11 Administrativ behandling av barnefordelingssakene

11.1 Utvalgets forslag om opphør av fylkesmannsbehandlingen

Et samlet utvalg vurderte det i NOU 1998: 17 slik at muligheten for administrativ behandling av barnefordelingssakene bør opphøre. Følgende gjengis fra utvalgets begrunnelse på s. 74:

«Hovedbegrunnelsen for dette er at de nye reglene for domstolsbehandlingen gjør det mulig med en enkel og rimelig domstolsbehandling eventuelt uten bistand av advokat. De foreslåtte saksbehandlingsreglene gjør det enklere å bringe saken inn for retten, og retten gis mulighet til å treffe avgjørelse uten muntlig forhandling så fremt partene samtykker.

Styrkingen av meklingsordningen gjør også at det blir mindre behov for fylkesmannsbehandlingen.

Utvalget har også lagt vekt på at det i dag er såpass få saker som bringes inn for fylkesmennene til avgjørelse at dette i seg selv tyder på at det ikke er noe stort behov for å opprettholde ordningen. Utvalget er videre usikker på om fylkesmennene har og vil ha tilstrekkelig kompetanse og ressurser til å behandle disse sakene...»

11.2 Høringsinstansenes syn

Et stort flertall av høringsinstansene, i alt 20, støtter utvalget i at fylkesmannsbehandlingen bør opphøre. 7 høringsinstanser går i mot/er skeptiske til forslaget, mens 1 er usikker.

Høringsinstansenes argumenter i mot å oppheve fylkesmannsbehandlingen går på at denne behandlingen er preget av kompetanse og er enkel, rask og billig. Videre er den ikke konfliktskapende. Det uttrykkes særlig bekymring for at domstolsbehandling vil bli mer kostnadskrevende. Enkelte instanser reiser problemstillingen om hvilken instans som i så fall skal overta fylkesmannens omfattende informasjonsvirksomhet på området.

Fylkesmennene i Troms, Buskerud og Hordaland, OFO, Tunberg bispedømmeråd, Nord-Hålogaland bispedømmeog Hordaland fylkeskommunegår i mot å oppheve fylkesmannsbehandlingen. Enkelte representative synspunkter gjengis i det følgende:

Fra Fylkesmannen i Buskeruds høringsbrev gjengis følgende:

« ...Dette vil etter vår oppfatning være å frata de foreldrene som enten ut fra økonomiske grunner eller ønsket om å skjerme barna for en rettslig behandling, ikke bringer saken inn for domstolene. Fylkesmannen i Buskerud har gode erfaringer med dagens ordning, og en har inntrykk av at både foreldre, meklere, familievernkontorene, advokater og andre instanser har tillit til fylkesmannens håndtering av disse sakene, og at de avgjørelsene som tas er i tråd med barnas beste. Dette illustreres også ved at Fylkesmannen i Buskerud fattet vedtak i 20 saker i 1998, 3 av disse ble påklaget til Barne- og familiedepartementet. En har også brakt i erfaring at formen ved den administrative behandlingen ikke er polariserende eller konfliktskapende slik domstolsbehandlingen vil kunne være.

Fylkesmannen i Buskerud finner det også paradoksalt når utvalget fremsetter forslag om mer fleksible saksbehandlingsregler ved domstolene, samtidig som man ønsker fjernet den administrative ordning som nettopp har den fleksibilitet og smidighet som man etterlyser ved domstolene.

Utvalget synes ikke å ha tatt i betraktning at fylkesmennene i dag driver omfattende veiledning overfor publikum og offentlige instanser relatert til barnelovens bestemmelser. En rekke konflikter unngås trolig ved at fylkesmannen gir denne orientering om eksisterende regelverk. En kan vanskelig se at dette veiledningsansvaret skal kunne fortsette dersom saksfeltet og vedtakskompetansen blir fjernet. Fylkesmannen i Buskerud kan heller ikke se at det er fremkommet forslag om en styrking av familievernet i fylkene slik at veiledningen kan ivaretas der. Mange av de spørsmål som fremsettes er også av en slik juridisk karakter at familievernkontorene vanskelig kan besvare disse. Den foreslåtte styrkingen av meklingsordningen vil heller ikke overflødiggjøre fylkesmannen på dette punkt, da det fremdelse kun er under bestemte forutsetninger foreldrene kan kreve veiledning/mekling.

Det fremsatte forslag vil også kunne få direkte negative følger for ungdom over 15 år. Intensjonen bak denne bestemmelsen er ønsket om en smidig og rask behandling og avgjørelse der ungdommens ønske er sammenfallende med en av foreldrenes ønske...Fylkesmannen finner det derfor urimelig om også disse forholdsvis ukompliserte sakene nå utelukkende skal avgjøres av domstolene, hvilket nødvendigvis vil innebære en økt belastning for ungdommen...»

