ reaksjon i form av en advarsel er en streng reaksjon fra tilsynsmyndighetenes side, og den vil også oppfattes slik av helsepersonell som gis en advarsel. Dette taler for at ikke ethvert tillitsbrudd bør kunne medføre en advarsel. Departementet vil videre vise til at gjeldende vilkår for å kunne gi advarsel er strengt utformet i og med at advarsel bare kan gis ved pliktbrudd som er egnet til å medføre «fare for sikkerheten» i helsetjenesten eller «betydelig belastning» for pasienten. Bestemmelsens ordlyd, samt tilsynsmyndighetenes praktisering av bestemmelsen, tilsier at advarsel skal være forbeholdt saker av en viss alvorlighet. Sett i en slik sammenheng kan det synes for strengt dersom ethvert pliktbrudd som medfører svekket tillit til helsepersonell eller helsetjeneste, i utgangspunktet skal kunne medføre en advarsel. Departementet foreslår derfor at advarsel skal kunne gis dersom et pliktbrudd er egnet til i vesentlig grad å svekke tilliten til helsepersonell eller helsetjenesten. For at det skal være adgang til å gi en advarsel vil det således ikke være tilstrekkelig å kun konkludere med at det foreligger et pliktbrudd som er egnet til å svekke tilliten.

I forlengelsen av dette viser departementet også til at helsepersonelloven § 56 første ledd er en «kan-bestemmelse». Dette innebærer at ikke ethvert uaktsomt brudd på kravene i helsepersonelloven vil måtte føre til en advarsel til tross for at vilkårene for å gi advarsel er oppfylt. Dette er også tilsynsmyndighetenes praksis ved at Statens helsetilsyn foretar en konkret skjønnsmessig vurdering av om vilkårene for advarsel er oppfylt, og dernest om det bør gis advarsel eller ikke i den konkrete saken. Dette vil også bli tilfellet når det gjelder advarsel etter det foreslåtte nye alternativet i helsepersonelloven § 56 første ledd.

9.5.2 Nytt andre ledd i helsepersonelloven § 56

I høringsnotatet foreslo departementet som nevnt også å innta et nytt andre ledd i helsepersonelloven § 56 om at helsepersonell kan gis advarsel dersom personellet har utvist en atferd som er egnet til å svekke tilliten til vedkommende yrkesgruppe. Departementet viste i den forbindelse til at Statens helsetilsyn har hatt til behandling tilsynssaker hvor helsepersonell har utvist atferd utenfor yrkesutøvelsen som har vært av en slik karakter at den er egnet til å svekke tilliten til vedkommende yrkesgruppe. Dersom det i slike saker ikke også foreligger brudd på konkrete plikter etter helsepersonelloven, vil det imidlertid i praksis ikke kunne gis advarsel etter helsepersonelloven § 56.

At helsepersonells atferd utenfor yrkesutøvelsen kan være relevant å vektlegge når tilsynsmyndighetene vurderer administrativ reaksjon overfor helsepersonell, følger uttrykkelig av helsepersonelloven § 57 første ledd hvor det fremgår at autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning kan tilbakekalles dersom innehaveren er uegnet til å utøve sitt yrke forsvarlig på grunn av atferd som anses uforenelig med yrkesutøvelsen. Av forarbeidene fremgår det at slikt tilbakekall bare skal være mulig dersom det er snakk om svært alvorlige forhold, jf. Ot.prp. nr. 13 (1998–99) hvor det på side 178 blant annet er uttalt:

«Kritikkverdig atferd som ikke har noe med yrkesutøvelsen å gjøre, bør tilsynsmyndighetene i utgangspunktet avstå fra å gripe inn overfor, med mindre det dreier seg om svært alvorlige forhold, for eksempel straffbare handlinger som tyveri, underslag, legemskrenkelser, legemsbeskadigelser, gjentatte tilfeller av promillekjøring eller brudd på straffelovens sedelighetskapittel.»