Fra OFOs uttalelse gjengis følgende:

«...OFO mener at fylkesmannen også i framtiden skal kunne behandle barnefordelingssaker administrativt, da fylkesmannen både har kompetanse og barnefaglig ekspertise tilsatt ved alle embetene. Denne behandlingsmåten er både enklere, og for foreldrene billigere, men her forutsettes det også at denne instansen må styrkes ved b.l.a. klarere og felles saksbehandlingsregler. Betydningen av at foreldre gis bedre informasjon om denne administrative behandlingsmulighet via meklere og advokater må understrekes...»

Fylkesmennene i Oppland, Vestfold, Finnmark, Nordland, Aust-Agder, Nord-Trøndelag og Møre- og Romsdal, Orkdal tingrett, Trondheim tingrett, Oslo tingrett, FO, Norsk Barnevernsamband, JURK, Redd Barna, Barneombudet, DNA, DNF, Høgskolen i Stavanger, Bjørgvin bispedømmeog Familievernkontoret i Ålesund mener at fylkesmannsbehandlingen bør opphøre.

Argumentene til fordel for opphør av fylkesmannsbehandlingen går i hovedsak på at denne blir overflødig dersom nye saksbehandlingsregler for domstolene vedtas samtidig som det offentlige bærer størstedelen av utgiftene. Videre at fylkesmannsbehandlingen i dag er lite brukt. Også mange av instansene som støtter utvalget reiser spørsmålet om hvordan informasjons- og veiledningsvirksomheten i tilknytning til fagområdet skal ivaretas dersom fylkesmannsbehandlingen opphører.

Fra Fylkesmannen i Vestfold sin uttalelse siteres:

«...Ut fra det lave antall barnefordelingssaker som avgjøres ved embetet, ser fylkesmannen i Vestfold positivt på forslaget om at administrativ behandling av sakene faller bort. Vedtakene som har vært fattet de senere år, er i all hovedsak prosessuelle avvisningsvedtak på grunn av at den ene parten ikke samtykker, eventuelt trekker samtykke til administrativ behandling...

...Ved at fylkesmannen ikke lenger skal ha avgjørelsesmyndighet i barnefordelingssakene, synes det naturlig at råd- og veiledningsfunksjonen som fylkesmennene har overfor publikum i disse sakene også bortfaller. Selv om det ikke fattes mange avgjørelser, er det et stort veiledningsbehov...Det fremgår ikke klart av utvalgets forslag hvor denne funksjonen skal tillegges når fylkesmannen ikke lenger skal ha avgjørelsesmyndighet...»

Fylkesmannen i Finnmarkpåpeker at det er et problem at mange har en høy terskel for å bringe saker inn for domstolen. Det anses derfor som en forutsetning for å avvikle ordningen at det blir enklere og billigere å bringe saker inn for retten. Om fylkesmannens fremtidige rolle uttales bl. a.:

«...En gjennomføring av NOU 1998: 17 innebærer at fylkesmannens rolle vil bli vesentlig forandret da fylkesmannen som administrativ vedtaksinstans faller bort. Ut fra rent faglige vurderinger støtter Fylkesmannen i Finnmark flertallets forslag.

Fylkesmannens rolle vil imidlertid ikke nødvendigvis bli mindre slik Fylkesmannen i Finnmark ser det. Med økt vekt på avtaleaspektet, veiledning og informasjon vil fylkesmannen i fremtiden få en enda viktigere rolle med kontinuerlig å holde oppe kunnskapsnivået hos familievernkontorene og meklerne.»

Redd Barnaframhever at behovet for opplysninger m.h.t. barnefordelingsspørsmål ofte oppstår til andre tidspunkter enn der hvor loven pålegger obligatorisk veiledning eller frivillig mekling. Dersom barnefordelingssaker og informasjon/veiledningsplikten faller utenfor fylkesmannens område, mener Redd Barna det er viktig at familievernkontorene får tilstrekkelige ressurser til å ta i mot ovennevnte henvendelser.

11.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet mener at dagens fylkesmannsbehandling i hovedsak er kompetent, fleksibel, rask, billig og i liten grad konfliktskapende, slik høringsinstansene som går i mot opphør av fylkesmannsbehandlingen framhever. Dette må imidlertid også sees på bakgrunn av at det som regel ikke dreier seg om de tyngste eller mest konfliktfylte sakene, i det fylkesmannsbehandlingen i seg selv forutsetter at partene er enige om en enklere framgangsmåte for løsning av tvisten.

Problemstillingen som må drøftes i relasjon til om fylkesmannsbehandlingen skal opprettholdes eller ikke, er etter departementets oppfatning om hensynene beskrevet ovenfor kan ivaretas like godt gjennom forslagene til nye saksbehandlingsregler for domstolene. Hvis fylkesmannsbehandlingen gjøres overflødig ved at de nye forslagene også ivaretar fordelene ved denne behandlingsmåten, må det i neste omgang vurderes om det er andre hensyn som taler for/i mot opphør av fylkesmannsbehandlingen og hvilken vekt disse i så fall skal tillegges.