I tråd med departementets forslag i Ot.prp. nr. 13 (1998–99) ble helsepersonelloven opprinnelig vedtatt med en advarselsbestemmelse som åpnet for at det også kunne gis advarsel i saker hvor helsepersonell utenfor yrkesutøvelsen hadde utvist atferd av en slik karakter at den var egnet til å svekke tilliten til vedkommende yrkesgruppe, jf. Innst. O. nr. 58 (1998–99) hvor slik bestemmelse var inntatt som § 56 første ledd tredje punktum. I forbindelse med høring av enkelte nye lovendringsforslag forut for helsepersonellovens ikrafttredelse, argumenterte Legeforeningen i sin høringsuttalelse for at nevnte bestemmelse burde tas ut av loven. Departementet foreslo ingen slik endring i Ot.prp. nr. 14 (2000–2001), men i Innst. O. nr. 38 (2000–2001) foreslo sosialkomiteen, under henvisning til Legeforeningens argumentasjon, å oppheve bestemmelsen.

Etter departementets oppfatning kan det oppstå situasjoner hvor helsepersonells atferd utenfor yrkesutøvelsen er egnet til å svekke tilliten til yrkesgruppen, samtidig som forholdet ikke er så alvorlig at det foreligger grunnlag for en så inngripende reaksjon som tilbakekall av autorisasjonen. Slik gjeldende advarselsbestemmelse er utformet, vil det imidlertid som nevnt være vanskelig å gi advarsel i slike saker. Tilsynsmyndigheten vil dermed i praksis ikke kunne gi noen form for administrativ reaksjon.

Departementet viser i den forbindelse til at Statens helsetilsyn har hatt til behandling saker knyttet til kritikkverdig atferd utenfor yrkesutøvelsen. Tilsynet har i disse sakene vurdert det som en mangel ved lovens reaksjonssystem at man ikke har kunnet gi en formell reaksjon i form av advarsel.

Som eksempel har tilsynsmyndighetene hatt til behandling en sak hvor et helsepersonell ble dømt til seks måneders fengsel blant annet for legemsbeskadigelse ved bruk av særlig farlig redskap, nærmere bestemt ved at helsepersonellet på et utested slo en person i ansiktet med et ølglass slik at offeret ble skadet og pådro seg varige lammelser i deler av ansiktet. Statens helsetilsyn tilbakekalte som følge av dette helsepersonellets lisens, men Statens helsepersonellnemnd kom til at det ikke var grunnlag for slikt tilbakekall. Nemnda la til grunn at det her var snakk om handlinger som anses uforenlig med yrkesutøvelsen, men mente likevel at tilbakekall ville være et uforholdsmessig inngrep. Nemnda viste til at det var snakk om en enkelt episode og at det ikke var holdepunkter for at slik atferd også kunne komme til uttrykk i personellets yrkesutøvelse, at forholdet lå noe tilbake i tid og at allmennhetens tillit ikke kunne sies å være svekket i tilstrekkelig grad til å tilbakekalle lisensen. Tilbakekallsvedtaket ble derfor omgjort og det forelå heller ikke hjemmel til å gi helsepersonellet en advarsel siden det her var snakk om atferd utenfor yrkesutøvelsen.

Et annet eksempel er en tilsynssak hvor et helsepersonell bevisst lurte militære myndigheter for å unndra seg militærtjeneste, nærmere bestemt ved å overbevise garnisonsoverlegen om at han hadde et rusmisbruksproblem og psykiske lidelser. Slik handlemåte er straffbar i henhold til lov om verneplikt. Statens helsetilsyn kom til at det her var snakk om atferd som var å anse som uforenlig med yrkesutøvelsen, men likevel ikke slik at vedkommende var å anse som uegnet til å utøve yrket. Tilsynet fant derfor ikke grunnlag for tilbakekall av autorisasjonen. Selv om det forelå brudd på den tillit man har som helsepersonell, ville det etter gjeldende rett uansett ikke vært adgang til å gi en advarsel i og med at det i denne saken var snakk om kritikkverdige forhold utenfor yrkesutøvelsen.

Statens helsetilsyn har gitt uttrykk for at det i denne type alvorlige saker bør være anledning til å vurdere ileggelse av en advarsel. I likhet med Helsetilsynet er departementet av den oppfatning at det er en svakhet ved helsepersonellovens reaksjonsapparat at man i slike saker som ikke er alvorlige nok til at vilkårene for tilbakekall er oppfylt, i praksis ikke vil ha anledning til å reagere med noen form for administrativ reaksjon. Helsepersonell behandler pasienter som kan være i en vanskelig og sårbar situasjon og et pasient-behandlerforhold er slik sett ikke et forhold mellom to likeverdige parter. Det må derfor stilles strenge krav til etisk holdning og atferd hos helsepersonell for at allmennheten skal kunne ha tillit til vedkommende som utøver yrket.

Slik departementet vurderer det må sterkt kritikkverdig atferd fra helsepersonell utenfor yrkesutøvelsen kunne forventes å påvirke pasienters og andres tillit til vedkommendes yrkesgruppe på en negativ måte. I slike alvorlige tilfeller bør derfor ikke tilsynsmyndigheten være avskåret fra å kunne gi helsepersonellet en advarsel. Som eksempel på type saker hvor det etter departementets oppfatning bør være mulig å vurdere å gi advarsel, viser departementet til de eksempler fra Statens helsetilsyns praksis som er redegjort for ovenfor. Som ytterligere eksempler vil departementet vise til at saker om voldsbruk, tyveri fra pasienter, brudd på narkotikalovgivningen, vold mot offentlig tjenestemann mv., også vil være saker hvor det bør være mulig for tilsynsmyndighetene å vurdere om en advarsel skal gis. Departementet forutsetter at det her ikke vil være snakk om så vidt alvorlige forhold at vilkårene for tilbakekall etter helsepersonelloven § 57 er oppfylt.

Departementet antar også at allmennheten vil forvente at tilsynsmyndigheten i visse situasjoner også skal kunne reagere overfor helsepersonell som utenfor yrkesutøvelsen utviser sterkt kritikkverdig atferd. Departementet vil videre påpeke at en adgang til å gi advarsel i denne type saker også vil kunne ha en preventiv effekt. Departementet viser i den forbindelse til helsepersonelloven § 57 andre ledd som sier at autorisasjon kan kalles tilbake dersom innehaveren til tross for advarsel unnlater å innrette seg etter lovbestemte krav.

Departementet viser også til at en rekke høringsinstanser har støttet forslaget. På den annen side har også en rekke instanser vært kritiske, blant annet Legeforeningen og Sykepleierforbundet. Det er blant annet påpekt at det vil være betenkelig å åpne for adgang til å gi advarsel for forhold som ikke representerer brudd på helsepersonelloven, at bestemmelsens utforming åpner for uforutsigbarhet ved lovanvendelsen og lav terskel for ileggelse av advarsel, samt at man ved en slik bestemmelse går langt med hensyn til å skulle kontrollere helsepersonells fritid.

Departementet ser at de problemstillinger som disse høringsinstansene har redegjort for er sentrale når det som her er snakk om å innføre en adgang til å gi advarsel til helsepersonell for atferd utenfor yrkesutøvelsen. I tråd med hva Justis- og politidepartementet har påpekt i sin høringsuttalelse, ser departementet også at den nye bestemmelsen bør justeres noe sammenlignet med det forslag som var inntatt i departementets høringsnotat. Departementet vil i den forbindelse vise til at gjeldende vilkår for å kunne gi advarsel er strengt utformet i og med at advarsel bare kan gis ved pliktbrudd som er egnet til å medføre «fare for sikkerheten» i helsetjenesten eller «betydelig belastning» for pasienten. Som nevnt ovenfor er en administrativ reaksjon i form av en advarsel en streng reaksjon fra tilsynsmyndighetenes side, og den vil også oppfattes slik av helsepersonell som gis en advarsel. Dette taler for at ikke ethvert forhold utenfor yrkesutøvelsen bør kunne tillegges vekt ved spørsmål om administrativ reaksjon. Departementet foreslår derfor at bestemmelsen skjerpes i forhold til høringsnotatets forslag slik at det bare skal kunne reageres med advarsel i tilfeller hvor aktuelle atferd utenfor yrkesutøvelsen er egnet til i vesentlig grad å svekke tilliten til vedkommende yrkesgruppe.