11.3.1 Ivaretar forslagene om nye saksbehandlingsregler for domstolene fordelene ved dagens fylkesmannsbehandling?

Etter departementets oppfatning vil barnefordelingssakene få en betryggende og kompetent behandling ved de alminnelige domstolene. Departementet foreslår dessuten nye saksbehandlingsregler som gir økt mulighet til å trekke inn barnefaglig kompetanse under saksforberedelsen, og større fleksibilitet i forhold til bruken av sakkyndige.

Videre har forslagene til nye saksbehandlingsregler for domstolene i barnefordelingssaker nettopp som målsetting å få en enklere og mer fleksibel behandling av barnefordelingssakene, samtidig som man ønsker å styrke muligheten for at foreldrene skal inngå avtale som alternativ til domstolsbehandling.

Nye saksbehandlingsregler under saksforberedelsen vil trolig føre til at flere saker enn i dag blir forlikt. Det vises til forslagene om å avholde saksforberedende møter med bistand av sakkyndige, sende partene til ekstern mekling og/eller la partene prøve ut en avtale i en periode. Hvis målsettingen om flere avtaler nås, antas dette å være mindre konfliktskapende, rimeligere og raskere enn tradisjonell domstolsbehandling.

Departementet vil videre særlig framheve følgende forslag til nye saksbehandlingsregler, som må sees på bakgrunn av at fylkesmannsbehandlingen foreslås opphevet:

I ny § 58 foreslås at det skal bli enklere å bringe en sak inn for domstolene ved at stevning og tilsvar i en sak kan inngis på «godkjent skjema». Regelen er først og fremst begrunnet med at partene i en del tilfeller skal kunne sette i gang en sak om de spørsmål som forholdet til barna reiser også uten advokat. Det er ikke meningen at det skal stilles for store krav til stevningens innhold fordi også personer som ikke er jurister skal kunne fylle ut skjemaet. Usikkerhet om påstandens omfang eller klarhet bør så langt mulig søkes avhjulpet av domstolen. Forslaget i lovutkastet § 58 gir den fordel at det blir mulig å bringe sakene inn for domstolen uten økonomiske omkostninger for partene ved at stevning og tilsvar lettere kan inngis uten bistand av advokat. Også advokater kan imidlertid bruke skjemaet, noe som kan bidra til lavere salærkrav. Forslaget vil også kunne bidra til at terskelen for å gå til domstolene blir lavere.

Departementet foreslår videre at domstolene skal kunne avsi dom uten hovedforhandling når partene samtykker og retten finner det ubetenkelig, jf. lovutkastet § 61 første ledd nr. 8. Bestemmelsene kan for eksempel komme til anvendelse hvor saksforberedelsen har avklart de faktiske forhold på en tilfredsstillende måte og partenes anførsler ellers er kommet til rettens kunnskap. Også i saker som bare gjelder mindre tvistepunkter, for eksempel om samværsrettens omfang, vil denne muligheten kunne spare tid og ressurser.

Det betales ikke rettsgebyr i barnefordelingssaker for domstolene jf. rettsgebyrloven § 10. Videre har departementet fremmet forslag om at staten skal dekke kostnadene til en del av forslagene til tiltak under saksforberedelsen, jf. lovutkastet § 61 siste ledd. Dette gjelder utgifter til bruk av sakkyndig i forbindelse med saksforberedende møter (§ 61 nr. 1), samtaler med barnet (§ 61 nr. 4) og veileder for partene under utprøvning av en avtale dem i mellom (§ 61 nr. 7). Tilsvarende for kostnader til mekling etter § 61 første ledd nr. 2 og kostnader til oppnevning av advokat for barnet etter § 61 nr. 5.

Departementet er av den oppfatning at utgiftene til advokatbistand ikke behøver å øke dersom dagens fylkesmannsbehandling opphører. Nettopp i de sakene som i dag behandles av fylkesmannen bør det i stor grad være mulighet for å benytte forenklet stevning/tilsvar uten advokatbistand, ev. gratis sakkyndig bistand mv. under saksforberedelsen med sikte på forlik og/eller dom uten hovedforhandling. Behovet for utgifter til vitneførsel og regulære sakkyndige, som fortsatt må betales av partene, antas ikke å være så stort i disse sakene. Det oppnevnes for øvrig sjelden sakkyndig ved dagens fylkesmannsbehandling. Det har imidlertid vært en økende bruk av advokater, særlig gjelder dette i klagesaker til departementet.

Som det går fram av drøftelsen ovenfor, mener departementet at fordelene ved dagens fylkesmannsbehandling kan ivaretas like godt gjennom forslagene til nye saksbehandlingsregler for domstolene. Dette synspunktet støttes av et stort flertall av høringsinstansene, herunder et flertall av de offentlige instansene som vil bli berørt av en ev. endring og andre tungtveiende høringsinstanser.

11.3.2 Andre momenter til fordel for opphør av fylkesmannsbehandlingen

Et viktig selvstendig tilleggsargument er at de nye saksbehandlingsreglene for domstolene har som et hovedmål at flere foreldre skal bli enige om barnefordelingsspørsmålene ved avtale. Dette blant annet på bakgrunn av at sterke konflikter mellom foreldrene er noe av det som skaper størst problemer for barna ved samlivsopphør. Etter departementets oppfatning vil en del av de sakene som i dag behandles av fylkesmannen i stedet kunne løses ved at foreldrene inngår avtale som følge av iverksatte tiltak under saksforberedelsen.

Videre er det forholdsvis få saker som realitetsbehandles av fylkesmennene. I følge årsmeldingen for fylkesmennene for 2001 fikk embetene inn i alt 738 saker til behandling etter barneloven om foreldreansvar, barnets bosted og samvær, mens det bare ble fattet vedtak i 157 av disse sakene. Ca. 80 % av sakene ble m.a.o. ikke realitetsbehandlet fordi den ene parten ikke samtykket til behandling eller trakk sitt samtykke tilbake.

Mange av fylkesmannssakene påklages også til Barne- og familiedepartementet. I 2001 behandlet Barne- og familiedepartementet 41 klagesaker. Departementet behandler saken på bakgrunn av de skriftlige dokumentene i saken. Etter departementets oppfatning er dette lite tilfredsstillende.

Strukturutvalget for herreds- og byrettene avga sin innstilling 25. mai 1999 (NOU 1999: 22). Innstillingen omhandler i hovedsak førsteinstansdomstolenes arbeidsoppgaver og den geografiske struktur. Strukturutvalget mener at spørsmålet om foreldreansvar, fast bosted og samvær er en naturlig oppgave for de alminnelige domstoler, og at adgangen til å bringe slike saker inn for fylkesmannen bør fjernes.

Avslutningsvis vil departementet fremheve at forslagene til nye saksbehandlingsregler i barnefordelingssaker for domstolene har barnets beste som overordnet hensyn og søker å ivareta hensynene i denne spesielle sakstypen på en best mulig måte. På denne bakgrunn er det etter departementets oppfatning naturlig at alle ressurser settes inn her og slik at man også fanger opp de forholdsvis få sakene som i dag behandles hos fylkesmannen. Dette i stedet for å beholde et tosporet system.

11.3.3 Ulemper forbundet med opphør av fylkesmannsbehandlingen av barnefordelingssaker - er det mulig å løse disse på en tilfredsstillende måte?

11.3.3.1 Veilednings- og informasjonsvirksomheten i forhold til barnefordelingssaker - skal dette ansvaret fortsatt ligge hos fylkesmennene?

Flere av fylkesmennene er opptatt av om den forholdsvis omfattende informasjons- og veiledningsvirksomheten i forhold til barnefordelingssakene som i dag utføres av fylkesmannsembetene fortsatt skal ligge hos disse dersom enkeltsaksbehandlingen på området bortfaller.

Departementet antar at problemstillingen i hovedsak angår situasjonen forut for et ev. søksmål. Dersom sak først reises for domstolen, vil bruk av nye saksbehandlingsregler i forbindelse med saksforberedelsen også innebære at partene får økt informasjon og veiledning med flere avtaler enn i dag som resultat.

Flere av fylkesmennene synes det er naturlig at råd- og veiledningsfunksjonen deres bortfaller dersom avgjørelsesmyndigheten opphører i barnefordelingssakene. Fylkesmennene i Troms, Buskerud, Vestfold, Aust-Agder og Møre- og Romsdal synes å være av denne oppfatning. Fylkesmannen i Finnmark ser det slik at fylkesmannen i framtiden vil få en enda viktigere rolle på området med kontinuerlig å holde oppe kunnskapsnivået hos familievernkontorene og meklerne.

Et alternativ er styrking av familievernet i fylkene, slik at disse kan overta råd- og veiledningsoppgaven. Fylkesmannen i Buskerud er skeptisk til at familievernkontorene overtar ansvaret p.g.a. manglende juridisk kompetanse. Fylkesmennene i Aust-Agderog Møre- og Romsdal ser det på sin side som naturlig at familievernkontorene får en sentral plass. Redd Barnamener at familievernkontorene bør få tilstrekkelige ressurser til å ta i mot disse henvendelsene dersom fylkesmannen ikke skal ha ansvaret lengre.