Departementet legger videre til grunn at den foreslåtte bestemmelsen skal være en streng bestemmelse som bare unntaksvis bør komme til anvendelse. Departementet viser i den forbindelse til ovenstående sitat fra Ot.prp. nr. 13 (1998–99) om at tilsynsmyndighetene kun i svært alvorlige tilfeller bør kunne gripe inn med tilbakekall av autorisasjon overfor kritikkverdig atferd som ikke har noe med yrkesutøvelsen å gjøre. I tråd med dette bør advarsel med en slik begrunnelse være forbeholdt de svært alvorlige sakene. Departementet legger derfor til grunn at bestemmelsen i hovedsak bør kunne komme til anvendelse i tilsynssaker hvor Statens helsetilsyn etter en konkret vurdering kommer til at vilkårene for tilbakekall ikke er oppfylt, samtidig som forholdet vurderes til å være av en slik alvorlighet at tilsynsmyndighetene bør ha mulighet for å reagere med en formell reaksjon.

Ved vurderingen av om helsepersonellets atferd utenfor yrkesutøvelsen vil være egnet til i vesentlig grad å svekke tilliten, foreslår departementet at dette skal vurderes opp mot den helsepersonellgruppe vedkommende tilhører. I hvilken grad det må forventes at helsepersonell har allmenn tillit, vil til en viss grad kunne avhenge noe av hvilken yrkesgruppe det er snakk om og hvilken funksjon vedkommende har. Dette må igjen sees i sammenheng med hva slags kritikkverdig atferd det er snakk om. Statens helsetilsyn vil derfor måtte foreta en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle og begrunne hvorfor forholdet er egnet til i vesentlig grad å svekke tilliten til vedkommende yrkesgruppe. Det vil således ikke være tilstrekkelig å konkludere med at vedkommendes atferd utenfor yrkesutøvelsen er egnet til i vesentlig grad å svekke tilliten til helsepersonell generelt eller helsetjenesten som sådan.

Justis- og politidepartementet har i sin høringsuttalelse stilt spørsmål ved om ikke den foreslåtte bestemmelsen også bør kunne ramme atferd utenfor tjenesten som ikke bare svekker tilliten, men som også kan medføre fare for sikkerheten i helsetjenesten eller påføre pasienter en betydelig belasting. Slik Helse- og omsorgsdepartementet forstår høringsuttalelsen siktes det for eksempel til saker hvor helsepersonell har et slikt alkoholproblem at dette må antas å kunne medføre fare for sikkerheten i helsetjenesten eller påføre pasienter en betydelig belasting. Helse- og omsorgsdepartementet viser i den forbindelse til at man i slike tilfeller allerede i dag vil ha hjemmel for å reagere med en advarsel, om enn noe mer indirekte. Dette vil for eksempel være tilfellet dersom helsepersonell som følge av et rusproblem begår pliktbrudd, for eksempel brudd på forsvarlighetsplikten, som enten er egnet til å medføre fare for sikkerheten eller påføre pasienter en betydelig belastning. I tillegg til at enkelte av disse sakene allerede må antas å kunne falle inn under den nye advarselsbestemmelsen slik denne er foreslått, altså «atferd som er egnet til i vesentlig grad å svekke tilliten til vedkommende yrkesgruppe», antar departementet også at den foreslåtte nye adgangen til å begrense helsepersonells autorisasjon uten at vilkårene for fullt tilbakekall er tilstede, vil kunne være anvendelig i enkelte av denne type saker, jf. nærmere om helsepersonelloven § 59 a i kapittel 10. Departementet ser derfor ikke behov for å la den nye bestemmelsen også omfatte atferd utenfor tjenesten som kan medføre fare for sikkerheten i helsetjenesten eller påføre pasienter en betydelig belasting.

Under henvisning til ovenstående foreslår derfor departementet et nytt andre ledd i helsepersonelloven § 56 hvor det fremgår at helsepersonell kan gis en advarsel dersom personellet har utvist en atferd som er egnet til i vesentlig grad å svekke tilliten til vedkommende yrkesgruppe.