Etter departementets vurdering bør det overordnede og koordinerende ansvaret på fagfeltet på regionalt nivå fortsatt ligge til fylkesmannen. Fylkesmennene har i dag et informasjons- og veiledningsansvar overfor publikum og et ansvar for at det finnes et kvalifisert meklingsapparat. Departementet kan ikke se at opprettholdelse av dette ansvaret, og den nødvendige kompetansen som skal til, er avhengig av at fylkesmennene samtidig er vedtaksorgan på feltet. Som det går fram nedenfor, vil imidlertid departementet foreslå at saker hvor foreldrene ønsker at avtalen skal gis tvangskraft og separate saker om reiseutgifter etter barneloven fortsatt kan behandles av fylkesmennene, noe som gjør at disse fortsatt vil få noe praktisk erfaring med saksfeltet.

Etter departementets oppfatning er det naturlig at også familievernkontorene har en viktig rolle i forhold til veiledning/informasjon til publikum. Departementet antar at familievernkontorene har opparbeidet eller kan opparbeide tilstrekkelig kompetanse til å råde/veilede i forbindelse med enkelthenvendelser i disse sakene. Det vises til at den eksisterende meklingen også forutsetter kunnskap om fagfeltet og jussen på området. Godt tilgjengelig informasjonsmateriell vil også være viktig i forhold til veiledning til publikum om rettsreglene.

11.3.3.2 Muligheten for å oppnå tvangsgrunnlag der foreldrene har en avtale om barnefordelingsspørsmålene - skal denne myndigheten fortsatt ligge hos fylkesmennene?

Etter en lovendring 13. juni 1997 kan også foreldre som er enige om barnefordelingsspørsmålene bringe saken inn for fylkesmannen. Formålet med endringen er at også enige foreldre skal ha mulighet til å etablere tvangsgrunnlag. Fylkesmannen skal etter gjeldende rett realitetsbehandle saken, og treffe avgjørelse ut fra hva som er best for barnet, men vil i praksis sjelden fravike det foreldrene er enige om. Tvangsgrunnlag etter barneloven §§ 34-35 a, jf. § 42 eller § 44 a, jf. § 48 vil være det forvaltningsvedtak som fylkesmannen treffer. For en nærmere beskrivelse av gjeldende rett, vises det til Ot.prp. nr. 56 (1996-97) s. 71 flg. og Innst. O. nr. 100 (1996-97) s. 27. På samme måte som når det foreligger rettskraftig dom eller rettsforlik, innebærer fylkesmannsavgjørelsen at en forelder kan gå til namsretten og be om tvangsgjennomføring i form av avhenting av barnet eller ileggelse av tvangsbot (virkemiddelet vil være avhengig av avgjørelsens innhold).

Utvalgsflertallet fant det ikke naturlig å opprettholde fylkesmannens adgang til å behandle saker der foreldrene er enige om barnefordelingsspørsmålene dersom fylkesmannsbehandlingen for øvrig bortfaller. Flertallet fant at det bør være tilstrekkelig kontroll at en skriftlig avtale forelegges for mekler, og at denne gis virkning som tvangsgrunnlag, dersom foreldrene ber om det, og avtalen ikke klart er i strid med barnets beste.

Etter utvalgsmindretallets syn er barnets interesser og rettssikkerhet ikke tilstrekkelig ivaretatt i flertallets forslag. Tvangsgjennomføring er bare aktuelt når det har oppstått uenighet mellom foreldrene, noe som med tyngde taler for at avtaler ikke bør være tvangsgrunnlag uten at en uavhengig offentlig instans har vurdert om den er til barnets beste. Det er også uklart for mindretallet om den ordning som foreslås i tilstrekkelig grad sikrer at avtalene blir utformet så presist at de lar seg tvangsgjennomføre.

Noen flere høringsinstanser går i mot utvalgsflertallets forslag enn de som støtter det (19 av 35).

Argumentene til fordel for utvalgsflertallets forslag om meklergodkjente avtaler går i noen grad på at dette vil være en smidig og effektiv løsning. I hovedsak er imidlertid argumentasjonen mer generell og knyttet til at avtalen på den måten blir mer forpliktende/preventiv i forhold til samværsboikott, og at det er naturlig at det er den part som ønsker avtalen endret som må ta aktive skritt.

Fylkesmennene i Finnmark, Nordland, Hedmark og Møre- og Romsdal, Søre Sunnmøre tingrett, Trondheim tingrett, Oslo tingrett, Den norske Dommerforening, Bjørgvin bispedømme, Familievernkontoret i Ålesund, Buskerud fylkeskommune, Oslo kommune, F2F, AFFO, Barns rett til samvær med foreldre og besteforeldre og LOstøtter utvalgsflertallets forslag. Enkelte synspunkter gjengis i det følgende:

Fylkesmannen i Finnmarkuttaler bl.a. følgende:

«...Det oppleves av mange som et stort problem at man må gå til fylkesmannen for å få vedtak eller til domstolen for å få dom, for å få gjennomført en gyldig inngått avtale som ikke oppfylles av den ene av foreldrene. Særlig er kostnadene forbundet med å gå til domstolen et problem, og de fleste har også en viss avstand til fylkesmannen. Det å gå til domstolen eller fylkesmannen er et stort skritt å ta for de fleste. Dette kan avhjelpes gjennom forslaget om å la familievernkontorene og meklerne bistå med en bekreftelse av avtalen. Fylkesmannen i Finnmark er av den oppfatning at de som har behov for å få stadfestet en avtale har større tillit og nærhet til meklerne og familievernkontorene enn fylkesmannen, og at det derfor er lettere å ta kontakt med dem for å få en stadfestelse. Når en avtale har status som tvangsgrunnlag for å fastsette tvangsbot, har den langt større gjennomslagskraft enn ellers...»

Trondheim tingretthar bl.a. følgende bemerkninger:

«...En slik ordning har prinsipielle betenkeligheter, og vi kan langt på vei si oss enige i de synsmåter utvalgets mindretall har fremholdt (side 56-57). Utenrettslige avtaler kan være inngått i en situasjon der partene ikke har full oversikt over konsekvensene, særlig fordi partene ikke sjelden er i en krisesituasjon i tilknytning til et brudd. Men det er likevel et klart behov for å gjøre det praktisk lett å få gjennomført en ordning om barnefordeling. Den av foreldrene som etter avtale skal ha omsorgen, bør helst spares for belastningen med å gå til søksmål mot den annen, når denne ikke overholder avtalen. En ordning hvor utenrettslige avtaler kan tvangsgjennomføres vil også ha en viss preventiv effekt - foreldrene vil forstå at avtalen har realitet. Det er naturlig at den av foreldrene som ikke lenger vil respektere en inngått avtale, får søksmålsbyrden.

Skal man la utenrettslige avtaler få tvangskraft, må det være en forutsetning at det bygges inn en form for kontroll med avtalens innhold...»

Høringsinstansenes argumenter i mot å la avtaler, forutsatt meklers godkjennelse, få tvangskraft går i hovedsak på at den foreslåtte ordningen vil innebære en uheldig rollekonflikt for meklerne og at den ikke tilfredsstiller rettssikkerhetsmessige krav.

Fylkesmennene i Buskerud og Hordaland, Orkdal tingrett, Borgarting lagmannsrett, Advokatforeningen, KF, KF Tromsø, KF Follo, KF Mo i Rana, Familievernkontoret i Haugesund, Familievernkontoret i Molde, Familievernkontoret i Egersund, Tunberg bispedømmeråd, Nord- Hålogaland bispedømmeråd, Hordaland fylkeskommune, JURK, Redd Barna, OFOog Høgskolen i Agder går i mot utvalgsflertallets forslag.

Fra Fylkesmannen i Buskerudsuttalelse siteres:

«...Fylkesmannen i Buskerud er enig med flertallet i at man i utgangspunktet bør tilstrebe en ordning som i realiteten innebærer at den av foreldrene som ønsker en endring av den inngåtte avtale må ta initiativ til en slik endring. Manglende etterlevelse av de inngåtte avtaler er etter Fylkesmannen i Buskeruds oppfatning et omfattende problem som får negative følger for en rekke barn. Til tross for denne generelle oppfatning er Fylkesmannen i Buskerud allikevel kommet til at de private avtalene ikke i seg selv skal kunne benyttes som et tvangsgrunnlag, men at innholdet må undergis en form for godkjenning. En støtter seg her til de betraktninger som er referert i Ot.prp. nr. 56 (1996-97) s. 70.

...Fylkesmannen i Buskerud er uenig i flertallets forslag om at dette skal overlates til den enkelte mekler. Bakgrunnen for vårt standpunkt er i første rekke at dette vil påføre meklerne et omfattende og selvstendig ansvar som vil kreve en juridisk innsikt og kompetanse som de færreste meklere har...

Slik Fylkesmannen i Buskerud vurderer flertallets forslag, vil meklernes etterfølgende oppgave relatert til godkjenningen virke hemmende og destruktiv på det meklingsfaglige arbeid, og reise tvil ved meklerens objektivitet. En «etterprøving» av eget arbeid vil, foruten å være en urimelig oppgave, kunne influere på meklerens håndtering av konflikten. Den foreslåtte ordning vurderes også å være i direkte motstrid med meklingsforskriftens bestemmelser hvor det fremgår at meklerne ikke har ansvaret for avtalens innhold.

Fylkesmannen i Buskerud har også store betenkeligheter til det fremsatte forslag ut fra et rettssikkerhetsmessig perspektiv, og en kan ikke se at forslaget gir partene rett til å få overprøvet meklerens vurdering og konklusjon selv om den beslutningen som tas vil være bestemmende for enkeltpersoners rettigheter og plikter, jf. forvaltningslovens § 2.

Fylkesmannen i Buskerud er av den oppfatning at dagens ordning hvor fylkesmannen etter en konkret vurdering stadfester avtalen ved særskilt vedtak, bør videreføres. Dette er en enkel prosedyre uten omkostninger for partene, og hvor man oppnår ønsket tvangsgrunnlag samtidig som avtalens innhold blir undergitt kontroll hva angår barnets beste.»

KFuttaler:

«...Landsstyret går i mot at en samværsavtale som er inngått hos mekler skal kunne være tvangsgrunnlag og er enig i mindretallets argumentasjon. Dette vil skape en uklar rolle for mekleren som upartisk og vanskeliggjøre arbeidet med å nå fram til en faktisk enighet om samværsordning. Mekleren har ikke kompetanse til å vurdere om formuleringene i avtalen er så presise at den lar seg tvangsgjennomføre. Landsstyret mener at fylkesmannen fortsatt bør kunne ha den administrative håndtering av barnefordelingssaker. Foreldre bør kunne bringe meklede avtaler inn for fylkesmannen for å oppnå tvangsgrunnlag for avtalen...»

Fra Redd Barnasuttalelse siteres følgende:

«...Redd Barna synes spørsmålet om utenrettslige avtaler skal kunne være tvangsgrunnlag ved mekler eller veileders stadfestelse er et vanskelig spørsmål. Som mindretallet uttaler, vil meklede avtaler kunne bære preg av ujevnt maktforhold mellom partene og mangle den objektive vurdering av barnets beste som alltid vil foreligge ved vedtak eller dom. Ikke minst vil dette gjelde avtaler som er inngått utenom veiledning/mekling. Samtidig er det på det rene at de fleste avtaler blir til mellom likeverdige parter som begge har vært enige om avtalens innhold.

Redd Barna er av den oppfatning at foreldrene må oppfordres til å benytte seg av meklingsapparat i stedet for å fremsette krav om tvangsfyllbyrdelse. Dersom det blir en forenklet saksbehandling hos domstolene, vil det i de mest konfliktfylte sakene kanskje være til barnets beste at foreldrene må gå veien om domstolene for å få et tvangsgrunnlag. Man vil da kunne få en rettslig prøvelse av foreldrenes omsorgsevne og hvordan den enkelte familie på en best mulig måte skal innrette seg til det beste for barnet...»

For så vidt gjelder tvangskraft, bemerker JURKbl. a. følgende:

«...JURK ser videre at mange samværsavtaler fungerer dårlig i praksis. En grunn til dette kan være at avtalen er inngått hos mekler kort tid etter samlivsbruddet. Begge parter har ofte ønske om å få en avtale så raskt som mulig. Det kan derfor være en fare at en part strekker seg svært langt for å få i stand en avtale. Først i ettertid vil det eventuelt vise seg om avtalen ikke er til barnets beste. Dersom avtalen ikke er tvangskraftig, vil begge foreldrene være innstilt på å endre avtalen i minnelighet. Hvis avtalen er tvangskraftig, vil den samværsberettigede ha en svært sterk forhandlingsposisjon da han kan true med tvangsbøter uten å måtte gå til rettssak...»

Departementet mener at muligheten for å få etablert tvangsgrunnlag på en enkel måte, der foreldrene er enige om barnefordelingsspørsmålene, bør opprettholdes. Ved at det etableres et tvangsgrunnlag gjøres avtalen mer preventiv i forhold til samværsboikott mv. og fører til at det er den part som ensidig ønsker en avtale endret som må anlegge sak for domstolen.

Departementet har imidlertid, i likhet med flertallet av høringsinstansene, kommet til at motargumentene må få avgjørende vekt i forhold til utvalgsflertallets forslag om å gi meklergodkjente avtaler direkte tvangskraft. Departementet mener at det må ha stor vekt at et klart flertall av de høringsinstansene som i så fall vil inneha den nye meklerrollen mener at en godkjenningsrolle for mekleren vil vanskeliggjøre arbeidet med å få foreldrene til å avtale en ordning i forhold til barna, og reise tvil ved meklerens objektivitet.

Rettssikkerhetsmessige hensyn for øvrig taler også for at myndigheten ligger hos en uavhengig offentlig instans som kan påse at barnets beste ivaretas. Dette bl.a. sett på bakgrunn av at en ev. tvangsfullbyrdelse kan være et meget inngripende tvangsmiddel i disse sakene. Godkjenning av mekler tilfredsstiller etter departementets syn ikke et slikt krav.

Spørsmålet blir således hvilken instans som skal inneha myndigheten til å behandle saker der foreldrene har en avtale og hvordan dette nærmere skal skje.

I utgangspunktet kan det stilles spørsmål ved om fylkesmannsembetene bør sitte igjen med et «restansvar» dersom de ordinære barnefordelingssakene bortfaller slik foreslått. Per i dag dreier dette seg om et fåtall saker. Det naturlige alternativ vil i så fall være å legge denne oppgaven til domstolene slik at alle barnefordelingssakene kanaliseres til samme organ. Dette forutsetter en lovendring slik at også foreldre som er enige om resultatet kan få saken sin behandlet av domstolen. Domstolene må i så fall ha plikt til å overprøve avtalen og påse at hensynet til barnets beste er ivaretatt, slik fylkesmennene har ved sin behandling i dag. Saker der foreldrene er enige om realiteten kan imidlertid ikke anses å høre inn under tradisjonell dømmende virksomhet. Videre er ikke de nye saksbehandlingsreglene, som har som formål å legge til rette for enighet, anvendelige i disse sakene, og derfor ikke noe argument for at også denne sakstypen bør overføres til domstolene.

Etter departementets oppfatning er det mye som taler for at fylkesmannens myndighet til å behandle saker der foreldrene er enige om barnefordelingsspørsmålene og ønsker et tvangsgrunnlag for sin meklede avtale bør opprettholdes. En slik ordning vil tilfredsstille de nødvendige rettssikkerhetskrav, samtidig som den normalt er enkel og kostnadsfri for partene.

Flere fylkesmenn har sett det forhold at vedtakskompetansen deres bortfaller som problematisk i forhold til det omfattende informasjons- og veiledningsansvaret overfor publikum på området jf. ovenfor. Selv om departementet ikke kan se at opprettholdelse av sistnevnte ansvar er avhengig av at fylkesmennene samtidig er vedtaksorgan på saksfeltet, vil det kunne være en fordel med en viss praktisk erfaring med sakstypen, både i forhold til å holde seg oppdatert faglig og bli oppfattet som en aktuell instans å henvende seg til for publikum.

Departementet vil på bakgrunn av ovennevnte foreslå at saker der foreldrene ved avtale er enige om barnefordelingsspørsmålene kan behandles av fylkesmennene. Det samme gjelder separate saker om reiseutgifter.

Når det gjelder det nærmere innholdet i fylkesmannsbehandlingen, skal foreldre som er enige om det, som i dag, kunne bringe en meklet avtale inn for fylkesmannen. Etter forslaget til ny § 55 gis fylkesmannen adgang til å fatte vedtak om at en skriftlig avtale om foreldreansvar, bosted og samvær etter barneloven skal ha tvangskraft. Et slikt vedtak om tvangskraft vil gi en part rett til å kreve avtalen tvangsfullbyrdet uten å gå veien om et annet tvangsgrunnlag. En avgjørelse om hvorvidt en avtale skal gis tvangskraft eller ikke, må anses som et enkeltvedtak.

Fylkesmannen har plikt til å påse at avtalen er til barnets beste. Foreldrene er ikke garantert at fylkesmannen treffer vedtak om å gi avtalen deres tvangskraft. Fylkesmannen skal i prinsippet foreta en saksbehandling etter forvaltningslovens regler, men departementet legger til grunn at det ofte vil skje en forenklet prøving hos fylkesmannen da innholdet i en avtale foreldrene har kommet fram til som regel vil være i tråd med barnets beste. Fylkesmannen må imidlertid forsikre seg om at barnet har fått anledning til å gi uttrykk for sitt syn jf. § 31. Dersom foreldrene er enige om hva barnet mener, vil departementet anta at dette som regel kan legges til grunn.

Det er viktig at en skriftlig avtale som gis tvangskraft har den klarhet og entydighet som må stilles til et tvangsgrunnlag. Fylkesmannen bør ev. oppfordre partene til å foreta de nødvendige presiseringer før saken realitetsbehandles.

Videre må fylkesmannen gjøre partene oppmerksom på virkningene av at en avtale får tvangskraft, dvs. at det må opplyses om hva som ligger i at avtalen kan tvangsfullbyrdes, hvilke tvangsmidler som kan anvendes og at en avtale som er gitt tvangskraft bare kan endres av retten dersom «særlege grunnar» taler for det jf. § 64 andre ledd andre punktum. Fylkesmannen må forvisse seg om at foreldrene er reelt enige i innholdet i avtalen, at de vil at avtalen skal gis tvangskraft og at konsekvensene av avtalens innhold er forstått av begge.

Til forskjell fra dagens rettstilstand, hvor fylkesmannen i prinsippet kan fatte et vedtak som avviker fra foreldrenes avtale, innebærer lovforslaget at fylkesmannen enten gir avtalen tvangskraft i sin helhet eller fatter vedtak om ikke å gi avtalen tvangskraft der avtalen ikke er til barnets beste. Fylkesmannens vedtak kan påklages til departementet.